第八章 以群眾路線統(tǒng)攬信訪工作

（編者按：中央民族大學(xué)“985工程”民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會管理創(chuàng)新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區(qū)群眾路線的實踐探索進行研究。這是左翼做的一個成功試驗，該書是事后的理論總結(jié)。現(xiàn)在左翼要給社會提出具有建設(shè)性的實踐方案，從這個角度看，該書提供了一個樣板，因此具有現(xiàn)實價值。本網(wǎng)站將連載該書內(nèi)容。歡迎各位網(wǎng)友的關(guān)注和評論。此篇為第九部分。）

　　殷都區(qū)是安陽市的重要工業(yè)區(qū)和文化旅游區(qū)，既是城鄉(xiāng)一體的新城區(qū)，又是經(jīng)濟發(fā)展的熱點區(qū)，也是較易產(chǎn)生社會矛盾沖突的聚焦區(qū)。

　　2009年以前，全區(qū)信訪總量高居不下，集體上訪、越級上訪時有發(fā)生，赴京非正常上訪有增無減。2009年1—4月，全區(qū)赴京非正常上訪30余人次，形勢十分嚴峻。2009年8月30日，在河南省政法委涉法涉訴信訪工作會議上，作為全省32個涉法涉訴信訪問題較嚴重的縣區(qū)之一受到通報批評。

　　面對嚴峻形勢，殷都區(qū)委區(qū)政府轉(zhuǎn)變工作思路，將群眾路線引向信訪工作，創(chuàng)造性地提出了“三依二助一親自”的“321信訪工作法”，運用“三不限、三重新、三找出”的辦案原則，放手發(fā)動群眾、組織群眾，讓“十大員”全程參與信訪工作，迅速解決了大量陳年積案、“釘子案”、“骨頭案”，在此基礎(chǔ)上，著手建立信訪工作的長效機制。在“一把手”親自上陣和群眾的廣泛、深度參與下，棘手的信訪難題得到化解，訪民紛紛息訴罷訪，短期內(nèi)打贏了一場信訪工作“翻身仗”。

　　一、嚴防死賭，積案成堆

　　群眾路線是我們黨重要的政治優(yōu)勢，信訪制度得以建立和發(fā)展的指導(dǎo)思想是黨的群眾路線。信訪工作是各級領(lǐng)導(dǎo)了解社情民意的“必修課”，是培養(yǎng)鍛煉干部的“大學(xué)校”，是檢驗民心向背的“大考場”。區(qū)委書記李南沉多次強調(diào)：“信訪是對群眾態(tài)度的最后一條保障線，是檢驗黨委政府和各級領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的重要尺度。”[1]信訪工作是“送上門的群眾工作”，是最直接、最現(xiàn)實的群眾工作，如果連送上門的群眾工作都做不好，所謂群眾路線就是一句空話，從這個意義上講，信訪工作的好壞是檢驗執(zhí)政能力的一塊試金石。

　　殷都區(qū)的信訪問題概括起來有幾個特點：一是信訪量高，且增長迅速;二是赴京非正常上訪人次多，負面影響很大;三是無序信訪(集體信訪、重復(fù)信訪、越級信訪)問題突出，重復(fù)、集體信訪所占比例大，信訪組織化傾向明顯，信訪群體中出現(xiàn)精英人物，突發(fā)事件明顯增多。

　　面對嚴峻的信訪問題，殷都區(qū)委區(qū)政府陷于沉思。公正地說，殷都區(qū)信訪工作如此糟糕，原因不在于現(xiàn)任班子，而是多年對上訪群眾嚴防死賭，不從根本上解決訪民訴求積累而成的，許多陳年積案培養(yǎng)出上訪老戶。如荊振河與荊長明建房糾紛案、王鳳珍口糧地案等，都是長達20余年的積案。

　　家住殷都區(qū)鐵西路街道郭家莊的荊振河與荊長明兩家，因20余年前上一輩建房發(fā)生矛盾，荊振河在取得建設(shè)規(guī)劃許可證后翻建房屋，荊長明多次阻攔，致使荊振河家多年無法建房。荊振河將荊長明訴至殷都區(qū)法院。2009年5月殷都區(qū)法院判決：荊長明停止對荊振河在自家院內(nèi)翻建東屋和南屋的侵害。判決后荊長明不服，向安陽市中級人民法院提起上訴，2010年2月市中院維持原判，荊振河申請執(zhí)行。2010年8月法院在強制執(zhí)行時，雙方組織多人，就墻界問題發(fā)生爭執(zhí)，現(xiàn)場異常緊張，局面混亂，執(zhí)行無法正常進行。雙方就此問題不斷向各級政府、法院等有關(guān)部門反映，但一直未得到有效合理解決，成為長達20年的積案。

　　相臺街道梅園莊村民王鳳珍，1986年其口糧地被村里作為宅基地占用。她要求梅元莊村調(diào)給口糧地。當(dāng)時的村干部張明仁、任天學(xué)、趙廷武等答應(yīng)第二年村里調(diào)整土地時再給她口糧地，占多少給多少。但25年過去了，一直沒有兌現(xiàn)。任天學(xué)和趙廷武均已過世，張明仁因病不能正常表達自己的意愿，王鳳珍所說無法查證，結(jié)果久拖成積案。王鳳珍多次上訪未能解決。在殷都區(qū)，類似這樣的上訪涉法涉訴案件還有很多，怎么解決?過去采取的辦法就是“一拖二堵”，其結(jié)果是越拖上訪越烈，訪民陷入了“利益受損—訴諸上訪—陷于貧困—上訪升級”的怪圈。一些上訪老戶就是這樣形成的。

　　長期上訪的老戶經(jīng)驗豐富，他們總是尋找在敏感期越級進京上訪，如兩會期間、奧運期間、國慶期間等，他們也知道進京后聚集在何處，對中辦信訪部門和國辦信訪部門的情況十分熟悉。最高信訪部門每遇到來自地方的案件，只能通知各地政府相關(guān)部門將訪民領(lǐng)回。地方干部的不當(dāng)作為，由于越級上訪一下子捅到中央，這令地方黨政領(lǐng)導(dǎo)十分被動。另一方面，全國都到北京告狀，中辦、國辦信訪部門不勝受理，且多數(shù)案件屬于地方性質(zhì)，最終只能在地方獲得解決，因此北京方面自然要通知地方信訪部門。這樣一來，地方出于自身政績考慮，中央出于從實際解決問題的角度考慮，共同形成了“嚴防死堵”的應(yīng)對之策。

　　為了解訪民動態(tài)，全國許多省市區(qū)縣都在京設(shè)立專人對付上訪群眾，尤其在兩會等敏感時期，圍追堵截上訪群眾，就像當(dāng)年蔣介石對付長征中的紅軍一樣。大量人員長期駐守京城，來往的車票、住宿、活動經(jīng)費、補貼等，造成各地巨大經(jīng)濟負擔(dān)，全國維穩(wěn)費用有增無減;更為嚴重的是，圍追堵截的隊伍并不負責(zé)解決訪民實際訴求，往往是追回就算大功告成，但這樣一來，后遺癥更大。首先，訪民受到鼓勵，因為地方既然派人來圍堵，說明地方官員害怕他們上訪，因此，雖然被追回，但上訪取得了初步“勝利”。其次，進京告狀花費不小，只有告下來才有可能追回這些額外損失，就此罷手，前功盡棄不說，所有花費有去無回。最后，被追回的訪民由于沒有解決實際訴求，對地方官員仇恨增加了，對立情緒加重了，多次被追回的訪民容易產(chǎn)生過激行為，自焚、堵塞交通、跪國旗、群體靜坐等，對社會和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

　　面對圍追堵截上訪群眾，鬧得雞飛狗跳，基層干部高度緊張的現(xiàn)實，區(qū)委書記李南沉陷入沉思：為什么共產(chǎn)黨執(zhí)政的中國，共產(chǎn)黨自己開個會就像當(dāng)初地下黨開會一樣緊張?黨和政府脫離群眾在信訪工作中充分顯現(xiàn)。

　　應(yīng)當(dāng)看到，造成上訪的原因是多種多樣的。有源于群眾之間的矛盾，有產(chǎn)生于群眾同企事業(yè)單位之間的矛盾，有歷史遺留的矛盾，至于黨政干部同群眾之間的矛盾導(dǎo)致上訪的案件只是其中一部分，但是必須看到，不管什么矛盾導(dǎo)致的上訪，如果得不到及時妥善解決，都會轉(zhuǎn)化成群眾同政府之間的對立。這是因為，所有訴求的直接對象是公平正義這一公共產(chǎn)品的提供者，是政府。即使不是政府行為不當(dāng)造成的案件，訪民訴求得不到及時處理是政府的責(zé)任。明明是鄰居占了自己的宅基地，明明是企業(yè)拖欠了養(yǎng)老金，明明是交通事故撞傷了人，如果問題得不到解決，最后都會罵共產(chǎn)黨。

