一

　　第二輪土地延包已經開始試點。就像在昨天一樣，中國農村剛剛經歷了轟轟烈烈的農村土地確權改革，這項自2013開始持續多年的“確權確地確四至”改革，折騰多年，也都確權頒證了。現在第二輪承包三十年就要到期了，農業農村部已開始第二輪延包試點。考慮到“確權頒證”改革也是農業農村部主持搞的，現在試點延包就顯得十分奇怪。這還用試點嗎？直接將第二輪承包期再延長不就可以了嗎？

　　農業農村部又要搞第二輪延包試點，顯然是認為2013年進行的農村土地確權頒證存在問題。現在要借第二輪土地延包來調整土地確權頒證中存在的問題。那么，2013年確權頒證存在哪些問題呢？至少存在三個問題：第一，以為確權頒證期限為永久不變是沒有依據的，因為土地是集體所有的；第二，在農村人口快速減少，只有越來越少農民種地，土地承包者與經營者分離的情況下面，將耕地確權確四至，影響了土地耕作的便利，造成了土地生產效率的嚴重損失；第三，影響了農業基礎設施建設，因為確四至容易造成釘子戶。正因為確權存在以上諸多問題，有一些地區確權卻沒有領證，還有地區則只確權而沒有確地更沒有確四至。至于蘇南地區以及一些經濟比較發達地區，絕大多數農戶早已不種地，而將土地反租給村集體，村集體再通過招租由最有能力耕種土地農民去耕種，因此這些地區的所謂確權就只是走了過場。即使農業部三令五申必須確權，蘇南農村也只能是“臣妾做不到啊”，表面應付過去。

　　2013年土地確權應當有兩種不同方向的考慮：一種考慮是通過給農民土地確權，讓農民吃定心丸，從而讓農民放心到城市打拼，打拼失敗了還可以回來種田。同時，因為確權確地確四至，這塊土地就永久是自己的了，也就敢于放心大膽在自己土地上投資搞基礎設施和土地增肥的建設了。另一種考慮則是，既然已經確權確地確四至了，那些進城農民就可以將自己承包地轉讓出去，從而讓市場主體通過流入土地形成規模經營主體，由此重構中國農業的主體，達到最佳的市場資源配置效果。

　　確權頒證以來，至少第二種考慮完全沒有現實性，因為幾乎沒有農民愿意將自己的土地永久地流轉出去。土地不只是經濟資源，而且是自己與家鄉的血肉聯系，何況誰知道自己進城后還回不回來？同時，將承包地永久流轉出去，也只能用于耕種，種地的利潤是很少的，愿意永久流入土地的市場主體也肯定不可能高價流入土地。農業部在武漢黃陂區搞承包地退出試點，即使按征地標準讓農民退出承包地，農民仍然不愿意退出。以5萬元一畝的標準流入土地用于農業生產，即使按最低5%的財務成本，每年利息就要二三千元，比一畝地種糧食的產值還要高，哪個市場主體流轉得起如此昂貴的土地？

　　農業部在2013年主推土地確權，現在看來顯然是毫無意義的，實際上當時包括筆者在內的很多三農學者都是反對的。之所以會力推確權，主要是受到經濟學家的誤導。經濟學家忽悠成都搞土地確權改革，說只要土地確權了，就可以產生出巨額財富。這事過去了回頭看，經濟學家能忽悠那么多人，也真是一件怪事。

二

　　第二輪土地延包，即第一輪土地延包三十年不變到期以后，是否繼續延包，延包的話，延包多少年合適，或是將延包改為永久不變？這就涉及到中國農地制度向哪里去的重大制度與政策問題了。

　　中國農地制度應當解決三個問題，或中國農地制度設計必須要滿足三個條件，正是這三個條件決定了中國農地制度的走向。

　　那么，這三個條件是什么呢？

　　第一個條件是，土地是農業的基礎，沒有農業發展，沒有糧食保障，不將飯碗端在自己手中，對于中國這樣的大國是不可想象的。因此，中國的土地必須要種糧食且中國的土地要高效利用起來種糧食，中國不僅要守住18億畝耕地紅線，而且土地資源不能浪費。保證土地農業產出能力，以及保證土地適應農業現代化需要，提高土地生產率，都是十分重要的。有三種保證土地農業產出的可能圖景：一是以小農戶為基礎的小規模經營，二是以中農為基礎的適度規模經營，三是以市場主體（資本）為基礎的大農場制度。第二和第三種圖景都要涉及到土地流轉以及土地承包經營權配套的問題。從中農以及資本來講，若他們進入到農地耕種領域，他們就需要從農戶那里流轉土地，就涉及到土地經營權的調整，乃至要涉及耕地小塊并大塊，以及農田基本設施建設諸問題。

