前 言

　　（編者按：中央民族大學“985工程”民族地區經濟發展和社會管理創新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區群眾路線的實踐探索進行研究。這是左翼做的一個成功試驗，該書是事后的理論總結。現在左翼要給社會提出具有建設性的實踐方案，從這個角度看，該書提供了一個樣板，因此具有現實價值。本網站將連載該書內容。歡迎各位網友的關注和評論。）

　　一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，這是我們黨在長期的革命斗爭中形成的群眾工作路線最簡明和最精確的概括，是我們黨克敵制勝的重要法寶。實踐證明，什么時候群眾路線得到較好的落實，我們的工作就比較順利，取得的成效就比較大。但是，由于社會主義建設時期我們黨所處的歷史方位發生了根本性變化，群眾工作的任務和工作環境也不同了，這一長期行之有效的工作方法遇到了新問題。總結新中國成立以來群眾路線的歷史經驗，不難得出這樣兩個教訓：一是失去控制的頻繁的群眾運動造成社會動蕩，二是懾于失控的群眾運動的不良后果而不敢放手發動和組織群眾，以致群眾成為“一盤散沙”。鑒于這兩個教訓，現時期創新群眾路線工作方法，就成為我們黨面臨的一個重大課題。

　　河南安陽市殷都區現有人口25萬人，面積70平方公里，有城區，也有農村，工業基礎較好，安陽鋼鐵集團公司就坐落在該區。歷史上該區是殷朝古都所在地，殷墟遺址彰顯出豐厚的文化底蘊。從2009年下半年開始，區委和區政府在科學發展觀學習和實踐活動中，面對基層工作遇到的諸多難題和巨大壓力，在總結群眾路線歷史經驗的基礎上，探索在新的條件下創新群眾路線的工作方法，取得了良好的效果。黨的十八大決定，圍繞保持黨的先進性和純潔性，在全黨深入開展以為民、務實、清廉為主要內容的黨的群眾路線教育和實踐活動，使得這種探索活動成為全黨的一項重要事業。在這一歷史條件下，系統總結殷都區四年來群眾路線探索所取得的經驗，不無現實意義。

　　殷都區貫徹群眾路線的探索開始得較早，可以說是逼出來的。基層工作無時無處無事不是直接面對群眾，群眾的愿望、群眾的利益、群眾的智慧、群眾的力量，在基層工作中表現得最直接、最充分，而脫離群眾的基層工作也總是顯得最累、最難，也最不討好。基層干部成天像救火一樣緊張，城管局長滿大街追著流動商販跑，征地拆遷總是會釀成幾起群體性事件，上訪群眾在政府門前圍得水泄不通，低保工作本是一項德政工程，各種關系保、人情保、錯保、漏保卻弄得許多群眾怨言四起，基層換屆選舉矛盾叢生，計劃生育困難重重，年幼的孩子厭學達到切齒程度。基層工作脫離群眾，使群眾不再是黨政工作的建言者、支持者，相反成為觀望者、評論者，甚至對立面。殷都區委區政府班子認識到，群眾和基層工作的對立，問題不在群眾方面，而在干部方面。創新黨的群眾路線的工作方法不僅是必需的，而且是急迫的。