　　信訪制度是我國特有的政治制度。新中國成立之初，百廢待興，新生的政權(quán)給人民群眾帶來了希望，大家紛紛向黨和政府反映情況、提出建議和要求，掀起了新中國成立以來的第一次信訪高潮，信訪制度應(yīng)運而生。當(dāng)時，信訪制度就是黨和政府從密切聯(lián)系群眾、傾聽群眾心聲、接受群眾監(jiān)督的宗旨出發(fā)建立起來的。1951年6月7日發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》中強調(diào)：“各級人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務(wù);并應(yīng)鼓勵人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員。因此，各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應(yīng)熱情接待，負責(zé)處理。”改革開放后，隨著社會矛盾的發(fā)展，1989年8月19日江澤民在中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳國家信訪局《關(guān)于信訪工作情況和存在的問題》的報告上所作的批示中指出：“信訪工作是我們黨和政府發(fā)揚民主、體察民情、聯(lián)系群眾的重要渠道。各級黨委和政府要切實加強對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，使其在加強社會主義民主與法制的建設(shè)中，密切黨和政府與人民群眾的關(guān)系中，發(fā)揮更大的作用。”

　　人民群眾的信訪權(quán)利源于我國現(xiàn)有的政治制度。人民代表大會制度是我國根本的政治制度，是廣大人民群眾行使民主權(quán)利、參與管理國家事務(wù)的一種有效方式。這就要求廣大人民群眾能夠通過各種形式向自己的代表反映情況、表達意愿、提出建議，以保證人大代表能夠充分地真正地代表人民的利益。信訪制度滿足了這種要求。依照《信訪條例》第9條的規(guī)定，人民群眾可以通過寫信、走訪的形式向人大代表反映情況、表達意愿、提出建議，從而達到人大代表能夠真正了解民意、表達民意之目的。

　　另一方面，信訪制度的存在和發(fā)展是黨立黨為公、執(zhí)政為民的需要。我國行政制度最大的特點就是各地各級行政機關(guān)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下運作的，都要接受黨的監(jiān)督和指揮。而黨奉行“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念，黨為了保證它對行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督能夠切合廣大人民群眾的根本利益，必然需要傾聽廣大人民群眾的心聲、了解廣大人民群眾的疾苦，真正做到各項政策措施能夠為人民群眾謀福利。而信訪制度能夠為人民群眾提供一個主動向黨和政府反映情況、表達意愿的渠道，因而信訪制度也就成了黨實現(xiàn)其執(zhí)政理念、為廣大人民群眾謀福利的一個有效的手段。

　　群眾有權(quán)信訪，黨和政府又樂于傾聽人民群眾心聲和疾苦，這本來是雙方極為情愿的大好事，何以會發(fā)展成圍追堵截上訪群眾呢?“傾聽群眾呼聲”是如何轉(zhuǎn)變成“害怕群眾上訪”的呢?李南沉?xí)浂啻未虮扔鳎?ldquo;如果我們掉進坑里，不怪眼睛，卻怪我們的腳，不停地懲罰自己的腳，你說這種人是什么人?就是神經(jīng)病。我們設(shè)立信訪部門就是等群眾來表達意愿的，如果人家來了，你又要把別人趕走，你說這樣的人是什么人?要我說也是神經(jīng)病。”[2]這種脫離群眾的信訪工作充分表明，我們對群眾不信任，群眾對政府也不信任，要根本解決這種被動局面，必須重拾黨的群眾路線。

　　二、相信群眾與依靠群眾

　　從殷都區(qū)反映的情況看，群眾信訪檢舉揭發(fā)類的居多，批評建議類的非常少，反映的焦點問題相對集中，主要是改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些新的社會矛盾：

　　(1)企業(yè)改制、勞動及社會保障問題。其中，拖欠在職和離退休人員工資、職工下崗失業(yè)后再就業(yè)困難、基本醫(yī)療無保障、社保基金不到位等，是當(dāng)前群眾集體來訪中反映較為突出的問題。

　　(2)農(nóng)民問題。主要是反映一些地方農(nóng)村稅費改革政策落實不到位，農(nóng)民負擔(dān)沒有明顯減輕;一些村組財務(wù)管理混亂，村委會換屆選舉不規(guī)范;一些地方違規(guī)征占買賣土地、補償標準較低且被層層截留克扣，失地農(nóng)民得不到妥善安置;農(nóng)村宅基地問題;鄉(xiāng)村干部作風(fēng)粗暴，干群之間矛盾重重。

　　(3)涉法涉訟問題。主要是各類糾紛、不服法院判決等。這類問題積案較多，重復(fù)類信訪量大，長期滯留信訪的人多，已成為長期困擾各級信訪機關(guān)的主要問題之一。

　　(4)城鄉(xiāng)拆遷安置問題，主要是反映不嚴格依法辦事，補償和安置不合理，拆遷戶不能及時回遷，房地產(chǎn)開發(fā)不規(guī)范等問題。

　　(5)反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀問題。

　　(6)基層機關(guān)改革中的問題，主要反映一些地方借機關(guān)改革增加編制、增添副職，或者借競爭上崗收受賄賂，安排親友，以及精簡分流搞一刀切等問題。

　　(7)環(huán)境污染問題。搞建設(shè)急功近利，破壞生態(tài)環(huán)境。

　　(8)部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟待遇問題。

　　這些問題大部分是在改革和發(fā)展中出現(xiàn)的問題。我們的改革史無前例，它既包括經(jīng)濟體制的創(chuàng)新，也包括政治體制的改革。改革必然引起利益的分化和重組，必然觸動社會深層矛盾，如果處理不當(dāng)，矛盾不僅得不到緩解反而有可能加深甚至激化。因此，依靠信訪渠道及時化解這些矛盾，就顯得尤為重要。但是，嚴防死堵的辦法堵死的恰恰是黨和政府關(guān)注和解決群眾最直接關(guān)注的重大社會問題的最后一道防線。圍堵沒有解決群眾對涉及自身利益和權(quán)利的關(guān)切，圍堵的結(jié)果反而形成信訪量的與日俱增和信訪秩序的日趨混亂。

　　殷都區(qū)在分析這個問題時指出：“我們對信訪問題的處理存在認識上的誤區(qū)，在操作中無所適從，使得一些疑難信訪問題難以解決到位。”[3]在認識上存在兩個誤區(qū)：一是在“依法”與“依理”上有偏頗。有的方法簡單化，一味強調(diào)依法制裁，導(dǎo)致濫用法律強制手段，致使大量群眾訴求不能有效解決;有的過于強調(diào)情理，把法律法規(guī)丟到一邊，造成失去原則性，錯誤引導(dǎo)了上訪人。二是在“強力”與“懷柔”上有偏頗。有人一味強調(diào)對信訪人“懷柔”，過分依靠感情投入，沒有依據(jù)地過分遷就，不惜失去原則性，導(dǎo)致調(diào)高了上訪人的胃口;有些人則迷信強力打壓，也失之偏頗，造成矛盾激化。

　　在總結(jié)以往經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，本著對上訪人和法律“雙尊重”的原則，殷都區(qū)樹立了“依法、依理、依感情相結(jié)合”的工作理念，并結(jié)合“司法救助、困難救助”兩個幫扶方法和“各級領(lǐng)導(dǎo)親自上”的政治優(yōu)勢，對癥下藥、靈活施治，找到了根治信訪頑疾的良藥。

　　這個“雙尊重”的原則就是“一切為了群眾”在信訪工作中的具體體現(xiàn)。我國制定的一切法律法規(guī)本質(zhì)上都是維護人民群眾利益的，但不是維護個別群眾利益，而是維護人民群眾整體和長遠利益。在信訪案件中，當(dāng)事人都是普通群眾，發(fā)生了利益對立，法律不可能不分是非同時保護這種對立的利益，只能依照社會主義原則制定保護其中一方的法律條文，尊重法律就是尊重人民群眾的根本利益。“尊重上訪人”就是尊重群眾，絕大多數(shù)群眾不會無理取鬧，這是相信群眾的表現(xiàn)，那種認為“信訪老戶都是神經(jīng)病”的觀點，就是不相信群眾。“尊重上訪人”，切實解決上訪人的合理合法訴求就是“一切為了群眾”的具體落實。

　　“依法、依理、依感情相結(jié)合”的工作理念的樹立，是站在群眾立場上，從法、理、情三個方面替群眾著想。“司法救助、困難救助”兩個幫扶方法的提出，可謂想上訪群眾之所想，急上訪群眾之所急。沒有群眾觀點，怎么可能在處理信訪問題時，想到具體幫助群眾呢。尤其“司法救助”等于是幫助群眾打官司，而不是一味圍堵訪民。“各級領(lǐng)導(dǎo)親自上”為迅速徹底解決訪民訴求，避免多部門掣肘、推諉，造成上訪行為曠日持久、勞民傷財、激化矛盾提供了組織保障。

　　相信群眾，說來易做到難。一些陳年積案之所以長期解決不了，就是一些領(lǐng)導(dǎo)干部不相信群眾的結(jié)果，認為群眾不明真相，認為責(zé)任在群眾一方，認為群眾要價過高，認為群眾不懂法，認為群眾不講道理，認為群眾在無理取鬧，認為群眾認死理，等等。這些認識一經(jīng)形成，很難再去認真聽取群眾的訴求，很難擺正為群眾分憂解難的心態(tài)，加之積案多、牽扯面廣、解決起來壓力大，動力不足和壓力太大使得很多本來可以及時徹底解決的案子積壓起來。李南沉多次強調(diào)：“要樹立‘愛民如傷’的情懷，對群眾反映的問題，要像對待自己身上的傷口一樣去呵護，把群眾當(dāng)親人，要熱情接待，認真聽取群眾訴求，想方設(shè)法幫助他們解決問題，真正把來訪群眾當(dāng)‘家人’，把群眾的來信當(dāng)‘家書’，把群眾反映的問題當(dāng)‘家事’，把群眾工作當(dāng)‘家業(yè)’。”[4]殷都區(qū)提出的“三推定”原則、“三三制”辦案原則、“四解”辦法、“六到位”長效機制等都是相信群眾在信訪工作中的具體體現(xiàn)。

