易憲容:住房市場需二次革命

來源：中國經濟時報(2009/12/28 )

住房公共政策，在國內還是一個比較年輕的研究領域，對其的認識和見解僅僅是散見于一些理論文獻中，盡管很多人一直都在討論中國房地產業如何回歸民生，但是并未站在公共政策角度上對其進行較為系統的理論闡述。

中國社會科學院金融所研究員易憲容一篇名為《論中國住房公共政策的基本原則與框架》的文章，引起本報記者的注意，該文發表在2009年第6期《經濟社會體制比較》雜志，文章深入探討了中國住房市場公共政策的基本原則與框架、獲得方式等問題。

此文提出的住房公共政策，是指國家（政府）與公民就住房市場的利益通過一定程序共同做出決策選擇，并通過公權力來調整住房公共利益與行為準則，以此實現當事人之間的利益平衡。它包括住房市場的發展模式、土地、規劃、金融、稅收、住房消費及保障等一系列政策，是保證住房市場健康持續發展的根本。

今年以來，易憲容多次撰文呼吁警惕中國房地產市場“三宗罪”：房地產信貸風險、地產商臆造“剛性需求”哄抬房價以及高房價導致財富分配兩極分化越來越嚴重等。易憲容認為，目前中國房地產市場已經由消費為主導突然轉變為投資炒作為主導的市場。而住房公共政策，可以看作是易憲容為這些問題提出的解決之道，他告訴中國經濟時報記者：住房公共政策“是一個大方向”！

12月23日，本記者與易憲容取得聯系，就前述問題對他進行了專訪。

住房市場“第二次革命”十分必要

中國經濟時報：您是怎么看待1998年開始的那場住房制度改革的？

易憲容：有人說，1998年以來的住房制度改革，很大程度上改善了居民的基本住房條件，增加了居民財富，促進了資本市場的發展與宏觀經濟的增長與穩定等。但其實，住房貨幣化改革啟動后，住房不平等狀態并沒有改變，反之在改革過程中進一步惡化，并隨著住房市場的快速發展又導致了不少新的嚴重的經濟與社會問題。比如，住房價格上漲過快，使得絕大多數居民無能力承擔并遠離住房市場，從而使得中國住房市場成為投資者的天堂，等等。

中國經濟時報：您提出建立“住房公共政策”，是不是說要徹底改革當前的住房制度？

易憲容：面對中國住房市場的困境及錯綜復雜的利益關系，有人提出要對中國住房市場進行“第二次革命”，即中國住房市場要進行更為徹底的制度改革。我認為，這是十分必要的。這種徹底的住房制度改革就是要建立起住房市場的公共政策體系，就應該是住房公共政策體系確立的革命。如果不是這樣，要讓中國住房市場走上持續穩定發展之路是不可能的。

中國經濟時報：這個難度之大可想而知，您認為應該從哪些方面去突破？

易憲容：對于當前中國的住房市場來說，估計改革的難度不小于當年的股權分置，因為，住房市場利益關系更是錯綜復雜。

但有難度并不意味著就停滯不前。對于當前的住房制度改革，我們要來一次革命，不僅要把住房問題作為一個重大市場問題來思考，而且還得把它作為一個重大的公共政策問題來思考。但是，要謹防有些政策被特殊的利益集團所捕獲的少數精英階層來決定。

我認為，可以通過住房公共政策，建立起一個全國性土地基金，解決因房地產市場資本化帶來的巨大財富溢價如何分配問題。通過這個土地基金，以級差地租的方式來收取土地出讓金，以中央轉移支付的方式來讓全國居民分享中國城市化進程的成果。

近幾年來，政府對住房市場的宏觀調控越來越多，但是這些政策的效果卻越來越差，因此，對當前中國住房政策法規，要進行全面的檢討，并在此基礎上，制定住房市場的中長期公共政策。保證每一個公民的基本居住權得以實現，是中國住房公共政策的基本原則也是其宗旨，要通過立法把它固定下來，因此中國要盡快制定《住宅法》。

