第一章  “依靠群眾參與”，創建“十大員”組織

 （編者按：中央民族大學“985工程”民族地區經濟發展和社會管理創新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區群眾路線的實踐探索進行研究。這是左翼做的一個成功試驗，該書是事后的理論總結。現在左翼要給社會提出具有建設性的實踐方案，從這個角度看，該書提供了一個樣板，因此具有現實價值。本網站將連載該書內容。歡迎各位網友的關注和評論。此篇為第二部分。）     

        殷都貫徹群眾路線探索的內核是“依靠群眾參與”，它是指引各項改革的絕對精神。“十大員”群眾組織是這個精神的載體，又是各項改革的主體力量。因此，我們的研究就從這里開始。

　　殷都貫徹群眾路線探索伊始，新一屆區委區政府班子就深刻認識到，當前黨的領導方式、基層工作方式存在著嚴重脫離群眾的巨大危險，已經引發了嚴重的社會矛盾和持續不斷的群體性事件，過去的基層工作方式本身也難以為繼。在認真研究和深刻反思的基礎上，殷都區提出了“依靠群眾參與”的新的政治理念，從2009年9月開始宣傳和發動群眾，組建“十大員”群眾組織，力圖在社會管理的各個方面樹立群眾的主人翁意識和主體地位，由此引發全區各項工作的根本性變革。兩年來的實踐證明，殷都貫徹群眾路線的探索為建設中國特色的基層民主制度開出了一條新路。

一、“依靠群眾參與”破解社會治理難題

1、黨在新時期面臨的社會治理難題

　　當前，我國既處于改革發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，無論在政治、經濟還是社會建設的各個方面，我們取得的成就毋庸置疑，但同時面臨的問題也越來越復雜，特別是在黨的建設方面，腐敗、特權化、官僚化已經成為制約中國共產黨健康發展的毒瘤，腐蝕著黨群、干群關系，弱化了黨的社會公信力，促成和加深了各種社會矛盾，如貧富分化日益嚴重、社會信仰出現危機、群體性沖突劇增，社會安全度降低。中國當前社會的主要特點是社會轉型，如果黨的健康發展問題解決不好，不僅會危及黨的執政地位，而且會使中國社會轉型的方向、效率、效果受到嚴重影響。殷都區委區政府的主要領導人長期在基層工作，對此有深刻的體驗。

　　中國共產黨內為什么會出現嚴重的腐敗、特權化、官僚化問題，又是什么原因使得各種弊病久治不愈，甚至愈演愈烈呢?

　　殷都區黨委結合地方工作實際，在2009年下半年開展“深入學習實踐科學發展觀活動”中通過認真反思和深入討論認識到：問題的癥結在于黨的領導方式難以適應新形勢的需要，造成嚴重的脫離群眾，“黨和政府不相信群眾，不以群眾為本，干工作脫離群眾，有事不跟群眾商量，出了事害怕群眾，使黨脫離了群眾甚至站在了群眾的對立面”。[1]

　　計劃經濟時期，每個人都是一個“單位人”，既在單位就業，又受單位管理，這種管理包括道德的、政治的、行為的全面管理，它配合中央行政集權的特有體制，造就了超穩定的社會狀態。改革開放后，隨著土地家庭承包而來的小農經濟的重建，隨著企業改革和勞動關系的雇傭化，隨著流動人口不斷增加，特別是農民工進城，每個社會成員都變成了一個孤立的原子，“單位人”變為“原子人”。但是，伴隨著“單位人”所特有的黨政包辦一切所形成的社會管理格局被打破，并沒有形成與“原子人”的社會構造相適合的社會管理機制和體制，黨的領導方式沒有根本性變化，繼續沿用長期以來的做法，黨政機構同無數個體群眾嚴重分離，城市居民僅靠社區松散聯系來管理，在近郊農村，青壯年農民大都外出打工，長期游離于組織管理之外，黨的群眾基礎由此從堅如磐石變成“一盤散沙”。

　　“一盤散沙”下群眾缺乏有效組織，自身主體權利難以行使，黨的群眾路線難以貫徹。組織性，是個體權利可以轉化為社會權力的中介。權利和權力，是密切相連又互不相同的兩個范疇。權利，是社會總體對個人地位和關系的法律界定;權力，則是權利在社會關系和社會生活中的作用，是社會地位的表現，二者是體與用的關系，權力是權利的政治指向，權利是權力的法律形式。權利行使過程，就表現為權力，但權利顯現為權力并不是必然的、沒有條件的，它既需要對權利有明晰的法律界定，又要求有適當的可供權利行使的組織機構和機制。在我國，雖然早已用立法的形式規定了群眾的各項民主權利，并對此不斷予以完善，但在權利落實特別是群眾民主權利的組織化建設方面始終存在缺陷，致使權利停留紙上，轉化不成現實的權力。改革開放前，我們主要依靠無所不包的黨政集權體制和黨對群眾路線的強調來保障群眾利益;但改革開放后，伴隨著群眾的分散化、組織性程度降低，而行政集權強化，政治資源分享的多元分散化，我國并沒有及時形成配套的社會公眾權利行使渠道，政治體制改革相對滯后，導致群眾雖具有某些法定的民主權利但難以行使，形成群眾權力缺位，群眾缺乏常規、有效渠道將個體意志總體化于黨政負責部門，當自身利益受到損害時也難以依靠組織性力量有效維權。如果說群眾權力缺失是硬幣的一面，那么硬幣的另一面便是黨政權力的集中或者說集權化。事實上，群眾權力缺失和黨政權力集中是互為條件、互為因果、互相促進的同一個過程，它們共同促成黨脫離群眾基礎，社會權力結構扭曲，群眾地位趨于弱勢，黨和政府管理著很多非行政性事務，機構臃腫、辦事效率低，并在缺乏群眾有效監管的情況下，不斷出現權力的個人化、集團化、趨利化，這些問題在社會層面上凸現，就是日益嚴重的官僚化、特權化和腐敗。

　　“一盤散沙”下形成的黨脫離群眾基礎的問題，不僅在黨內發酵，而且在群眾中衍生出新的危險，即政治真空。“單位人”轉化為“原子人”后，單位、企業弱化為單純的謀生場所，在政治、道德上對個體的管理職能和能力越來越弱，這與社會總體政治文明建設相對滯緩相配套，與群眾缺乏有效組織的現實情況相結合，導致黨和政府的決策既難以從群眾中來，工作也難以到達群眾層面。而這種情況，卻為勢力邪教、黑惡勢力、家族勢力、金錢勢力、傳銷組織等各派政治勢力向群眾滲透創造了可乘之機，為黨的領導方式、基層工作方式帶來危機，是造成基層工作矛盾和困擾的主要原因。殷都貫徹群眾路線的探索活動抓住的正是這個主要矛盾。

　　對于這個問題，黨的現行解決辦法主要有兩個：一是加強社區建設，二是“嚴打”。前者是比較緩和的辦法，具體做法是，警務進社區、科技進社區、文化進社區、計生進社區、衛生進社區等。但這種做法在很多地區是“假進”，社區多掛了幾個牌子，人員、經費大多沒有真正進到社區，只是變相加重了社區干部的負擔;在條件較好的沿海發達地區，有些部門“真進”社區了，但卻帶來三個不良后果，一是社區工作行政化。居委會、村委會本是群眾自治組織，卻被“進社區”填實為一級政府，社區作為群眾自治組織的優勢不但無從發揮，反而被替代了;二是政府層級僅僅在形式上延伸，卻并沒有改變工作方式，依然是政府包攬一切，忽視人民群眾的主體地位和創造性;三是造成機構臃腫，干部隊伍龐大，經費開支增加。事實證明，“真進”、“假進”社區都是不成功的。

　　“嚴打”是當前采取的第二種辦法，也是較為激烈的方法。它對于政治真空導致的各種勢力膨脹，蠶食群眾基礎，采取“露頭就打”、“狠抓嚴懲”的辦法。過去“嚴打”是間隔性的，近來，大有長效化和機制化的趨勢。但這種打擊弊端很多，第一，它打擊的大部分是我們黨的基層群眾。黑惡勢力、傳銷等一方面是群眾的對立面，另一方面依靠的也是群眾，一味對其打擊，削弱的不僅是對立面，同時也會傷及一些群眾。據殷都區委估計，歷次“嚴打”傷及的群眾比例接近20%。群眾是黨的基礎，這種“投鼠不忌器”的“嚴打”在傷害群眾的同時就是在削弱黨的執政根基，當前之所以很多惡性事件一呼百應、一觸即發、一發不可收拾，之所以城管、拆遷、司法不公、上訪等凡是與政府機構有關的問題極易造成群體事件，之所以相當多的老百姓在公交車上看到人們爭位吵嘴這樣的小事也會上升到咒罵共產黨的政治高度，不能說與這種“露頭就打”的警力維穩思路沒有關系。第二，它造成了很多的對立面，造成敵人越打越多。團結盡可能多的力量是黨的行動策略中極為成功的經驗，在治理各種勢力過程中也應該堅持下去。打擊不是不該，但如果遇到問題僅靠打擊，只會人為增加打擊的成本和難度，削弱打擊的成果和功效。在脫離群眾的條件下的頻繁“出重拳”，只能做到“狠”，很難做到“準”。第三也是最關鍵的，“嚴打”并不能解決根本問題，比如說黑惡勢力存在的原因在于政治真空下某些群眾失去依靠，不解決根本問題，單純“頭痛醫頭、腳痛醫腳”地進行打擊，雖能起一時之效，卻難以鏟除黑惡勢力生長的土壤。“嚴打”常年化趨勢已經暴露出“嚴打”異化的可怕端倪。