　　群眾如何依靠?多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部遇到問題，首先想到的是錢從哪里出，派誰去處理。其次是對下面壓擔(dān)子，什么這個你負責(zé)，那個他負責(zé)，出了問題滿足于行政問責(zé)，就是不懂得如何依靠群眾去解決問題。信訪工作本身是群眾工作，如何讓群眾參與群眾工作，殷都區(qū)提出了許多富有啟發(fā)性的思路和做法：把群眾組織起來，依托“十大員”組織，建立八個方面的“十大員”群眾信訪工作隊伍，“十大員”參加村級例會，“十大員”參與收集社情民意，“十大員”參與信訪風(fēng)險評估，“十大員”參與信訪聽證工作，“十大員”參與信訪事件代理，“十大員”參與疏導(dǎo)群眾情緒，“十大員”開展信訪法規(guī)宣傳和信訪扶貧解困，等等。實踐表明，這些辦法是新時期依靠群眾管理信訪工作行之有效的方法。

　　三、“321信訪工作法”

　　殷都區(qū)結(jié)合信訪工作實際，本著對信訪人和法律“雙尊重”的原則，創(chuàng)造性地實施了“三依二助一親自”的“321工作法”。“三依”就是“依法、依理、依情相結(jié)合”的辦案理念，“二助”就是司法救助和困難救助，“一親自”就是各級領(lǐng)導(dǎo)親自辦案。依靠這個方法，殷都區(qū)在短期內(nèi)將一大批陳年積案徹底解決，從根本上扭轉(zhuǎn)了信訪工作的被動局面，實現(xiàn)了信訪工作的理性有序發(fā)展，為長效機制的建立創(chuàng)造了前提。

　　“依法、依理、依情相結(jié)合”理念，最根本的內(nèi)涵就是對法律和群眾負責(zé)，真心實意維護群眾利益，設(shè)身處地解決群眾困難。長期以來，信訪量居高不下，尤其很多陳年積案久不化解，很大程度上就是因為不能從上訪人的角度換位思考，對上訪人的訴求，總是以缺乏法律政策依據(jù)為由，輕易就得出上訪人無理或根本無法解決的結(jié)論，對群眾不負責(zé)任，置上訪人的激烈反應(yīng)于不顧，導(dǎo)致問題越積越多，越積越難。

　　針對這種思想狀況，殷都區(qū)在解決所有信訪問題，尤其是那些缺乏法律、政策依據(jù)的疑難問題時，堅持“三推定”原則：一是對上訪人做有理推定，哪怕有1%的道理，也要查清問題的前因后果，查清癥結(jié)所在，認真加以解決;二是對責(zé)任人做有責(zé)推定，哪怕有絲毫的責(zé)任，也要予以糾正，并向上訪人道歉，求得群眾滿意;三是對信訪問題做有解推定，哪怕有1%的可能性，也要付出100%的努力，不遺余力地將問題解決在基層。“三推定”原則，為深化應(yīng)用“依法、依理、依情相結(jié)合”理念，有效化解大批歷史積案奠定了思想基礎(chǔ)。

　　按照“依法、依理、依情相結(jié)合”理念，殷都區(qū)對于一些陳年積案，打破常規(guī)地提出了“三三制”辦案原則，即“三不限、三重新、三找出”。不限原領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)，重新聽取信訪老戶申訴，找出本人要求解決問題的底線;不限原調(diào)查結(jié)論，重新研究案情，找出過去處理結(jié)果與本人要求的差距;不限原處理意見，重新調(diào)查核實，找出解決問題的突破口。舊事新辦，組織有關(guān)人員對問題重新進行審查，并切實改變以往就事論事，單純依靠法律、政策手段解決問題的做法，依據(jù)事實，找到既合理又合情的切入點，使一大批棘手的信訪難題得到了最終解決。

　　“依法、依理、依情相結(jié)合”理念的靈魂，在于不拘于法理或情理，而是對癥下藥、靈活施治。殷都區(qū)解決每一個信訪問題，都采取“四解”的辦法，運用法、理、情相結(jié)合的方式，達到疏導(dǎo)思想、理順情緒、解決問題和化解矛盾的目的。一是思想上解扣。通過耐心聽取上訪人的傾訴，熱心了解其苦衷，誠心幫助其解決問題，給予其充分的理解和關(guān)心，在情感上取得上訪人的認同，切實用耐心換取他的安心，用熱心換取他的放心，用誠心換取他的信心，從而盡快解開其思想“死結(jié)”。二是法律上解惑。邀請法律工作人員，站在上訪人的角度，分析其訴求的合法性和解決渠道，消除其對法律的曲解或疑惑，維護其合法權(quán)益。三是生活上解困。對訴求合理且生活困難的上訪人，通過對其實施經(jīng)濟救助、落實低保、安排就業(yè)、解決住房等不同形式的人性化幫扶救助，解決其基本生存條件和生活出路，進而從根子上促進其息訴罷訪。四是工作上解難。對生活過得去的上訪人，全面了解并幫助其解決生產(chǎn)或工作中的實際困難，做到仁至義盡，進而消除矛盾。

　　“二助”就是司法救助和困難救助。許多信訪事項往往是由于國家權(quán)力被國家機關(guān)的工作人員濫用，侵犯了公民的合法權(quán)益造成的。如果能夠得到切實妥善的處理，信訪制度無疑起到了權(quán)利救濟的作用。尤其是一些“信訪老戶”，長期在“連年上訪—生活拮據(jù)—情緒惡化”的怪圈中不能自拔，付出的成本越來越高，迫使其通過繼續(xù)上訪挽回損失。對其進行適當(dāng)?shù)膸头龊脱a償，大多都能息訴罷訪。但是，救助也必須堅持原則性，如果簡單拿錢買平安，極易形成“后遺癥”和產(chǎn)生新的不良影響。對此，殷都區(qū)設(shè)立了救助對象衡量標準：一是確實依據(jù)現(xiàn)有法律、政策無法解決;二是有一定道理;三是家庭確有困難、值得同情。專門安排250萬元救助基金，分別從司法救助、困難救助兩個渠道，對上訪人予以錢款、房屋等經(jīng)濟安撫、救助，讓上訪人得到最大的實惠，促使他們息訴罷訪。截至2012年年底，共投入230余萬元，分別對58起案件的當(dāng)事人進行了錢款、房屋等方面的救助，使這些陳年積案實現(xiàn)了案結(jié)事了、息訴息訪。

　　“一親自”就是各級領(lǐng)導(dǎo)親自辦案。許多信訪案件牽扯多個地區(qū)、部門和行業(yè)，基層工作人員往往受自身的閱歷、職權(quán)和協(xié)調(diào)能力所限，處理辦法不多，極易造成久拖難決、久辦不結(jié)，形成積案。要想使眾多的“骨頭案”、“釘子案”在短期內(nèi)得到解決，各級主要領(lǐng)導(dǎo)親自上是關(guān)鍵。殷都區(qū)大批信訪事項在短期得到解決，措施之一就是全區(qū)臨時取消了雙休日、節(jié)假日，突擊辦案，所有縣、科級干部一律不準隨意外出，全部親自參與解決信訪難題。

　　“321信訪工作法”的實質(zhì)就是：“黨委授權(quán)，政府出錢，大員上陣;打破常規(guī)，靈活處置，解決到位”。[5]可以說既是方法，又是理念，既簡明、又實用，是當(dāng)前法制不健全條件下，做好基層群眾信訪工作最生動、群眾最易于接受的工作方法。

　　四、信訪工作“十大員”全程參與

　　殷都區(qū)將全區(qū)范圍內(nèi)開展的“爭當(dāng)十大員、為民促發(fā)展”活動，同信訪工作實際相結(jié)合，建立了8個方面共600余人的信訪工作“十大員”群眾隊伍，賦予 “十大員”名分，讓群眾能夠名正言順地、積極地去排查化解信訪矛盾，織就一張“縱向到底、橫向到邊”的“十大員”全程參與的群眾信訪工作網(wǎng)絡(luò)，形成了黨委政府的“千手千眼”，夯實了信訪工作群眾基礎(chǔ)。“十大員”全程參與解決疑難積案、預(yù)防新案和建立長效機制等。同“321信訪工作法”相結(jié)合，造就了殷都信訪工作“自下而上”和“自上而下”的雙向互動格局，形成了標本兼治，短期攻堅克難和長效預(yù)防的完美統(tǒng)一。

　　8個方面的信訪工作“十大員”包括：社情民意調(diào)查員、信訪風(fēng)險評估員、信訪聽證評議員、矛盾糾紛調(diào)解員、群眾情緒疏導(dǎo)員、信訪法規(guī)宣傳員、信訪事項代理員、扶貧解困服務(wù)員。同城管工作四個方面“十大員”、低保發(fā)放一個方面“十大員”和計生一個方面的“十大員”相比，信訪工作“十大員”涉及面廣，表明信訪工作矛盾復(fù)雜的特點。信訪“十大員”種類只是比社區(qū)建設(shè)方面的少，后者已經(jīng)發(fā)展到16個方面，這是由社區(qū)工作的綜合性決定的。

