淺議我國的經濟計劃（規劃）管理問題

高梁

摘要：我國計劃與規劃工作嚴重滯后于社會主義市場經濟的發展：體系紊亂，種類過多，缺乏評估，計劃指標無約束力，部門間缺乏協調。應取消過多過濫的規劃，提高規劃的可操作性和針對性，尤其應加強國土規劃，增加土地和環保硬性指標。
 
一、計劃(規劃)在過去及當前經濟運行中的作用
 
新中國前30年實行的傳統計劃經濟，保證了國家在一窮二白的基礎上迅速建立起自己的工業體系雛形。不過從長期看，管得過細過死的計劃體制不可避免地導致經濟管理的僵化，難以為繼。計劃體制改革是整體的經濟體制改革的重頭戲，基本目標是用指導性計劃取代指令性計劃，用經濟杠桿取代行政命令。
到1990年代中期，國有企業的“產供銷人財物、價格、投資”等項內容已完全放開，基本形成了多種所有制平等競爭的格局。原有的各工業、流通等經濟管理部門或取消(如原物資部和多數工業部)，或大幅度轉變職能。“條條”管理權力大幅度削減，“諸侯”對地方經濟發展的規劃和決策權日漸膨脹。隨著地方政府和企業多元決策局面的形成，指令性計劃的取消，原有的國家計劃部門的職能也有很大轉變，原來具有行政效力的計劃變成了指導性的“規劃”，原國家“計委”也改成“發展改革委員會”。
經過30年改革，傳統的計劃經濟體制已不復存在，社會主義市場經濟體制已基本形成。目前，國家“規劃”部門仍被賦予若干的宏觀經濟管理基本職能。主要有：
制定國家經濟社會發展規劃(1 5年中長期規劃，5年規劃)，協調各部門、地區的規劃；制定宏觀經濟政策(宏觀調控)、產業發展政策、社會發展政策和對外經濟政策等，并協同有關部門貫徹執行；參與諸如搶險救災等國家重大動員事項的領導協調工作。
上述職能一般沒有行政約束力，政策目標要通過稅收、利率及信貸計劃、匯率及財政開支計劃體現，或協調其他職能部門具體實施。在我國目前的情況下，單用利率來調節“銀根”是不夠的，通常要輔以“信貸規模”這一調控手段，實際上也就是在一定程度上保留了信貸計劃這一宏觀調控手段。
在發改委權限內，仍然保留的具有行政效力的管理內容主要是兩塊：一是對少數基礎產品或服務的價格的管理(如油氣、電、基礎運價)；二是投資項目的管理(對不同級別的投資項目進行核準或備案)。前者牽涉到國計民生和價格水平的基本穩定問題；后者即投資的“核準關卡”之所以保留，是基于各地方和部門的“投資饑渴”的客觀現實。對投資規模的管理，是維護宏觀平衡的基本手段。有人批評職能部門舍不得放權，“投資體制改革將審批制改為核準制，等于沒改”。但我國多年來經濟波動的事實說明，對項目和信貸“盤子”的管理實屬必要。這主要是由我國處于高速發展階段這一特點決定的。
 
二、目前計劃(規劃)工作存在的問題
 
當前，就計劃(規劃)工作本身來看，形式主義的問題比較突出。
規劃體系紊亂，數量過多。經濟發展總體、城鄉建設、土地利用、礦產、能源、工業、外貿、環保、教育、醫療，等等，的確都需要做規劃。但是各部門在編制規劃中各自為政、缺乏協調，銜接不緊密，內容交叉、甚至相互打架。
省、市規劃常常模仿上級規劃，八股盛行，指標的確定缺乏可靠依據，可操作性不強。縣、城區規劃其實將上級規劃指標分解執行即可，但也要照貓畫虎規劃一番，勞民傷財。
結果，五年一次的作業交卷，“規劃規劃，墻上一掛”，很少被完整貫徹，也很少對規劃的實施進行認真的評估(有的在中期“兩會”上作匯報)。實際上，各地方有關部門看重的只是規劃中的“項目”。項目決定了工業增長速度，決定了城市建設，決定了GDP的增長。
就規劃與實際經濟運行績效的關系看，主要存在如下問題：
一是若干重要指標與現實經濟脫節，幾成虛設。如“十一五”規劃預期GDP年增7.5％，實際上2003～2007年每年都達到10％以上。這一方面可以解釋為規劃缺乏對經濟增長潛力的足夠估計，另一方面則是省市規劃自行對增長率指標加碼，相互攀比，不惜血本拼命招商引資或搞房地產，實際上是為未來的發展埋下了隱患。與規劃類似，本就不多的產業政策，其實施結果也是如此。
二是部門間協調困難。由于國家的宏觀調控職能和行業管理職能被弱化，產業和部門間協調困難，給全局造成許多不應有的重大損失。典型的如近年來煤電價格協調。在對外經濟領域中這一缺陷也是危害不淺。我國雖是世界第一產鋼大國，但各大鋼鐵企業卻缺乏協調行動，以至于面對國外鐵礦石供應商一而再再而三的無理提價要求束手無策。我國具有戰略性的稀土資源儲量占全世界80％，但近20年來全國冒出上千家私營礦點和數百家初級分離加工企業，產能和產量遠超全球需求量，各地無序開采加工，甚至和外商分頭私下合作，競相壓價出口。國家有關部門幾次試圖整合稀土行業，成效甚微。上述現象幾乎在所有競爭性領域中都有表現。
 
