第二章 城管人成為群眾眼里“最可愛的人”

 （編者按：中央民族大學“985工程”民族地區經濟發展和社會管理創新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區群眾路線的實踐探索進行研究。這是左翼做的一個成功試驗，該書是事后的理論總結?，F在左翼要給社會提出具有建設性的實踐方案，從這個角度看，該書提供了一個樣板，因此具有現實價值。本網站將連載該書內容。歡迎各位網友的關注和評論。此篇為第三部分。）     

　　城管執法是城市治理綜合執法的簡稱，作為城市治理一項重要職能，城管執法是政府為城市居民創造美好生活環境、維持良好市政秩序的重要手段，是政府塑造高效執政形象的平臺載體，它原本應該與文明禮貌的執法形象、整潔有序的市容市貌聯系在一起。但前些年，殷都區的城管執法工作也和全國一樣，陷入了群眾抱怨、媒體譴責、商戶抗拒、上級不滿的漩渦，城管人感到自身付出了無比的艱辛和操勞，卻如“風箱里的老鼠”——兩頭受氣，深感委屈。

　　所幸的是，在重歸群眾路線的工作方針指導下，殷都區通過樹立“群眾參與、愛民如傷，政府主導，市場運作”的城管工作新理念，在將流動商販納入群眾做主的設立攤群點、建立“3+N”城管新機制的基礎上，秉承“愛民如傷”的執法理念，出現了民生有路、市容清潔、成本降低、關系和諧、群眾滿意、政府輕松的嶄新局面。最難能可貴的是，城管人員通過真情執法、真心扶困、真誠交友，創造了和諧的干群關系，從群眾眼中最可恨的人變成了“最可愛的人”。

　　一、城管窘境何其多

　　殷都區位于安陽市的西北部，是豫北老工業基地，轄區內有河南省最大的鋼鐵企業安陽鋼鐵集團，大唐安陽發電廠等大中型企業，職工生活區與本地農村相互交織，城市居民中混住著村民，農村里又夾雜著企業職工，下崗職工多、城中村多、進城務工人員多，城市管理難度大。在當地人的心目中，殷都區是環境臟亂、污染嚴重的安陽“西伯利亞”地區，歷來是安陽城市管理的“老大難”、“重災區”。在世人關注的城管執法焦點——對流動商販的管理和處罰上，殷都區雖然沒有出現過嚴重的惡性事件，但執法人員在收繳攤販的車輛和物品時，遭上百群眾圍觀，和商戶發生沖突、扭打的事件時有發生。

　　城管隊員頂著罵名強制執法的效果又怎樣呢?整治—反彈—再整治—再反彈，不僅陷入勞而無功的怪圈，而且民眾怨恨、上級責怪、媒體批評，多頭受氣。如何回歸城管執法為市民服務，為市民創造良好生活環境的根本宗旨?如何轉變城管和市民之間的緊張甚至對抗性關系，恢復黨政機關和群眾的魚水親情呢?這些問題讓殷都區的領導和城管人陷入深深的思考。

　　1.城管綜合執法困境

　　城管執法專業隊伍自1997年產生以來，在清潔市容、規范城市秩序方面取得了一定的成績，但是也引發了諸多問題，由于問題長期得不到妥善解決，不斷積累升級，在本世紀初逐步凸顯并激化，成為官民矛盾的焦點所在。據報道，2006 年僅上半年，全國各地的媒體有關城管執法隊為了維護城市潔凈、文明，在取締、驅逐小商小販隨意擺攤的執法過程中，發生抗法暴力事件的報道就有千篇之多。[1] 幾起在全國范圍內引發社會爭議的事件更是凸顯了城管執法的困境。

　　2006 年 5 月 30 日下午，成都市青羊區新華西路街道辦事處城管科執法人員來到王家塘街，發現肖桂秋占道經營蔬菜和肉類，遂責成其立即糾正違規行為。半小時后，執法人員再次來到該店鋪，發現該商家依舊占道經營。因說服不起作用，幾名執法人員開始暫扣有關貨品，同時依法向當事人開具文書。不料，該店女老板肖桂秋拒不接受處理，將事先準備好的尿潑到正在執行公務的新華西路街道辦事處城管科科長李鵬身上……然而，更富有諷刺意義的是在事件被媒體曝光后，面對城管的文明執法、商戶的暴力抗法，“網民”居然“一邊倒”地支持肖桂秋，連聲以“潑得好”稱贊肖的行為。

　　2006年8月11日，北京市海淀區的城管執法隊員李志強和同事在中關村科貿電子商城北側路依法扣押了賣烤腸的崔英杰的三輪車，當執法人員準備離開時，崔英杰突然沖出來，將切烤腸的刀刺進李志強的脖子。當晚6點多，李志強醫治無效死亡。

　　2008年1月7日17時許，湖北省天門市郊灣壩村，50多名統一著裝的城管執法人員與當地村民發生沖突，將公路堵塞。恰好路過的天門市水利建筑公司總經理魏文華下車用手機進行現場錄像，遭城管執法人員群毆致死。

　　搜索媒體報道，我們還會看到：2004年7月20日，廣州市天河區李月明被城管打死;2006年2月16日，上海市普陀區李秉浩被城管打死。

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　　在殷都區，雖然沒有發生類似的惡性事件，但是城管執法中沖突不斷。城管人員被商販謾罵、推搡、扭打、扯爛衣服、摔碎眼鏡、被裝滿開水的熱水瓶砸傷燙傷，遭群眾圍堵、指著鼻子罵，甚至被商販送花圈、持刀威脅等事件，時有發生。

　　城管執法越來越成為公眾輿論的焦點，成為政府工作中的死穴，城管工作陷入了“三不滿意、多頭受氣”的困境。

　　其一，上級不滿意。政府成立城管執法隊伍的根本目的在于通過統一行使行政執法權，高效消除城市中的一些混亂現象，使城市市容靚麗、清潔衛生、道路通暢、市場繁榮、秩序良好，然而大量人財物付出換來的僅是檢查時的短暫效果，“檢查一陣風，過后亂哄哄”是對城管執法成效的真實寫照。由于效果不能持久，每次檢查、創衛等活動時，都要額外花錢搞突擊清理、整頓秩序，政府財政負擔加重，此外，城管人員的增加、裝置的配備等都增加政府支出。不僅多花錢，在安陽市每月進行的城管千分考核總評成績排位(這是政府評價城管工作績效的主要指標)中，殷都區一直排名靠后，成績不佳，經常受到批評和罰款。

　　最令上級不滿的是城管執法激起的民怨民憤。震驚全國的2008年湖北省天門市城管暴力執法打人致死的事件，以及各類媒體不斷曝光城管執法激起的官民對抗事件，使政府意識到，城管執法看似追小販、扣物資的小事，但其產生的社會影響巨大，“惡城管”對政府形象的損害極其嚴重，由此可能釀成嚴重的群眾性事件，城管執法已經成為社會不穩定的原因之一。

　　其二，市民不滿意。市民的不滿意是多方面的，每當遇到小販們占道經營，造成交通阻塞時，每當遇到無證經營的游商缺斤短兩、以次充好時，每當面對攤販們走后遺留的遍地垃圾時，市民們會抱怨“城管為什么不管管?”。然而當城管們驅趕攤販，收繳經營物資時，市民們又會一邊倒地同情和支持弱者，圍觀起哄，甚至在城管隊員始終罵不還口、打不還手的情況下，仍有圍觀群眾高喊“城管打人了”來對城管隊員施壓。在商販們暫時被清理的情況下，市民們感到生活不便，同樣會抱怨城管執法“不是為了方便百姓，而是為了上級高興”。殷都區城管執法隊員碰到的一件小事可以很好地反映出市民對城管執法的多重標準和態度。2010年4月2日，城管執法隊員接到群眾舉報商販堵路的電話后，立馬趕到現場糾章查扣，在糾章過程中，竟發現舉報人和圍觀群眾一塊兒起哄，城管隊員質問他，他卻振振有詞地說：“叫你們來，慢慢攆走賣東西的不堵路就行了，若你們現場查扣，我們當然又會同情小商販了。”

　　其三，怨氣最大的是流動商販。不可否認，流動商販中存在著一些不法經營的問題，但是，流動商販的主體是大量自謀生路、自食其力的低技能勞動者，沒有特殊技能，沒有資本積累，他們只想通過勞動解決全家人的生計。據研究者調查，“選擇從事流動攤位經營，絕大部分攤販為生活所迫，73.12%的人是為了養家糊口，47.31%的人是為了供子女讀書”。[2]“本小利微、起早貪黑;走街串巷、東躲西藏;擔驚受怕、被趕受罰”，這是流動商販們生活狀況的最真實寫照，不是他們不想守法經營，而是政府沒有給他們提供相應的機會和條件，他們只能和城管之間搞“貓鼠大戰”，走“游擊路線”。每當與城管遭遇，他們低聲下氣、求告認錯，但是為生活所迫，他們不得不出攤，遭到暫扣或罰款時，他們心中滿是怨氣和激憤，為什么謀生之路如此艱難?為什么“官老爺”總是高高在上，不體察他們這些小民、弱民、草根的生活疾苦呢?