　　“十大員”參與信訪工作，首先必須授權(quán)。黨委和政府授權(quán)是掌控“十大員”活動的關(guān)鍵所在，也是“十大員”名正言順參與信訪工作的前提。殷都區(qū)授予信訪工作“十大員”六項權(quán)利帶有鮮明的信訪工作性質(zhì)。知情權(quán)是在法律范圍內(nèi)，有權(quán)通過一定方式，知悉、獲取信訪事項辦理的政策依據(jù)、進展程序、落實結(jié)果情況;有走訪群眾，傾聽群眾呼聲，了解社情民意的權(quán)利。參與權(quán)是協(xié)助信訪部門開展工作，參與黨的路線、方針、政策及法律法規(guī)宣傳落實的權(quán)利;依照法律規(guī)定，參與社會問題調(diào)解、社會矛盾化解等公共事務(wù)的權(quán)利。管理權(quán)是在信訪部門領(lǐng)導(dǎo)下，通過參加村(居)民議事機構(gòu)，參與信訪工作管理和決策的權(quán)利;通過亮身份，進行社會問題調(diào)解、矛盾糾紛化解等事務(wù)的權(quán)利。監(jiān)督權(quán)是對信訪部門的政策貫徹落實情況進行監(jiān)督的權(quán)利;參加評議活動，發(fā)表評議意見，督促落實整改，要求在一定期限內(nèi)給予答復(fù)的權(quán)利。發(fā)言權(quán)是對信訪部門的作風(fēng)及其工作人員的工作態(tài)度、成效發(fā)表個人見解的權(quán)利;對社情民意發(fā)表意見和看法的權(quán)利。建議權(quán)是對信訪部門工作情況，提出批評建議、要求答復(fù)的權(quán)利;根據(jù)了解的群眾訴求，向信訪部門建言獻策，解決群眾生活困難的權(quán)利。

　　有權(quán)就有責(zé)。“十大員”參與信訪工作，必須明確分工和職責(zé)，否則就成為“一窩蜂”式的無序的不可操控的群眾運動。殷都區(qū)規(guī)定：社情民意調(diào)查員的主要工作是征求群眾意見，調(diào)查了解民意，暢通信息渠道，經(jīng)常深入村(居)民生活中了解情況，掌握各類人群的思想動態(tài)、行為傾向，及時向信訪部門反映事關(guān)群眾切身利益和急需解決的問題，為領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好參謀助手，切實做到“民有所呼，我有所應(yīng)”。信訪風(fēng)險評估員的主要工作是在法律范圍內(nèi)，通過一定方式了解評估事項的情況;參加信訪風(fēng)險評估會議，發(fā)表評估意見，按照黨的標準、法律的標準，科學(xué)公正地進行評估;向群眾解釋評估意見的政策依據(jù)，引導(dǎo)群眾理解和支持評估意見。信訪聽證評議員的主要工作是在法律范圍內(nèi)，通過一定方式了解信訪事項的情況;參加信訪事項聽證會議，發(fā)表聽證評議意見;向群眾解釋聽證結(jié)論的政策依據(jù)，引導(dǎo)群眾理解和支持聽證結(jié)論。矛盾糾紛調(diào)解員的主要工作是開展矛盾糾紛排查調(diào)處，及時調(diào)處民間糾紛，對排查出的不穩(wěn)定因素和思想傾向進行疏通引導(dǎo)，將矛盾糾紛化解在基層，對重大不穩(wěn)定因素和思想傾向，及時向黨委政府反饋信息，預(yù)防重大突發(fā)性群體性事件發(fā)生。群眾情緒疏導(dǎo)員的主要工作是有針對性地對上訪群眾開展心理咨詢、心理疏導(dǎo)、說服教育、思想轉(zhuǎn)化等工作。信訪法規(guī)宣傳員的主要工作是做好法律法規(guī)和政策的宣傳和解釋，參加定期不定期的信訪法律法規(guī)宣傳活動，宣傳依法信訪的規(guī)定，以典型事例進行警示教育，增強群眾依法信訪的法律意識，形成規(guī)范有序反映問題的信訪秩序。信訪事項代理員的主要工作是引導(dǎo)群眾通過正常渠道依法信訪，做好群眾的思想穩(wěn)定工作;記錄、整理、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項;參與協(xié)調(diào)處理有關(guān)的代理信訪事項，督促有關(guān)部門對代理事項及時辦理并向有關(guān)部門提出工作意見和建議;必要時陪同赴上級部門咨詢政策，反映情況;及時轉(zhuǎn)達有關(guān)部門對信訪事件的處理意見;及時了解、上報轄區(qū)不穩(wěn)定因素。扶貧解困服務(wù)員的主要工作是對生活困難的上訪群眾，定期不定期開展社會救助活動，主動為他們辦好事、做實事，及時幫助解決生活困難和實際問題，積極引導(dǎo)他們走發(fā)家致富路，退出漫漫上訪路。

　　為保障“十大員”全程參與信訪工作，還必須建立相應(yīng)的制度。殷都區(qū)建立了社情民意收集制度、信訪風(fēng)險評估制度、信訪聽證工作制度、矛盾糾紛調(diào)處制度、信訪事項代理制度、群眾情緒疏導(dǎo)制度、信訪法規(guī)宣傳制度和信訪扶貧解困制度等八項制度。有了制度，群眾參與就成為有序的運動，成為真正解決問題的行動。這些“十大員”全程參與制度是我國黨領(lǐng)導(dǎo)的人民代表大會制度下的參與制民主，它與人民代表大會代議制民主一起，共同構(gòu)成了基層民主制度，是新形勢下我國基層民主制度的重大創(chuàng)新。

　　人民代表大會作為代議制機構(gòu)，在行政集權(quán)政體下存在許多不足：第一，人民意志的集中主要是一次性地體現(xiàn)在人大代表選舉環(huán)節(jié)，如果人大代表的選舉以及選舉后人民代表的思想、言論和行為不能完全代表、或者完全不能代表人民意志時，國家機構(gòu)的行為可能背離人民利益和意志，這在信訪工作中經(jīng)常可以看到。第二，單純的代議制容易陷于保護少數(shù)人的權(quán)利和利益的境地，尤其在行政集權(quán)體制下更是如此，候選人的確定、人大代表的專業(yè)化能力限制、代表權(quán)利的不能充分落實、賄賂等，都會造成代議制民主不能保護多數(shù)人的權(quán)益。第三，人大代表的人數(shù)有限、非專職化和能力限制，不可能在一切方面都能夠很好地代表人民利益和意志。第四，人大代表的代議權(quán)利源于選民的公民權(quán)，但是代表產(chǎn)生后，選民并沒有喪失公民權(quán)，而代議權(quán)利的行使只涉及公共事務(wù)之一部，不是全部。所以，一切代議制機關(guān)的代議權(quán)都不能同選民的公民權(quán)完全重合，前者總是小于后者，由后者派生而來。例如，有些上訪案件中上訪群眾的合理訴求沒有法律和政策依據(jù)，說明法律和政策的宏觀特點不可能顧及個體微觀訴求，這是單純代議制的缺陷。殷都區(qū)在“依法”之外，提出“依理、依情”，就是在信訪工作理念上實現(xiàn)了群眾參與制對代議制機構(gòu)職能的補充，而“十大員”參與的八項制度不過是這個理念的具體化。

　　有了群眾參與制，可以矯正代議制民主的失靈。“十大員”的自愿報名保證了代議制機構(gòu)一旦缺失、乏力、違背所代表的人民意志，立即表現(xiàn)為一大批群眾自動進入“十大員”隊伍以維護自己的權(quán)益。人民群眾對自身的利益和愿望十分清楚，相反，代表們往往不明真相。群眾也有時間、有力量、有辦法，更重要的是有動力維護自己的利益，他們雖非專職人員，但在維護自己權(quán)益方面?zhèn)€個比專職人員強百倍，將那些上訪老戶納入信訪“十大員”，何愁其動力和能耐之不足。“十大員”參與所維護的永遠是多數(shù)人的權(quán)利和利益，因為他們本身是多數(shù)，他們的參與是現(xiàn)代廣土眾民社會的直接民主制，具有代議制所不具有的優(yōu)勢，群眾中孕育著無限的創(chuàng)造力，能夠解決個體微觀方面的各種訴求，這表現(xiàn)在“十大員”種類的不斷增加上。“十大員”也是選民，也享有公民權(quán)，與代議制下被代表的選民不同的是，“十大員”在選舉了人大代表后，不是讓公民權(quán)潛伏起來，單純由人大代表行使公民權(quán)派生給代表的部分權(quán)利，而是始終讓公民權(quán)真正活動起來，知情、參與、管理、監(jiān)督、發(fā)言和建議，都是對代議權(quán)利的有力補充。實際上，與代議制相比，參與制才是更為根本的民主。

　　下面，我們將較為仔細地研究一番殷都區(qū)在信訪工作中的群眾參與制度。

　　社情民意收集制度的主體是“十大員”群眾。社情民意是指社會生活基本情況和人民群眾的意見愿望，及時聽取社情民意，解決熱點難點問題，才能反映群眾呼聲、解決群眾困難，所以這項制度是整個信訪工作的基礎(chǔ)和前提。對于代議制機構(gòu)來講，我們聽到的經(jīng)常性批評是“脫離實際，脫離群眾”，其實這是一切代議制的根本缺陷，因為代議者和被代議者如果不脫離，就無須代議制。但是，一旦將參與制引入，收集社情民意就不是什么了不起的難事。誰還不清楚自己呢，誰最了解的不是自己周圍的人呢!這項制度規(guī)定每個月“十大員”召集一次社情民意懇談會，掌握社會熱點，并向上級反映。制度規(guī)定“十大員”收集社情民意的方法有熱線電話、民意征集電子郵箱、走訪活動，其中社情民意調(diào)查員可以發(fā)揮更大作用。制度設(shè)計還規(guī)定社情民意辦結(jié)機制。群眾工作站對群眾反映的問題和困難要認真、及時解決，對不能解決的要及時上報。各部門對社情民意的處理高度重視，單位一把手為責(zé)任人，及時調(diào)處。一時解決不了的要做好解釋和溝通工作，使所收集社情民意有處理、有反饋。