　　由此可見，當前采取的對付政治真空的兩個辦法，從長期和根本上看，難以奏效。政治真空，是黨和政府嚴重脫離群眾的結果。解決政治真空問題，絕不能避開群眾基礎，必須回到黨群一體中尋找思路。

　　殷都區黨委和政府在工作實踐和學習反思中深刻認識到這一點，區委書記李南沉同志指出，正是由于新時期黨面對群眾形成的“原子人”存在方式，沒能及時組建起相應的群眾組織，導致群眾長期游離黨政機構之外，才出現了黨政一定程度的行為異化和社會管理失控。黨要解決長期執政難題，就必須以理順黨群關系為突破口，從組織群眾入手，依靠群眾參與，才能根本解決黨嚴重脫離群眾的問題。

2、共產黨長期執政必須“依靠群眾參與”

　　群眾不是黨的外在力量、異己者，更不是黨的對立面。黨的領導體現著領導群眾，黨的各項事業必須依靠群眾參與。執政黨的根本問題不是先進性和執政能力不足，黨不是靠自己的先進性而執政，如果那樣我們就走到精英路線上去了，而不是群眾路線。黨員是群眾一部分，干部是群眾這棵大樹的主干部分，但不能取代根部、枝部、葉部、花部和果部。對于當前黨的狀況來說，強調“黨員和干部是普通群眾”具有重要的政治意義。

　　“依靠群眾參與”，是殷都貫徹群眾路線探索的基本理念的內核。按照殷都區委的理解，它是指“真正相信群眾、依靠群眾、組織群眾，調動群眾力量，激發群眾智慧，恢復群眾主體地位和主人翁意識，放權于民，還權于民，讓群眾自我管理、自我服務、自我發展，積極地參與到經濟社會發展的具體工作中。”[2]

　　“依靠群眾參與”，就是依靠廣大勞動人民群眾，“以人民群眾為主體”，發動和組織群眾參加改革與發展事業。在殷都改革探索中，之所以沒有直接提出群眾的社會主體地位，區委書記的解釋是，由于長期以來黨政脫離群眾的工作模式已經形成，在基層表現尤甚，如果不經過渡，直接將群眾從客體地位提升到主體地位，不但基層干部和工作人員囿于慣性思維和工作方法難以接受，且沒有制度化的配套，立即提出人民主體地位也難以鞏固。因此，殷都改革探索之初，基于策略考慮沒有直接使用“以群眾為主體”的提法。[3]但是，必須認識到的是，“依靠群眾參與”是走向“以群眾為主體”的一個過渡性理念，它的最終目標，就是要制度化地落實群眾的社會主體地位。

　　“依靠群眾參與”是殷都改革探索的靈魂、主旨。曾有質疑者問，為什么要依靠群眾參與呢，這僅僅是因為群眾是黨政工作對象，不依靠群眾黨的工作就難以開展、就容易出現問題嗎?殷都區委對此的回答是否定的，黨要“依靠群眾參與”的根本原因在于，中國共產黨是無產階級政黨，黨的宗旨就是全心全意為人民服務。《中國共產黨章程》明確指出：“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯系，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上。黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動”，“中國共產黨黨員必須全心全意為人民服務，不惜犧牲個人的一切，為實現共產主義奮斗終身。中國共產黨黨員永遠是勞動人民的普通一員。除了法律和政策規定范圍內的個人利益和工作職權以外，所有共產黨員都不得謀求任何私利和特權。”

　　因此，“依靠群眾參與”，絕不僅僅是一種工作手段，而是由黨自身的性質決定的。它不是便利工作、減少矛盾的權宜之計，而是黨堅守自身宗旨，保持勞動人民政黨本色的需要。

　　“依靠群眾參與”，必須正確處理黨和人民群眾的關系，堅決批判脫離群眾和貌似依靠群眾的觀點和做法。當前黨內有一種認識，認為黨“為人民服務”就是“為人民辦實事、辦好事”，這在根本上混淆了黨與人民的關系。“為人民服務”，明確地把人民群眾看成推動社會歷史發展的根本動力，黨則是從屬于人民的，是人民的服務者，它是黨自覺地做人民公仆的理念表達。“為人民辦實事、辦好事”則恰恰相反，官員自認為是百姓的父母官，站在人民的對立面，高高在上，做工作好像是對群眾的讓步和施舍，是典型的官本位的觀念表現。對于后者，殷都區委書記李南沉給予了深刻批判：“為人民辦實事、辦好事”的政治口號，“是對百姓的恩賜和憐憫的意思，是以救世主的身份面對群眾的姿態，是在拿人民的東西想當然地當作自己的東西，朕即國家，把人民的財產規定為公共財產，然后再引申為國家財產，然后以國家主人的身份來做事，美其名曰為群眾辦實事、辦好事。這是在骨子里把群眾當作被動受恩的群體的心理折射，是皇恩浩蕩養活黎民百姓的帝王思想表現。”[4]

　　“為人民辦實事、辦好事”的觀念和言行是黨嚴重脫離群眾的一種思想表現和輿論表達，它從根本上改變了黨和群眾的關系，不是將黨和群眾的關系看成一體的、內在融合的，而是看作分離的、對立的。黨的干部和群眾之間不是魚水親情的黨群一體、干群一體關系、人民內部矛盾關系，而是質變為對立的官民矛盾。官外在于人民，不再是人民中的一員，而是與群眾高下可見、貴賤可分，這種意識說到底，就是專制的“官老爺”思想，“官”雖然也可以給“民”一點施舍，但這種施舍卻僅僅取決于官員個體的仁心善意，施舍的內容和形式也往往取決于其“拍腦門”、“拍大腿”的主觀臆斷。由于這種施政的出發點不是人民群眾的權利和意志，歸結點也不是人民群眾的利益和長期發展，因此，往往得不到群眾的歡迎和滿意，卻使社會矛盾層出不窮、群眾漸行漸遠。

　　當前，黨政工作中不斷出現的種種怪現象，例如政府費盡心思搞建設、上項目、謀發展，可群眾反而不理解、不參與、不支持，甚至唱對臺戲;政府大刀闊斧抓環衛、美環境，可群眾反而“指手畫腳”，甚至故意“挑刺找事”;社會財富大大增加，群眾卻“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”，怨氣尤甚，“仇富”、“仇官”等，可以說，正是這種脫離群眾的執政理念和工作方式的必然結果。

　　人民群眾是黨的執政基礎，黨的一切工作的出發點和歸結點都應該也只能是人民群眾的共同心聲和根本利益。毛澤東曾在黨的第七次全國代表大會上明確指出：“我們共產黨人區別于其他任何政黨的又一個顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯系。全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發;向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性;這些就是我們的出發點。共產黨人必須隨時準備堅持真理，因為任何真理都是符合于人民利益的;共產黨人必須隨時準備修正錯誤，因為任何錯誤都是不符合于人民利益的。二十四年的經驗告訴我們，凡屬正確的任務、政策和工作作風，都是和當時當地的群眾要求相適合，都是聯系群眾的;凡屬錯誤的任務、政策和工作作風，都是和當時當地的群眾要求不相適合，都是脫離群眾的……總之，應該使每個同志明了，共產黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準。應該使每一個同志懂得，只要我們依靠人民，堅決地相信人民群眾的創造力是無窮無盡的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困難也能克服，任何敵人也不能壓倒我們，而只會被我們所壓倒。”[5]

　　黨性源于人民性，黨性絕不能被置于人民性之上。60余年的實踐已經證明，黨的根基在人民，黨的血脈在人民，黨的力量在人民，黨的成敗也在人民。只有人民群眾，才是黨的力量之源、執政之基。當前黨內出現的不踐行群眾路線的問題，已經嚴重削弱了黨的創造力、凝聚力、戰斗力，嚴重影響著黨的執政地位的鞏固和執政使命的實現。黨要健康發展，就必須與這種錯誤的觀念和方法做斗爭，回歸“依靠群眾參與”的道路上來。

　　立黨為公、執政為民。多年來，我們黨脫離群眾極為嚴重，造就一大批官僚主義分子，甚至產生官僚資本勢力，黨內斗爭越來越演化為官僚化趨勢同黨內健康力量之角力。黨內的健康力量一直為在新時期落實“依靠群眾參與”進行著不懈的探索和嘗試。殷都的探索以其獨立思考，探索出以“十大員”群眾組織為載體，在基層民主政治體制和社會治理的方方面面重塑黨群關系、干群關系一體性，走出了一條黨“依靠群眾、服務群眾”的為民執政新路。

