我要講的是我剛剛完成的兩個(gè)研究計(jì)劃，這兩個(gè)研究計(jì)劃正好與今天的主題——多元與共識(shí)是緊密相關(guān)的。我剛才完成的一本書已經(jīng)出版，它的研究案例是中國的醫(yī)療改革，另一本書馬上出版，是關(guān)于中國怎么制定5年計(jì)劃，我們之所以選這兩個(gè)案例，就是想要知道中國政府如何做重大決策時(shí)。我們之所以選這兩個(gè)案例呢，有三個(gè)原因。

　　習(xí)近平在湖北調(diào)研時(shí)恰逢下雨，他卷起褲腿邊走邊與人交談。

　　第一，這兩個(gè)政策決策的領(lǐng)域會(huì)影響到中國所有人，它不像別的政策只影響很少的人，這兩個(gè)政策影響中國的所有人。

　　第二個(gè)是，這兩個(gè)政策都牽扯到非常多的政府部門。它不是一個(gè)部門，比如人口政策，可能計(jì)生委一個(gè)部門就能做了。但這兩個(gè)政策，不僅僅是靠衛(wèi)生部等，而是牽涉到幾乎所有部門。

　　第三個(gè)呢，這兩個(gè)決策都不僅僅是國家的決策，也是黨的決策。比如醫(yī)療體制改革最先的文件，是黨的文件而不是國家的文件。

　　所以，這兩個(gè)決策可以反映出中國一般性的重大決策是怎么做出來的。醫(yī)改，我認(rèn)為在中國來講還是相當(dāng)成功的，因?yàn)樗鼜?6年開始啟動(dòng)這個(gè)醫(yī)療體制改革，到2009年4月份公布醫(yī)改方案，在這之前，中國大概只有20%的人有醫(yī)療保險(xiǎn)，現(xiàn)在中國有醫(yī)療保障的人接近百分之百，你可以說它還有很大的問題，但至少現(xiàn)在大家都有保險(xiǎn)了，不管是農(nóng)村居民還是城市居民。

　　5年規(guī)劃也依然在起很大的作用，這兩個(gè)政策的制定都花了很長(zhǎng)的時(shí)間，比如說醫(yī)改的制定，花了三年多的時(shí)間，五年計(jì)劃的制定，中國要制定五年計(jì)劃，基本上要花五年時(shí)間。比如現(xiàn)在還在十二五計(jì)劃，十三五計(jì)劃已經(jīng)在緊鑼密鼓地準(zhǔn)備之中，這一過程花了很長(zhǎng)的時(shí)間。

　　我自己歸納這兩個(gè)案例，中國的決策怎么做的，一共就是四個(gè)字，一個(gè)叫做“開門”，open door，一個(gè)叫做“磨合”。開門，是和多元有關(guān)，因?yàn)檫@個(gè)社會(huì)是非常多元的，我有時(shí)候不愿意用多元，我用diversity，非常diverse。中國很大，地區(qū)之間，城鄉(xiāng)之間，各個(gè)社會(huì)階級(jí)之間，不同的職業(yè)之間都會(huì)有非常不一樣的訴求。那么如何把不同的訴求納入到政策制定過程中去呢?中國有一樣?xùn)|西跟西方差不多，就是“推門進(jìn)入”(push in)，你可以把這個(gè)“門”推開(push in)。他要參與這個(gè)決策，主動(dòng)要求參與決策，比如說在中國的醫(yī)改過程中間，我們就看到外國的藥廠與中國的藥品分銷商，他們有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)，嘗試游說，游說高層，他們不是完全的成功，但他們能夠進(jìn)入決策，他們有這個(gè)能力，有這個(gè)錢，他們資助學(xué)者研究。

　　開門：qunticipation

　　但是中國還有很多的人，他沒有這個(gè)能力參與，其實(shí)西方也一樣。比如說寧夏邊遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民，他的利益需要考慮，但你要他到北京來參加政策制定，沒有可能性，這就需要另外一個(gè)機(jī)制，就是中國叫調(diào)研，用英文叫reach out。中國不僅僅是政策研究者要reach out，是每一個(gè)政策制定者都需要reach out。中國政治局的常委，就是那7個(gè)人，平均每個(gè)人每年要做12~13次的調(diào)研，這個(gè)跟視察不一樣。