　　其實，城管隊員也滿腹苦水。他們不同情那些生活困難的小商小販嗎?他們不希望工作順利大家滿意嗎?他們每日披星戴月沿街巡視，為環境整潔經常到農村查訪旱廁、養殖戶，經常沒有節假日，把家務留給另一半，把孤獨寂寞留給父母妻兒，每到創衛、檢查期間，他們每天工作12到16小時，他們得到的是什么呢?執行政府的命令、努力完成上級下達的任務和目標，然而政府不滿意;為市民百姓服務，力爭為他們創造清潔有序的生活環境，老百姓不買賬，似乎看不到他們工作的艱辛，只是看到他們工作中的不足，社會輿論更是對他們千夫所指。城管執法隊員的心中郁積了太多的委屈和無奈。讓我們看看《殷都區城市管理改革探索紀實》中的一段話吧。

　　城市管理工作難度之大，辛苦程度之強，社會壓力之巨，遠非局外人所能想象，特別是現在隨著城市化進程加快，群眾對城市居住生活環境的要求和標準提高了，絕大多數城管人員不顧日曬雨淋，不論節日假期，在缺少理解、支持、配合的情況下常年超強度運轉。曾經小販堵塞的鋼三路、曾經違章盛行的文體路、曾經攤位云集的鋼一路，仍是那么歷歷在目。特別是近年來全國各地都在開展各類創建活動，許多檢查組來時轟轟烈烈，走后一切照舊，出現“檢查一陣風、過后冷清清”現象，一些地方甚至總結出一套有效的“迎檢經驗”，擅長臨時突擊，卻經不起長期考驗，通過了上級檢查，卻得不到百姓認可，以至形成了“整治-反彈-再整治-再反彈”的怪圈。與此同時，隨著改革開放的不斷深化，社會利益關系的復雜性、深層次的矛盾和問題日益突顯。在2009年8月15日巡查中，梅辦城管隊員發現有人在鋼二路綜合市場門前占道經營，對當事人進行教育警告，但半小時后巡查時，當事人還在占道經營，城管隊員糾正其違章行為卻遭當事人和他妻子的百般撒潑阻撓，當事人懷揣短刀跑到辦公室相威脅，他的妻子則在辦事處門外大聲惡語辱罵并煽動群眾，當時圍觀的一些人就說“這幫城管真不通人性，光欺負弱小” 。聽到這樣的論調，城管隊員無奈和委屈只能往肚里咽，曾經引以為榮的為人民服務竟被指責為不通人性，引以為榮的守法與執法竟被辱罵為欺辱弱小。城管執法工作處在社會矛盾、沖突的風口浪尖上，由于體制機制、執法環境等方面的先天不足，城管在社會群眾心目中的地位毀譽參半。城管人在一次次誤解傷害中舉步維艱，在一次次暴力沖擊和肢體沖突之后，殷都區區委、區政府主要領導與廣大殷都城管人陷入了沉思，開始深入分析原因、尋找答案。[3]

　　2.城市管理綜合執法的先天缺陷

　　可以說，城管執法從其誕生之日起就存在著先天缺陷，這是造成惡劣現狀的客觀原因。城管執法是集中行使行政處罰的產物，所履行的職責過于單一，這反映了行政集權體制的重大弊端，即面對出現的問題，不是從產生問題的原因入手去解決問題，而是簡單地用“禁”和“罰”的方式去消滅現象。這既反映出執政者城市管理以政府為主體的錯誤理念，也埋下了城管執法導致官民矛盾激化的禍根。

　　城管執法是城市管理綜合執法的簡稱，產生于上世紀90年代后期，當時，多種原因造成了城市流動攤販的激增。由于我國城鎮化步伐日益加快，大量農業剩余勞動力涌入城市，一些未被工商企業吸納的人員開始以擺攤設點為生;大量城中村村民的承包地被征用，別無他技的村民也開始批發零售小雜貨、經營小吃等營生;國企減員減負、換員增效、人員結構調整等舉措導致大量職工下崗或內退，再就業無門的情況下，一些下崗職工投入到流動商販大軍中。全國各地均出現了市場混亂、市容惡化的情況，在一些人口密集的大城市，情況尤為嚴重，路邊、河邊、墻邊，散亂的自由市場隨處可見，夜晚在人行道上隨處擺放的餐飲車和桌椅板凳造成交通擁堵，夜半商販走后，滿地狼藉，在各個街區，成百上千的流動攤販沿街叫賣，隨意停放。流動攤販們缺斤短兩、銷售殘次假冒產品、食品衛生不達標、銷售色情制品等擾亂市場秩序的行為越來越嚴重。

　　怎么辦?為了保證市容市貌，恢復市場秩序，政府的工商、環衛、交通、衛生、質監等相關部門齊上陣，對流動攤販進行綜合整治，嚴厲查處。長期以來，我國實行條塊分割式管理體制，工商、衛生、環保、交通、質監等各個系統均握有行政處罰權，每一系統均成立了自己的行政處罰隊伍，各部門分兵把守，各管一攤。結果在處理流動攤販時，出現了“七八頂大蓋帽圍著一個破草帽”的景象，更有甚者，一些地方實施行政處罰的隊伍甚至超過了100支。這種部門分割的執法方式產生了多種弊端，首先是執法不力，有時重復處罰，有時又出現執法真空，城市臟亂差、市場秩序、交通秩序混亂問題無法根本得到改觀。其次，執法隊伍臃腫，執法力量分散，效率低下。第三，各部門以自己利益為重，出現執法擾民，甚至亂收亂罰，滋生腐敗。

　　為解決城市管理執法中出現的上述問題，我國于1996年10月1日開始實施《行政處罰法》，同時，將原來分散于各個部門的一些關于市容市貌、環境衛生、市場秩序、清理無證經營等行政處罰權收攏集中于一個行政機構行使?！缎姓幜P法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”由此確立了“相對集中行政處罰權”制度，成為我國城管隊伍建立的最基本的法律依據。

　　1997年4月，經國務院批準，北京市宣武區在全國率先啟動城市管理領域的相對集中行政處罰權試點工作，當年5月，宣武區成立了城市管理監察大隊，這成為我國第一支專業的行使城管綜合行政處罰權的隊伍。2002年8月22日，國務院發布了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，授權省、自治區、直轄市人民政府批準、決定在本行政區域內開展相對集中的行政處罰權工作。截至2006年年底，除了經國務院批準的23個省、自治區的79個大中城市和3個直轄市實行綜合執法外，各省、自治區根據國務院的授權，批準了200多個城市開展此項工作。目前，據初步統計，我國的城管執法隊伍已經發展到數十萬人。

　　按照國務院的規定，城管執法的范圍，主要是行使市容環境衛生管理、城市規劃管理、園林綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理方面部分或全部行政處罰權，以及省級政府決定調整的其他領域行政處罰權，簡稱為“7+1”。但事實上，大部分城市的城管，已經突破了“7”的范圍，向文化、旅游等行政執法領域延伸。[4]當前，有些地方的城管執法已經擴展到上述職責之外包括公用事業管理、城市節水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理(含拆遷工地管理)、城市河湖管理、黑車、黑導游等13個方面。以北京市宣武區為例，城管監察大隊成立時，只有 5 項職能，歷經 3 次職能擴張，到 2002 年時，擴大為 8 項職能 105 項行政處罰權，到現在，已經包括了13 大類共 285 項行政處罰權，[5]涉及范圍從市容環境到工商管理，從城市節水到公安交通，幾乎無所不包：井蓋丟失、下水道排水口堵塞、燃氣管線漏氣、違法停車、毀壞綠地、黑導游等各類雜事，都在城管執法的管轄職責之內。

　　可見，城市管理綜合執法就是將若干有關行政機關的城市管理領域的行政處罰權集中交由城市管理行政執法局統一行使，原有關行政機關不再行使這部分行政處罰權，也就是說，城管綜合執法機關的成立只是為了承擔城市管理領域中的行政處罰職責，除此之外再無其他的行政和非行政職能。城市管理行政執法局的設置除了以加強各專業執法之間的協調和整合、提高執行效率的目的外，還將城市管理各專業領域的決策與執行在一定程度上加以分離，以加強相互的監督。城管執法對違規當事人有進行教育或罰款的權力，對違規物品在出具暫扣證明后有暫扣權，但沒有沒收權，當事人可憑暫扣證明前往處罰機關接受教育或罰款，并保證以后不會再犯，可以領回被扣物品。[6]

　　從城管執法職能及城管執法隊伍的產生歷史來看，城市管理綜合執法部門的成立存在先天的機制缺陷：

　　第一，政府在處理城市管理中出現的新問題時，出于行政干預的慣性思維，用慣用的行政禁止和處罰手段去解決問題。沒有本著民生至上的原則，考量流動商販之所以大量涌現的根本原因，沒有意識到這是社會轉型時期必然出現的問題。在“市容政績”、“面子工程”的驅動下，政府官員沒有將人們迫切的謀生需要、就業權利置于城市的整潔靚麗之上，簡單地用成立城市管理綜合執法的形式管卡壓，以“禁”代“疏”，以“罰”代“管”，這是導致長期以來城管執法造成官民矛盾激化，執法工作效果易于反彈、治標不治本的根本原因。

　　第二，城管執法部門的權力缺乏相應的監督和制約。由于沒有全國統一的城管立法，城管的主管部門、城管執法的監督部門、監督的程序、城管執法的責任承擔等目前都尚不明確，因此，在城管執法的監督制約上存在權力缺失。缺乏有效的監督，造成《行政處罰法》中的程序性條款并未得到嚴格遵守，從相關報道來看，城管執法人員隨口要價、相對人就地還錢的情形比比皆是，執法人在暫扣相對人財產時，不出具暫扣清單，無簽字蓋章的現象也屢見不鮮。城管執法方式普遍存在簡單粗暴的現象，人們常常用“一腳踹”來形容城管執法的野蠻。

　　第三，在城管專業執法隊伍成立之前，工商、衛生、環保、交通、質監等各部門不僅擁有行政處罰權，還擁有管理權，行政處罰權僅僅是權力體系之一部，是在管理無效后行政機關采用的最終手段，然而，簡單地將處罰權統一剝離給城管后，割裂了處罰權與管理職能之間的關系，“收繳、罰款”成了城管的主要職責和履職方式，因而，在公眾眼中，城管執法隊員成了“只會罰”也“只用罰”的暴力執法人員。

　　第四，多個城市管理部門之間，在本位主義思想下，出于對本部門利益的維護，相互之間也存在著博弈，綜合行政執法的制度優勢往往很難實現。各部門總是將較易規范的活動留在本部門管理，而將管不好、不好管的、面對弱勢群體的職責交給城管來管，比如有店面、有營業執照的正規經營者歸工商部門管理，而將街頭游商交給城管處置，有合法手續的建筑物歸規劃部門管理，而將違章建筑交由城管部門拆除等，因而，城管成立之初就成為為各部門處理“疑難雜癥”、“重病頑疾”的收容隊，這也將城管推到了各類社會矛盾的焦點上。

　　第五，城管執法的處罰對象主要是群眾中的弱勢群體，其主體由三大部分構成：進城謀生的農民工、城中村的失地農民(可能身份已經轉化為市民)和城市下崗失業人員，這些人員希望通過擺攤設點等方式解決一家老小的生計，這原本是自力更生的表現，但采取禁、堵、罰的高壓城管政策，留下后患。從小商販的角度考慮，禁止出攤就是斷了他們的生路，動輒收繳經營物資就是砸了他們的飯碗，幾十元、上百元的罰款等于讓他們白干，這種方式不僅激起小商販的激烈反抗，也引發廣大公眾對城管執法的強烈反感和對受罰弱民的深度同情。

　　上述問題造成了城管執法部門從成立之初便以與民對抗的形式出現，為了完成政府提出的各項指標，常常不得不強制執法，在遭到抗拒的情況下暴力執法，由此，積累了越來越深的民怨，進入21世紀后，積怨不斷爆發。然而，這是行政集權體制固有的弊病，一個小小的殷都區，是無法改變這種行政體制框架和環境的。那么是否應該從自身的隊伍建設和具體的執法方式上查找原因呢?