二、“十大員”群眾組織

　　“依靠群眾參與”是殷都貫徹群眾路線的核心理念和靈魂，是黑格爾式的絕對精神，這一核心理念在殷都是通過創新群眾組織形式，建立“十大員”群眾組織來實現的。魂不附體，陰氣作祟，游魂附體，陽氣始生。“十大員”群眾組織就是“依靠群眾參與”靈魂所附之 體，對魂是載體，對基層工作又是主體。

1、“依靠群眾參與”的兩個條件

　　進入新世紀新階段，脫離群眾的領導方式使黨面臨執政危機，渡過危機必須回歸“依靠群眾參與”的道路上來。那么，如何“依靠群眾參與”呢?這是黨在新的歷史時期必須回答的重大理論和實踐課題。

　　對此，殷都區委認為，“依靠群眾參與”絕不能僅僅停留在理念和口號層面，必須探討在新的歷史條件下“依靠群眾參與”的具體途徑和條件，由此才能通過制度建設，使群眾真正相信黨、依賴黨，真正參與到黨政工作中來。

　　延安整風時期，我們黨就已經明確了依靠群眾的工作路線，在新民主主義革命時期取得了巨大成功，但在新中國成立后，卻一直存在各種各樣的問題。歷史的教訓，為我們今天重走“依靠群眾參與”之路提供了有力的借鑒。

　　如果依據“依靠群眾參與”的落實情況和特點粗線條地劃分，大致可以將新中國歷史分為兩個階段。第一個階段是新中國成立后至改革開放前的30年。這個階段，由于毛澤東等領導同志極為重視群眾路線，通過持續的組織建設和道德思想建設在密切聯系黨群關系、干群關系方面做了很多工作，一切“從群眾中來，再到群眾中去”的工作理念基本能夠在黨內得到貫徹，這為提高黨的創造力、凝聚力、戰斗力，為人民根本利益的實現起到了決定性作用，同時也保障了黨的執政地位鞏固和執政使命的實現。但同時，這一時期的群眾路線也存在一定的問題，突出的是沒能處理好黨和群眾組織的關系，這在“文化大革命”時期的群眾運動中暴露得極為充分。“文革”時期的群眾運動是黨領導發起的，組織群眾打擊黨內“走資本主義道路的當權派”，進行文化變革的一次社會運動。“文革”堅持了黨相信群眾、組織群眾、依靠群眾的原則，卻錯誤地將群眾組織與黨政體制對立起來。不是將群眾權利融匯于黨政制度建設中、將群眾監督內在于黨政日常工作中，而是將群眾組織另立為一個獨立的“權力機構”[6]，各個“權力機構”采取大鳴、大放、大字報、大辯論的形式，用群眾組織的外部打擊來保證黨政系統的純潔性。結果，首先是導致打擊面過大，不僅黨內確有官僚主義思想的少數人受到打擊，很多堅持黨性、堅持黨的工作原則的同志也無辜受到牽連;其次，黨政正常工作秩序被嚴重沖擊，日常工作難以開展，整個社會陷入無政府狀態，甚至群眾組織也陷入山頭林立、相互攻擊的無序沖突之中。

　　這個時期的一個顯著特點是權力爭奪，且緊緊圍繞黨政權力展開。一方是走資本主義道路的當“權”派，一方是各種奪“權”組織。這是權力對抗，權力制衡時期。不過，兩造主張的“權”力有一個共性，即代表人民群眾的代議制權力，分歧在于誰是代表者，權力應當歸屬于誰。至于代議制權力之外，群眾是否有參與權則沒有真正觸及，更談不上制度化。

　　改革開放后，中國進入“依靠群眾參與”的第二個階段。這個階段，一方面伴隨社會主義市場經濟體制改革，原有的計劃管理方式逐漸被取代，群眾日趨個體化、分散化、原子化，另一方面，基于對“文革“期間群眾參與造成的惡性后果的反思，黨內一部分人士開始反對組織群眾，并伴隨改革過程中的利益分化，出現一些既得利益者弱化群眾的社會作用、邊緣化群眾的社會地位、在工作中不按照組織群眾、依靠群眾的工作路線辦事的現象，黨政脫離群眾的問題日益嚴重，“精英政治”的各種論調開始在黨內外出現。“精英政治”是與“依靠群眾參與”的民主政治正相反對的一種政治觀念，它反對人民是歷史的創造者，片面夸大少數領導者在歷史進程中的作用，主張人與人之間既不平等，也不可能平等，普通的公民在政治上是無能的，良性制度必須依賴政治領袖的智慧、忠心和技巧。因此，在精英路線看來，社會總是由少數人對多數人的統治，公共政策是精英價值取向的體現，并不需要反映大眾的需求。“精英政治”理念與我國總體上的政治體制改革相對滯后相適應，進一步加大了我國民主政治建設的阻力和難度。它將黨政工作者鼓吹成為具有特殊智慧的特殊利益群體，為黨內出現的特權化、官僚化提供了思想依據，部分黨員甚至基于這種認識，將自身與群眾明確對立起來，懼怕群眾的力量，將群眾看作社會不穩定的根源，用政治暴力來對抗群眾維權。以上問題，導致黨群關系、干群關系日益緊張，黨政工作面臨越來越多的執政難題，中國共產黨面臨前所未有的執政危機。黨的歷屆最高領導人反復告誡全黨：脫離群眾是黨執政后的最大危險。

　　這個時期，黨的建設先后將先進性和執政能力建設上升為黨建主題的高度，充分說明精英路線已經完全取代群眾路線在黨建中的地位。精英路線以為黨只要先進、只要能力強就能長期執政，這一黨建思想的危害有三個：

　　一是使黨建走上與群眾路線對立的精英路線，黨建似乎就是為了長期執政，人民利益反而不見了，所謂吸取蘇聯黨的教訓居然就是“我先進，所以我要長期執政”。

　　二是黨自身建設搞關門主義，每次整風都是找風景名勝地方，關起門來搞禪宗修煉式的學習反思活動，最終落實到所謂機制體制建設上，也不過是對脫離群眾路線的機制和體制的強化而已。精英路線產生了“新權威主義”，在黨內政治生活中，“一把手”無人監督，這個時期的“一言堂”在我們黨歷史上最嚴重。腐敗長期積累，釀成大案要案，非中紀委出拳不能解決問題，許多為黨長期培養并有重要貢獻的黨員干部成為精英路線的犧牲品。這是制度性悲哀。在黨政工作中，專家學者的作用遠遠超過群眾路線，一切有了專家審查就是合法合格的，專家的結論最具權威性。專家拿了群眾的錢，卻替官員和老板們說話，甚至替外國經濟、政治勢力代言。

　　三是群眾在黨建中毫無作用，演化為少數先進分子在學習，人民群眾看笑話的地步：“槍斃都不管用，學有屁用”。這個時期仍然繼承“文革”時期的片面性做法，將代議制權力作為唯一建設對象，脫離群眾使得群眾參與度遠遠低于“文革”時期，由于這個時期基本連群眾路線都不談，即使偶爾提到，在脫離群眾的現實面前，完全淪為虛空中的以太，反而彰顯出政策的虛偽性。這個時期，由于代議制民主機構都脫離群眾，更不可能有任何參與制民主的發展。

　　往者不可諫，來者猶可追。

　　改革后的經驗教訓已經說明，不依靠群眾的“精英政治”會導致黨與群眾的脫離，而黨一旦脫離群眾，失去廣泛的群眾基礎，就難以保證黨自身的健康。

　　改革前的經驗教訓則說明，群眾是黨的執政基礎，黨的生存和發展都不能離開群眾的支持與參與，但黨在貫徹群眾路線時必須處理好群眾組織與黨政系統的關系，處理好政府主導與群眾參與的關系，處理好人民起來監督政府與政府為人民服務的關系，否則，就會使社會政治生活失序，社會動蕩。

　　兩個時期共同的經驗教訓說明，貫徹群眾路線不能僅僅局限于代議制單一權力結構，要將參與制權力常態化，實現代議制與參與制的某種有效結合。

　　正是基于對新中國“依靠群眾參與”的歷史分析和總結，殷都區委提出，在新的歷史時期恢復群眾的社會主體地位，重建黨群一體和干群一體。要做到這一點，必須創設兩個條件：第一，要否定精英政治路線，重新形成相信群眾、依靠群眾的工作作風和工作路線。基于黨執政危機與分散的個體群眾相銜接的現實，必須改變群眾一盤散沙狀態，創新群眾組織形式。第二，要正確處理黨和群眾組織的關系，不能再將群眾組織與黨政工作對立起來，而必須使新型的群眾組織與現行黨政體系相配套，將群眾參與制度化，并融匯于黨政日常工作。

　　殷都區委正是基于以上認識，發揮集體智慧，探索出新型的群眾組織形式——“十大員”。

2、“十大員”