　　信訪風(fēng)險評估制度旨在從源頭上預(yù)防和解決信訪突出問題，帶有長效機制的特點。信訪風(fēng)險評估的主體是黨政決策部門。重點范圍是土地征用、城建拆遷、重點項目建設(shè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境保護、社會保障、合作醫(yī)療、計劃生育、教育收費等涉及群眾利益的有關(guān)重大決策事項。按照“誰決策，誰評估，誰負責(zé)”的原則，區(qū)、鄉(xiāng)、街道(區(qū)直部門)、農(nóng)村(社區(qū))對自己職權(quán)范圍內(nèi)的決策事項負責(zé)信訪評估。信訪評估組織就擬決策事項向社會或?qū)嵤┑貐^(qū)進行公告、公示，讓群眾知曉，在此基礎(chǔ)上廣泛征求群眾意見。臨時信訪評估組織舉行評估論證會，邀請人大代表、政協(xié)委員、信訪風(fēng)險評估員、有關(guān)專家以及與決策有直接利益關(guān)系的各方群眾代表參加。臨時信訪評估組織要將評估論證會的結(jié)論意見反饋給群眾代表和相關(guān)部門，及時聽取修改意見，進一步整理完善評估意見。由臨時信訪評估組織在完善評估論證意見基礎(chǔ)上，向決策單位提交評估報告。關(guān)于評估成果應(yīng)用，制度規(guī)定：絕大多數(shù)群眾贊成的擬決策事項，按照決策權(quán)限提交有關(guān)會議研究決策;多數(shù)群眾贊成的擬決策事項，同時又提出需要重視和妥善解決的實際問題，決策單位需對決策方案作進一步修改完善提交有關(guān)會議研究討論;雖然擬決策事項正確，但多數(shù)群眾暫不理解、不支持的，要加大宣傳力度，深入做好群眾工作，待取得群眾理解和支持后，方可進入決策程序;擬決策事項雖然符合群眾長遠利益但超過群眾目前實際承受能力的，決策單位暫緩作出決策;擬決策事項損害廣大群眾利益的，有關(guān)單位應(yīng)堅決終止決策。群眾參與并不排斥代議制機構(gòu)的作用，所謂參與，不是代替。這一點很重要，參與制的目的是矯正代議制的失靈，不是取消代議制。黨政決策部門的決策權(quán)也是源自公民權(quán)的，是必要的集中。在沒有參與制下，黨政決策部門充其量只有了解民情的民主作風(fēng)，缺乏民主制度。現(xiàn)在不同了，群眾監(jiān)督不能不顧及群眾利益而拍腦袋決策、拍屁股走人了，否則，出現(xiàn)信訪風(fēng)險，決策部門自擔(dān)。“誰決策、誰評估、誰負責(zé)”就是這個意思。信訪風(fēng)險評估制度的主體是黨政決策部門，但這個主體是受群眾主體制約的。

　　信訪聽證工作制度是為了切實解決重大、復(fù)雜、疑難信訪事項，提高信訪事項辦理的公開、公平、公正性，保證和監(jiān)督各級行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保障信訪人合法權(quán)益而制定的。所謂信訪聽證，是指行政機關(guān)或相關(guān)職能部門在處理信訪事項過程中，以聽證會的形式，依據(jù)政策、法律、法規(guī)聽取參加人陳述、申辯、質(zhì)證和進行評議的工作程序。重大、復(fù)雜、疑難信訪事項主要指：可能引發(fā)群體性事件等不良后果的重大信訪事項;時間跨度長、涉及范圍廣、政策界定不清、矛盾錯綜復(fù)雜的信訪事項;部門多且推諉扯皮、久拖不決，經(jīng)處理，信訪人不停訪息訴的信訪事項。規(guī)定了信訪事項聽證堅持屬地管理、分級負責(zé)，誰主管誰負責(zé)的原則。聽證制度對聽證受理、聽證人員、聽證程序作了詳盡規(guī)定。27條規(guī)定，充滿著對信訪群眾的信任和關(guān)懷。如信訪人有權(quán)申請與聽證有利害關(guān)系的聽證主持人、評議人、記錄員及其他工作人員回避，信訪人不承擔(dān)聽證費用，信訪人可以邀請自己的親友參加聽證，聽證報告由受理機關(guān)立卷歸檔等。

　　矛盾糾紛調(diào)處制度建立的目的是為了把矛盾和糾紛化解在基層，把信訪問題解決在當(dāng)?shù)兀_保小事不出村(社區(qū))、單位，大事不出鄉(xiāng)、街道。該項制度確立了按照屬地管理、分級負責(zé)、誰主管誰負責(zé)的原則，規(guī)定了矛盾糾紛排查化解工作網(wǎng)絡(luò)，要求各級各部門堅持經(jīng)常性排查與集中排查相結(jié)合，充分發(fā)揮社情民意調(diào)查員、矛盾糾紛調(diào)解員作用，村(社區(qū))每周排查一次，鄉(xiāng)、街道每半月排查一次，區(qū)每月排查一次，及時發(fā)現(xiàn)和掌握矛盾糾紛的苗頭隱患，重大活動與節(jié)慶日期間集中排查。對排查出的潛在矛盾和糾紛要逐件登記造冊，在認真研究基礎(chǔ)上，明確包案領(lǐng)導(dǎo)和解決期限，逐案登記建檔，跟蹤管理，確保問題妥善解決。對矛盾和糾紛從涉及面廣狹、激化程度、群體規(guī)模大小三個方面進行分類，規(guī)定不同的處理機制和化解方案。在矛盾糾紛處理中，充分發(fā)揮人民調(diào)解員調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解作用，積極引導(dǎo)群眾通過行政復(fù)議、司法訴訟、仲裁等渠道化解矛盾糾紛。還對建立矛盾糾紛源頭防范化解制度作了規(guī)定。

　　信訪事項代理制度規(guī)定了信訪代理員及代理站的設(shè)置、明確了信訪代理員職責(zé)、規(guī)定了信訪代理范圍和代理程序。信訪人需要向信訪代理員提供有關(guān)材料，并與之簽訂《信訪事項代理授權(quán)委托書》，約定由信訪代理員代其向鄉(xiāng)、街道提出信訪事項，并承諾在此期間不再信訪，但可以跟訪。對于鄉(xiāng)、街道有權(quán)處理和無權(quán)處理的事項，規(guī)定了不同的解決機制。涉及群體利益的，上訪人可推舉最多不超過5人的代表跟訪。信訪代理事項按照《信訪條例》規(guī)定進行辦理、復(fù)查、復(fù)核，復(fù)核完畢，信訪事項代理結(jié)束。信訪人對復(fù)核意見不服，以同一事實和理由提出訴求的，信訪代理站和其他行政機關(guān)不再受理。

　　群體情緒疏導(dǎo)制度旨在對信訪人及時進行心理疏導(dǎo)，轉(zhuǎn)變信訪人心理失衡狀態(tài)，建立信訪心理疏導(dǎo)機制，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，促進信訪人息訴罷訪。該制度規(guī)定了信訪心理疏導(dǎo)機制，在各鄉(xiāng)、街道群眾工作站設(shè)立群眾情緒疏導(dǎo)室，成立群眾情緒疏導(dǎo)小組，督促疏導(dǎo)工作。對群眾來訪進行分類疏導(dǎo)，對明理型、纏訴型、鬧訪型信訪人，提出了不同的心理疏導(dǎo)方式與內(nèi)容。該制度還規(guī)定對群眾情緒疏導(dǎo)員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

　　信訪法規(guī)宣傳制度意在提高群眾信訪的法制意識，引導(dǎo)群眾以理性方式反映問題，維護正常信訪秩序。制度規(guī)定了宣傳的主要內(nèi)容是《信訪條例》、公民、法人和其他組織以及信訪工作人員、信訪人的權(quán)利和義務(wù)。舉示了宣傳應(yīng)采取的多種形式，確定了每年5月為信訪條例宣傳月。對信訪工作宣傳員的職責(zé)進行了相應(yīng)規(guī)定。

　　信訪扶貧解困制度是為了推進信訪突出問題的化解，徹底解決“骨頭案”、“釘子案”，幫助解決信訪人的實際困難，以達到息訴罷訪而建立的。制度規(guī)定了信訪扶貧解困的三原則：“一是確實窮盡法律、政策，仍無法解決;二是有一定道理;三是家庭確有困難、值得同情。”該制度對信訪扶貧解困適用范圍進行了規(guī)定，主要是難以劃分和落實責(zé)任主體，長期積累、久拖未決的信訪個案;訴求合理，但沒有明確規(guī)定或客觀條件不具備，一時難以解決的個案;跨單位、跨部門和人事分離、人戶分離、人事戶分離等涉及多個責(zé)任主體的信訪個案;訴求時間長，解決問題的客觀依據(jù)滅失，但信訪人確有實際困難;以及其他疑難個案。對信訪扶貧解困資金使用進行了規(guī)定，強調(diào)抓住“特殊”和“疑難”兩個要點。要求建立工作臺賬和工作檔案。規(guī)定了信訪扶貧解困員的職責(zé)。

