華生是筆者尊敬的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他是一位敢于講主流不喜歡聽的話而他本人又很主流的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。他講“土地制度改革不是簡單地把錢給城郊農(nóng)民”，“城市化主體就是這兩億多農(nóng)民工，以及另外兩億被迫分離的家屬”，“我們的制度設(shè)計(jì)，要把現(xiàn)在地方政府拿來蓋大樓、蓋辦公室、搞大馬路、搞大廣場的資金，包括郊區(qū)農(nóng)民不正當(dāng)獲得的高額補(bǔ)償金，統(tǒng)統(tǒng)拿來歸公，歸農(nóng)民工及其家屬”的觀點(diǎn)。(見華生在中青年改革開放論壇(莫干山會議)上的演講，2012.9)，振聾發(fā)聵。

　　華生一些觀點(diǎn)也令人困惑，比如他講“目前土地財(cái)政問題的關(guān)鍵不在于收益多寡，而在于征用農(nóng)地的土地收益的使用。目前土地財(cái)政收益的使用主要用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資跟城市的房價(jià)成直接的相互推動的關(guān)系”( 華生：土地制度改革需要頂層設(shè)計(jì)，華生新浪博客，2011.1.11)，此論令人困惑。土地財(cái)政用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有什么錯(cuò)嗎?沒有良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，城市化就難以為繼，就不只是臟亂差而且效率低下交通不便生活不舒適。且基礎(chǔ)設(shè)施投資跟城市房價(jià)成直接的相互推動關(guān)系?

　　華生的有些觀點(diǎn)看來有待商榷，比如他接受記者采訪時(shí)說：“我們的土地財(cái)政也就是7、8年的事情，過去沒有土地財(cái)政地方政府一樣過日子，不是說非要靠土地財(cái)政。而且從全世界來看，全世界的政府都是靠稅收財(cái)政，沒有人靠賣地。唯一賣地的就是香港，香港的情況很特殊，當(dāng)時(shí)是殖民地，而且它也沒有農(nóng)村，基本上就是一個(gè)城市，它也不用像我們這樣收農(nóng)民的地去賣，它當(dāng)年從所謂官地，從中國批出去的土地，都在政府手上，所以我們的土地財(cái)政上是學(xué)了全世界最壞的典型就是香港”(“華生：小產(chǎn)權(quán)房是對法治社會的挑戰(zhàn)，精彩回顧”，和訊2012年9月26日)

　　華生還說：“另外就是土地收益分配問題。臺灣的土地是私有制，但是平均地權(quán)，漲價(jià)歸公。我們的土地是公有制的，漲價(jià)卻全落到政府、開發(fā)商和囤地囤房者的腰包。所以必須要有一個(gè)大的結(jié)構(gòu)上的改變。”(華生：經(jīng)濟(jì)最大問題在于土地和財(cái)富分配結(jié)構(gòu)偏差，第一財(cái)經(jīng)日報(bào))

　　華生還說：“土地壟斷性的制度安排，使得土地收益以每年幾萬億元的規(guī)模從農(nóng)村居民向城市居民、向地方政府和開發(fā)商轉(zhuǎn)移”，(上海證券報(bào)，華生：土地財(cái)政不消滅會動搖國家根基，上海證券報(bào)，2012年7月19日)

　　華生還說：“土地財(cái)政本來并不錯(cuò)。全世界的地方政府都是靠土地財(cái)政。但是中國特色的土地財(cái)政的方向錯(cuò)了。錯(cuò)在我們的土地財(cái)政不是靠西方城市土地和房產(chǎn)征稅的土地財(cái)政，而是靠剝奪農(nóng)民土地的土地財(cái)政”。(華生：土地制度改革需要頂層設(shè)計(jì)，華生新浪博客，2011.1.11)

　　概括起來，華生關(guān)于土地財(cái)政的觀點(diǎn)比較復(fù)雜，可以大致歸納如下：

　　第一，當(dāng)前中國最緊要的事情是農(nóng)民工的城市化，唯有低房價(jià)，農(nóng)民工才可能買得起房子，才可能城市化，土地財(cái)政可能推高地價(jià)房價(jià)，所以不能搞土地財(cái)政。

　　第二，政府要習(xí)慣過窮日子，不要指望靠抬升地價(jià)去獲得土地財(cái)政收入，以用此土地財(cái)政收入建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，尤其不要搞大馬路、大廣場等形象工程。