　　“十大員”群眾組織是殷都區的土法獨創，之所以叫做“大員”，是為了體現群眾的社會主體地位。區委書記解釋說，以前管官員叫“大員”、“要員”，在殷都區恰恰相反，只有群眾才是“大員”。稱群眾為“大員”，為黨群關系、干群關系正名所必需，源于“群眾利益無小事”的理念。“名不正則言不順，言不順則事不成”，以往黨員之所以脫離群眾，就在于漠視了群眾主體地位。在新的歷史時期，必須認識到，群眾是歷史的創造者，群眾是社會的主體、主人，黨政干部是也只能是人民的公仆。因此，黨政干部與人民群眾的關系不應是“上”對“下”的關系，恰恰相反，干部向群眾征求意見、建議，應是“上”到群眾中尋求幫助，群眾對黨政干部的工作提意見，也不應是“上訪”，而是“下訪”。群眾的事情沒有小事，群眾的利益、訴求都是大事，群眾是社會的“大員”、“要員”，解決民間事務的主動權要交給群眾自己。只有這樣，黨員、干部才能在工作中擺正位置，順應民意，更好地為人民服務;人民群眾也才能理直氣壯地行使自己的權力，保障自身的利益。

　　“大員”是對群眾社會主體地位的肯定，“十”則是對群眾利益和訴求多樣性的概括。所謂“十”，指涵蓋群眾利益和訴求的方方面面。黨政工作者堅持群眾主體性，既不是要在群眾提意見時才去關注群眾，也不是僅僅關注群眾的某方面利益或某種訴求，而是時時刻刻、在社會工作的各個方面傾聽群眾的聲音、了解群眾的意愿，讓群眾能夠參與和管理各項社會事務，從過去經濟社會發展的旁觀者、抱怨者，甚至對抗者，變成參與者、建言者、獻策者。“十”是個約數而非確數，凡是群眾關心的民間事務的熱點、難點、焦點，都可以納入“十大員”的參與范疇，“十大員”的崗位設置可以根據工作實際和個人意愿因事增減、因人增減。當前殷都區在實踐中已經形成16個方面的“大員”，如社會問題調研員、社會事務調解員、社會問題信息員、民間問題調解員、衛生秩序協管員、城市管理監督員、群眾文藝輔導員、黨政工作監督員、法律政策宣傳員、公共財產維護員、公共事務評比員、社會治安巡邏員、扶貧解困服務員，等等。

　　“十大員”是群眾的自治組織，由群眾自愿參與形成，但并非活動于黨政工作之外的非法組織、奪權組織、邪教組織、黑社會組織，而是在其形成、建設、發展的方方面面，都處在與黨的密切聯系之中，受黨的領導，是共產黨自己的群眾組織。

　　在形成上，“十大員”群眾組織是殷都區委的創新，其構建思路是：在殷都區委組織部的推動下，依托鄉(街道)、農村(社區)等現有機構將群眾組織成各類型、各層級的“十大員”組織，以打破群眾的“原子人”狀態。殷都區組織部是在全區建設“十大員”群眾組織的負責機構。對于組織部門的職責，區委書記認為：不能將組織部看作僅僅抓黨員的自身組織，這種認識是片面的，“組織部門最主要的工作就是組織群眾，在組織群眾的基礎上延伸黨的觸角，延伸共產黨在群眾中的影響力和凝聚力，這是組織部門工作的根本所在。如果組織部不去組織群眾，工作就會是‘閉門造車’，犯了方向性錯誤……我們共產黨不能只在黨內搞黨建，不能僅在黨內開展一些先進性教育之類的活動，還要恢復共產黨的好傳統，要去組織群眾，‘十大員’活動就是新時期組織群眾、動員群眾的有效抓手和載體，是組織工作最基本最根本的工作。”[7]在組織部門的推動下，區里的廣大群眾通過自愿報名，組成“十大員”活動小組、“十大員”活動組、“十大員”協會等群眾組織進行自治，管理民間社會事務，參與黨政工作，同時接受區、鄉(街道)等黨政部門的指導、培訓。為了保證“十大員”群眾組織能夠有序形成并開展活動，殷都區還建設形成區、鄉(街道)、村(社區)三級聯動工作體系，由區委組織部負責“十大員”綜合協調管理，其他業務主管部門負責“十大員”的教育培訓、業務指導協調工作;鄉、街道負責落實“十大員”選聘具體工作和開展日常管理工作;村、社區黨支部直接領導農村、社區“十大員”開展工作。

　　在“十大員”群眾組織的建設上，堅持群眾自愿報名的原則，由街道(鄉)“十大員”辦事處幫助他們建立檔案，張榜公布，制作和頒發工作證、胸卡，并授予他們六項權利：知情權，即在法律規定的范圍內，有權通過一定方式，知悉、獲取轄區各級黨組織和政府部門政策執行的依據、進展程度、落實結果情況的權利;有走訪群眾，傾聽群眾呼聲，了解社情民意的權利。參與權，即協助轄區各級黨組織開展工作，參與黨的路線、方針、政策及法律法規宣傳落實的權利;依照法律規定，參與社會問題調解、社會矛盾化解等公共事務的權利。管理權，即在轄區黨組織的領導下，通過參與村(居)民議事機構，參與社會建設等重要事務管理和決策的權利;通過亮明身份，進行矛盾糾紛調解和公共財產、城市管理秩序、衛生秩序維護等事務的權利。監督權，即對轄區各級黨組織和政府部門的政策貫徹落實情況，進行監督的權利;參加黨政部門的評議活動，發表評議意見，督促被評部門和單位落實整改、要求在一定期限內給予答復的權利。發言權，即對轄區各級黨組織、單位的工作作風及其工作人員的工作態度、成效發表個人見解的權利;對轄區公共政策落實、公共事務管理情況以及社情民意發表意見和看法的權利。建議權，即對轄區各級黨組織和政府部門的工作情況，提出批評建議、要求答復的權利;根據了解的群眾訴求，向轄區各級黨組織建言獻策，解決群眾生活困難的權利。目前，伴隨活動開展的深入，“十大員”的權利還將增加兩項，分別是對基層領導干部(科級或副科級以下干部)的選舉權和對基層領導干部(科級或副科級以下干部)的罷免權，以對城管大隊長、基層黨支部書記、村民小組長等人員進行民主選舉和罷免。“十大員”所擁有的各項權利被廣為宣傳，并被明確記錄在每位“十大員”的《工作證》中。當然，“十大員”并不是具有特殊權利的群眾，他們與普通群眾的唯一區別就在于他們是被組織起來的群眾。“十大員”的各項權利早已明確寫在《憲法》里，是中華人民共和國的任何公民都具有的法定權利，殷都區對“十大員”的授權不過是使群眾更加明確自己的權利、對群眾的權利予以強調而已，更為重要的是，《憲法》賦予的公民權利通過殷都區委結合本區工作實際具體化了，因而更具可操作性，更“實”了。[8]

　　在“十大員”群眾組織的發展上，由街道(鄉)“十大員”辦事處負責，配給適當的運行經費，并根據“十大員”群眾組織的現實需要，聯系各級黨政部門公務人員對“十大員”進行培訓，如對“十大員”的權利內容、業務知識進行詳細講解，向民間問題調解員講解基本的調解技巧，向法律政策宣傳員宣講法律知識，等等。同時，為了使“十大員”群眾組織規范化、制度化、常規化地開展活動，區活動辦幫助起草了一系列文件，如《“十大員”管理辦法(試行)》、《“十大員”活動獎勵辦法(試行)》、《“十大員”活動八項工作制度》、《“十大員”活動價值儲值辦法》等[9]，不定期組織優秀“十大員”宣講團巡回宣講，召開“十大員”工作推進會等，使“十大員”群眾組織能夠正常、有序開展活動。

3、以“十大員”群眾組織踐行“依靠群眾參與”理念

　　“十大員”群眾組織是殷都貫徹群眾路線中最重要的制度創新，是殷都區委對改革開放前后30年“依靠群眾參與”經驗和教訓的批判性繼承，它探索出了一條由群眾自我管理公共事務，由群眾監督、約束行政官員及公共機構，以民智、民力有效推動基層工作的運行機制，是新時期政治制度建設成果。