　　3.城管執法隊伍自身建設與執法方式中的問題

　　除了在行政集權體制下城管執法在機制上的先天不足，城管執法隊伍在自身建設和執法方式上也存在一些缺陷，這些缺陷進一步放大形塑了城管執法的負面形象。

　　城管執法的成立雖然解決了多頭執法、處罰混亂、多部門各謀其利的問題，但是沒有從根本上消除產生問題的原因和以疏導作為解決問題的方式，城市管理的效果始終不盡如人意，陷入了“效果差—強化隊伍—問題升級—再強化隊伍”的邏輯怪圈。由于需要在城市中自謀生路的低技能勞動者不斷增多，城市中的流動攤販越禁越多，違規亂搭亂建現象越演越烈，禁不勝禁，屢禁不絕，僻街背巷和城中村依舊臟亂，抗拒執法的事件不斷升級。

　　這些情況促使全國各地的城管為了提高執法效果、保障城管人身安全而強化隊伍建設。表現在兩個方面，一是增加人員，擴充隊伍，城管執法隊伍不斷膨脹，在缺乏編制的情況下，大量招收協管員;二是城管執法隊伍裝備升級，一些城市為城管隊員配備了鋼盔、防刺背心、防割手套、強光手電和反光背心等，城管執法隊因此也被諷刺為“鐵甲城管”。[7]

　　如此強化隊伍的結果是什么呢?人員的不斷擴充導致機構臃腫，違背了精簡機構、“小政府、大服務”的發展方向。在財力不足的情況下，大量招收的協管員素質參差不齊，有些地方的協管員只經過簡單培訓即上崗，出現了對城管的權力范圍不能準確把握、錯誤理解政策、越權執法、粗暴執法、吃拿卡要、亂砸亂搶等惡劣現象。由于人員增加而政府財力有限，一些地方甚至制定了“用罰款發工資、獎金”的制度，每月規定罰款任務，助長了城管執法亂管亂罰、以罰代管、隨意多罰的惡行，在百姓口中，城管執法成了“土匪”的同義詞。城管隊員的“武裝”雖然保護了他們的人身安全，壯大了城管的聲威，但是進一步拉開了管理者和群眾之間的距離，增加了人們對城管的厭惡和排斥情緒。行政執法與公安執法不同，他們面對的并不是罪犯，而是城市中的弱勢群體和普通百姓，其行為大多屬于違規或輕微違法，無須采用暴力的強制手段，應以引導、規勸、教育為主，而“武裝到牙齒”的執法隊員讓人們感覺到，在政府管理者的眼中，普通群眾已經異化成了罪犯甚至敵人，因而只能激化矛盾。

　　在具體的執法方式上，殷都區的城管人也進行了深入檢討，當前城管的執法方式仍然可以用四句話概括：“游擊式管理，突擊式清理，掃蕩式收繳，簡單式罰款”。由于缺乏長效管理機制和嚴密的執法標準及程序，城管執法帶有相當大的隨意性，城管執法車和執法人員經常在大街上巡視，當遇到違規經營的情況，城管隊員有時勸阻或處罰，有時又視而不見，助長了攤販們的僥幸心理和游擊心理。由于我國的行政管理慣于采用“運動化”的工作形式，一旦遇到檢查、創衛等活動，動輒突擊式清理，各個街區增派人手，嚴防死堵，一時間大街上攤販蹤影全無，由此帶來的臟亂問題也一并消除，檢查一過，一切復原。

　　在城管執法時，最常用的手段是收繳經營物資，一架三輪車或手推車、幾張桌椅板凳、或者一提包小商品基本上是這些街頭商販的全部家當，每一次掃蕩式的清街都讓這些小商小販損失慘重，雖然城管只有暫扣權而無沒收權，被處罰人可以事后到指定地點繳納罰款收回經營物資，但是繳納的罰款對于收入極低僅能糊口的小商販來說是難以承受的沉重負擔，一旦罰款超出了收繳物資的價值，商販們便不再索取，所以暫扣演變為變相的沒收。城管執法對違規人員的管理方式應該有警告、疏導、勸說、教育、罰款等多種形式，但是在老百姓的眼中，城管執法的處罰方式似乎只有一種，就是罰款，甚至為罰而罰，以罰代管。有些地方變相地將罰款轉為流通攤販準許經營的通行證，只要交了罰款，城管們也不再轟攆收繳，商販們便可以繼續擺攤兒。凡此種種，導致人們對城管執法的任務產生了質疑，到底城管執法的目的是維護市容和市場秩序呢?還是為了收取罰款。為民服務的宗旨就這樣異化成“為官打工”。

　　雖然殷都區為了保證執法人員的素質，從未招聘協管員，但是殷都區的城管隊在執法過程中，也使用強制手段，遭到抗拒執法、被群眾圍攻、被攤販們扯爛衣服、抓壞眼鏡的事件經常發生。殷都區黨委書記曾質問城管局局長張保良：“你是不是共產黨員?共產黨員怎么能追得群眾滿大街跑?!”但是不采用強制執法又該如何?

　　殷都區開始對執法方式大力整頓，強調文明執法，對流動攤販、亂停亂放、違規排污、環境臟亂等問題采取規勸、教育、制止等方式，甚至采取“行注目禮”的方式，就是對于違規行為緊盯著，讓對方不好意思再繼續。但這種方式要么因為力度太小不起作用，要么人手不夠難以全面實施。即便照章辦事，文明執法，仍免不了和管理對象之間發生沖突，甚至遭受商販們的人身侮辱，有時還危及生命。為了避免沖突惡化局面難以控制，城管執法隊員有時自己掏錢買下攤販的全部商品，以此換得商販們撤攤走人，但這只是解決個別問題的權宜之策，并非常規手段。粗暴執法、違規執法、高壓執法必須改，但是，如果城管執法理念不改、執法的根本方向不改、解決問題的方式方法不改，那么，無論強制執法還是文明執法都不能改變城管和群眾之間的對抗性關系，都無法提高城管工作的效果，更不能令市民滿意。

　　二、對城管執法的思考

　　殷都區委區政府認識到，作為安陽市的一個行政區，他們不可能扭轉國家對城管執法的機構設置、職責分配，但是，單靠轉變執法方式又不能從根本上解決問題，必須跳出現有的框架，從新的角度尋找解決問題的辦法。

　　城管執法起因于對城市流動攤販的管理，城管職責中的很多問題都和流動攤販管理有關，比如環境衛生、市場秩序、交通堵塞等，可以說城管執法和流動商販之間的矛盾是城管執法中的主要矛盾，其性質是官民矛盾。因此如何看待流動攤販，如何找到流動攤販管理的突破口，如何將作為不法經營處罰對象的游商納入正常的管理軌道，這些問題是改善城管執法的關鍵環節。

　　對于流動商販，殷都區認為應該擺脫片面的視角，不能把流動攤販視為社會不發達的標志，視為城市臟亂差的根源，視為妨礙城市秩序和環境的惡疾，視為邊緣化的窮人經濟，而應該全面評價他們的作用。

　　流動攤販的正面作用表現在：(1)無業人員通過勞動自謀生路，解決家庭溫飽，減輕了政府負擔，有利于社會穩定，成為社會的“安全閥”。專家們將流動攤販界定為非正式經濟部門，“非正式經濟部門是外來勞動力在城市正式就業制度壁壘的限制條件下創造的一個替代性勞動就業結構，它不僅履行著對外來勞動力現在的就業替代功能，且發揮著向社會挫折群體提供經濟流動機會的潛在的功能。”[8](2)方便了群眾生活。流動攤販大多集中在車站、交通樞紐、城中村、學校附近、人口密集的住宅區等地，對方便群眾購買餐飲、食品、蔬果、書報、日用小雜貨等起到了積極作用。(3)流動攤販的低價格增進了市民的福利，緩解了低收入群眾的生活困難。(4)流動攤販能提供一些大商場目前已不銷售的小商品、傳統特色食品、風味獨特的小吃，還提供一些特殊的服務，比如磨剪子戧菜刀、修鞋修拉鏈等。(5)一些特色手工制品和風味小吃，成為城市文化的一抹亮色。

　　流動攤販的負面作用主要表現在流動商販作為一種街頭經濟，具有自發性、流動性、隨意性等特點，被概括為所謂的“八宗罪”：強占道路，堵塞交通;亂擺地攤，影響觀瞻;環境衛生，不堪入目;短斤少兩，摻雜使假;設托行騙，騙買騙賣;偷稅漏稅，比比皆是;侵權經營，以假亂真;盲目發展，干擾市場。[8]

　　盡管流動攤販的“八宗罪”確實存在，但是，我們應當看到，這些現象在很大程度上是由于未能把流動攤販納入到正規管理渠道中造成的，只要政府采取措施，將流動攤販的非法經營變為合法經營，將禁罰驅趕變為規范管理，其負面影響就會受到很大抑制，而其正面作用則能充分發揮。

　　貫穿殷都區近年來改革的基本思想就是回歸黨的群眾路線，重建黨群魚水情，回歸人民政府為人民服務的根本宗旨。在城管執法中該如何體現區黨委和區政府的群眾工作的要求呢?如何從為人民服務的根本宗旨出發，在充分考慮民生、民意、民情的基礎上，讓老百姓滿意呢?面對市民們對美化生活環境的要求與無業弱民謀生要求之間的矛盾，該如何做到兩全其美呢?在現有的行政體制下，作為政府設立的行政機構，如何做到既讓老百姓滿意，又能達到政府的各項考評要求呢?殷都區的黨政領導和城管人都感到要想徹底改變城管執法的惡形象、惡名聲，樹立起為民、親民、愛民的城管執法新形象，需要統籌考慮，完成一個系統工程，其起點為工作理念的顛覆。