　　信訪工作八項制度的創(chuàng)建，有如下特點：一是將黨政部門的責(zé)任同“十大員”的參與結(jié)合起來，代議制和參與制相得益彰。二是為“十大員”開展活動規(guī)定了發(fā)展空間和約束條件，將群眾運動制度化了。三是充分體現(xiàn)了群眾路線的各項要求，是對“依法、依理、依情”信訪工作理念的具體化。四是制度設(shè)計涵蓋了信訪工作全程。

　　信訪工作“十大員”有了授權(quán)、明確了職責(zé)，又有相應(yīng)的制度保障，他們聰明才智的發(fā)揮就有了廣闊的舞臺。2010年以來，“十大員”共參與召開村級(社區(qū))信訪例會1285次，解決與群眾利益密切相關(guān)的問題370余起，調(diào)處各類糾紛900余起，大量矛盾和糾紛化解在基層。

　　五、息訴罷訪和信訪工作“翻身仗”

　　殷都區(qū)各級政府和信訪部門干部與“十大員”群眾緊密結(jié)合，貫徹新機制新辦法，徹底解決各種信訪案件，促使信訪人紛紛息訴罷訪，根本扭轉(zhuǎn)了信訪工作被動局面，涌現(xiàn)出一批信訪工作先進集體和優(yōu)秀信訪工作者。他們的事跡雖無籍可載，但有口皆碑。正是他們的創(chuàng)造性工作和出色成績，才換來了一個和諧殷都。

　　鐵西區(qū)辦事處針對郭家莊荊振河與荊長明20余年的鄰里建房糾紛案，首先結(jié)合村兩委干部，耐心做雙方思想工作，控制局面，防止事態(tài)擴大，向當(dāng)事人表示有信心有能力合理解決問題，以取得雙方信任。之后，積極調(diào)動一切有利因素，查找原始依據(jù)，聯(lián)系法院詳細查閱案卷。情況查清后，協(xié)調(diào)同區(qū)法院及任家村委會反復(fù)到雙方當(dāng)事人家中進行調(diào)解，通過法律講解和對比現(xiàn)實案例，讓其認識到僵持下去的利害關(guān)系。另一方面通過雙方當(dāng)事人親朋好友，以情感化開導(dǎo)。工作人員的不懈努力和真誠終于打動當(dāng)事人，雙方解除了由來已久的思想疙瘩，最終達成和解協(xié)議。荊長明為感謝辦事處，贈送了“二十年恩怨一朝解，為民解難促和諧”的錦旗。

　　相臺街道辦事處針對梅園莊村民王鳳珍信訪案件，舊事新辦，通過積極引導(dǎo)，首先對上訪人實施法律救助，免費為其聘請律師，陪同到法院起訴。經(jīng)法院審理，原口糧地上的樹木作價2000元，已經(jīng)賠償?shù)轿唬诩Z地問題，法院不予受理。在此情況下，辦事處做細工作，大范圍大面積走訪當(dāng)事人的朋友以及村里的老黨員、老干部、部分群眾，基本能夠證實王鳳珍反映的問題屬實，但因牽涉戶數(shù)多，全村共有80多戶，數(shù)占用王鳳珍承包地較多，且梅園莊沒有機動地可分配，調(diào)給其口糧地不現(xiàn)實。在這種情況下，辦事處從根源著手解決，考慮到王鳳珍及其家人身體不太好，收入大部分用于醫(yī)藥費，生活比較困難，經(jīng)協(xié)商，辦事處對其實施困難救助5000元，并承諾口糧地的問題，待梅園莊村民小組城中村改造時與其余80戶一并考慮統(tǒng)一處理。王鳳珍對辦事處的處理結(jié)果表示滿意，終于息訴停訪。

　　2010年1月29日清早，梅園莊街道宏基公寓住戶敲鑼打鼓來到區(qū)群眾來訪接待大廳，送來了錦旗和表揚信，感謝政府及時為小區(qū)居民解決了冬季供暖問題。宏基公寓2006年開發(fā)建設(shè)，2009年4月建成并投入使用。整個小區(qū)120戶居民入住，后期配套設(shè)施沒有跟上。2009年遭遇罕見大雪和長時間低溫，可小區(qū)取暖設(shè)備安裝沒有到位。住戶們與開發(fā)商多次協(xié)調(diào)無果，天寒地凍，群眾怨聲載道，聯(lián)名信訪向政府求助。區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)接到群眾反映后，高度重視，責(zé)成梅園辦和相關(guān)部門盡快解決取暖問題，不讓群眾受凍。辦事處和信訪局立即組成專門調(diào)查組，一戶一戶深入群眾了解情況。原來宏基公寓開發(fā)商賣房時承諾安裝地暖加壁掛爐，但因入住率不高，想拖過一個供暖期，住戶不同意，雙方互不讓步。住戶情緒比較激動，要求最快速度解決。街道辦事處急群眾所急，一方面克服開發(fā)商不在轄區(qū)，街道權(quán)力有限，涉及合同、物業(yè)等其他后續(xù)問題必須逐一協(xié)調(diào)等困難，積極爭取上級支持，區(qū)委書記專門批示，區(qū)委組織部長親自包案，區(qū)信訪局領(lǐng)導(dǎo)和街道人員加班加點，商量解決方案，多次和市住建局、市房管局聯(lián)系，通過他們與開發(fā)商進行協(xié)調(diào)。另一方面召集小區(qū)居民進行宣傳，打消居民“官商相護”的思想顧慮，讓住戶選出7名群眾代表為信訪工作“十大員”，參與監(jiān)督整個協(xié)調(diào)過程，隨時提出意見建議。過程的公開取得了群眾信任，“十大員”主動做起那些情緒較大的住戶思想工作。從1月11日群眾反映問題到1月22日，11天時間里，經(jīng)過多方努力，宏基公司和120戶居民簽訂了協(xié)議，無條件為所有住戶安裝壁掛爐取暖設(shè)備，一個月內(nèi)安裝完畢。住戶代表薛師傅激動地說：“真沒有想到這么快能解決，今冬還能用到暖氣，政府這么替群眾著想，我這‘十大員’也會繼續(xù)當(dāng)下去。”

　　北蒙街道辦事處通過發(fā)動群眾參與，在源頭預(yù)防信訪案件發(fā)生，通過因案施策綜合治理，提高積案難案處置效果，成功化解了多起信訪積案，實現(xiàn)了信訪工作赴市以上“零上訪、零影響”的全年目標。2010年5月22日，河北邯鄲市市民鄭建中帶家人到安陽殷都區(qū)旅游觀光，由于在游覽地隨手摘了一枚青杏，被管理員罰款100元。鄭建中對此不滿，向省、市有關(guān)部門寫信反映安陽市旅游環(huán)境差、工作人員態(tài)度不好的問題。北蒙街道黨工委書記劉小兵了解情況后，親自過問，對管理員進行批評教育，并要求其主動向該游客道歉。2010年9月6日，分管信訪工作的韓高遠主任，帶領(lǐng)信訪辦工作人員冒雨出現(xiàn)在邯鄲市政府門口，退還100元罰款，并表達了誠摯的歉意。一起由一枚青杏引發(fā)的旅游環(huán)境糾紛得到妥善化解。郭王度村“十大員”協(xié)會會長路金中、黨工委書記劉小兵個人出資請矛盾糾紛雙方吃飯，協(xié)調(diào)解決了李運平多年不能建房的信訪案件問題。前黃甫村“十大員”協(xié)會會長李成新，利用業(yè)余時間，有效協(xié)調(diào)工業(yè)園區(qū)占地問題。2010年，該街道成功調(diào)處11起信訪積案，全年化解矛盾糾紛50起，投入35萬元對上訪人進行司法救助、困難救助，對9起案件當(dāng)事人進行幫扶。像雙塔牛杰、黃甫屯張百海、西司空村蘇雪華、杜小屯南水北調(diào)糾紛、黃甫屯五組糾紛信訪案件等均成功化解，陳年積案全部由劉小兵書記負責(zé)協(xié)調(diào)，取得了上訪人的真滿意，贏得了群眾的真認同。

　　趙開川2010年任花園社區(qū)書記。該社區(qū)常住人口6800多，人員混雜，群眾工作底子薄、基礎(chǔ)差、上訪事件頻發(fā)。趙開川上任伊始就亮出親情牌，向社區(qū)干部提出親情信訪口號，把群眾當(dāng)家人、把群眾來信當(dāng)家書、把群眾反映的問題當(dāng)家事，把群眾工作當(dāng)家業(yè)。大年三十晚上，他帶隊挨家挨戶到上訪群眾家拜年。居民李炳林向他說起了自家的官司。小女兒李紅艷2007年被車撞傷，在醫(yī)院昏迷一個月，康復(fù)后落下殘疾，至今文峰法院未下判決。趙開川立即向街道匯報了情況，然后趕赴文峰區(qū)法院了解審理情況，一問之下犯了難：李炳林索賠金額過高，并且在調(diào)解中因?qū)唧w法律條文的司法解釋和主審法官有不同理解，雙方鬧翻了，一直僵持不下，法院剛更換了主審法官。如何處理這起案件?趙開川上門做思想工作，反復(fù)勸李炳林不能因為不現(xiàn)實的天價賠償?shù)⒄`了女兒康復(fù)治療，也影響家人感情得不償失，又多次和李炳林、代理律師牛運增到法院調(diào)解。最終李炳林同意按法律辦事，案件順利判決。趙開川說，要把群眾來信的“信”放大為信任、信息、信心、信念。居民張傳文多次寫信到各部門，反映其女兒張圓圓5年前上小學(xué)時被老師毆打致精神殘疾。據(jù)查，案情不屬實，張傳文本人也承認寫信的目的是尋求救助。考慮到張傳文家多人患病，生活困難，趙開川一面做思想教育工作，一面積極給予救濟幫扶。雪天送棉衣棉被，安排領(lǐng)導(dǎo)看望，社區(qū)送米面油，協(xié)調(diào)單位積極捐款，幫助張圓圓入院治療，還在創(chuàng)衛(wèi)期間為張傳文安排活兒，張傳文感激不已，終于停止信訪。