　　依靠“十大員”群眾組織踐行“依靠群眾參與”，首先體現在殷都區政府逐漸將非行政事務交給群眾自己管理，還權于民，賦予群眾組織真正的自主權。在“十大員”群眾組織創建以前，由于群眾缺乏有效組織，分散游離，殷都區政府不得不同其他地區基層政府一樣，承擔起大量的非行政性職能，這一方面加大基層政府職能轉變的難度，政府提供社會管理和公共服務的能力往往與社會需求不相適應;另一方面，漠視了群眾的主人翁意識和地位，本是基層群眾自治機構的居委會、村委會也難以發揮自治作用。“十大員”群眾組織的成立為解決以上問題提供了途徑和條件。“十大員”是具有權利的民間大事管理員，他們擁有群眾的智慧，同時具有組織的合力，能夠集個體智慧和力量于一體，自我教育、自我服務，管理社會事務，處理社會矛盾。依靠“十大員”群眾組織，殷都區將非行政性社會事務逐步交給群眾組織來辦，已經確定城市管理、基礎教育、社區管理、經濟建設、環境衛生、信訪工作、黨政公務活動監督、政法、基層政權建設、人大和政協工作、低保發放、計劃生育群眾自治、誠信建設、文化發展、殘疾人康復等16個方面的改革，涉及經濟、政治、民政、計生、科技、教育等12個領域，其中，新農合發放、綜合治理、司法、殘疾人服務等改革已基本完成，其他項目正在有條不紊地進行之中。依靠群眾，社區事務管理回歸本源，政府從原來的指導和管理轉為引導和服務，加快了政府非行政職能社會化和政府職能轉變;同時，群眾強化了自身的主體地位，能夠基于社區居委會(村委會)實行廣泛自治，如，在計劃生育工作方面，由街道計生辦組織，各社區計生人員參加，從“十大員”中吸收部分群眾組成計劃生育管理員、計劃生育服務員、計劃生育監督員，共同承擔計劃生育方面的管理監督和服務工作;在綜合治理穩定方面，以治安巡邏員和民間問題調解員為主體，全面參與社會治安巡邏和信訪穩定案件的調解穩控;在城市低保方面，以低保工作監督員為主體，建立了低保申報審批審核體系;在城市管理方面，以衛生秩序協管員為主體，建立了城關衛生監督管理隊伍，等等，實現了殷都區公共服務理念和方式由“政府直接提供，直接管理”向“群眾自發組織、自我管理”的轉變，社區居委會(村委會)依靠各類“十大員”群眾組織進行居民(村民)自我管理，在一定程度上還原、恢復了社區居委會(村委會)的自治性質。

　　依靠“十大員”群眾組織踐行“依靠群眾參與”，還體現為政府在管理行政事務過程中，凝聚民力，將黨政工作置于群眾的管理和監督之下。將“十大員”群眾組織融匯于黨政管理工作，是殷都區探索恢復黨群、干群一體的關鍵，也是殷都改革探索的核心環節。殷都貫徹群眾路線的基本設計思路和實施方式如圖1-1所示。

　　從圖1-1可以看到，除了居民自治范疇，在黨和政府建設的各方面工作都以“十大員”群眾組織為核心和載體，貫徹并落實“依靠群眾參與”的理念。其中，在黨的建設上，殷都區探索出在群眾土壤中搞大黨建、“開門搞黨建”的做法，出臺了《關于依靠群眾參與加強農村黨員隊伍和基層組織建設的意見》、《依靠群眾參與提升社區、企業、學校和機關事業單位黨員隊伍素質和基層組織建設水平的意見》等文件，確立了“四個60%”工作法，即在發展黨員上，先過群眾推薦關，凡是群眾贊成票低于60%的，不能確定為發展對象;在黨員評議上，實行群眾代表和黨員“雙評制”，凡是群眾滿意票低于60%的由黨支部對照黨員標準，根據組織程序，視為不合格黨員處理;認真開展群眾對干部信任度測評，凡是群眾信任度在60%以下，被評為不合格等次的，由黨(工)委根據程序作出離崗察看等相應的處理意見;在黨支部換屆選舉上，堅持關口前移，組織群眾對黨員投信任票，凡是群眾信任票低于60%的，不能列入初步候選人意向性人選。這種方法把黨組織換屆、發展黨員、民主評議黨員和黨的干部都置于群眾監督之下，使黨擺脫脫離群眾的不良狀態。在政府工作上，也積極引入群眾參與，將“十大員”群眾活動延伸到各項政府工作之中，比如，在城市管理上，動員群眾和管理對象報名參加城管政策宣傳員、城管問題信息員、衛生秩序協管員、城管工作監督員，隨時隨地接受群眾的監督管理，建立城市環衛管理長效機制;在經濟發展上，以有限的政府資金帶動多元化的社會資金注入，以非“剝奪式”的利益分配機制組織“十大員”全面參與，創造了“政府改善環境、企業創造財富、農民得到產業、經濟得到發展”的新模式;在信訪穩定方面，聘請社情民意調查員、信訪風險評估員、矛盾糾紛調解員、群眾情緒疏導員、信訪事項代理員等“信訪八大員”全方位參與矛盾糾紛調解工作，有力地預防和化解了社會矛盾，大大降低了政府的維穩難度，減少了維穩壓力和成本。凡此種種，不勝枚舉，本書后面章節將逐步作詳細介紹。目前，殷都區在黨政工作的各個主要環節和基本面上都發揮了群眾參與作用，以群眾意愿為動力，以群眾利益為目標，以群眾參與為方法，以群眾監督為基礎，以群眾滿意為標準，使黨群、干群關系得到了有效改善。

　　以“十大員”群眾組織踐行“依靠群眾參與”，是殷都貫徹群眾路線的寶貴經驗。它暢通了群眾參政議事的渠道，通過群眾主導，群眾參與，把蘊藏在群眾中的熱情、智慧和創造力充分調動起來，使黨政工作真正扎根群眾，為推動經濟發展和各項事業進步提供了有力保障。

圖1_1

三、政治文明“三大舉措”推動“十大員”群眾組織的快速發展

2009年3月9日，殷都區委下發《關于新形勢下全面推進政治文明建設的意見》，將政治文明“三大舉措”正式列為區委重大工作部署。“三大舉措”一是“爭當十大員，為民促發展”，二是“誠信殷都”建設，三是“十佳標兵”評選。“十大員”是保障群眾主體地位的有效載體，“誠信殷都”建設是構筑殷都發展的道德支撐，“十佳標兵”評選旨在以身邊榜樣引領時代新風。“三大舉措”之間的關系不是并列的，“爭當十大員，為民促發展”是核心和目的，群眾爭當“十大員”是通過向黨政機關反映問題和提出意見、訴求，來為民促發展的。如果群眾反映的問題不能得到解決，所提出的意見得不到采納，所提出的訴求得不到滿足，那么“十大員”在群眾中就不會有任何威望，也不會有參與的積極性。因此，必須打造出政務誠信，黨政機構作出的承諾必須完全及時兌現，才能使群眾反映的問題得到及時解決，意見得到合理的采納，訴求得到充分的滿足，“十大員”才有威望，才有“爭當”的強烈愿望。此外，群眾與企事業單位之間，群眾與社區組織之間，群眾相互之間的誠信建設，同樣是“為民促發展”的道德條件。所以，“誠信殷都”建設為“爭當十大員”提供了保障。“爭當十大員”的活動雖出于自愿，但也不排斥外部激勵，“十佳標兵”的評選就極大地調動了群眾“爭當十大員”的熱情和積極性。正因為“三大舉措”相互配合，活動開展后推動了“十大員”群眾組織蓬勃發展，現已建立起系統的活動組織網絡和規范的管理制度與措施，長效機制業已形成，社會影響日趨增強。

1、規模發展，隊伍壯大　

截至2013年，殷都區報名參加“十大員”的群眾已達5萬余人，他們活躍在經濟建設和社會生活的各個領域，構成殷都區委最牢固的執政基礎。

　　最初，群眾對于“十大員”不清楚、不理解，參與熱情不高，2009年9月到當年年底，全區報名參加的群眾僅有2000余人。但到第二年，參與人數出現井噴式增長，僅2010年上半年就增加了20000多人。

　　“十大員”群眾組織是群眾的自治組織，群眾參加純屬自愿，既不享有任何特權，也沒有任何待遇——既沒有工資，也沒有獎金，“十大員”與普通群眾唯一的區別僅在于“十大員”是組織起來的群眾，除此毫無特殊。那么，為什么群眾愿意參加“十大員”?為什么群眾參與“十大員”的積極性會高漲呢?

　　第一個原因，源于群眾內在蘊藏的參與社會管理的迫切需要和巨大熱情。社會，是個人的集合，每個個體的生存和發展，都需要社會的良性管理和有序運行。以前，群眾中盡管有許多熱心人希望對社會管理盡一份自己的力量，但名不正、言不順，他們發揮作用受到很多無形和有形的限制。通過“十大員”群眾組織，群眾參與社會管理有了“權”和“理”，有了正規的渠道和途徑，自然能夠激發和釋放群眾本身蘊藏的熱情。安彩小區的社會問題信息員、扶貧解困服務員巴莉說：“以前雖然有社區，但是街道的干部就那么幾個人，根本顧不過來，有些事情也不屬于社區管理的職責范圍，但是和大家的生活卻息息相關。如果大家自己組織起來，人人出把力，可能有些事情就能解決了，這是一件好事呀!而且，只要報名參加‘十大員’，區政府就給報名者建立檔案，發放胸牌，同時授權參與社區管理的相關事務，使大家工作起來名正言順，有底氣、有實權、有組織依靠。”卜巖濤，原是某礦務企業黨委書記，如今是世紀名城社區社會問題信息員，他講到：“如今，在社會管理上，軍隊好過單位，單位好過農村，農村好過社區，但社區是國家政權建設最基礎的單位，社區搞不好，國家的問題就多。我們社區利用‘十大員’組織把老百姓都組織起來，讓我們這些退休老干部能夠發揮余熱，再給社會做點工作，我們都十分愿意，而且，也能幫國家把社會管理搞好些，這是一件雙贏的事情。”卜巖濤的話說明，中國改革深化的方向絕不是什么頂層設計問題，恰恰是基層組織問題。鋼六社區的民間問題調解員楊文英說：“我當這調解員，雖然沒啥特權，也沒人給發工資，但看到鄰里和諧了，家庭和睦了，街坊鄰居對我這么信任，我就覺得干這個工作有意義、有價值。”人是社會人，有參與和管理社會事務的愿望，有得到尊重、享受榮譽的愿望。“十大員”群眾組織順應群眾的需要和意愿，給予群眾應有的名分，使他們名正言順地參與社會事業，大大激發了群眾的政治興趣，喚起了群眾的巨大參與熱情。