　　(1)樹立民生至上的宗旨。對于為民服務的人民政府來說，民生是最大的政績，因此，解決一切問題都必須從滿足民生的基本點出發。當前的情況是進城無業人員、市民中的下崗職工、未就業人員、城中村的失地人員當中，有相當大一部分需要通過經營小商品、餐飲業等維持生活，這是老百姓最基本的需要。同時，城市的市民、低收入群體均需要這些商販提供的產品和服務;在這種非正式經濟形式中謀生緩解了政府的就業壓力、穩定了社會，因此，對于這些小商小販非但不應該禁止，反而應當扶持和幫助。

　　(2)樹立依靠群眾參與的工作思路。殷都區提出將一切工作置于群眾參與之下，依靠群眾參與，真正相信群眾，充分調動群眾力量，激發群眾智慧，發揮群眾的主動性，讓群眾自我管理、自我服務、自我發展，積極參與到殷都區經濟社會發展的具體工作中去。一旦樹立起依靠群眾的思想，群眾就不再是城管執法的對立面，而成為城管目標實現的積極參與者、建言者和城管執法行為的監督者。一旦城管回歸到為民服務的基點，和群眾之間的關系會發生質的轉變，二者不再是對抗性的關系，而是群眾為主、官員為仆的服務性關系，群眾在城管的眼中不再是“刁民”，城管在群眾眼中也將不再是“土匪”。 有了群眾的參與，城管執法就不再是一小群專職人員的事情，而成為所有市民共同的事情，有了群眾基礎，城管的工作才能順利進行。

　　(3)考慮城管執法的特殊性。良好的城市環境和秩序是政府必須為市民提供的公共服務和公共產品，在這一點上政府部門責無旁貸。但是這種公共產品的提供包含宏觀和微觀兩方面，宏觀上的總體規劃布局、政策制定、大項目大工程的實施等必須由政府來做，城市秩序的協調更是涉及多個部門和多項職能，必須由政府來駕馭，因此，城管工作依靠群眾并不意味著政府退居次位，而是政府主導下的群眾參與。此外，城管執法更具有特殊性，城管機構的本質是國家政府集中行使行政處罰權的機構，對于處罰權的運用必須依照嚴格的規定和程序，因此，依靠群眾、廣泛吸收群眾參與，不是放權于民，而是在某些環節上聽取群眾呼聲、體現民情民意、依靠群眾組織行動、維護和監督。

　　(4)采用靈活多樣的目標實現方式。城市管理行政執法局下設城管監察大隊和環衛處。環衛處主要負責城區的清掃、垃圾處理等工作，但是近年來由于仍采用原來的管理機制，職工工作熱情不高，衛生保潔工作不能令市民滿意，同時，由于人員不足，背街小巷、居民樓院內的衛生尤其成為大家不滿的焦點。政府事事親力親為，干不了也干不好，是否在城市環衛工作中引入市場機制，將一些工作交由保潔公司來做，由此增加“4050”人員的就業崗位呢?

　　新思路開創新機制，殷都區在新思想的指導下，大膽探索，市場化運作，遠離了“強制執法、弱民受傷”的迷途，走出了一條“愛民如傷，真情執法”的新路。

　　三、設不設、在哪設攤群點，群眾說了算

　　流動攤販是城市執法中的難點，搞好攤群點建設也是城市管理的一項基礎性工作。

　　對于流動攤販的管理，區政府認識到流動攤販的存在具有必然性，靠禁、堵、趕是無法解決問題的，從倫理的角度和建設和諧社會的角度，也不應對其采取暴力和強制，但是，流動攤販確實造成了市場秩序混亂、交通堵塞、噪音擾民、環境臟亂等問題，所以對流動攤販要進行“適度管理”。但什么才是“適度”呢?殷都區委區政府認為這個標準不是政府來定的，而應該是由群眾決定。群眾分為兩部分，一部分是普通市民，另一部分是流動攤販，他們的利益并不完全一致，“適度管理”的合理標準便是兩方群眾均滿意。

　　在走訪的過程中，城管干部了解到，對于城市中流動攤販的存在，市民們總體上持支持態度，他們普遍認為，雖然流動攤販帶來了噪音、清潔及阻街等環境問題，以及商品的質量和衛生得不到保障等安全問題，但市民更注重的是它便民利民的優點。一些市民認為流動攤販不僅方便了生活，還為社區增添了生活氣息，每當夜幕降臨，熱熱鬧鬧的夜市，紅紅火火的夏日啤酒城、小吃一條街是繁忙一天的人們消閑的好去處，而清晨新鮮便宜的早市是老人們的最愛，家門口的早餐點是匆匆忙忙上班族、學生族的首選，因此，人們普遍認為流動攤販是城市生活奏鳴曲中不可缺少的音符，是濃厚生活氣息的散發，是城市活力的體現;很多人感慨攤販們“為生活所迫”，賺錢不容易，對流動攤販表示理解和同情?？傮w來看，市民不僅不贊成政府取消攤販的經營活動，反而主張政府在城市建設、稅收和公共服務方面，給流動攤販以更多傾斜。

　　但是如果對流動攤販不管不問，任其發展，其負面影響必然會膨脹，因此，必須將流動攤販納入正當的管理渠道，殷都區的辦法是將流動攤販固定化。這個方法并不新鮮，以前政府也為攤販們規劃過專門的經營場地，但是由于地處偏僻或者不利于經營，結果是“場地空蕩蕩，攤販滿街晃”，因此，如果還按以前的方式由政府說了算，肯定不會有好效果，這一次必須走群眾路線，讓群眾說了算。先由群眾自發組織的“十大員”了解社區中群眾的想法，然后由“十大員”代表群眾投票表決本小區是否保留攤點群，結果80%的小區表示希望保留攤點。對于這些小區，在征求社區群眾的意見以及攤販們的意見的前提下，確定設置攤點群的位置，再由政府統一規劃并出資提供攤點設施，使之與城市管理相適應。這樣就把大部分的流動攤販安置了下來，而且社區群眾和商販們都表示滿意。

　　對于剩下的一小部分占道經營的流動攤販，殷都區依舊秉持“愛民如傷”的理念，利用區里的閑置場院、廢舊廠房等場所，政府將其整理規劃后，開辟為市場、夜市等，安排流動攤販進場經營。

　　為了擴大攤販們的經營場所，便于對他們的經營行為進行規范化管理，殷都區又引入市場運作的方式，對群眾自主選擇的所有攤群點根據場地大小、容量多少、交通優勢等標準進行分類，將不同檔次的攤群點搭配組合，按照“誰投資誰受益誰負責”的原則，對各攤群點的管理權進行招投標，交由2至3家專業機構實行捆綁式市場化運作，由專門公司進行常態化規范管理。從根本上方便百姓生活、規范市容秩序、提升城市品位。為廣大居民和商戶提供良好的生活、經營環境，使長期占道經營的老大難問題得到圓滿解決。

　　對于少量仍舊流動經營的商販，城管隊員一改過去驅趕、暫扣、罰款等管理手段，改為親情執法，主動溝通，看到停在街邊的攤販，城管隊員會主動上去搭話，了解他們的生活情況和經營情況，提醒他們不要在交通高峰期占道經營。

　　四、愛民如傷，真情執法

　　在搞好攤群點管理的基礎上，殷都區在全區大力倡導“愛民如傷”的執法理念，取得了良好的效果。

　　理念指導工作，理念不轉變，工作方式就不可能轉變，工作效果就不可能煥然一新，因此，城管工作新局面的開創必須從清除頭腦中原有的“官本位”、“管本位”的思想，樹立新理念開始。結合城管工作的具體情況，殷都區創造了“愛民如傷、政府主導、市場運作、群眾參與”的新城管理念，以此作為城管工作的指導原則。

　　“愛民如傷”語出《左傳•哀公元年》：“臣聞國之興也，視民如傷，是其福也”，也就是說如果君主對待百姓能夠像愛護自己身體上的傷口一樣悉心呵護，那么就是民眾的福氣，國家就能興旺，由此演化出“愛民如傷”一詞，歷來用于贊譽愛民如子的賢主明君。

　　以前城管工作脫離群眾，城管人認為自己是“管民”“罰民”的，在愛民如傷的理念下，他們則是愛民、惜民的，那些城市中的弱勢群體不再是干擾他們工作績效的因素，而是像自身的傷口一樣，是我們這個社會發展尚不完善的表現，是民眾依舊力弱貧苦的表現，因此，對于弱勢群體，政府管理者的表現不應該是厭惡、嫌棄，而應該疼惜有加，并創造條件讓社會的傷口痊愈。依照短板理論，一個桶能裝多少水，由桶壁上最短的木板決定，同樣，一支城管執法隊伍受不受歡迎，不看城中富民、強民的意見，而由最弱勢的群體的感受來決定。

　　“衙備臥聽蕭蕭竹, 疑是民間疾苦聲。些小吾曹州縣吏, 一枝一葉總關情”，愛民如傷突出的是一個“情”字，“情”是魚水之情、親人之情、疼惜之情、愛護之情、友善之情、親密之情、相幫互助之情。在愛民如傷的理念下，城管執法必然從強制甚至是暴力執法轉變為真情執法。

　　“政府主導”是城管工作中必須堅持的另一原則。從城市發展的歷史來看，市政府就是為了解決人們在大量聚集的生存狀態下所產生的公共秩序和公共環境問題才應運而生的，因而城市管理是政府的重要職能，是政府為全體市民提供的普惠型公共服務產品。提供群眾需要的公共服務產品是政府存在的理由和根據，提供公共產品的質量高低、數量是否充足決定了群眾對政府的滿意度，因此，城市管理的很多項目屬于“民心工程”，從新中國成立初期老舍先生筆下的《龍須溝》，到近期突尼斯發生的由都市小販的悲慘遭遇引發的“茉莉花革命”，都提醒城市施政者，城管維護市容市貌、管理流動攤販、禁止車輛亂停亂放、解決亂搭亂建等城市生活中的“小事”，包含著民心向背，一旦形成某種趨勢，則對社會發展產生巨大的影響。城管工作看似不起眼，但其中牽涉的可能是一家人的生計、一群人的生活甚至是一個國家的命運，因此，一個對人民負責的政府必須在城市管理中起主導作用，承擔起應盡的職責，為群眾解決問題，提供令市民滿意的服務。