　　其實(shí)不光是中國，每個(gè)社會(huì)都會(huì)有弱勢(shì)群體，每個(gè)社會(huì)都有些人能參與，有些人參與能力比較差，這個(gè)有大量的研究，不管是美國、歐洲，都是一樣，現(xiàn)在的問題不是有沒有可能讓所有的人參與能力一樣，而是能不能創(chuàng)造另外一個(gè)機(jī)制，讓參與能力不強(qiáng)的人也被納入到?jīng)Q策的過程中來，所以我覺得中國的調(diào)研機(jī)制，是一個(gè)非常好的機(jī)制，我發(fā)明了一個(gè)英文詞，叫qunticipation，而不是participation，“qun”是群眾路線，它是反著參與的邏輯，參與的邏輯是我們政策制定者在門內(nèi)，你們可以進(jìn)入影響決策(push in)，影響我們的決策，qunticipation的邏輯是反的，政策制定者要調(diào)研，走出門去，到最困難的群眾中去。這個(gè)機(jī)制在中國是起作用的。在中國的決策過程中，那些最弱勢(shì)的人群并沒有參與，但他們的意見被整合了進(jìn)來，這個(gè)機(jī)制起了很大的作用。

　　剛才我已經(jīng)講了，政治局常委，一年12到13次，這是中國權(quán)力頂端的7人，省一級(jí)干部可能有一個(gè)月，我們看每位省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到了一個(gè)省，第一件事情就是調(diào)研，要把全省走完。有些省是一百多個(gè)縣，你把每個(gè)縣走一天，三個(gè)月就過去了，再下面的干部，調(diào)研的機(jī)會(huì)就更多了，而且有些地方是要求的，比如重慶，要求干部下訪，而不是等待群眾上訪，這個(gè)機(jī)制很起作用，解決很多問題。新疆現(xiàn)在是20萬干部下訪，其它很多地方也下訪。關(guān)鍵不在于你有沒有弱勢(shì)群體，而在于你有沒有機(jī)制，我覺得中國有，美國其實(shí)也可以借鑒。

　　前幾個(gè)月，美國有一個(gè)國會(huì)議員，是一名女性，她去救濟(jì)所(homeless center)呆了一個(gè)晚上，她有很多體會(huì)，那中國這樣的干部太多了，這方面我覺得大家可以互相學(xué)習(xí)。

　　那么投票機(jī)制呢?美國議員是要下去要選票，要捐款，但是，不投票的人，怎么辦?投票機(jī)制假設(shè)選出來的人可以代表人民，但是再追一問的話，他只能代表選民。代表的選民也不是合資格的選民，而是真正參加投票的選民，而真正參加投票的選民，現(xiàn)在在美國基本就是少數(shù)，在地方性的選舉基本不會(huì)超過20%，到了州一級(jí)的基本不會(huì)超過40%，到全國一級(jí)，除非是總統(tǒng)大選，其他基本上是50%左右。1962年美國的政策會(huì)長(zhǎng)就說美國是個(gè)半主權(quán)的國家，一半的民眾實(shí)際上是沒有參與其中的，他當(dāng)時(shí)希望過幾年能夠變成全主權(quán)的。現(xiàn)在依我看美國變成四分之一主權(quán)的國家了，投票率是越來越低。而且投票還不能解決一個(gè)未來選民的問題，因?yàn)楹芏嗍虑槟阋鰶Q策是關(guān)系到未來三十年五十年的，那些人尚未出生，你怎么知道他的偏好是什么?還不能關(guān)注到不是美國選民的人，比如說打伊拉克，他經(jīng)過伊拉克人同意了嗎?靠這個(gè)決策他不能整合出真正的東西，他也有一好處就是他握著選票不得不去調(diào)研。但他調(diào)研的群體是非常小的一個(gè)選擇性范圍。

　　不投票的人他管不管你?可能通過團(tuán)體。美國最大的，數(shù)量最多，運(yùn)作能力最強(qiáng)的利益團(tuán)體，是商業(yè)集團(tuán)，他們是人數(shù)最少，但最有能量影響政策的人，所以這就是多元主義的問題所在，多元主義假設(shè)所有人可以平等地參與，這不是真的，而調(diào)研這個(gè)體制，你可以把它叫做自上而下，但也可以是自下而上，如果群眾路線變成大家都可以接受的，群眾覺得你不來調(diào)研，你不深入群眾，是不對(duì)的，這就是自下而上了。