　　第二個原因，在于殷都區委區政府針對大多數群眾在活動初期對“十大員”群眾組織并不了解的現實，采取了多種形式，充分發揮輿論、宣傳的作用，對“十大員”的重大意義、指導思想、目標要求和主要原則進行了大力宣傳，使群眾了解到，“爭當十大員”活動不是政府給群眾分配任務，也不是要搞政府的“形象工程”、“政績工程”，而是要通過建立“十大員”群眾組織，落實群眾自身具有的法定話語權和參與權，推進基層民主，使群眾可以依法行使權利，滿足自身的利益訴求。僅2010年一年，“十大員”就反映意見、建議3300余條，大到市政建設，小到鄰里糾紛、垃圾清理，涉及群眾生產生活的方方面面，組織義務宣傳386場次，舉辦健康義診137人次，義務走訪巡邏12000余人次，消除不穩定因素200余起，主動慰問困難群眾263戶，參與調處化解企地糾紛、鄰里糾紛100余起，成功協助解決信訪難題30余起。“十大員”在社會生活中享有的權利、發揮的作用，具有明顯的示范效應，群眾耳聽眼見，鄰里相告：“‘十大員’不是個虛名，確實能夠管事。”這打消了很多群眾的顧慮，迅速提高了群眾參與“十大員”的積極性。

　　第三個原因，在于殷都區始終堅持“自覺自愿、量力而為、就地就近、講究實效、貼近實際”的原則，合理設崗定責，適時靈活，力求做到人崗相適、人盡其才。群眾在報名參加“十大員”組織時，首先遵從自愿原則，可以根據自身特點和身體狀況等情況自由領崗，如對化解鄰里矛盾有辦法的，可以報名參加“民間問題調解員”，對小區衛生維護有興趣的，可以領崗“衛生秩序協管員”等。當然，如果有特殊要求，也可以因事設崗、因人增崗。其次，政府在這一過程中也積極引導。比如，對過去不少干部視之為“眼中釘、肉中刺”的那些愛上訪、愛提意見的群眾，各部門和街道的工作人員主動發動，讓他們報名參加“十大員”，授予“黨政工作監督員”的稱號;對于平素“好管閑事”的群眾，也動員他們積極報名，授予“民間問題調解員”的稱號;同時，對于基層產生，具有一定的代表性、廣泛性，在群眾中有一定的影響力的“兩代表一委員”，更是引導他們積極報名參與組織活動，使他們進一步當好黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶。此外，殷都區還積極發動黨員參加“十大員”，發揮黨員在群眾中的先鋒模范帶頭作用。至今，已經有將近5000余名基層黨員成為“十大員”隊伍的骨干，在關心解決弱勢群眾家庭實際困難、宣傳黨的方針政策和志愿服務等各方面發揮著重要作用。總之，活動始終堅持不強制、不排斥、積極引導、遵從自愿、黨員帶頭的做法，讓群眾各顯其能、人盡其才，進一步增加了群眾對“十大員”群眾組織的認可程度，提升了群眾參與意愿。

　　第四個原因也是根本性的，在于利益訴求。為什么“十大員”不發工資、沒有待遇，群眾積極性卻很高呢?其實，人們的行為都離不開利益訴求。我們見到許多上訪老戶，有誰給他錢?不僅沒有，上訪本身還會發生大量花費;但就是這樣，堵也堵不住。其中的原因就在于群眾有許多正當的利益訴求在黨政干部脫離群眾的條件下根本解決不了，甚至形成長年積案。人們的行為不一定是爭取新的利益，僅僅是維護既有利益不被侵害，就會有行動的積極性。試想，一個秩序混亂的小區，防盜門和看家狗需要多少花費?一個秩序井然的小區又會節省多少開支，少去多少麻煩?群眾心里是清楚的，眼睛是雪亮的，不是不明真相的。

　　正是在以上各種原因的綜合作用下，殷都區“十大員”群眾組織迅速擴張。不少群眾認領了2—3個崗位，調研組碰見一位“十大員”一身四任，是目前擔當崗位最多的。各種“十大員”基本實現了社區崗位和服務的全覆蓋。由于“十大員”的參加者是成年人，每個人代表一個家庭，按平均一家4口人算，5萬名“十大員”就相當于帶動20萬人，而殷都區居民總共才24萬，可以說，80%至90%的群眾已經通過“十大員”組織和黨結成了緊密聯系。這才是長期執政的基礎，并且長期執政僅僅是殷都貫徹群眾路線的副產品，正品是群眾根本利益得到滿足。

　　“十大員”不是一種職務，也不是一種義務。是否參加“十大員”，完全出于群眾的自愿;是否行使各項權利，也完全出于群眾的自愿。目前，社區對于已經參與“十大員”的5萬群眾，根據“是否積極參與、是否有時間、是否有能力、是否有威信”四個標準分為五類：第一類是既有時間又積極參與，還有能力和威信的“十大員”，是群眾自治活動中的中堅力量，這些人雖然數量有限，但在帶動和擴大群眾參與、反映群眾訴求、維護群眾利益、促進基層工作等方面的作用是巨大的，“十大員”自治組織的各項活動主要由這些群眾牽頭組織。第二類“十大員”是既有時間又積極參與，但能力不足或者威信不高的群眾。這類“十大員”也是群眾組織中的骨干，他們不僅關心自己的私事，而且熱心公共事務，具有良好的服務意識，自治組織對于這類“十大員”采取適當引導、逐步培養工作能力的方針，樹立他們在群眾中的威信，使他們逐漸能在群眾組織中發揮更大的作用。第三類“十大員”是有威望、有時間，但工作不積極的群眾。第四類是有威望、有能力，但沒有時間的“十大員”。對于這兩類“十大員”，群眾組織的負責人和積極分子通常會根據他們的具體情況合理加以鼓勵，使他們在日常工作中盡量發揮作用。最后一類“十大員”，是既沒有威信，又沒有能力，還沒有時間，參加活動也不積極的群眾。這些“十大員”雖然在群眾組織中的參與度比較低，但他們同樣具有權利，能夠參與社會管理的各項工作，尤其涉及自身利益時他們也會撥出時間參與。

　　讓民間團體不再游離于黨政監督之外，是殷都區“十大員”活動深入發展的一個重要階段。截至2011年年底，殷都區注冊登記的各類社會組織85個，其中社會團體16個;民辦非企業單位69個;沒有登記注冊的民間組織195個。全區民間組織中統戰性最強的是工商、聯商會組織，其基層組織行業會和鄉、街道分會共12個，擁有會員230余名。民間團體是一把雙刃劍，引導管理得當，利于社會進步;引導不力、管理不善，則影響社會穩定。為此，殷都區委召開專題會議研究部署，明確提出“要理直氣壯地強化對社團的團結和引導”，出臺了一系列管理措施。殷都區明確由統戰部牽頭負責，在調查摸底的基礎上，一方面制定分類發展規劃，根據民間組織的種類、特點和作用，制定分類指導、服務發展的規劃;對重點發展領域的民間組織，擇優加大扶持力度。另一方面，實行登記、備案雙軌制，對符合條件的民間組織，依照有關法律法規進行登記;對尚未達到登記條件，但社會發展又迫切需要且主要在轄區范圍內開展活動的社會組織，實行備案制度。需要備案的社會組織，向所在村(社區)提出申請，由所在鄉(街道)審核備案，并統一報區民政局。對于分散的個體社團，殷都區委指導相關局委和各鄉街道，積極引導同類民間團體由分散走向聯合，建立社會組織聯合會。現已在1鄉9辦成立了10個社會組織聯合會，制定了一系列規章制度，設立社會組織發展基金，重點培育公益慈善、文化體育、社區生活、居民就業4類民間團體，在各社團組織中成立黨組織，不斷擴大黨在民間團體中的影響力和滲透力。如果說“十大員”群眾組織是殷都區將分散的群眾組織起來了，那么對民間團體的引導和管理，就是將原有的群眾組織加以培育和規范，以便更好地發揮作用。

　　殷都區“十大員”群眾組織疏通了群眾從“我愿干”、“我想干”向“我能干”、“我來干”轉變的渠道，構建起群眾參政議政、管理社會公共事務的組織框架，使人民群眾能夠在社會治理中發揮越來越重要的作用。

2、科學組織，建章立制

　　“十大員”群眾組織和各項制度建設是在實踐中不斷完善的。目前已經形成的制度機制主要包括組織制度，意見收集、處理與反饋制度，檔案管理制度，例會制度，獎勵制度等方面。

　　在組織制度方面，為加強對“十大員”群眾和民間團體的管理，殷都區編制了“十大員”活動組織制度，區別農村“十大員”組織、社區“十大員”組織和社會團體組織，分別進行建設和管理。