　　理念是人的理念，存在于人的頭腦中，體現在人的行動上。城管工作新理念的樹立需要按照新理念對城管隊伍進行整頓和強化。殷都區的做法是將所有的城管執法人員集中起來，封閉性強化學習，學習期間聽取領導講話、討論工作中遇到的問題，以新理念為指導探求解決問題的對策。

　　“依靠群眾參與”，也是城管工作一切行動的綱領和必須依靠的手段。依靠群眾參與，是共產黨克敵制勝的“法寶”。城管執法的目的是為大家創造良好的生活、工作環境，只要城管執法真正為人民服務，一定能贏得大多數人擁護。殷都區要求城管人把城管執法工作提高到政治任務的高度。

　　什么是政治?毛主席曾說：政治就是把擁護我們的人搞得多多的，把反對我們的人搞得少少的。

　　城管人必須想辦法讓大多數群眾理解他們，支持他們。所以，城管執法隊不僅是一個執法隊伍，還是一個政治工作隊伍，這也是城管執法最主要的任務。在講話中，區委領導同志指出：“在毛主席的著作中，多次提到軍隊的首要任務不是打仗，而是發動群眾，在動員群眾支持的基礎上去打仗，才會取得勝利。城管執法隊伍的首要任務不是執法，而是把群眾工作做好，一定要有這種智慧。”

　　城管對待群眾應抱以什么樣的態度和情感呢?大致可分為四類：親人、熟人、陌生人和仇人。親人式的態度，就是視群眾為親人。學習中，要求城管隊員設想，如果占道經營擺攤的是自己的父母、兄弟姐妹，大家會怎么辦呢?肯定不會采取罰和趕的方式，而會替他們出主意、想辦法，全力幫助他們，這是城管執法中應該提倡的態度。熟人式的態度，對待群眾就像對待熟人和朋友，至少不會板著臉，上去就處罰，而會盡力幫助他們，這樣也能解決問題。陌生人式的態度，對待群眾如陌生人，只知道依法從事、執法如山、硬碰硬，不知道用親情感化，這是城管隊員應該改變的態度。仇人式的態度，視群眾和管理對象如仇人，出口就罵，動手就打，抬腳就踹，抓住就罰，這是城管隊員絕對要避免的態度。

　　行動綱領明確了，態度端正了，城管執法工作還要講究策略，這是工作中的藝術，是人與人交往的技巧，城管執法隊員必須學會靈活多樣，隨機應變的工作方式。

　　對此，區委區政府的領導對大家提出了要求，城管隊員們也進行了熱烈的討論。比如如何對待少數民族和特困人員。對待少數民族商販，城管隊員不能孤軍作戰，而要取得相關部門的配合，首先要做好統計，掌握情況，然后由統戰部、民族宗教局和城管部門共同去開展工作，這樣更容易得到少數民族商販的理解和配合，也避免將較小的城管事件激化為民族矛盾。對待特困人員，簡單地取締經營是絕對不可取的，只有解決他們的生存問題才是治本之策，因此，對于他們非但不能罰款或取締，還應該給予救濟。

　　為此，殷都區專門設立了城管執法救濟金，并實行救助部門與管理部門相統一，由城管部門直接發給符合條件的管理對象，讓他們具備做政治工作的物質手段。

　　五、寓“群眾路線”于“3+N”城管工作新機制

　　殷都區城管工作的又一大創新便是突破了城管“獨力支撐，單兵作戰”的工作方式，建立起“干、管、罰”三支分工不同的專業化隊伍以及廣泛依靠群眾參與的機制，這是該區城市管理創新中又一項基礎性工作。

　　其中，“3”是指“干、管、罰”三支工作隊伍，“N”是指群眾對城管工作建議、參與、監督的N條渠道。“3” 充分體現了在城管工作中，政府居于主導地位和利用市場運作的思路，“N”充分體現了殷都區各項工作均要采取群眾參與，置于群眾監督之下的工作要求。

　　“干”的隊伍市場化。這是指在城市環衛方面采取市場運作，從以前的政府直接提供服務轉變為政府花錢買服務，除了殷都區的主要干道留歸環衛處清掃外，其余的街道、社區、城中村的衛生保潔工作均通過市場招標的形式交由專業的保潔公司來做。殷都區在區環衛處原有560人的專業隊伍基礎上，采取“政府出錢買服務”的方式，以鄉辦和相關部門為主體，每年投資1108.58萬元，面向社會公開招聘了市容衛生保潔、秩序協管、綠地管護、農村公路養護、垃圾清運、公廁保潔等6類7家專業公司，實行市場化運作，充分發揮了大規模專業隊伍的作用，彌補長期以來由于城管人員缺位而導致的管理“反彈”現象。

　　“管”的隊伍日?；?。這是指區鄉兩級上下聯動，以各鄉辦及其所負責的“城管聯合執法隊”為主體，形成日常管理隊伍。各鄉辦聯合執法隊成員包括鄉辦自身的城管辦專職人員和區級下派到各鄉辦的城管擴充人員、行政執法、工商人員。聯合執法隊由所在鄉辦統一協調、調度、指揮，負責對“干”的隊伍(保潔公司)檢查考評，并對日常城市管理問題進行糾章、整治。管的隊伍日?；淖兞诉^去城管“一陣風”的弊端，日?；墓芾硎惯^去的突擊式工作變成常規化工作。

　　“罰”的隊伍制度化。“罰”的隊伍是以區執法局為主，抽調城管、衛生、質監等部門人員，組成的一支20人左右的財政全供專業巡查隊。每天對全區范圍的城管工作全面巡查，日巡查、日通報、一月一考核、兩月一獎懲。對發現的各類問題，根據情節輕重區別對待，用亮黃牌、紅牌的方式進行警告、糾章、限改或處罰。第一次發現問題立即下達限期整改通知書，罰款50元;第二次發現同一問題，亮黃牌，罰款100元;第三次再發現同一問題，亮紅牌，罰款200元。所有罰款一分不留地全部返獎給先進的鄉辦、職能局委和保潔公司，重獎重罰，?？顚Ｓ?。同時，巡查隊將每天巡查發現的問題以一覽表的形式，通過區電子政務網發布，使區領導和責任單位能在第一時間了解和掌握巡查情況、出現的問題和整改成效，做到了公開、公正、公平。

　　設立N條群眾參與和監督渠道。在城管工作中發動群眾積極參與、監督，使他們成為城管工作高效化的強大外部支援力量。

　　殷都區目前有5萬之眾的“十大員”， 特別是其中專門設立的城管四大員：城管政策宣傳員、城管問題信息員、衛生秩序協管員、城管工作監督員，他們在城管秩序的維護上起到了很大作用。文源社區的耿安梅自愿擔任社區的衛生監督員，協助城管工作。她說在文源社區里，每天都有群眾自發地到各樓洞巡視，帶著坯灰刀清除小廣告，不僅如此，居民自己組建的治安隊還不允許刷小廣告的人進樓院，所以，從2011年春節后院里的小廣告就絕跡了。對于街邊張貼的廣告，以前是城管揭廣告，揭不及時，揭不勝揭，現在他們經常用白漆、銀粉重刷電線桿，讓那些小廣告沒效果，刷廣告的人積極性就降低了，街邊廣告也越來越少。“十大員”們經常檢查垃圾清運、樓道衛生、建筑垃圾清理等情況，發現保潔公司工作不到位的地方及時和保潔員溝通，如果未能改進就向社區反應，使街道和社區內部的環境衛生得到了徹底改觀。

　　同時，通過設立城管問題舉報熱線、市政熱線、開辟網絡專欄等方式，隨時隨地接受人民群眾監督。殷都區城管建立輿論宣傳監督機制，利用報紙、廣播、電視、網絡等大眾新聞媒體，廣泛接受社會輿論監督。廣大群眾既可以對市容環境進行監督，也可以對城管執法人員的執法活動、履行職責情況進行監督，舉報一個問題獎勵5元錢，確保群眾的意見建議能夠真實、及時地反饋給相關部門，讓群眾從決策、執法、監督全過程參與城市管理，實現城市管理社會化。

　　“市場運作”的理念起源于殷都區解決環境衛生工作的新思路，隨著社會分工的進一步發展，這一理念還可以運用到更廣泛的工作領域。政府作為城市管理的主體，并不意味著凡事皆由政府親力親為，政府畢竟是管理主體而不一定是所有服務的直接供應主體，在社會分工極度發達的現代社會，大量提供專項服務的專業化公司由于配備專用設備、擁有專業人員，形成了高效的管理體制，政府通過市場采購專業公司的服務，進而向公眾提供質優價廉的公共產品，這將是一種更為可行的工作方式。這樣，在凡是能通過市場解決的領域中，政府都可以抽身而出，利用競爭性市場中專業公司的高效率和嚴格的績效標準，為市民提供良好的服務。

　　在城管工作中，殷都區把握的原則是將市場運作置于政府主導之下，即具體的服務提供由市場主體完成，但絕不是將這部分工作完全交給市場處理，政府放任不管，因為這些服務仍屬于政府應承擔的職責范圍，仍然要發揮政府的主導作用，只是政府從親力親為的行為實施主體轉變為服務外包的發包主體。殷都區委區政府的主要領導人一致認為，在公共服務方面，既要利用市場又不能完全放手給市場，政府必須在幾個關鍵環節上把握住，比如選擇公司時一定要公開競標、對公司的工作績效政府要有檢查和考核，同時動員群眾對公司行為進行監督，避免出現公司唯利是圖，降低服務質量，損害群眾利益的情況。