　　這個(gè)東西是有制度保障的，共產(chǎn)黨從30年代開始有群眾路線，這是共產(chǎn)黨的生命線，沒有這個(gè)東西就打不贏戰(zhàn)爭(zhēng)，得不到民心。這其中有沒有弄虛作假，當(dāng)然會(huì)有，這個(gè)沒有人否定，但是投票機(jī)制里面也有弄虛作假，有人會(huì)說說選舉制度可以把選民推入決策，我們都知道美國的選區(qū)，大概有四成，是根本不用選的，是安全區(qū)，根本不需要選，沒選之前就知道結(jié)果，他根本不在乎你。

　　群眾路線有沒有問題，當(dāng)然有問題，可能會(huì)有人造假，我們都知道，領(lǐng)導(dǎo)也知道，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)都是從底層上來的，他知道誰在說假話，誰不在說假話。什么樣的情況下，假的信息比較多，什么情況下假的信息比較少，比如我剛才講的醫(yī)療體制改革，你不可能期待一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)下去做調(diào)研，一個(gè)地方說，我們這里醫(yī)療沒有問題，沒有人會(huì)這么說，他會(huì)夸大醫(yī)療安全的問題，而不會(huì)縮小，在大量的情況下，他反映的情況比真實(shí)的情況更嚴(yán)重。我們媒體一般會(huì)說虛假的安排，虛假的調(diào)研。

　　但是大量的調(diào)研沒有必要作假，比如說李克強(qiáng)去中關(guān)村參觀，要考察信息產(chǎn)業(yè)，他有必要去作假嗎?大量的決策基層都沒有必要去做假。所以我們不能僅僅憑一兩個(gè)報(bào)道，一點(diǎn)印象就說調(diào)研沒有用，這我非常反對(duì)。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在做具體的研究發(fā)現(xiàn)，在醫(yī)改和五年計(jì)劃里，調(diào)研是真真切切地起到作用。比如中國的五年計(jì)劃，以前都是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，指標(biāo)都是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，現(xiàn)在越來越多的是社會(huì)指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，而且現(xiàn)在社會(huì)指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)不是參考指標(biāo)，是硬性要求，這是十一五規(guī)劃以后，跟前面的變化不一樣的。這都是真真切切反映社會(huì)的需求，都是從調(diào)研中得出的。選舉制度有問題，調(diào)研也有問題，何不把腦筋打開一點(diǎn)，多看一點(diǎn)機(jī)制。

　　磨合：“下層協(xié)商，中層協(xié)調(diào)，上層協(xié)議”

　　這是開門，磨合呢，就涉及到consensus，共識(shí)。但我要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，共識(shí)不是所有的問題上，所有的看法完全一致，那個(gè)不叫共識(shí)，那樣的東西永遠(yuǎn)不會(huì)存在，共識(shí)是每一個(gè)人，在一個(gè)問題上都覺得有一個(gè)方案是可接受的，對(duì)我并不一定是最好的，但至少可以接受，這是共識(shí)。中國有一套機(jī)制，我把它叫做“下層協(xié)商，中層協(xié)調(diào)，上層協(xié)議”，三個(gè)層次的這種磨合，然后達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，那么我們就看到醫(yī)改里面，當(dāng)然很多人還有不同的意見，但是至少在2009年4月份拿出了一個(gè)醫(yī)改方案。

　　那么五年計(jì)劃，比如說十三五，如果你真的想?yún)⑴c的話，網(wǎng)上已經(jīng)可以參與十三五的議程。可以提出意見，到那個(gè)時(shí)候，經(jīng)過磨合，十三五就會(huì)拿出一個(gè)規(guī)劃。

　　這個(gè)不是理論上的，這個(gè)是從實(shí)際發(fā)生的事情里面出來的，剛才講的是開門部分，開門部分帶來的會(huì)有非常不同的意見，不同的表述，不同的偏好，這種情況不僅在社會(huì)里存在，然后到了制定政策的時(shí)候，因?yàn)橹袊贫ù蟮恼叩臅r(shí)候往往不是一個(gè)部門制定的，要有很多部門來制定，這些部門他們因?yàn)樗幬恢貌灰粯樱吹绞挛锊灰粯樱运麄兊目捶ㄒ矔?huì)不一樣，那么怎么把社會(huì)上的不同看法和部門間的不同看法怎么整合成一個(gè)公共政策，實(shí)際上是一個(gè)很難的事情。