　　農村“十大員”組織建設。各村成立“十大員”協會，在村黨支部領導下，負責本村“十大員”群眾日常管理和“十大員”反映問題的收集、反映、反饋等。按照現有的村民小組，每村民小組設立一名小組長，協助村“十大員”協會對本小組“十大員”群眾進行管理;做好本小組“十大員”群眾訴求的收集和上報。每6—10戶推選一名鄰里小組長，具體負責向本鄰里組群眾傳達上級有關精神，反映群眾的意見建議和訴求。

　　社區“十大員”組織建設。各社區成立“十大員”協會，在社區黨支部領導下，負責本社區“十大員”群眾日常管理和“十大員”反映問題的收集、辦理、反饋等。每個居民小區設立一名小區長，協助社區“十大員”協會對本小區“十大員”群眾進行管理;向社區“十大員”協會反映本小區“十大員”群眾的意見建議和訴求。每棟居民樓，設立一名樓長，負責向居民小區長反映本居民樓“十大員”群眾的意見建議和訴求。每個居民樓單元，設立一名單元長，負責向居民樓小組長反映本單元“十大員”群眾的意見建議和訴求。

　　社會團體組織建設又可分為社會團體黨組織和工、青、婦組織。社會團體黨組織建設，依托各鄉(街道)社會組織聯合會，對符合條件的，均按照程序成立黨支部，并根據社會團體分會的工作性質，成立黨小組。依據屬地管理的原則，隸屬于所在鄉(街道)黨(工)委管理。在鄉(街道)黨(工)委的領導下，負責本團體黨員和“十大員”的管理，指導本團體開展活動。

　　社會團體工、青、婦組織建設。各社會組織聯合會要根據工、青、婦組織的相關章程，結合本聯合會的活動內容和性質，條件成熟的，成立工、青、婦組織。在上級指導下和本聯合會黨組織的領導下，指導職工、青年、婦女“十大員”群眾開展活動。

　　同時，為健全完善“十大員”活動組織體系，使每位“十大員”都納入相應的活動組織，增強“十大員”的組織歸屬感和工作熱情，殷都區還形成了“十大員”的組織聯系制度，由區“十大員”活動辦公室具體負責全區“十大員”的組織聯系工作，每周召開一次例會收集辦理全區“十大員”各類組織的意見和建議;“十大員”牽頭部門和區總工會、團區委、區婦聯的分管領導形成調查研究長效機制，不斷提高活動指導水平;鄉(街道)、村(社區)“十大員”活動組織機構，以例會、培訓、座談交流會等形式，收集辦理意見建議，為“十大員”相互學習、借鑒提高創造條件;“十大員”黨小組、群團活動小組，以座談會、情況通報會等形式組織分管“十大員”交流工作，加強聯系，并及時向黨組織匯報活動情況，同時主動溝通，互通情況，保證步調一致，形成工作合力;各大類“十大員”活動組則具體負責本活動組成員的組織聯系工作。

　　根據以上制度，殷都區各“十大員”組織和社會團體組織均擬訂了組織章程，并形成了密集的“十大員”組織網絡體系，見圖1-2，為“十大員”行使權利、開展活動提供了有力的組織保障。

　　在意見收集、處理與反饋制度方面，為了更好地發揮“十大員”在社區建設中的作用，使原來社區中的旁觀者、評論者，變為參與者、建言者，殷都區配合“十大員”群眾組織開通了“十大員”對社區反映意見和建議通道，提出凡是“十大員”提出的問題或意見，不論屬于哪個部門哪個層面，都應及時答復或解決。

　　為此，殷都區建立起“四個每”制度，即每日民情、每周處理、每月排隊、每季獎懲。

　　每日民情，即三級意見建議每日收集整理機制。村、社區和鄉、街道每日收集整理“十大員”反映的意見和建議，將辦理結果和需上級幫助解決的問題，登記匯總，上報區活動辦公室。由區活動辦公室分類梳理，呈報區主要領導。為直觀起見，這里選錄兩份《每日民情》如下：

　　————————————————————————————

　　每日民情

　　第1期

　　殷都區“十大員”活動

　　領 導 小 組辦 公 室 2010年7月20日

　　————————————————————————————

　　1.1 村內學生放暑假了，如何加強對村內學生暑期安全教育。

　　(西郊鄉駢家莊社會問題調研員宋海珍)

　　1.2 “十大員”要參與寶潔公司年終評議工作，作為續聘的重要依據。

　　(紗廠路街道衛生秩序協管員 楊振廣)

　　1.3 建立以社區為主導的養老院。

　　(紗廠路街道社會問題信息員 李瑞玲)

　　1.4 在調解民事糾紛中，公民法律意識較強，調解問題難度較大，加強“十大員”法律培訓工作，發放法律知識資料，并請專業人士講解新形勢下的法律常識。

　　(紗廠路街道民間問題調研員、法律政策宣傳員李克震、李立成)

　　————————————————————————————

　　每日民情

　　第9期

　　殷都區“十大員”活動

　　領 導 小 組辦 公 室 2010年8月10日

　　————————————————————————————

　　9.1 日前，根據“十大員”反映，水冶街道礦務局社區協調轄區珠泉分局北環派出所，在轄區主要路口和重點部位安裝了40個攝像頭，社區治安有了很大改觀，為打造技防先進社區奠定了基礎。

　　(水冶街道社會問題信息員 張志松)

　　9.2 7月27日，為進一步推進“十大員”活動，經北蒙街道黨工委批準，大碾屯村召開黨員及村民代表大會，成立大碾屯“十大員”協會，并選舉馮福順和琚秀英、馮玉珂三名同志分別為會長和理事。

　　(北蒙街道社會問題信息員 孫建勛)

　　9.3 針對7月29日“十大員”向社區反映的“要加強高溫季節孤寡老人中暑預防工作”的建議，社區及時安排劉金祥、王三妮、王合英等同志深入社區摸排，宣傳預防知識，受到了廣大居民的歡迎。

　　(李珍街道社會問題調研員 武愛榮)

　　————————————————————————————

　　每周處理，即實行每周例會辦理反饋制度。區活動辦、西郊鄉、各街道、職能部門、村、社區每周召開專門會議，研究辦理“十大員”提出的意見建議，并逐個進行反饋。超出本級職權范圍的，整理上報區活動辦。區活動辦每周召開會議研究辦理意見建議，并逐個進行反饋，超出本級職權范圍的，整理上報區委辦公室、區政府辦公室請示解決。

　　每月排隊，即實行每月工作考評排名制度。由區活動辦會同有關部門，對鄉、街道“十大員”工作開展情況進行考核，并進行排名，激勵先進，鞭策落后。

　　每季獎懲，即實行季度獎懲制度。由區活動辦每季度根據平時考評情況，對工作開展情況優良的單位、表現突出的“十大員”個人，上報區委活動領導小組審定后，列入全區季度表彰項目進行表彰。對活動不重視、行動遲緩、缺乏效果的后進單位，給予通報批評。

　　殷都區“十大員”反映意見和建議辦理流程，在對“十大員”提出的意見和建議進行處理的基礎上，殷都區還建立了信息反饋機制。要求鄉、街道、各職能部門收到“十大員”提出的問題或意見后，一月內面對面、一對一地將解決或處理意見反饋給當事人。區活動辦不定期對各單位辦理反饋情況進行督查，并半年一次形成專題報告，向全區群眾反饋和宣傳。

　　規范、有序的意見收集、處理和反饋制度，有力地溝通了各級黨政干部和群眾之間的聯系與感情，消除了彼此的陌生感。目前，殷都區正在進行“十大員”信息網絡建設、“十大員”熱線建設等，以期進一步拓寬信息溝通渠道，加大對群眾意見和建議的收集能力。

　　在檔案管理制度方面，為了加強對“十大員”群眾組織參加人員和組織活動的管理，殷都區制定了檔案管理制度，要求對“十大員”群眾組織的人和事進行規范化、科學化的檔案管理。其內容包括：鄉(街道)、村(社區)兩級均要建立規范的“十大員”紙質活動檔案，建立完善電子數據庫系統，并明確專人負責;村(社區)要將“十大員”基本情況、會議記錄、培訓記錄、活動記錄等相關資料進行分類歸檔，實行信息化管理，并適時更新;檔案要翔實、規范、具體，做到活動有時間、有內容、有效果;意見建議有歸類、有解決辦法、有最終結果和反饋情況。

　　在例會制度方面，為推動“十大員”群眾組織活動常規化，工作內容及時總結以及工作能力能夠得到不斷提高，“十大員”群眾組織實施例會制度。根據這一制度，區、鄉(街道)活動辦實施周例會制度，辦理反饋“十大員”意見建議;鄉(街道)實行季度獎評制度，由鄉(街道)黨(工)委書記主持，相關部門、村(社區)兩委和“十大員”組長參加，對各村(社區)本季度“十大員”活動開展情況進行點評，分析存在不足，研究解決辦法;村(社區)實行月例會制度，由支部書記主持，“十大員”組長、小組長參加會議，通報上級要求，收集辦理意見，匯總活動情況，每季度最后一個月的會議要形成階段性表彰結果;“十大員”活動組實行例會制度，每月召開一次，組長召集主持，小組長和有關人員參加，收集初審本組“十大員”活動開展情況。