　　“群眾參與”是殷都區堅決實施的基本工作路線。殷都區70多平方公里的面積，24萬人口， 44個社區，如果不引入群眾參與機制，單靠城管執法局的一己之力難以達到良好的工作效果。創建城市宜居環境既是城管的責任，也是全區公民的愿望，因此，必須依靠群眾組織。在城管工作中，群眾參與的原則落實在幾個環節上，比如在一定的區域內是否需要商販們擺攤設點?在哪些地方擺攤能做到群眾、商販都滿意?這個問題的決策不是政府說了算，而是讓百姓自己決定。在環境衛生的維護和監督上，也需要廣泛動員和依靠群眾組織的工作。比如四處張貼的小廣告是讓城管很頭疼的“城市癬芥”，對此，各地有不同的做法，北京市為了迎奧運，城管隊伍中特意成立了清除小廣告的專業隊伍，每日在各個街區巡游，不斷鏟除貼在地面、墻面、電線桿、公交站牌上的廣告，但是城管上午剛剛鏟除，下午新的廣告又全面覆蓋，真是“野火燒不盡，春風吹又生”。

　　殷都區認為他們不能做這種花錢出力不起效的事情，而是要讓貼小廣告的人主動放棄這種“無效勞動”，但是城管隊員不可能天天蹲守在各個街區杜絕小廣告的張貼，老百姓就不同了，他們的家就在各個街區，天天在那里生活，對這些小廣告也非常厭惡，因此，只要把群眾組織起來，就能管住小廣告。再比如對于亂停亂建、污染環境等問題，依靠城管隊員查訪往往是在事態比較嚴重后才能發現，但是如果有群眾的參與，在事態尚未造成危害之前就可以處理。此外，對于城管人員的執法行為，更是需要群眾的嚴密監督。

　　六、“刁民”和“土匪”的轉變

　　在城管工作新理念的指導下，殷都城管工作取得了巨大成效。2009年殷都區被安陽市評為城管工作先進區，2010年連續一年在全市每月的城管千分考核總評中排名第一，2011、2012年繼續保持了這一位次。

　　由于殷都區城管工作成效顯著，安陽市多次在殷都區召開現場會，市委市政府印發紅頭文件在全市推廣殷都區的工作經驗，組成督導組督導各區學習建立殷都區提出的“3+N”工作機制，兄弟縣區也紛紛前來學習取經。上級滿意同行學習，這固然讓殷都城管人感到非常榮耀，但是最令他們內心愉快的是群眾普遍對他們的工作表示滿意，通過向轄區商戶、社區民眾發放和回收的1000份《征求意見表》，他們欣喜地看到，商戶和群眾對殷都區“城管執法人員的執法態度”滿意率達到83%，對“執法人員與商戶、民眾主動溝通”的滿意率達到81%。城管人感慨：思想轉變了，方法創新了，群眾滿意了，工作好做了，評比成績提高自然水到渠成、瓜熟蒂落。

　　除了上述顯在的成績，殷都區的城管人感到，還有很多更深入的變化讓他們的內心有更多更強烈的感觸：以前似乎除了“禁、堵、趕;收、扣、罰”找不到其他解決問題的途徑，現在從“愛民如傷”的角度思考問題，選擇解決問題的辦法，采用依靠群眾的工作路線，面對的不再是困局，而是和諧的干群關系，群眾們看他們的眼神變了，工作容易做了，內心的成就滿足感、職業自豪感都得到了很大提升。隊員們感慨：以前是群眾眼中的“土匪”，真痛苦!現在是群眾眼中最可愛的人，真幸福!以前流動商販是城管隊員眼中的“刁民”，真可惡!現在是城管隊員眼中的親人，真可愛!

　　在殷都區的城管工作中，發生了很多真實的感人故事，展示了城管工作的深刻變化和顯著效果。

　　1.真情執法，民生有路，主動配合

　　對于流動商販的管理，各地都曾進行過一些探索和嘗試，學者呂曉東把我國目前的流動商販治理模式歸結為兩種：江蘇省的射陽模式與北京崇文區的革新西里模式。射陽模式是把宣傳教育、科學規劃、嚴管重罰、堵疏結合、集中整治與長效管理相結合，保證活而不亂、活而有序;革新西里社區模式則嘗試社區自治與商販自律的良好結合。兩者各有千秋，在具體的實踐中也取得了一定的成效，但也各有局限性，前者對城管權力缺乏有效的制約，后者則受制于基層群眾自治意識總體較弱，僅依靠社區自治尚不能實現流動商販的有效治理。[10]

　　殷都區的城管改革創立了“3+N”機制，但是，其更為核心的東西是在機制和制度之外強調“愛民如傷”的真情執法。制度是剛性的、冰冷的，即便是好制度也難免讓人覺得死板和生硬，合法合規的事情不一定合情;情誼是柔軟的、溫暖的，真正打動人心的是人與人之間的情誼。殷都城管人從真情入手，以情感人，不僅解決了很多城管工作中的“老大難”問題，而且真心幫助群眾解決了實際困難，換得了群眾對工作的理解、滿意和支持。

　　殷都實驗小學門口，每到放學時總有一個老太太擺攤賣豆腐串，校門一開，誘人的香味兒引得孩子們蜂擁而至，原本不寬的馬路堵得水泄不通。城管人員勸說多次，老人不為所動，只說自己年邁孤苦，就指望這點小生意維持生活。每次勸說時，周圍成群的家長和學生看熱鬧，加劇了交通堵塞，城管人員無可奈何，但是交通問題必須解決，最終城管人員拿出70多元錢，親切地和老人說：“大娘，我們把剩下的豆腐串都買了，這里堵了這么多車，不能再擺了。”然后城管人員幫助老人收拾賣豆腐串的攤子，此時，圍觀的群眾中響起了熱烈的掌聲。為真情所感動，那位老人再也不到學校門口擺攤兒了。

　　2009年夏的一天，一名新疆燒烤小販在殷都區中道口擺起了露天燒烤，清風辦城管執法隊員幾番勸告，新疆小販依然我行我素，甚至拿出刀子威脅隊員。當時情況十分嚴峻，圍觀群眾上百，如果場面失控，后果不堪設想。考慮到羊肉過期變質會給攤主造成損失，清風辦執法隊肖隊長掏出200元買下了當天所有的羊肉。在當地，“城管執法不強制，自己掏錢買羊肉”一時間被小販們傳為佳話。肖隊長說，完成上級交給執法隊的任務很重要，但和老百姓的感情溝通更重要。

　　沿街商販們的店外占道經營也是城管隊碰到的難題之一。文源街的商戶王郭輝說，他開了個煙酒門市，捎帶賣些方便面和日用雜貨，以前城管不一定什么時候來轉一回，看到店外經營有時罰有時不罰，大家就抱著僥幸的心理都擺在外面，因為如果自己不擺而別人擺出來了，那么生意就會受影響。商戶們都為此受過罰，少的罰200到300元，他最多的一次罰了500元，但是大家還是往外擺，甚至和城管賭氣似的，你越罰我越擺?，F在不一樣了，城管隊不是不定時地巡視，而是專人專管，每天城管隊員都按時上班，如果看到有店外擺貨，他們就不辭勞苦地幫你搬回來。一開始，很多店主和城管斗氣兒，城管搬進去他們再搬出來，反正他們知道現在城管不能輕易處罰大家，但是城管沒有生氣，也沒有祭出“收、扣、罰”的大棒，而是不厭其煩地再幫他們搬回去，搬來搬去，累得店主和城管都筋疲力盡。最終，店主們感嘆道：“你們城管執法真是不易，算了，我以后不在店外擺攤兒了。”

　　商戶劉利軍向我們敘述了城管幫他解決困難的經過。劉利軍在文源街開了個糧油店，經營各種糧食和食用油，他是最愛在外面擺攤的商戶，因為糧油制品種類多又占地方，擺在外面才好招攬顧客。尤其逢年過節，是糧油制品的旺銷季，一些單位在劉利軍的店里采購糧油制品作為發放給職工的福利，所以每到此時他的進貨量很大，店里根本放不下，很多職工來領東西時也總是把票一遞，直接從店門外把東西放在車上拉走，所以，店外經營更方便。為了改變他店外經營的習慣，城管隊員不僅對他做工作，幫他把東西搬回店內，還幫他解決了年節期間的經營場地。春節前，文源辦事處城管的田隊長了解到他的困難，特意為他找了間空閑的倉庫，讓他存放貨物，單位職工可以直接去倉庫領取福利。這讓劉利軍很感動，他感到城管隊員是真心為他著想，真正幫他解決困難。從此以后，他再也不把貨物擺在街道上了，他說“人家誠心待咱，咱也得支持人家的工作呀。”

　　2.真心扶困，真誠交友，讓民滿意

　　在“愛民如傷”理念的指導下，城管工作中除了“扣與罰”，新增添了“幫與濟”的內容。城管的對象都是進城務工、下崗失業、家庭貧困、體弱多病的社會弱勢群體，城管隊員在糾章時也很同情他們為了求生而努力的那種執著精神，看著他們勞累忙碌的身影，城管隊員感到自己也有對他們進行幫扶和解困濟貧的責任。紗廠生活區有一炸油條攤點，總是占道經營，在對其進行糾章時，攤主張翠花情緒激烈，拒不配合工作。后來城管隊員了解到其家境困苦，紗廠辦執法隊副隊長王衛華就帶領大家深入到家中摸查，得知其丈夫常年臥病在床，孩子上大學，全家的生活僅靠她一人支撐。城管隊將情況反映給辦事處相關領導，主動同辦事處有關部門聯系，為其辦理低保和廉租住房補助，在生活上給予了她極大的幫助。張翠花深受感動，在她的眼中，過去城管都是來驅趕和處罰的，現在非但不處罰，還真心實意幫助她，再給城管隊員添麻煩實在不好意思，于是，她主動搬到了政府設立的臨時攤點群經營。

　　此外，殷都區還設立了20萬元的城管專項救濟基金，對小商販中特別困難的，除規范管理外，還進行有針對性的救濟。

　　對于城管的重要管理對象——商戶，殷都區提出要和商戶交朋友，城管隊員要經常和商戶交流，了解他們的經營狀況，是否遇到困難，政府可以幫助他們解決什么問題等情況。在每個城管隊員的職責區域內，城管和商戶要有談心記錄，為了保證和商戶交朋友的工作落到實處，城管領導經常到商戶中查訪，一是領導自身也要避免脫離群眾，二是檢查執法隊員的工作情況。

　　在對商戶進行滿意度調查時，他們不是簡單收取表格，而是將調查作為一次深入了解民情民意、檢討自身工作狀況的良機。如果商戶表示不滿意，一定要弄清楚不滿意的原因，是執法隊員吃拿卡要?是態度粗暴?還是對商戶不管不問工作不負責?弄清原因后，則立即整改。商戶們紛紛反映，城管真的和過去不一樣了。