　　殷都區貫徹群眾路線之所以取得一定的成效，在于殷都區委區政府認真汲取了我們黨群眾工作的歷史經驗和教訓，又能夠結合新的歷史條件大膽進行創造。一切為了群眾是黨的群眾路線的首要。不與群眾爭利，除了群眾利益，黨和政府不存在獨立的利益，這是做好群眾工作的政治前提。凡是脫離群眾的事情往往是輕視、忽視、無視、漠視群眾利益，甚至與群眾爭利的結果。一切依靠群眾，就是要放手發動群眾，組織群眾。依靠群眾，不是依靠群眾個體的智慧和力量，而是依靠有組織的群眾的智慧和力量來開展工作。組織群眾必須是黨來組織，所形成的群眾組織是黨的群眾組織，脫離黨的領導的群眾組織，必然失去控制，對社會造成危害。歷史上出現的造反組織、紅衛兵組織，現時期出現的傳銷組織、邪教組織、黑社會組織、金錢組織都脫離了黨的領導，這是沉痛的教訓;而革命戰爭年代的民兵組織、婦救會、共青團、兒童團等則是黨領導下的群眾組織，發揮了群眾巨大的歷史創造作用，這是成功的經驗。不組織群眾，依靠個體群眾的智慧和力量，不是難以取得長效，就是淪為個別干部的政治作秀。總結依靠群眾的經驗和教訓，殷都區委區政府作出了必須組織群眾的決策，必須形成新時期黨的群眾組織，以和宗教勢力、家族勢力、黑社會勢力、邪教勢力、金錢勢力等爭取群眾。“十大員協會”就是殷都區群眾工作取得的重要政治成果，它既不同于已經行政官僚化的婦聯、共青團等傳統的群眾組織，又不同于脫離黨的領導的異己性的群眾組織，成為黨在基層工作的“千手千眼”。從群眾中來，到群眾中去，是我們黨正確決策的成功經驗，教訓是在基層工作中將脫離群眾的決策、“會議精神”、文件、通知、部署、方案直接交給群眾，群眾只有學習、領會、落實的份兒，群眾稍有疑問、質詢、抵觸，動輒以“想造反呀”相威脅，這是黨的歷史方位發生變化后最容易出現的毛病。

　　在總結群眾工作歷史經驗和教訓的基礎上，殷都區還結合新的歷史條件，對黨的歷史方位和群眾狀況進行了認真的分析研究，尋找群眾工作的突破口。從革命時代的“地下黨”、革命黨轉變成長期的執政黨，我們黨的歷史方位已經發生了巨大變化。經濟建設作為黨長期的中心工作，社會主義市場經濟體制和對外開放的執政環境，對黨自身建設提出了新的課題。對于基層地方黨委和政府來說，最容易犯的毛病有兩個：一是把中心工作理解成GDP主義，追求政績，一切為了群眾利益的原則被置諸腦后，甚至為追求GDP增長不惜損害群眾利益;二是在長期執政中，逐漸疏遠了同人民群眾的感情，習慣于行政手段，長官意志、以權壓人，“替民作主”、“為民作主”的思想盛行，對群眾反感和不信任，從“你是替黨說話，還是替老百姓說話?”到“拉屎要不要告訴你?”，再到“你是不是黨員?”官腔越來越牛，脫離群眾就越來越遠，直至濫用職權、以權謀私。

　　改革開放后，群眾狀況發生了巨大變化。計劃經濟時代，每個人都在某一個單位工作，工人在工廠、農民在生產隊，干部在機關，軍人在部隊……既在單位就業，又受單位的全面管理，造就了高度穩定的社會狀態。改革開放后，農村實行聯產承包，土地包到戶，農民沒有了生產隊;20世紀90年代國企改革造成大量工人下崗，越來越多的“單位人”變為“原子人”，舊有的社會管理模式逐漸被打破。城市居民僅靠社區松散聯系來管理。青壯年農民大多外出打工，長期游離于組織管理之外。“原子化”、流動化，使黨的群眾基礎猶如“一盤散沙”。黨和政府的教育、管理工作達不到群眾的層面，形成了“政治真空”。由于“文革”時期失去控制的群眾組織和群眾運動所留下的負面影響，使得基層地方黨委和政府不敢組織群眾，“易散不易聚”成為共識。這就給邪教、黑惡、家族、金錢、傳銷等各種勢力不斷滲透群眾留下空間，給黨的執政、群眾工作、社會管理帶來巨大挑戰。

　　面對基層黨政干部群眾觀念的日趨單薄，面對群眾的“一盤散沙”狀態，以及經濟建設、民主政治建設、精神文明建設、和諧社會建設、生態文明建設和黨的建設的任務越來越繁重，如果不將億萬群眾動員和組織起來，既不能高效完成各項艱巨任務，又不能很好化解黨群、干群矛盾，還不能有力回擊各種異己勢力對群眾的爭奪。依靠群眾必須組織群眾，為了群眾必須由群眾當家，黨必須在群眾中擁有自己的群眾組織，這些認識使得殷都區委區政府逐步理清了工作思路。殷都區探索群眾路線工作方法的起點就是動員和組織群眾。