　　第三，土地財(cái)政的重點(diǎn)應(yīng)是向城市土地和房地產(chǎn)商征稅，而不能剝奪農(nóng)民。

　　第四，土地增值收益應(yīng)該給到農(nóng)民，但并非給到大中城市郊區(qū)的農(nóng)民，“大城市城中村城邊村的居民要價(jià)能力強(qiáng)，社會影響大，拆遷時(shí)往往無原則遷就，造成城中城郊農(nóng)民的暴富和城市土地成本飆升。這樣城市化的主體即農(nóng)民工及其家屬就更難進(jìn)城落戶了”( 華生：土地制度改革需要頂層設(shè)計(jì)，華生新浪博客，2011.1.11)，因此土地若有增值收益，應(yīng)照顧到全體人民。

　　第五，當(dāng)前土地漲價(jià)，應(yīng)歸公，歸全民，不能歸到地方政府，更不能歸到開發(fā)和囤地囤房者。

　　二、

　　當(dāng)前城市房價(jià)太高，已成眾矢之的，且已經(jīng)嚴(yán)重影響了中國城市化的順利進(jìn)行，這一點(diǎn)筆者甚為同意華生的觀點(diǎn)，即無論如何，地方政府不能為了土地財(cái)政收入最大化，而有意抬高地價(jià)房價(jià)從而使城市化難以為繼。但在以下四點(diǎn)上，筆者與華生的意見有差異，一是地方政府該不該建城市基礎(chǔ)設(shè)施;二是當(dāng)前主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財(cái)政源自何處?即是從農(nóng)地非農(nóng)地使用中征收還是從城市土地和房產(chǎn)中征稅;三是土地財(cái)政收益該如何分配;四是如何理解土地漲價(jià)。

　　先討論第二點(diǎn)。當(dāng)前中國特色的土地財(cái)政主要來自土地出讓金，即地方政府低價(jià)向農(nóng)民征地而在市場高價(jià)賣地的差額。中國正處在歷史性的快速城市化進(jìn)程中，城市化必然要占用土地，因?yàn)槌鞘芯奂?jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，就使得城市近郊的土地具有更高的非農(nóng)使用價(jià)值，這就是農(nóng)地非農(nóng)使用會產(chǎn)生增值的原因(沒有地利的位置比如遠(yuǎn)郊農(nóng)村或更不用說邊遠(yuǎn)地區(qū)，土地非農(nóng)使用不會產(chǎn)生增值。反過來倒是農(nóng)用可以有收益。有些人以為土地一非農(nóng)使用即有收益，而看不到是因?yàn)槌鞘邪l(fā)展所形成土地增值，是十分奇怪的)。同時(shí)，中國為了保護(hù)耕地，采取偏緊的建設(shè)用地供給策略，這進(jìn)一步加劇了城市建設(shè)用地的稀缺，并因此提升了建設(shè)用地的價(jià)格。兩者相加，在城市郊區(qū)征收的農(nóng)村集體土地一旦變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，其價(jià)值會有大幅度的增值，這個(gè)增值是客觀存在的，是經(jīng)濟(jì)規(guī)律的一部分，不可能人為地消滅?，F(xiàn)在的問題是，這部分增值收益應(yīng)該如何分配。華生也認(rèn)為有這樣一個(gè)增值收益，只是他認(rèn)為，“土地壟斷性的制度安排，使得土地收益以每年幾萬億元的規(guī)模從農(nóng)村居民向城市居民、向地方政府和開發(fā)商轉(zhuǎn)移”，即他認(rèn)為，每年幾萬億的土地收益應(yīng)歸農(nóng)民。他與周其仁、劉守英等人略有不同的是，他認(rèn)為這個(gè)農(nóng)民不只是指城中村、城郊村的農(nóng)民，而是尤其包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)民都該從此土地收益中獲益。

　　既然有這樣一個(gè)土地非農(nóng)使用的增值收益，地方政府通過土地財(cái)政形式占用使用，總比僅僅給到城郊農(nóng)民讓城郊農(nóng)民一富暴富成為土地食利階層好(當(dāng)然也必須保障失地農(nóng)民的基本利益)。有此土地增值收益，如何分配，可謂見仁見智?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是，中國土地財(cái)政有兩個(gè)與其他國家和地區(qū)不同之處，正是這兩個(gè)不同，使中國當(dāng)前的土地財(cái)政具有很大合理性。