　　真情執法加上真心救助和真情交友，城管人從昔日的“土匪”轉變成商戶、群眾的“分憂人、解難人、幫扶人、貼心人”，重新塑造了城管人的新形象，提高了城管的公信度，對加強城管工作的執行力起到了巨大的促進作用。

　　3.市場運作，市容清潔，政府輕松

　　對于殷都區的環衛工作，區政府采取了市場化運作，每年投入1115萬元對道路清掃、綠化養護、自行車擺放等具體社會性事務，通過公開向社會招聘保潔、物業公司，由中標公司具體負責自我管理，走公司化、市場化、社會化道路。農村道路養護一直以來都是政府頭疼的問題，殷都區政府每年都要在這些道路上花費200余萬元，用于道路保潔、補栽綠化等。在“3+N”機制下，殷都區將農村道路管護權通過招投標承包給了具有專業化隊伍的保潔公司。北蒙地段農村公路以前塵土飛揚、坑洼不平、缺株斷檔、雜草叢生，自金鼎保潔公司接手后，每年只投資104萬元就把原本臟亂的道路全方位整治到位。用經濟杠桿來保證農村道路管護質量，取得明顯效果，百姓交口稱贊。保潔公司的專業化、規范化的管理不僅為政府降低了行政成本，還大大提高了工作效率，使得農村公路的管護這一老大難問題迎刃而解。

　　把保潔和物業工作承包出去之后，政府感到輕松了很多，以前群眾對政府的環衛工作不滿意，常常指責政府辦事不力、不拿群眾的事兒當事兒，現在政府從大量具體的環衛工作中解脫出來，回歸到了監督位置。保潔公司工作不達標，物業公司的服務不到位，群眾不會再抱怨政府，政府可以對保潔或物業公司的工作進行監督和處罰，如果公司的工作屢次不達標，政府可以依照合同取消公司的承包權，更換其他公司。

　　4.政府主導，民心工程，改善環境

　　在一些關系民生的大項目中，殷都區政府責無旁貸地承擔起了主導責任。位于平民村內的鐵西排洪溝，全長750米，由于歷史原因年久失修，加上沿溝兩邊居民直排現象嚴重，經常被各種生活垃圾堵塞，污水排放不暢，環境又臟又臭，百姓生活和安全都受影響，政府每年都要投入大量人力物力來治理。這次，殷都區政府決定徹底治理鐵西溝，出資69萬余元，先清理排洪溝內的淤泥垃圾，再對排洪溝進行擴寬，然后對兩側溝壁用鋼筋混凝土壘砌，同時加頂覆蓋，最后沿渠設立臨時攤群點，通過招投標承包給專業公司進行常態化管理，由屬地保潔公司進行日常保潔，既改善了周邊環境衛生，又解決了附近流動攤販占道經營，方便了群眾生活。這種由政府主導的“民心工程”讓老百姓感到政府確確實實為老百姓著想，解決了群眾生活中的難題，為大家創造了良好的生活環境。

　　5.群眾創衛，長效機制，保持市容

　　殷都區政府將城管創衛工作與“爭當十大員、為民促發展”、“誠信殷都”建設和“十佳標兵”評選三大舉措相結合，有效調動了群眾參與創衛的積極性，使廣大群眾由城管創衛工作的旁觀者、議論者轉變為建言獻策者、參與者。在創衛期間開展的“樓院革命”和“門店革命”創衛人民戰爭中，鐵西路街道辦事處充分發動群眾人人動手、戶戶參與，發揮“十大員”、老黨員和各級干部的示范帶頭作用，組建民間巡查隊嚴格按標準評選“星級戶”，及時兌現獎勵。按照“七小門店”長效管理辦法和轄區單位及居民家庭長效管理辦法，發動和引導商戶成立行業自律協會，對本行業開展行業自律活動。使“兩大革命”在群眾廣泛參與的基礎上努力形成長效機制。多種群眾參與的措施將以前的檢查前突擊變成清潔市容的長期保持，創造了美好家園人人建的良好氛圍，維護了創衛工作的成效。

　　6.服務第一，執法第二，關系和諧

　　殷都區在城管工作中，悉心聽取群眾心聲，讓群眾的聲音成為決策的依據，達到“城市管理為人民，人民滿意得實惠”的目標。在具體工作中，城管隊員深入各家各戶，一方面宣講政策，詳解法律法規，另一方面又積極主動為困難家庭解決實際問題，向有關部門尋求幫助。在拆除違章建筑的工作中，城管隊員遇到一名艾滋病患者，一拆房就將無安身之所，又無錢另外租房，城管隊員積極聯系有關部門，為他安排了一間住房，解除了他的后顧之憂。在拆除違章建筑的工作中，城管隊員首先讓被拆戶感受到他們的真誠服務，創造融洽的人際關系，很多被拆戶把隊員們的溫情服務看在眼里，記在心上，態度大轉彎。“這房子，不用你們拆，我們自己拆!我們再不自拆，對不起天地良心，更對不起殷都城管這份深情厚誼。”在近兩年的工作中，殷都區城管執法局共拆除違章建筑達上萬平方，沒有一戶上訪，沒有一戶提起訴訟，達到“零上訪、零告狀、零訴訟”的良好局面。上級領導和人民群眾一致稱贊：這項工作是“思想教育與真心服務”的完美結合。

　　沙場街道辦事處轄區有一冷飲商戶，業主因為身患骨頭壞死，喪失勞動能力，妻子下崗在家，夫妻僅僅依靠冷飲攤為生。由于其占道經營，不得不依照規定對其進行取締，但是考慮到他們生活困難，城管執法隊經過多方協調，為他們解決了經營場所問題，并主動上門辦理好了相關證照，使他們的生活得到了根本保障。

　　殷都區明確提出，城管執法隊不僅是一個執法隊伍，而首先是一個政治工作隊伍，并且這也是城管執法最主要的任務。他們要求，城管執法隊伍的首要任務不是執法，而是把群眾工作做好，在這個基礎上再去執法。

　　7.便民服務，親情待人，情暖人心

　　2010年8月19日晚上9點多，暴雨突至，城管隊在鋼三路的便民執法亭，幾乎被躲雨的群眾擠破。早已過了撤亭時間，但隊員們無怨無悔地在雨中一直等待著，等待著。群眾不離開，隊員們就不撤。時針指向23點，雨點慢慢稀落，群眾才逐漸散去。眼看著大家走了，勞累了一天的隊員們剛要撤亭，卻發現有兩位7旬老人還在亭內，衣衫濕透，瑟瑟發抖，隊員們問清地址，趕忙把他們請到巡查車上，直奔鋼四生活區13號樓2單元老人的住所。在他們和親屬的連聲“謝謝”中，隊員們雖全身疲憊，心中卻感到快樂。他們深深感到，這“謝謝”二字，包含著群眾對他們“愛民如父母”精神的認可!

　　8.成本降低，管理加強，政府解放

　　在新的城管模式下，不僅創造了親密的干群關系，取得了良好的社會效益，城市管理工作本身的效益也大為提高。

　　首先，行政成本明顯降低。以前政府大包大攬，自己組織隊伍搞衛生，管理不嚴格，結果是長明燈不滅，長流水不斷，衛生間里清潔劑總是不夠用，手套、口罩、帽子等勞保用品每月都要更新，衛生還總是打掃不干凈。為了保證城管工作的正常運轉以及應對各類檢查任務，殷都區需要新增加城管費用不少于2300萬元。實行“3+N”新機制后，政府僅拿出1000多萬元，就建立了“干”、“管”、“罰”三支隊伍，并保持科學、高效運轉，不僅衛生狀況大為改善，行政成本也節約了一半以上。

　　二是提高了城市管理水平。實行“3+N”城市管理新機制后，確保了城市管理由政府包辦向市場化、專業化、規范化方向轉變，既節省了人力資源，也避免了各類勞工糾紛等問題，為不斷提高城市管理水平奠定了體制性基礎。殷都區本身基礎條件薄弱，但城市管理水平大大提高了，顯現了“3+N”城市管理新機制的優越性，在評比活動中屢屢奪冠，多次受到市領導表揚。

　　三是解放出了大量的政府干部和領導的精力，使他們脫身于城管，投入到其他政府管理和社會服務工作。

　　9.鍛煉隊伍，提高素質，成為最可愛的人

　　城管工作在創新中鍛煉了隊伍，提高素質，成為群眾心目中最可愛的人。從原來的高高在上、強制執法到現在的愛民如傷、真情執法，殷都區城管隊伍的深刻轉變可以說是在工作中不斷受到再教育的結果。在改革之初，雖然全國各地的新聞報道和自身的切實感受都讓城管人確信執法理念和工作方式需要轉變，但是讓大家一下子從監督者、處罰者轉變為親情服務者也不是件容易的事。大家一開始也質疑，群眾工作真的會有成效嗎?和群眾拉家常噓寒問暖城管還有威懾力嗎?但是轉變工作理念和方式的結果使大家受到了實實在在的再教育，和百姓近了，工作反而好開展了，和百姓親了，得到的支持越來越多了，為百姓服務的多了，城管人的威信反而提高了。當城管人從百姓眼中最可惡的人轉變為最可愛的人，城管人的榮譽感、自豪感越來越強，工作也更加細致入微，更加體貼群眾。為了提高城管隊伍的服務質量，殷都區還對執法隊全體人員實行了全封閉軍事化訓練和知識培訓，以加強其紀律性，提高其政治和業務素質。

　　七、回歸人民公仆

　　作為殷都區整體行政方式改革和實現基層社會治理體系變革的重要組成部分，城管工作雖然取得了巨大的成績，在同行中先行一步，但是殷都區自己并不滿足，他們認為在行政管理體制改革的道路上，目前僅僅試探性地邁出了第一步。這一步的主要任務是回歸黨的群眾路線，與群眾恢復血肉聯系，在這個階段，干部仍然為主體，是由區委區政府動員市民參加群眾組織，在以前屬于政府工作的領域內發揮收集信息、政策宣傳、民主評議、建議建言、參與維護、監督舉報等作用，除了承擔調解糾紛、自主決策等一些群眾自發組織的功能之外，大部分群眾組織的活動是配合政府工作的。