　　2009年11月，楊哲到電廠路街道任黨工委書記，以“上為政府分憂，下為群眾解難”為己任，勇挑“天下第一難”的信訪重任。他把工作當(dāng)學(xué)問來研究，愛“琢磨事”是他的特點。他琢磨如何整合信訪資源，大膽探索新時期街道信訪工作規(guī)律，加強信訪督辦，變上訪為下訪，領(lǐng)導(dǎo)包案，暢通信訪渠道，提高處置力度等問題，逐步形成了街道信訪工作新格局。楊哲琢磨過的事就去干，變上訪為下訪就是一個例子。電廠社區(qū)居民因違建房造成房屋拆遷引起糾紛，他們多次到社區(qū)反映情況希望盡早解決拆遷補貼問題，每到敏感時期和節(jié)假日，就結(jié)伴找信訪主管領(lǐng)導(dǎo)提出要求，并揚言如不盡快解決，就到區(qū)、市越級上訪。楊哲得知此事，決定變上訪為下訪，多次到信訪戶家里，關(guān)注生活、牽頭協(xié)調(diào)、細致勸導(dǎo)，真正把群眾當(dāng)親人對待，金誠所致，最終促使上訪戶轉(zhuǎn)變了思想。楊哲工作中的滿腔熱情，親歷親為的負責(zé)態(tài)度，善待權(quán)力和善待群眾的自律品德，證明了殷都改革試驗?zāi)軌蛩茉斐鲆粋€嶄新的人生。

　　依靠群眾路線的新理念、新方法，殷都區(qū)在短時間內(nèi)打贏了一場信訪工作的“翻身仗”。2009年8月30日，在河南省政法委涉法涉訴信訪工作會議上，殷都區(qū)受到通報批評。半個月后，殷都區(qū)不但將中央政法委交辦的12起案件全部辦結(jié)，將省政法委巡視組交辦的98起案件辦結(jié)91起，辦結(jié)率92.8%;而且還將殷都區(qū)自身排查出的49起案件辦結(jié)46起，辦結(jié)率93.8%。在此期間，省政法委4次印發(fā)簡報推廣殷都做法。從全省通報批評到全省推廣殷都經(jīng)驗，這個神奇的轉(zhuǎn)變，的確是個“翻身仗”。2010年以來，殷都區(qū)赴市以上信訪量大幅下降，未發(fā)生赴京非正常上訪，未發(fā)生赴京到省集體上訪，赴市以上個人上訪同比下降68%，信訪秩序進一步好轉(zhuǎn)，全區(qū)信訪工作進入良性有序態(tài)勢。在殷墟大遺址公園建設(shè)、花園莊整體搬遷、新107國道改線、沿線村莊拆遷征地等重大項目建設(shè)中，殷都區(qū)沒有發(fā)生一起大的群體性上訪事件。2011年，全區(qū)信訪工作“四無”鄉(xiāng)、街道達到50%，“四無”村、社區(qū)達到72%，被市委、市政府授予“信訪工作先進縣(市、區(qū))”，被省委信訪領(lǐng)導(dǎo)小組評為信訪工作成效顯著區(qū)。2012年殷都區(qū)榮獲“全省信訪工作體制機制創(chuàng)新特別獎”，區(qū)委書記在全省信訪工作電視電話會議上做了典型發(fā)言。所有這些成績的取得，依靠的是群眾路線，打贏“翻身仗”是群眾路線的光輝勝利!

　　六、信訪工作長效機制的創(chuàng)建

　　為了鞏固“翻身仗”的成果，殷都區(qū)開始創(chuàng)建信訪工作長效機制，這個機制可以從兩個方面來概括：一是從信訪“十大員”群眾方面建立的信訪工作制度，一是從政府方面建立的信訪工作制度。對于前者我們已經(jīng)介紹過“十大員”全程參與的八項工作制度，這里介紹后一方面。主要包括信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、信訪問責(zé)制、信訪評估制、“六到位”長效機制和每周“過堂”制。

　　《殷都區(qū)關(guān)于進一步明確信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的意見》正式確立了信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。《意見》對責(zé)任劃定、工作任務(wù)、具體要求和責(zé)任追究作出規(guī)定。區(qū)委常委對本部門和聯(lián)系鄉(xiāng)、街道的信訪工作負總責(zé)，承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。政府副區(qū)長對分管部門和分管工作方面的信訪工作負總責(zé)，承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;對聯(lián)系鄉(xiāng)、街道的信訪工作負次責(zé)，承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。鄉(xiāng)、街道黨政班子成員，區(qū)直部門班子成員對分包村、社區(qū)和分管工作方面的信訪工作負總責(zé)，承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。《意見》還規(guī)定了信訪例會制度，領(lǐng)導(dǎo)干部“五包四親自”的包案制度，對結(jié)案率、群眾滿意率規(guī)定了具體要求。

　　《殷都區(qū)信訪問責(zé)實施辦法》確立了信訪問責(zé)制。《辦法》規(guī)定了“屬地管理，分級負責(zé)”和“誰主管，誰負責(zé)”的原則，明確了責(zé)任人。按照“誰惹事，追究誰”原則，實行責(zé)任倒查，嚴格追究當(dāng)事人及主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。分別規(guī)定了單位信訪工作責(zé)任和信訪工作責(zé)任人的責(zé)任形式。《辦法》規(guī)定以發(fā)生信訪量作為考核依據(jù)，量化計分，進行排隊，還對責(zé)任追究程序進行了規(guī)定。

　　《殷都區(qū)信訪評估實施細則》確定了信訪評估制。《實施細則》對確立信訪評估的意義、評估事項、評估組織、開展民意調(diào)查、舉行評估論證會、反饋評估結(jié)果、提交評估報告、評估成果應(yīng)用、全程跟蹤查詢、制定信訪預(yù)案和嚴格責(zé)任追究作出詳細規(guī)定。評估重點范圍是土地征用、城建拆遷、重點項目建設(shè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境保護、機構(gòu)改革、組織人事、社會保障、合作醫(yī)療、計劃生育、教育收費等涉及群眾利益的重大決策事項。《實施細則》規(guī)定了“誰決策，誰評估、誰負責(zé)”的評估主體原則。強調(diào)評估要走群眾路線。對于評估結(jié)果按照群眾贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意為標準分類處理。信訪預(yù)案制定以“發(fā)現(xiàn)得早、控制得了、解決得好”為目標。

　　殷都區(qū)對新發(fā)生的信訪問題建立了“六到位”的長效機制，切實堵住了產(chǎn)生信訪積案的源頭。一是訴訟程序引導(dǎo)到位。針對群眾反映的維權(quán)問題，統(tǒng)一制作復(fù)議、訴訟、仲裁程序告知通知書，引導(dǎo)上訪人按照法律程序進行訴訟，并對其提供司法援助，幫助其找律師梳理案情，建立起依法解決的信心，確保不欠“法律賬”。二是合理訴求解決到位。對政策有明確規(guī)定的，嚴格落實有關(guān)法規(guī)和政策，確保不欠“政策賬”。三是不合理訴求終結(jié)到位。對漫天要價的不合理訴求，先由基層拿出處理意見，報區(qū)里拿出復(fù)查意見，然后再報市里復(fù)核并終結(jié)信訪程序，切實避免重訪、越級訪的發(fā)生，確保不欠“程序賬”。四是過錯責(zé)任追究到位。對敷衍塞責(zé)、推諉扯皮、簡單粗暴或有失職、瀆職、違紀違法等行為，造成信訪案件和群體性事件的，堅決責(zé)任追究到位，確保不欠“責(zé)任賬”。五是困難對象幫扶到位。對上訪群眾訴求雖不合理，但生活確有困難、無依無靠的，尤其是“法度之外，情理之中”的信訪事件，采取政府救助、社會救濟、民間互助等手段，使他們的基本生活得到保障，確保不欠“感情賬”。六是違法行為處理到位。對已經(jīng)作出法律終結(jié)決定，并簽訂息訴罷訪協(xié)議，且經(jīng)過法制教育和批評勸導(dǎo)，當(dāng)事人仍觸犯法律規(guī)定的，依法處理。