　　由區委組織部和宣傳部牽頭，從社區管理入手，通過認真準備，推出政治文明“三大舉措”，即“爭當十大員”、“誠信殷都”建設和“十佳標兵”評選三項活動。“三大舉措”是“依靠群眾參與”這一根本理念在實踐中的具體化，三者有機統一。“爭當十大員”是基礎，以“十大員”為基礎去組織群眾，用誠信機制來遏制不誠信行為，通過“十佳標兵”榜樣的力量引導社會風氣，從而構建一個完整的群眾工作、社會管理體系。在不太長的時間里，將4萬多群眾組織起來，占全區總人口24萬人的1/6。

　　為了加強對群眾的組織管理，首先按照個人特長和參與工作的興趣，在自愿報名的基礎上對群眾進行分類，最初分為社會問題調研員、社會問題信息員、民間問題調解員、法律政策宣傳員、公共財產維護員、公共事務評比員、黨政工作監督員、衛生秩序協管員、社會治安巡邏員、扶貧解困服務員10大類，后發展到16大類，在分類基礎上建立“十大員協會”。其次是健全工作機制，建立了“一庫八制度”、“四個每”工作機制、“十大員”活動價值儲值辦法。再次是加強對“十大員”的培訓和授予工作權利，進行分類管理，使群眾能夠參與到經濟、政治、文化、社會和黨的建設各項事務中來。對群眾組織的管理實際是開創了參與制民主制度建設的先河，把群眾組織緊緊團結在黨和政府的周圍，為實現群眾有序參與社會事務創造了條件，避免了群眾組織和群眾運動失控的危險。

　　為發揮群眾組織的創造性作用，在黨政各職能部門的工作中，區委區政府強制性要求必須有“十大員”群眾的參與。群眾參與不是大轟大嗡，而是依照現行法律，利用不同“大員”的特長在相應的工作領域發揮作用。那些昔日上訪老戶，成了黨政工作監督員;好打抱不平者，成了民間問題調解員;講衛生愛整潔的人，成為衛生秩序協管員，如此等等。健全群眾參與制度和機制，暢通信息聯系和溝通機制，保證了群眾智慧和創造力的健康、有序和高效發揮。

　　群眾參與的積極性和動力，來自群眾對自身利益的維護和爭取。上訪告狀者過去堵也堵不住，拆遷中的“釘子戶”趕也趕不走，在這些現象的背后，都是群眾利益在起作用。過去的辦法是沒有授權給群眾，他的行為表現為一種對立行為;現在通過授權和有序參與，積極性和動力還是群眾利益，只是群眾維護自身利益的方式方法變了。“十大員”是沒有任何報酬的，發揮“十大員”作用的關鍵，是把維護和增進群眾的利益同具體工作統一起來。群眾維護和爭取自身正當利益，不再表現為對立行為，而是為黨和政府分憂。群眾組織和群眾參與不是沖擊黨和政府的工作，不是“添亂”，而成為黨政工作強有力的支持者，是“助力”。為調動群眾參與的積極性，殷都區還制定了根據“十大員”參與農村、社區活動的累計得分情況進行獎懲的考核辦法，定期開展“十佳標兵”評選活動。

　　黨和政府的權力是人民賦予的，授予“十大員”的權利是群眾直接參與公共事務的權利，二者的結合在不同的工作領域所占的比重是不同的，表明了不同領域群眾參與的深度和廣度不一樣。群眾參與特別廣泛和深入的領域，如計劃生育、社區管理、殷都春晚等，表現為群眾自治性領域;而受法律和專業限制的領域，如信訪、城管等，表現為群眾參與性領域;更多的領域，如低保、教育、基層換屆選舉、征地拆遷等，則表現為黨政機構和群眾參與相結合的領域。在所有這些領域，由于維護了群眾利益，群眾理直氣壯地參與進來，真正享有當家作主的權利，殷都區的各項基層工作因此取得了顯著成績。

　　殷都區的群眾路線工作方法，總結了我們黨的群眾工作的歷史經驗，在新的歷史條件下有所創造、有所前進、有所貢獻，頗有成效地嘗試了參與制民主，并在制度建設上邁出了最初的一步。“十大員”群眾組織是殷都區現時期黨的建設上取得的重要政治成果，是黨同各種異己勢力在爭取群眾方面取得的重要勝利。群眾參與到黨和政府工作中來，開創了殷都區各項工作的新局面，健全了基層地方黨委和政府社會管理體系，提升了黨和政府社會治理能力。群眾路線的成功貫徹，使得基層工作中一度出現的黨群矛盾和干群矛盾得到緩和，提高了黨和政府在群眾中的威信。基層工作中各種矛盾和沖突，也在群眾參與中得到緩解并逐步化解，為基層社會穩定開辟出一條可行之路。