住房公共政策的“橄欖型”構想

中國經濟時報：在您討論住房公共政策的文章中，我能深切感受到您對中國房地產行業的擔憂，在中國住房市場，是不是“民生不?！?？

易憲容：在我的那篇文章中，我提到了建立中國住房公共政策的三大前提，即個人基本居住權的天賦性、黨的宗旨的人民性及城市土地的國有性?？梢哉f，只有以這三個前提為基礎，住房市場的運行才算能夠符合最廣大民眾的根本利益，住房公共政策才能體現公平公正。

其實，當前國內住房市場許多問題與困境，就是由于沒有住房公共政策所導致的。因此，全面地研究中國住房市場公共政策，并在此基礎上確定中國住房市場公共政策的基本原則與框架、建立起相應的執行制度，既是化解當前住房市場問題與困境的關鍵所在，也是中國住房市場能夠持續穩定健康發展的關鍵所在。

中國經濟時報：您的住房公共政策設計里，住房的發展模式似乎也是以我們熟悉的橄欖型社會結構為藍本的。

易憲容：我設計的中國住房發展模式也是兩頭小中間大的“橄欖型”模式。即不足10％的極低收入的家庭，應進入政府提供的廉租房或公屋體系，以保證最弱勢民眾的居住生存權；70％的中低收入民眾的消費性住房，在政府土地政策、住房貨幣化補助、利率及稅收優惠條件下，通過住房市場來解決；而剩下20％的中高收入的住房供求完全由市場決定，不納入住房保障體系，也不要對其住房產品的屬性即投資和消費進行嚴格區分。

制定住房土地與金融公共政策迫在眉睫

中國經濟時報：從您的文章中可以看出，您認為“土地公共政策”和“金融公共政策”是住房公共政策的主要組成部分，理由是什么？

易憲容：中國沒有住房市場的土地公共政策，會導致土地財政和土地交易中的腐敗問題，使土地利益分配嚴重失衡，農民和城市居民利益會受到嚴重侵害。中央黨校的周天勇教授今年7月份在你們中國經濟時報撰文說，當前國內地方政府之所以對經營城市、住房市場十分感興趣，其目的就在于能夠通過現行的土地政策轉移26萬億元之多的農民及城市居民利益。

因此，制定中國住房市場的土地公共政策迫在眉睫。要通過公共決策的程序，來檢討當前土地法律法規和重新確立住房市場的土地公共政策，以保護絕大多數人的利益，保證全體中國公民能夠享受城市化進程的發展成果。

金融公共政策是住房公共政策的核心部分。要研究建立與中國住房制度相適應、符合中國國情的住房金融制度體系，比如建立起“市場主導、監管有度、一二級市場聯動、風險共擔”的住房金融體系，要有針對性地對風險高的制度安排進行全面改革；要力求建立多層次的住房金融市場，利用不同融資方式、不同金融產品、不同金融市場，來滿足多層次住房融資的需要。

當然，并非有了土地公共政策和金融公共政策就能解決住房公共政策的所有問題，還需要多方支持。

警惕既得利益集團左右公權力

中國經濟時報：在您的文章中，也提到“要通過程序正義來保證住房公共政策的公平公正”，那么在您所設計的住房公共政策中，如何體現和保證這個“程序正義”？

易憲容：這是個很關鍵的問題。具體講，在住房公共政策制定與選擇中，要注意公民參與的深度與廣度。要讓作為當事人的公民廣泛地參與討論和博弈，并有權提出公共決策議程設置，那么這種公共政策決策的結果，才能體現理性權衡及形成絕大多數人的共識，才能協調好各方的利益關系。

另外，對所允許的政治權力使用要具有正當性。比如，要警惕一些既得利益集團可能憑借其強大的經濟勢力，制造虛假的“公共呼吁”，游說政府部門及立法機構，導致公權力的使用不當或濫用，使得公共決策的選擇偏離公共利益的軌道，最后讓既得利益集團的利益制度化。可以說，這也是目前國內住房市場政策最為人詬病的地方。

中國經濟時報：保證公平公正是“程序正義”的直接目的。

易憲容：是的。住房公共政策程序正義既有它的工具價值，也有它的內在價值，它是建立住房公共政策的根本途徑。因此，我認為，程序所產生的結果必須與實質的公平公正相一致。如果住房發展只是為投資者獲利而不是以居民消費為主導的市場，或不是以提高全體公民住房福利水平為目標的市場，那么這種住房發展制度就離開了住房公共政策實質上的正義。

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