　　第一，中國正處在快速城市化進(jìn)程中，快速城市化也就意謂著城市平面推進(jìn)，大量農(nóng)地要被征收為城市建設(shè)用地。這是歷史性的。大量農(nóng)地非農(nóng)使用所產(chǎn)生的土地增值收益，就是孫中山先生所講“漲價(jià)歸公”中因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來土地價(jià)格上漲中的漲價(jià)，這部分理應(yīng)歸公。中國目前土地財(cái)政主要來自農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的增值部分，一旦中國城市化完成，城市發(fā)展不再需要占用新的農(nóng)地，而主要靠城市已有建設(shè)用地內(nèi)部的調(diào)整和內(nèi)涵式發(fā)展，則目前主要從農(nóng)地非農(nóng)化中獲取的土地財(cái)政收入就不再有了。中國與當(dāng)前歐美日等成熟資本主義國家的最大不同之一是，歐美日早已完成了城市化，土地非農(nóng)使用的大格局早已過去，因此，歐美日地方政府的土地財(cái)政只能依靠城市土地和房產(chǎn)征稅，而中國地方政府現(xiàn)在還可以通過分享農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益來獲得相當(dāng)可觀的土地財(cái)政收入，豈不很好!

　　第二，中國土地制度安排中早已消滅了土地私有制，農(nóng)民只有土地的承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，而沒有所有權(quán)，且農(nóng)地非農(nóng)使用必須經(jīng)由國家征收(即土地發(fā)展權(quán)歸國家)，這是中國社會主義革命的成果，中國大陸與臺灣的差異在于，臺灣只平均了地權(quán)，大陸則已消滅了土地私有制。從而，從法律上乃至從社會心理上，中國不再有一個(gè)強(qiáng)固的土地既得利益階級，這個(gè)階級已經(jīng)被社會主義革命所消滅。即使今天城郊農(nóng)民要求分享更多土地非使用的收益，這些農(nóng)民也只是在中國土地憲法秩序內(nèi)提要求，而不是從土地所有權(quán)及發(fā)展權(quán)方面提要求。

　　在一般的發(fā)展中國家，因?yàn)橥恋厮接?，城市發(fā)展帶來的農(nóng)地非農(nóng)使用收益大部分落入到恰好處在城郊位置的地主手中，地方政府無法獲取中國地方政府一樣的土地財(cái)政收入也因此難建良好城市基礎(chǔ)設(shè)施。這些國家地方政府沒有中國式土地財(cái)政，非不為而是不能。此外，私有土地導(dǎo)致土地能源配制效率不高，交易成本高。

　　因?yàn)橐陨蟽蓚€(gè)與一般國家的不同之處，而使中國可以有相當(dāng)不同于其他國家的土地財(cái)政，正是憑借土地財(cái)政，中國地方政府可以建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，中國的城市化可以為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的保障，中國才可能保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。

　　再討論第一和第三點(diǎn)。即土地財(cái)政是否應(yīng)該用于建城市基礎(chǔ)設(shè)施和土地財(cái)政收益該如何分配。

　　良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅僅是形象工程，而且是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體能否保持效率的關(guān)鍵。即使有些基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)在看來有點(diǎn)過于先進(jìn)了，但用發(fā)展的眼光看，先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施也不會浪費(fèi)。十年前以為城市馬路太寬大，現(xiàn)在卻是正好，建大廣場固然浪費(fèi)，為城市居民提供一個(gè)休閑去處倒也不是壞事。且當(dāng)前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，主要的投資都用在了諸如交通、水電氣、下水道等保障性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上面，真正用在形象工程上的投資并不多。大城市比如武漢市，僅僅地鐵投資就是數(shù)百億甚至過千億，沒有土地財(cái)政，這都是不可想象的，沒有良好的基礎(chǔ)設(shè)施，大中城市不只是生活不便而且恐怕生產(chǎn)也不便。中國目前相對一般發(fā)展中國家投資環(huán)境的優(yōu)勢，不僅包括人力資源和土地資源的優(yōu)勢，而且包括且越來越表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢上面。因此，地方政府用土地財(cái)政建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，即使其中有點(diǎn)浪費(fèi)也總體來講是好處居多，利絕對大于弊。中國目前正處在快速城市化階段，利用農(nóng)地非農(nóng)使用所形成增值帶來的土地財(cái)政投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施又推動土地增值和城市擴(kuò)張，從面產(chǎn)生更多農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，進(jìn)一步擴(kuò)大土地財(cái)政。等到中國城市化擴(kuò)張接近完成的時(shí)候，我們就可以是一個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施良好的象樣的高水平的城市化，而不是象一些拉美國家以貧民窟為特征的臟亂差的低水平的城市化。