　　中央民族大學“985工程”民族地區經濟發展和社會管理創新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區群眾路線的實踐探索進行研究。三年來，項目組多次到殷都區開展調查研究，得到了中共安陽市委、殷都區委和區人民政府及其各職能部門的大力支持，得到了殷都區“十大員”群眾的熱情幫助，在此，項目組成員表示誠摯的謝意，并祝愿殷都人民在建設家園、治理家園上取得更大成就。

　　附文：張勤德：殷都的群眾路線實踐為什么很靈--推介《群眾路線在殷都》一書

　　近讀中央民族大學著名教授楊思遠主編的《群眾路線在殷都》一書，最受啟發的一點，是它總結出了一套使群眾路線實踐真能見到實效的管用經驗。

　　河南省安陽市殷都區的群眾路線實踐之所以很靈，主要在于以下三點：

　　一是建立了“十大員”及相關的組織，使“依靠群眾參與”有了堅實基礎。

　　殷都區黨委在2009年結合地方實際開展“深入學習實踐科學發展觀活動”中進一步認識到，黨內為什么會出現嚴重的腐敗、官僚化等問題并愈演愈烈?深層原因是領導方式不適應新形勢的需要，嚴重脫離群眾。就是說，伴隨著群眾的分散化，組織性程度降低，而行政集權則不斷強化，政治資源分享的多元分散化趨勢愈發嚴重，并且沒有及時形成配套的社會公眾權利行使渠道，導致群眾雖具有某些法定的民主權力卻難以行使，也導致單位、企業對個體在政治、思想上的管理教育能力越來越弱。這樣，便使黨和政府的決策難以真正做到從群眾中來，到群眾中去。于是，他們在“依靠群眾參與”上艱苦探索，終于創造出“十大員”這樣一個群眾組織。

　　“大員”是對群眾主體地位的肯定，“十”則是對群眾利益和訴求多樣性的概括，它是約數而非確數。這就是說，“十大員”的崗位設置可以根據工作實際和個人意愿增減。當前這個區已經形成了16個方面的大員，如社會問題調解員、城市管理監督員、衛生秩序協管員、黨政工作監督員、公共財產維護員、公共事務評論員、社會治安巡邏員，等等。與此相關，逐步建立起“十大員”活動小組、活動組、協會等群眾組織進行自治。

　　這樣，大量“老大難”問題，便被“十大員”破解了。這里僅舉一個常見的例子。文源社區社會治安巡邏員婁佰勝得知礦山處3號院兩戶居民因生活垃圾瑣事發生爭吵，一方年輕氣盛，出言不遜，雙方矛盾激化，一場斗毆即將發生。婁師傅迅速趕到現場，不顧個人安危，站在情緒激動的雙方當事人中間，動之以情，曉之以理，給他們講‘遠親不如近鄰’的道理，最終使雙方怒氣平息，握手言和。婁師傅說：“很多沖突都是由小事處理不當引發的，我們愿意做政府的千手千眼，把糾紛解決在萌芽狀態。只要能參與，再苦再累也心甜。”在殷都這樣一個有25萬多人的城區，目前已建立了近5萬人的“十大員”隊伍。這個組織和黨組織建立了緊密聯系，大大增強了黨的執政基礎。

　　二是建立起一系列的管用制度，使“依靠群眾參與”有了可靠保證。

　　例如在信訪工作中，其一，在信訪“十大員”方面建立了社情民意收集制度、信訪風險評估制度、信訪工作聽證制度、矛盾糾紛調解制度、信訪事項代理制度、群眾情緒疏導制度、信訪法規宣傳制度和信訪扶貧解困制度等八項制度。其二，在政府方面建立了信訪工作領導責任制、信訪問責制、信訪評估制、每周“過堂”制和“六到位”長效機制。每周“過堂”，就是每周 一，由區主要領導主持召開信訪會議，對上周出現的信訪問題一一過堂，親自處理。“六到位”的長效機制，就是訴訟程序引導到位、合理訴求解決到位、不合理訴求終結到位、過錯責任追究到位、困難對象幫扶到位、違法行為處理到位。