　　《每周“過堂”集中解決信訪問題制度》確立了每周“過堂”制。這是“四個每”工作法的制度化。殷都區(qū)對日常信訪工作建立了常態(tài)化管理機制，實行 “四個每”工作法，即每日訪情、每周“過堂”、每月排隊、每季獎懲。每日訪情，就是堅持信訪日報告制度，印發(fā)《每日訪情》，包括群眾反映的問題、接訪領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位、處理結(jié)果等內(nèi)容，報區(qū)四大班子主要領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)信訪情況，及時作出批示，明確責(zé)任人，限期解決問題。每周“過堂”，就是每周一，由區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)主持召開信訪會議，對上周出現(xiàn)的信訪問題一一“過堂”，親自過問。沒有及時處理的案件，召集相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和上訪人，親自聽，親自看，親自拍板。每月排隊，就是針對各鄉(xiāng)辦、局委的上訪量和解決信訪案件的情況，每月排隊。對排位靠后的，予以黃牌警告。每季獎懲，就是針對黨務(wù)、經(jīng)濟、社會、信訪四項工作，每季度落實獎懲，內(nèi)容包括記功、嘉獎、通報表彰、公開表揚和處分。通過“四個每”工作法，做好信訪工作，依靠群眾參與，“依法、依理、依感情”妥善解決群眾反映的問題，不斷提升群眾工作和信訪工作水平。每周“過堂”制度對“過堂”事件、地點、參加人員以及“過堂”研究內(nèi)容和要求作出規(guī)定。

　　長效機制的建立不僅鞏固了信訪“翻身仗”成果，明確了治本之道，而且對新案出現(xiàn)起到了良好的預(yù)防作用。2011年10月安陽市發(fā)生沖擊市委大樓的嚴重群體性上訪事件，起因于汽車貿(mào)易公司高息融資，資金鏈斷裂，企業(yè)主攜款出逃造成集資戶巨額損失。殷都是全市參與集資最多的一個區(qū)，但卻沒有出現(xiàn)一起群體事件，充分證明殷都信訪長效機制驚人的預(yù)防效果。

　　七、干群一體的信訪工作基本經(jīng)驗

　　群眾路線是整個殷都改革實踐的靈魂所在，但是應(yīng)當(dāng)看到，在將群眾路線引向不同領(lǐng)域時，由于工作性質(zhì)和環(huán)境的差異，群眾路線的貫徹和落實帶有許多不同的特點，需要進行完全不同于其他領(lǐng)域的新創(chuàng)造。以信訪工作來說，貫徹群眾路線必須確立黨政干部的主導(dǎo)地位，殷都區(qū)是認真思慮過這個問題的。

　　盡管信訪事項的起因可以由一切社會矛盾引發(fā)，但信訪工作涉及的主要矛盾是黨政機構(gòu)同群眾的關(guān)系，在涉法涉訴信訪案件中，還會牽涉獨立的司法機構(gòu)和律師服務(wù)，在許多疑難信訪案件中，會牽涉跨地區(qū)、跨部門的復(fù)雜關(guān)系，這些信訪案件的最終解決，需要黨政主要領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，不確立黨政干部的主導(dǎo)地位，就不可能最終徹底解決問題。因此，在信訪工作中群眾發(fā)揮作用的空間就受到特定工作性質(zhì)的限制，殷都區(qū)抓住了這個特點，在群眾路線貫徹時，制訂了群眾參與的理念和具體制度。在理念上，“依理、依感情”排在“依法”之后，而不是一上來就強調(diào)“依理、依感情”。在“二助”上，將“司法救助”擺在“困難救助”前面，也是這個道理。“法”和“司法”是代議制權(quán)力機關(guān)確立的，具有全國普遍性質(zhì)，是必須執(zhí)行的，黨和政府都必須依法治國。“一親自”是指主要領(lǐng)導(dǎo)干部親自抓信訪工作，所謂“六到位”機制、“三推定”原則、“三三制”辦案原則、每周“過堂”制度等都是以黨和政府為主導(dǎo)的，250萬元救助基金業(yè)只有政府才有能力承擔(dān)，這是信訪工作領(lǐng)域的特殊性決定的。很難想象，一個單純的“十大員”能夠獨立化解進京越級上訪案件，也很難解決一起大規(guī)模群體性信訪案件，更不要說是突發(fā)性的案件。

　　但這不等于說殷都區(qū)信訪工作“翻身仗”不是群眾路線的勝利，而只是黨政機構(gòu)和信訪部門的功勞，只是“一把手”的功勞。絕對不能這樣看問題。那么，殷都信訪工作中的群眾路線究竟體現(xiàn)在哪里呢?

　　可以說表現(xiàn)在兩個方面：一是黨政機構(gòu)和信訪部門在理念、制度和工作方法上體現(xiàn)了群眾路線的要求;二是廣泛動員和組織了“十大員”的參與。在這里，代議制機構(gòu)和群眾參與制都體現(xiàn)出群眾工作路線。

　　黨政機構(gòu)也好，信訪部門也罷，過去和現(xiàn)在從形式上看并沒有多大區(qū)別，區(qū)別發(fā)生在理念、制度和機制以及工作方法中是否貫徹了群眾路線。以理念來說，過去經(jīng)常以“缺乏法律和政策依據(jù)”而將許多“合情合理”的信訪訴求擱置起來，形成陳年積案。殷都區(qū)成功化解的陳年積案多數(shù)不在“依法”上，因為的確無法可依。如郭家莊荊振河與荊長明建房糾紛案、梅園莊王鳳珍口糧地占用案，都是20多年積案，法律依據(jù)不足，“100元罰款”的青杏案也屬此類案件，但確屬合情合理的訴求，沒有“依理、依感情”的理念，就解決不了這類案件，而缺乏群眾路線的觀念就提不出“依理、依感情”新理念。 “二助”法、“六到位”機制、“三推定”原則、“三三制”辦案原則、每周“過堂”制度，都蘊含著豐富而生動的群眾觀念。以“三推定”來說，可以說在沒有任何調(diào)查的情況下，辦案人員首先從態(tài)度上就相信群眾，這是非常難能可貴的。什么叫人民政府，人民政府是群眾自家的政府，當(dāng)然一遇到案子，首先向著自家人，如果像過去一樣，一聽到越級上訪案或群體案，立即斷定群眾“不明真相”，那就是不相信群眾，就是同群眾路線相背離的。群眾眼睛是雪亮的，對于侵犯他們利益的行為，怎么會“不明真相”呢，這豈不莫名其妙?“三推定”就是相信群眾，相信群眾眼睛是雪亮的。“二助”工作法實際上是以“司法救助”幫助群眾打官司，打不贏再通過“困難救助”去安撫群眾，在群眾心目中樹立了一個陪同苦主含辛奔波的鮮明的助手形象，這樣的黨政干部，群眾怎么能不歡迎呢!

　　在廣泛發(fā)動群眾參與方面，不僅對600余名信訪工作“十大員”授予六項權(quán)利，還根據(jù)需要和個人特長進行分工，明確各自職責(zé)，制定相應(yīng)制度規(guī)范群眾參與秩序。“十大員”在社情民意收集、信訪風(fēng)險評估、信訪聽證評議、矛盾糾紛調(diào)解、群眾情緒疏導(dǎo)、信訪法規(guī)宣傳、信訪事項代理和扶貧解困服務(wù)等方面開展了大量卓有成效的工作，奠定了信訪工作廣泛的群眾基礎(chǔ)。如果說淮海戰(zhàn)役的勝利是人民群眾用獨輪小車推出來的，那么殷都信訪工作“翻身仗”就是依靠“十大員”打贏的。

　　黨政干部和人民群眾不僅都發(fā)動起來了，而且還成功實現(xiàn)了相互結(jié)合，建立了結(jié)合機制。像《每日訪情》直通車，人大政協(xié)工作平臺、干部下訪，“四個每”工作法，主要領(lǐng)導(dǎo)“包案”制度，社情民意調(diào)查，信訪聽證會以及征求意見箱、座談會、熱線電話、電子信箱等都是有效的溝通機制。所以，群眾路線指引下的黨群一體和干群一體是殷都區(qū)信訪工作卓有成效的基本經(jīng)驗，這個基本經(jīng)驗是代議制機構(gòu)與群眾參與制相結(jié)合在信訪工作中的具體運用。

　　這個基本經(jīng)驗的意義在于：它克服了“文革”時期群眾運動脫離黨政機構(gòu)，“踢開黨委鬧革命”、“砸爛公檢法”的無序群眾運動的破壞性，強調(diào)了群眾路線是黨的工作路線，而不是脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)的路線。它也克服了脫離群眾的“恩賜型”和“圍堵型”兩種片面信訪工作模式，充分發(fā)動和組織群眾全程參與信訪工作。

　　在這個基本經(jīng)驗下，依法辦事同帶著感情辦事相結(jié)合，攻堅克難與長效機制相結(jié)合，突擊治標與依靠“十大員”治本相結(jié)合，集中解決陳年積案與重點預(yù)防新案相結(jié)合，也都是重要的經(jīng)驗。

      【注釋】：

　　[1] 殷都區(qū)委群工部、區(qū)信訪局：《殷都區(qū)用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作成效顯著》(2011年3月11日)。

　　2 李南沉：《在與上級領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者和媒體記者座談時的匯報》，2011年4月21日。

　　3 李南沉：《打贏“翻身仗”的啟示》，《人民信訪》2010年第7期。

　　4 中共殷都區(qū)委群眾工作部、區(qū)信訪局：《殷都區(qū)用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作成效顯著》(2011年3月11日)。

　　5 李南沉：《堅持“321”工作法，妥善解決復(fù)雜疑難信訪案件》，《情況交流》2010年第14期。

 　鏈接：楊思遠：群眾路線在殷都（連載八）

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