　　因此，在這一階段，仍然沒有擺脫官本位，仍然是政府為民做主，城管工作中“愛民如傷”的理念便是這一階段的典型表現，離真正讓群眾當家作主還有很大距離。盡管城管工作理念創新、方法革新使殷都區的城管工作面貌一新，但是，他們感到不能就此停下腳步，在管理理念上他們仍需進一步提升，在管理方法上仍需進一步創新。

　　1.城管理念進一步由“愛民如傷”提升為“回歸公仆”

　　在貫徹群眾路線初期，“愛民如傷”是城管工作的根本和核心理念，這一理念是行政集權體制下基層干部對待百姓的懷柔措施，但其中明確地顯示出黨政干部高高在上的主體地位，是古代中國集權官僚制社會民本思想的延續。這種民本思想勸說君主不要魚肉百姓，不要倒行逆施，不要作威作福，不要對百姓麻木不仁，而要心懷仁慈，關心民間疾苦，而君主愛民是對百姓的施恩，是統治者對下民的賞賜;老百姓要為遇到這樣的明主賢臣而心存感激，認為是自己的福氣和好運，因而完全順從君主的意志。這種民本思想倡導的是君為民主，民為官仆，民永遠處于被動的地位，其境遇的好壞完全取決于君主的品德，遇明主則為民福，遇昏君則為民難，民自身毫無權力，只能將自身的幸福寄托于能夠生在明君時代，民眾不能自主決策、自我組織、自我管理，為自身謀求幸福。但是，民本與民主之別一如霄壤。“愛民如傷”充其量是民本思想。不過，在現有的行政集權體制下，民主改革不能一步到位，“愛民如傷”的城管理念是在政府仍然為主體的階段提出的，如果殷都區的行政管理體制改革繼續推進下去，“愛民如傷”的理念顯然就落后了。社會主義的本質是要實現勞動者，也就是人民群眾的主體地位，實現勞動者的自由發展，因此，民不是要官做主，而是要自己做主，共產黨領導下的政府公務員都是為人民服務的公仆。民為主，官為仆，這才是社會主義中干群關系的真正歸位，因此，“愛民如傷”不是殷都區城管工作的終極理念，其進一步的發展應該是“回歸公仆，為民服務”。

　　2.授權群眾，強化群眾對城管工作的制約

　　當前，殷都區已經在考慮將“十大員”的權力從六6項擴大為8項，即在知情權、發言權、參與權、建議權、管理權和監督權的基礎上，增加選舉權和罷免權。這兩項權力的增加對于促進官員公仆化具有重大意義，是從政府對群眾邀約式的參與管理向基層社會民主治理的重要轉變。在城管工作中，現階段群眾參與主要表現為對政府的各項政策法規有知情權、對與群眾利益緊密相關的城管工作有建議權和參與實施的權利，對城管人員工作狀況有監督權，向上級和相關部門反映問題的權利，對一些城市管理工作的自主管理權等，基本屬于參與管理的范疇，其權利是政府讓渡和授予的。當增加選舉權和罷免權后，城管工作在實現人民民主的層次上出現了質的飛躍。比如城管隊員每年的工作評價要由作為服務對象的群眾說了算，執法標兵以前都是在執法局內部由執法隊員和領導評選產生，現在則改為由服務對象——商戶們投票選舉產生，不僅先進工作者要由群眾評，以后城管干部的基層領導也要由群眾進行評價，比如群眾對城管隊長要擁有評議權和罷免權。

　　要從根本上改革行政集權體制，必須讓群眾手中真正有權，對干部有實質性的制約權，這樣干部們才能徹底改變唯上是尊的心態，眼睛向下看，把群眾的困難當成自己的困難，把群眾的事情當成自己的事情辦，真正做到為民服務，甘當人民的公仆。

　　3.提升對流動商販的管理質量

　　改善民生無疑是為民服務的政府最大的職責所在，而政府當前面臨的最迫切的民生問題就是解決生活在城市最底層、最貧困的群體的生活問題，流動商販就是這一群體的典型代表。當前殷都區對流動商販的管理形式主要是劃定合適的區域，將流動攤販固定化，進而將其納入正常的管理軌道，這種管理方式仍舊比較單一。近年來，殷都區在這一問題上也廣泛參考其他國家和地區的管理方式，希望能對流動商販實現更加多樣化、更加高水平的管理。

　　上世紀70年代由于經濟不景氣，香港流動攤販激增，政府也曾面臨治理難題。為了加強對流動商販的管理，香港實行了牌照制度。具體辦法是，按街區交通情況及市民需要，確定固定攤位和流動攤位數目，頒發固定牌照和流動牌照。任何人都可以公開競投，租用經營，無牌經營則為違法。為控制流動小販人數，香港政府制定了特別優惠政策：流動小販如自愿交出營業牌照，則可選擇換取一筆1.5萬元的特惠金，或一個市政局街市的攤位，或一個固定小販擺賣攤位作為補償。為吸引流動小販固定擺賣，政府還在全港設立了63個街市，攤位也不斷增加，由1991年的9217個增加到1993年3月的10323個。韓國漢城也有為數眾多的流動攤販，在漢城很多地鐵站口，都有一些小攤賣煮玉米、烤栗子、鞋墊、襪子等，只要這些小販不影響交通，政府不會使用強力手段加以驅趕和取締。韓國流動商販管理最具特色的是流動商販有自己的組織“全國攤店業主聯合會”。由于擁有自己的行業協會與政府“制衡”，迫使韓國政府的管理更具人性化。韓國政府對路邊小攤的管理總體上采用區域管理的辦法，即政府將市區劃分為三類：第一類是“絕對禁止區域”，指擺攤造成通行不便，嚴重影響市容的地區。主要包括主干道、火車站、汽車站、廣場、人行道和車道不區分的輔助干線道路等區域;第二類是“相對禁止區域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區，在這里對攤位的規模、擺攤的時間和經營范圍有一定的限制并嚴加管理;第三類是“誘導區域”，一般包括和住宅區分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側道路、經過長時間形成的傳統市場內的道路。政府一般允許在這些地方擺攤設點，但對營業時間和經營范圍也有限制。區域和時間劃分清楚不僅有利于執法部門區別對待，也有利于擺攤設點者的自覺遵守。韓國城市一般有兩輛執法車對攤點進行管理，但是巡查人員一般不沒收違規攤主的東西。執法人員態度溫和，忠實履行法規，很少出現與攤主的暴力沖突。韓國政府對待流動商販人性化管理也是有前提的，即攤主要約束自己的行為，在賺錢的同時，不致影響他人的正常生活和起碼的社會公共秩序。

　　殷都區委區政府認為，從古至今、由西到中，流動攤販都是城市市場重要的組成部分，是城市居民日常生活中的一個方面，有些還營造出了別樣的城市風情，成為城市亮點之一。某些流動商販甚至是城市市井文化傳統的象征，北京的流動攤販叫賣已經成為非物質文化遺產，成為老北京的特色之一。安陽是中國八大古都之一，是著名的世界文化遺產——殷墟所在地，同時也是漢字之都、甲骨文之鄉、《周易》的發源地、上古顓頊安陽風景、帝嚳二帝陵墓所在地、魏王曹操墓所在地、隋唐著名的瓦崗寨起義地、精忠報國民族英雄岳飛故里、紅旗渠精神發源地，擁有悠久的歷史，豐厚的文化底蘊。流動攤販傳承一些富有特色的傳統手工制品、傳統食品、風味小吃、地方特色產品，成為安陽的地方特色吸引力的一部分，對此，殷都區政府將予以扶持，使其成為鮮活的文化展示，同時為無業下崗人員提供了更好的謀生之路。

　　殷都區認為，現有的流動攤販管理仍較為死板，從真正關注民生的角度出發，應該實行更加多樣化、更加人性化的管理方式，比如允許一定數量的流動攤販存在，對他們也頒發流動營業許可證，制定相應的管理規則，比如劃定流動攤販的活動地域范圍和時間起止，規定其應盡的責任，將其從非法經營變為合法經營，從缺乏監督變為規范經營。

　　對于沿街商戶和流動攤販，政府應鼓勵他們成立自治組織，實施自我管理，進一步規范各商戶和攤販的經營行為，同時也為一些困難者提供救助。

　　對于極少數不守法的商戶，在多次勸誡無效后，殷都區城管將依照法律程序對其違法行為進行取證，并提出訴訟，由法院進行裁決。

　　4.擴大市場化運作的范圍

　　在環衛和市容管理取得顯著成效的基礎上，殷都區決定擴大市場運作的范圍，初步預算投入100萬元，將“勸止店外經營、勸止占道經營、監督廢品收購站反彈、監督非法養殖反彈、監督旱廁反彈、監督建筑工地、保潔農貿市場、保潔水系兩岸、保潔鐵路沿線、自行車整齊擺放”等[10]。項城市管理工作全部打包交給市場運作，進一步完善城管長效機制，使所取得的市容市貌改進成果得到鞏固。

【注釋】

　　1 [美]沈克明.紐約怎么管理小商販[J].社區.2007,2:35.

　　2王亞新，公共選擇視角下的城市流動商販管理【J】，當代經濟管理，2009(8)：77-80

　　3安陽市殷都區城市管理行政執法局辦公室：“愛民如傷”：城管人成為新時期“最可愛的人”。

　　4專家研討城管困境：城管執法不能脫離中國國情[Z].搜狐網.

　　http://news.sohu.com/20061102/n246145559.shtml,2006 年 11 月 02 日.

　　5王剛.袁野.劉巍.城市管理者與攤販的“戰爭”.中國新聞周刊[J].2006,33:26-27

　　6 楊盛.城管執法問題研究【D】，蘭州大學，2009,4

　　7 姜震.街頭攤販占道經營治理的問題分析和對策研究[D].山東大學,2007

　　8汪和建.就業歧視與中國城市的非正式經濟部門[J].南京大學學報(哲社版).1998(1):131-141

　　9馬慶和.張增亮.關于規范無證商販的思考.商業經濟[J].1997，(1):29.

　　10呂曉東，城市民生與小商販治理思路【J】，上饒師范學院學報，2007(24)：27-30

鏈接：楊思遠：群眾路線在殷都（連載二）

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