　　由于這些管用的制度得到有效地執行，殷都短時間內便在信訪工作上打了一個翻身仗。殷都是一個既有大中型企業又有農村的城區，情況復雜，矛盾尖銳，特別是信訪工作，問題不少。因此，在2009年8月河南省政法委涉法涉訴信訪工作會議上，曾受到通報批評。但是隨著以“十大員”為組織形式的群眾參與，被動局面便迅速得到扭轉。2010年以來，殷都赴市信訪量下降68%，未發生赴京非正常上訪。2011年被省委信訪領導小組評為信訪工作成效顯著區，2012年榮獲“全省信訪工作體制機制創新特別獎”。

　　三是抓住加強黨的領導這個關鍵，使“組織群眾參與”得到“火車頭”的引領和帶動。

　　這當中，首先狠抓了對正反兩方面經驗的不斷總結，促進對“組織群眾參與”重要性的認識逐步提高。正如著名經濟學家劉永佶在此書的《序言》中所指出的，殷都區黨委認識到，“蘇聯解體，東歐劇變，根本原因就在于脫離了共產黨所依靠的人民群眾，而去依靠少數富豪和外國資本。把執政的手段當成執政的根據，將執政的根據視為實現少數人利益的手段，勢必導致與勞動群眾的尖銳對立，被群眾拋棄。”許多殷都干部形成了這樣一個共識，即干部是人民群眾這棵大樹的主干部分，但群眾則是根部，根深才能葉茂。忘記了人民群眾的養育之恩，忘記了人民群眾是我們事業的勝利之本，就是最大的忘本，最大的背叛。

　　其次，在群眾路線教育實踐中使自己對“組織群眾參與”含義的理解真正到位。區黨委負責人認為：“‘組織群眾參與’，就是真正相信群眾、依靠群眾、組織群眾，調動群眾力量，激發群眾智慧，恢復群眾主體地位和群眾的主人翁意識，放權于民，讓群眾自我管理，自我服務，自我發展，積極地參與經濟社會發展的具體工作。”有了這種理解，才會使群眾路線實踐能抓住組織群眾，發揮群眾運動的主體作用這個要害，從而事半功倍，見到大的實效。

　　再次，敢于抵制、排除來自上下左右的各種干擾，堅持“組織群眾參與”不動搖。當時，黨內有一種思潮，過分強調為人民服務就是要“為人民辦實事、辦好事”，影響了“組織群眾參與”工作的推進。時任殷都區黨委書記的李南沉站在最前沿進行批駁，強調它含有“對百姓的恩賜和憐憫的意思，是以救世主的身份面對群眾的姿態”，決不能用它來否定和取代“組織群眾參與”。于是，他們風雨無阻，義無反顧，步子更堅定了。

　　還有，在“組織群眾參與”當中，殷都始終都在積極探索切實加強黨的領導的途徑和辦法。例如，樹立“共產黨不能只在黨內搞黨建，要恢復黨的好傳統，去開門整黨建黨，大膽發動和組織群眾進行斗爭”的觀念，把“組織群眾參與”作為“組織工作最基本的工作”，從而將“十大員”工作明確分工由黨委組織部具體負責抓。同時，他們還突出強調書記掛帥，黨員帶頭; 政府主導，各方配合。這就使群眾運動始終在黨的領導下，文明、有序、穩定地向前發展。

　　由此看來，殷都以“十大員”為主要載體，以“組織群眾參與”為基本形式的群眾路線教育實踐活動，對于解決群眾最不滿意的腐敗嚴重、治安惡化以及城管、信訪、拆遷等“老大難”問題來說，是提供了新的經驗：對于群眾路線教育實踐活動本身來說，是抓住了組織群眾進行黨領導下的、文明有序的群眾主體運動這個核心和關鍵;對于政治體制改革特別是基層民主建設來說，是開辟了群眾直接參與式民主的一條新路。所以，它的價值不可低估，很值得一讀，很應當宣傳，很需要推廣。

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