　　第二個條件是農民的就業與收入問題。當前中國仍然有接7億多農村戶籍人口，有5億農村常住人口，其中相當部分農民家庭和農村人口仍然要從農業中獲得就業與收入，最典型的有兩個農民群體要從農業中獲得就業與收入，一是農村外出務工機會比較少的中老年農民，身體卻還不錯，他們不僅要從農業中獲取收入，而且種點田才比較充實，農業就業是他們內在的需要；二是通過土地流轉形成適度規模經營的中農，他們從農業中獲取不低于外出務工的收入，又可以保持家庭生活的完整，土地對這些中農就十分重要。正是中農的存在，為農村治理提供了“中堅農民”。“中農+老人農業”可以形成互補，從而支撐起農村、農業生產秩序與基層治理。

　　在未來十五年甚至二十年，中國一定都還有數以億計的農民需要從農業中獲取收入與就業。考慮到這些需要從農業中獲得收入與就業的大都是農民中的相對弱勢群體，這樣的農業就業與收入機會就無比重要。這個意義上講，土地不僅要解決農業發展和糧食安全問題，更要解決農民問題尤其是要保證數以億計農民中的弱勢群體的需要。

　　第三個條件則是政治性的，就是說，土地不僅要保證糧食安全，要為廣大的農民中的弱勢群體提供基本就業與收入，而且要為中國現代化進程中可能出現的各種經濟周期和社會不穩定提供緩沖。中國現代化進程中，只要農民這個最龐大的群體有出路，能保持穩定，中國現代化就可以保證政治穩定與安全。農村是農民的基本保障和進城失敗的退路，出現了經濟周期，只要農民還有退路，任何困難就都可以挺得過去。這個意義上講，在中國實現高度現代化之前，一定不能斷絕農民與土地的聯系，一定要保留農民在城鄉之間自由選擇的權利。任何斬斷農民與農村和土地聯系的做法都是錯誤的，都可能引發政治不安全。

三

　　毫無疑問，在快速城市化進程中，越來越多農民進城，種地農民一定會越來越少，土地向大戶集中，大戶也必須要形成適度規模經營。蘇南地區解決這個問題的辦法是確權確股確利而不確地，這個辦法的好處是便于耕地流轉形成連片耕種，便于在耕地上進行農田基本建設，以及便于農業機械化。確權確地確四至的辦法會帶來釘子戶，會影響土地流轉，會產生土地效率的損害。

　　同時，農村仍然會長期有數以億計相對弱勢農民要依托小塊耕地來獲得就業與收入，無論這個就業與收入多么微不足道，對于農民中的弱勢群體卻是極為重要甚至性命悠關的，因此，尤其是中西部地區的農村，一定要防止大規模不可逆的土地流轉。同時，進城農民不再經營土地，他們流轉出來的土地應當優先保證本地“中農”的需要。“中農”也是培育出來的，正因為有了中農，在城市化的背景下，農村仍然保留一部分青壯年農戶，從而既為基層治理又為農業生產提供內生的中堅力量。

　　再次，在未來20年，無論如何要為進城農民保留與農村聯系的渠道，以防止農民進城失敗不再能返回農村。保留農民返鄉權利并非農民一定要返鄉而是當他們在城市別無選擇時還仍然有返鄉這一條退路。返鄉的也許只是極少數，這個極少數卻是市場化和城市化中最為弱勢的那個極少數。只要這個最為弱勢的少數仍然有退路，中國現代化就可以經得住各種風浪，就可以防止因為一次經濟周期就帶來的社會政治不穩定的萬劫不復。

四

　　從以上幾點來設計第二輪土地延包，則大致可以有以下幾點建議：

　　第一，延包時間不可能永久，也沒有必要永久，甚至都不用30年，因為絕大多數農民都已不需要“長期”、“永久”的定心丸。可以先延續15年，到時再依據中國現代化建設情況做進一步決定。一般來講，再過15年，中國現代化已到高級階段，城市有能力為所有進城農民提供保障，國家也有了很強的抗經濟周期的能力。總之，先延包15年，15年以后再做決策也不遲。當然，第二輪延包30年也可以。

　　第二，第二輪延包，確權是必然的，確地和確四至就沒有必要了。給地方一定調整空間，以適應當前人地關系中存在的變動。一方面要保證農民的土地權利，包括保證農民耕種自己土地的權利和從土地中獲取收益的權利，一方面又要為鄉村集體保留一定的依據人地關系變動進行調整的權力。

　　第三，要防止資本進入農業生產領域，限制資本集中土地進行規模經營，從而保護農村內生的中農和弱勢的老人農業。

　　第四，第二輪土地延包不用大張旗鼓，可以靜悄悄地延包。農地上利益有限，有能力進城的農戶并不關心農地上的微薄利益，農民中的弱勢群體才需要從土地上獲得就業與收入機會。

　　第五，尤其要防止地方政府借第二輪土地延包推動土地向資本和大戶流轉。一直以來地方政府都有將小農戶土地流轉出去以讓農民成為流民的不知從哪里來的偏好。

　　第六，土地不是財產而是生產資料和基本保障，不要相信經濟學家講的只要土地一入市就可以產生巨額財富的胡說八道。

　　世界上沒有無緣無故的財富，無論什么樣的土地制度安排，農民都不可能靠農地一夜暴富，甚至也不可能靠土地來獲得所謂財產性收入。所有在土地制度尤其是農地制度上不切實際的幻想，都是有害的。

　　2023年8月18日下午于婺源

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