三、社會主義市場經濟中計劃(規劃)應有的作用和范圍
 
計劃和市場各自有其適用的領域。鄧小平講“社會主義有市場，資本主義有計劃”，是說明計劃和市場都是促進資源合理配置的手段，兩者各有適用和“失靈”的領域。高度復雜的工業和信息時代。沒有政府對經濟活動的管理是不可想象的，除極端的自由主義者之外，這已是各國經濟界的共識。按照西方經濟學的眼光，“市場失靈”的領域就是政府應該發揮作用的領域，具體至少包括以下內容。
從經濟資源配置的角度看：一是具有絕對的稀缺性約束領域(如土地)、重要資源(如石油)以及具有自然壟斷性的行業(如鐵路、電網和固定電話網)等關系國計民生的領域；二是公共產品領域，如環境生態保護、醫療、教育等(以上兩項，一般具有顯著“外部性”或公益性，不應任由私人壟斷性占有和市場配置)；三是針對市場周期性波動，國家必須執行的宏觀調控職能；四是具有戰略意義的重要產業，以及對產業發展至關重要的科學技術發展。對最后一項，一般情況下，私人企業沒有足夠的信息(見識)或能力進行長期投入，必須由國家支持或親自操作，這對于后發國家——處于追趕發達的“爬坡”階段——更顯必要。
從社會公正的角度看：遏制貧富差距的擴大，建立社會保障體系和社會救助，協調區域之間、城鄉之間的發展，等等。
我的理解，社會主義的本質，社會主義市場經濟和資本主義市場經濟的根本區別，在于作為全社會利益的代表的政府要做到：一是遵循社會化大生產的規律，加強宏觀運行管理和戰略性管理，以校正微觀活動的近視減少其浪費，更有效地配置資源；二是注重社會公平目標，遏制直至消除資本對勞動的剝削，這是社會主義市場經濟的前提，必須明確。
以上是就一般意義而言。我國作為發展中大國，更應該強調政府的計劃(規劃)管理。其中特別需要注意以下領域。
一是產業結構調整升級戰略問題。產業調整、逐步自主發展高新技術產業，對國家長期發展至關重要。但是在市場經濟和開放條件下，在西方國家和跨國公司強大的技術優勢和全球分工經營網絡的競爭優勢面前，在跨國公司對我國國內市場無孔不入的滲透面前，我國新興的戰略性高技術產業十分被動。現在往往缺乏統一的、全局性的、行業級的戰略安排，部門利益分散化導致系統集成能力降低，社會主義集中力量辦大事的優勢難以發揮，甚至片面強調借助外資，對國外技術依賴不斷加深。在這一領域，必須更多地強調國家的適度保護和支持。
二是宏觀意義的社會公平問題。我國地域廣大，又處于工業化城鎮化的中間進程，地區之間、城鄉之間、貧富之間的差距還在不斷擴大，就業問題突出。必須在國家層面，采取綜合措施主持再分配，兼顧公平和效率。
三是國家對稀缺資源的管理問題。我國國情的突出特點是人多地少、人均資源緊缺。資源越緊缺，就越是資本追逐獲利的對象，放任市場決定其歸屬和用途，結果必然是為少數人壟斷。比如耕地資源，必須由政府實行最嚴格的管理。
 
四、如何正確履行計劃(規劃)職能
 
首先要扭轉“妖魔化”計劃和神化市場的片面認識。我國經濟生活中，在絕大多數可競爭的領域已經相當開放了。當前最突出的問題不是“市場作用發揮不夠”，而是過分贊美市場作用。過分贊美地方(塊塊原則)。過分貶抑政府一部門一計劃作用。一些學者往往不加區別地將國家經濟管理部門的各項舉措看作“管卡壓”、“尋租”或“行政壟斷”等。當然，我國還處在體制轉軌和完善階段，對政府管理中的官僚主義、錯位越位以及腐敗問題，應保持高度警惕。但是，社會是復雜的，必須認識到，政府干預及計劃管理和市場一樣，也是配置資源的一種重要方式，在很多領域具有不可替代的作用。不注意區分具體領域的特點，不考慮我國的現實情況，一根筋地把“小政府大社會”進行到底，就不是實事求是。
基于我國目前所處的發展階段，需要進一步理順規劃體系，以經濟社會綜合性規劃為主體，加強不同規劃之間的功能分工和相互銜接，避免交叉重合、相互矛盾。應取消過多過濫的規劃，提高規劃的可操作性和針對性，尤其有必要加強國土規劃的編制工作，實現經濟社會發展規劃和空間規劃之間的銜接。
要提高規劃的權威性和約束力，使之得以切實貫徹。目前，宏觀經濟社會發展指標多數是預測性或指導性的，硬性約束手段不多。在前述的“項目核準”之外，還應有兩塊最具有硬性約束的計劃管理指標，即使對“項目核準”也具有“一票否決”的權力：
一是土地管理(耕地保護、城市建設用地增加的指標管理)。
二是環境評估。就環境指標來說，不僅具有對新項目的監測功能，而且對地區經濟社會發展具有重要的指導和約束作用。如單位GDP能耗、水耗、污染物排放、溫室氣體排放以及森林植被保護等資源生態環境指標。
這兩項硬約束指標緊扣國情和目前存在的突出問題，對抑制高消耗、高污染型工業的過度投資，淘汰落后產能，調整優化工業結構，作用重大。對全面的經濟社會宏觀調控也有很重要的意義。
我建議，國家經濟發展規劃，應該注重突出產業政策的指導。推進產業升級、發展新興高新技術產業，要重建產業組織，加強行業管理，注重產業政策與科技創新政策的銜接，以使國家產業調整升級的規劃得以推行。要統籌考慮經濟和科技體制改革，將建設以企業為主體、產學研相結合的創新體系作為國有企業改革和完善行業管理的重要目標。要將國家重大科技工程項目的安排、工程成果的產業化和產業結構調整升級的規劃統籌考慮。這是在全球化條件下，爭奪國家競爭優勢的最重要途徑。

原載：《綠葉》

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