　　那么我的概括從醫(yī)改和五年規(guī)劃的看法，他有個(gè)下層的叫做協(xié)商，中層的協(xié)調(diào)，上層的協(xié)議，這個(gè)是把非常復(fù)雜的社會(huì)聲音情況簡(jiǎn)化而成的。

　　下層，我指的是說處級(jí)，市局級(jí)，每個(gè)部門都有自己積淀，在各個(gè)部門溝通的過程首先是在這個(gè)級(jí)別上。這個(gè)部位的大部分時(shí)間是參加政策制定的。很多人都是在這個(gè)級(jí)別，像是處級(jí)、市局級(jí)，他們要互相溝通信息，談不同的政策的選擇方案，往往會(huì)有很多不同的地方。

　　比如醫(yī)改里面我們會(huì)看到財(cái)政部的跟衛(wèi)生部的看法不一樣，這個(gè)也很容易理解。衛(wèi)生部他開支上當(dāng)然是希望投入到醫(yī)療體制里面的錢越多越好，但是財(cái)政部他要平衡整個(gè)盤子，醫(yī)改固然重要，醫(yī)療固然重要，教育也很重要，社保也很重要，什么東西都很重要，所以他的看法不完全一樣。這樣的話具體分多少錢，怎么分，按什么樣的方法分。

　　這僅僅是簡(jiǎn)化的，實(shí)際上這個(gè)醫(yī)改差不多要二十個(gè)部門，各個(gè)部門需要協(xié)商。協(xié)商的話就有很多輪的協(xié)商，他們有些人之間可能會(huì)發(fā)展為朋友關(guān)系。協(xié)商過程中間可以減少很多以前大家覺得很大的差別，使差別縮小。但是即使經(jīng)過了這種下層的協(xié)商以后，還會(huì)有不同看法，各個(gè)部委之間他提的方案里還會(huì)有不一樣的。這時(shí)候就需要一個(gè)上層部委的一個(gè)協(xié)調(diào)。

　　部委級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)看問題跟處級(jí)市局級(jí)的有一點(diǎn)點(diǎn)不一樣，他們看的更全面一點(diǎn)，因?yàn)樗麄冃畔碓捶浅２灰粯樱运麄兛梢栽谙乱粚舆_(dá)成協(xié)商的基礎(chǔ)上再進(jìn)行協(xié)調(diào)，再求同存異，把這差異部分怎么想辦法去把它縮小，把達(dá)成共識(shí)部分怎么把它具體化，這我把它叫做中層的協(xié)調(diào)。

　　頂層的叫協(xié)議。頂層是什么意思呢，不管是醫(yī)改也罷十二五也罷，都會(huì)有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組。小組其實(shí)由來已久，小組機(jī)制形式比較靈活，有些是臨時(shí)設(shè)的，像醫(yī)改就設(shè)過兩個(gè)小組，五年規(guī)劃一般都會(huì)設(shè)一個(gè)，一般有國務(wù)院總理或者副總理來擔(dān)任。這個(gè)小組的人他的信息又不一樣了，他們看的更高。這個(gè)小組以外還有國務(wù)院和中央政府，他們也是頂層的。這些人因?yàn)榭吹母蟮拿妫麄冎滥男┑胤綉?yīng)該取，哪些地方應(yīng)該舍。所以部委之間還不能達(dá)成協(xié)議的部分這個(gè)最上面的人就要做出一個(gè)取舍。

　　他們的決策又不是個(gè)人拍板說了算的，有點(diǎn)像胡鞍鋼說的集體統(tǒng)治，他們是有一套議事規(guī)則，像是政治局有自己的議事規(guī)則，現(xiàn)在沒有公布，但是1987年的時(shí)候議事規(guī)則是公布的，政治局的議事規(guī)則沒公布但是許多省、常委或是縣的議事規(guī)則是公布的，我可以大膽的猜測(cè)，他們跟政治局的議事規(guī)則是大同小異的。所以這種協(xié)議是按照規(guī)矩來的，協(xié)議把底層的協(xié)商中層的協(xié)調(diào)的結(jié)果進(jìn)一步縮練，收斂到形成一個(gè)具體的公共政策。這就是我講的三層的含義。

　　(本文系作者在“中國與世界研究會(huì)”上的演講，由觀察者網(wǎng)錄音整理，未經(jīng)作者審閱)

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