　　因?yàn)橛型恋刎?cái)政的支持，地方政府可以自建城市基礎(chǔ)設(shè)施，從而降低了對中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移訴求，中央財(cái)政因此可以更多用于民生事業(yè)包括向全國農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。這是最近10年中央財(cái)政在民生事業(yè)上大幅度增加支出的原因。土地財(cái)政雖然是地方財(cái)政的一部分，但正是地方有了財(cái)政能力，中央財(cái)政才可以更多用于民生，用于發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，及用在其他全國公共性事業(yè)上面。地方財(cái)政包括地方土地財(cái)政，與中央財(cái)政都構(gòu)成了國家能力的極為基礎(chǔ)關(guān)鍵的方面，相互之間不應(yīng)割裂。

　　最后討論第四點(diǎn)，即如何理解土地漲價(jià)。其實(shí)，土地漲價(jià)中，有兩個(gè)完全不同的漲價(jià)，一是農(nóng)地非農(nóng)使用所產(chǎn)生的土地增值，一是城市建設(shè)用地自身的漲價(jià)。前者的漲價(jià)具有必然性，這是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市擴(kuò)張密切相關(guān)的，是隨著具有規(guī)模效應(yīng)和聚集效益的城市擴(kuò)張，鄰近城市的農(nóng)地因此具有了遠(yuǎn)高于農(nóng)用價(jià)值的非農(nóng)使用增值收益，這部分收益是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長和城市發(fā)展所帶來，在中國目前的土地制度安排中，其增值收益主要?dú)w到地方政府成為地方政府土地財(cái)政收入的主要來源，此謂“漲價(jià)歸公”，這個(gè)漲價(jià)，是只漲不落的，是與土地農(nóng)用變非農(nóng)使用有關(guān)的。

　　另外一種土地漲價(jià)，是進(jìn)入建設(shè)用地市場的土地可能漲價(jià)，但也可能跌價(jià)。因?yàn)檫M(jìn)入市場后，所有人都會預(yù)計(jì)土地漲價(jià)或跌價(jià)，土地當(dāng)前的價(jià)格就已經(jīng)包含了對土地未來預(yù)期的部分，實(shí)踐中，這種預(yù)期可能錯(cuò)誤，由此導(dǎo)致土地投資或賺或賠，這種漲價(jià)或落價(jià)，是市場經(jīng)濟(jì)的一部分，完全不同于前一種漲價(jià)。雖然這幾年地價(jià)房價(jià)在漲，但今年溫州炒房團(tuán)不是血本無歸了?日本房地產(chǎn)泡沫的破滅，不是也有投資投機(jī)的血的教訓(xùn)?

　　因此，不應(yīng)將政府行為與開發(fā)商，與囤地囤房行為等同起來，這是完全不同的兩類行為。

　　三、

　　從以上討論中，筆者以為，雖然不能說當(dāng)前中國土地財(cái)政沒有缺點(diǎn)，但就主要方面來看，正是土地財(cái)政及其背后中國特色的土地制度，為中國持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長提供了最強(qiáng)大動力，也是未來中國城市化可以又好又快地進(jìn)行的保障。

　　華生其實(shí)對此也有認(rèn)識的，他說：“政府壟斷征地使城郊土地改變用途的級差地租主要落到了城市政府手中，這樣就為城市的迅速擴(kuò)張和升級提供了財(cái)政來源。顯然，勞動力的解放和自由流動，很少保障的非規(guī)就業(yè)，作為最終保障的均分承包土地，壟斷的城市化和工業(yè)化低價(jià)征地，是中國經(jīng)濟(jì)30年高速增長最重要的源泉之一”。(華生《中國改革：做對的和沒做的》，東方出版社2012年，第65頁。)

　　我們應(yīng)該認(rèn)真研究當(dāng)前中國土地制度及土地財(cái)政，而不是匆忙地宣布要消滅土地財(cái)政。

　　2012年11月6日下午

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