　　在獎勵制度方面，為激勵“十大員”更好地行使權利，提高對“十大員”活動的管理質量和水平，殷都區設計了詳細的“‘十大員’活動價值儲值辦法”，例如“每承擔1棟樓衛生（小廣告、保潔、垃圾入箱）”

圖1_2

圖1_3

(每月)，獎勵10分”，“通過技術資金、項目等手段，幫助1戶困難戶致富，獎勵30分”，“每月參加義務巡邏25天以上，獎勵10分”，“每解決1起居民矛盾糾紛，獎勵2分”，“每向社區、街道提供一條合理化建議并被采納，獎勵10分”，等等。儲值辦法的涵蓋內容幾乎涉及“十大員”發揮作用的方方面面，“十大員”既可以自行填寫儲值申請表對自己的活動情況自評打分，直接報評定小組進行認定儲值，也可以由評定小組根據“十大員”活動組上報情況，進行認定儲值。由于“十大員”參加活動純屬自愿，因此價值儲值辦法對“十大員”活動只予加分，不予減分。

　　每位“十大員”的價值儲值情況，由鄉(街道)和農村(社區)分別成立的專門評定小組實行月匯總、季公布，并基于此進行考評排隊，季度末評議確定受表彰人選。

　　對“十大員”的表彰形式有精神表彰和政治表彰兩種。

　　精神表彰一為大會表彰，每季度召開表彰大會，頒發榮譽證書(獎牌);二為設立《“十大員”光榮榜》，鄉(街道)優秀“十大員”光榮榜設在村(社區)附近道路兩旁或人流密集的宣傳欄等顯要位置，村(社區)優秀“十大員”光榮榜要在其所在樓院門前張貼，將受表彰的各級優秀“十大員”照片、先進事跡列入其中;三是分送《喜報》，對受表彰的各級優秀“十大員”，鄉(街道)、村(社區)黨組織要指定專人登門送去《喜報》;四是對在職的“十大員”，向其所在單位送去《表彰函》。

　　政治表彰主要是對于多次受到榮譽表彰，同時政治素質好、參政能力強，經組織推薦可作為各級黨代表、人大代表、政協委員和勞動模范人選;對非黨“十大員”，按照有關規定作為入黨積極分子加以培養，及時把條件成熟的優秀分子吸收到黨內，提高政治地位。

　　以上各種制度的施行，對于“十大員”群眾組織規范、長效地開展活動提供了保障，有利于形成上下互動、協調有序的良性工作格局，徹底克服了“文革”時期群眾運動失控和無序狀態的弊病，是新時期群眾參與制度化的重大成果。從這些制度中，我們還可以清晰地發現，參與制民主必須同選舉產生的代議制民主完美結合，才能建立基層民主制度。如果沒有代議制機構中黨政部門及時處理參與制民主中提出的自己解決不了的問題，不能吸收“十大員”的建議，那么“十大員”在群眾中的威信就難以樹立和鞏固。另一方面，有了參與制民主的介入，“十大員”反映的問題得到解決的力度、速度和效度，所提建議吸收的速度、程度和執行度，可以視為代議制民主代表民意程度的指標，無需西方社會那種極不可靠的民意調查方式。所以，“十大員”群眾組織所提出的問題，相當大的一部分可以自行解決，這屬于真正的群眾自治領域;另一部分限于解決問題的權利、問題解決涉及跨地區和跨行業的性質、解決問題的條件，自己解決不了的，就必須動用代議制機構。從殷都區的探索來看，代議制民主和參與制民主的結合在不同領域是有很大區別的。例如在信訪工作中，群眾參與的“十大員”多達8種，但仍然難以解決那些陳年積案、“骨頭案”和“釘子案”，在這個領域，群眾自治成分較小。相反，在計劃生育領域、社區環境衛生領域，群眾自治程度極高。這個參與制民主和代議制民主的比重，具有重大的行政學意義，它是我們觀察行政機構和人員數量配備是否合理的關鍵性指標，是控制黨政機構擴張的主要宏觀調控參數。

3、人民群眾當家作主的成就與不足

　　伴隨“十大員”群眾組織的建立，群眾的社會地位迅速提高，在社區生活中發揮的作用越來越突出，殷都區黨的領導方式、執政方式、基層工作方式、社會管理工作和群眾政治參與由此步入一個新階段。

　　當前，在計劃生育、城市管理、創衛爭優、消防安保、扶貧濟困、信訪穩定、政策宣傳、建言獻策等社會生活的方方面面，都有“十大員”的身影穿梭其間。“十大員”協同黨政部門開展工作，既有熱情，又有辦法，在他們的參與和管理下，社會矛盾往往被化解于萌芽狀態，各種難題能夠得到及時有效解決，陳年積案也能用新辦法予以攻克，社會生活趨于和諧。

　　鋼六區社區的法律政策宣傳員李素蘭，利用自己的特長組織文藝隊在社區進行各種宣傳，積極向居民和門店宣傳健康教育知識，向青少年宣傳法律知識、組織青少年法律知識講座多次。

　　幸福社區社會問題信息員馮少禮，奉行“盡己所能，服務居民;真誠奉獻，共建和諧”的承諾，在所在樓院水表嚴重脫水，居民不愿掏錢，水務公司馬上就要停水的情況下，一邊跑水廠協調，一邊組織自己樓院的“十大員”分包各家各戶做工作，他還先墊付了資金，把樓院分表到戶。在他的帶領下，其他“十大員”的通力配合，既穩定了樓院居民，也為居民解決了吃水問題，得到居民的一致好評。

　　電廠社區李新愛，自參加“十大員”后，已經70歲高齡的她，每天的早中晚堅持維護轄區衛生情況。只要一有空，她手里就拿著個袋子，在社區升華廣場、電廠西苑路和北苑路來回轉悠，看到地上有瓜皮紙屑和亂丟的煙蒂，就撿起來扔到袋子里。一年365天，始終默默無聞地為社區衛生貢獻著自己的力量。

　　西梁村的退休老教師、民間問題調解員范建嶺是個熱心人，誰家有什么事都愿意找他談談。2010年9月，他得知本村范平生和范開紅因為宅基地問題發生了矛盾，由于種種原因拖了幾個月沒有圓滿解決。他主動聯系駐村干部和村干部，會同雙方當事人到現場觀察，走訪鄰居問清來龍去脈，聽取當事人意見，尋找矛盾焦點，經過反復做工作，終于拿出了解決方案，雙方當事人對調解結果都很滿意，并在協議上簽了字。當事人范平生激動地說：“范老師在村里德高望重，說話、辦事有威信，在他的幫助下，我拖了9個月沒能解決的事情，他只用了3天就幫我解決了，我真是太感謝他了!”

　　文源社區社會治安巡邏員婁佰勝得知礦山處3號院兩戶居民因生活垃圾瑣事發生爭吵，一方年輕氣盛，出語不遜，雙方矛盾激化，一場斗毆即將發生。婁師傅迅速趕到現場，不顧個人安危，站在情緒激動的雙方當事人中間，動之以情，曉之以理，給他們講“遠親不如近鄰”的道理，講發生打斗會造成嚴重后果，最終使雙方怒氣平息，握手言和。婁師傅講：“很多大事件都是雞毛蒜皮的小事處理不當引起的，我們愿做政府的千手千眼，把事情解決在萌芽狀態，只要能參與，再苦再累心也甜。”

　　紗廠南社區黨政監督小組自成立以來，以為人民辦“小事”為己任，甘當群眾的“喉舌”。他們不但幫助社區做書寫、張貼小標語等日常工作，還經常走街串戶，關注群眾所思所想。比如當他們發現轄區很多路段沒有路燈，但紗廠瀕臨倒閉、生產困難，無力解決后，及時結合社區向上反映，在上級有關部門和紗廠的合作下，終于解決了路燈多年不亮的問題。

　　李珍街道楊慶生等一班人，自從成為社區的公共財產維護員后，沒事就到居民區周邊溜達，利用空閑時間組織“聊伴”們把維護公共財產作為“使命”，活動場所的健身器材是否完好，有沒有誰在墻上亂寫亂畫，發現就及時教育和制止。“平常總有些無所事事的人愛搞點小破壞，搗搗亂、過過癮，并以此為樂，自從有了楊大爺一班人，這些人再也不敢了，不見了。”一位居民這樣說。楊慶生則講：“愛護公物義不容辭，以前我們還不好意思這樣做，現在社區給了我們公共財產維護員這個名號，我們理直氣壯了。”

　　梅園莊街道1500多名扶貧解困服務員，以“送溫暖、獻愛心”為主題，自發為困難群眾捐款34000多元，捐獻衣服、家具、生活用品2800多件，幫助困難群眾介紹工作147人次，進行職業技能指導20余起，聯系適合家庭開展的小項目17個，協調小額貸款13萬元;各類“十大員”積極建言獻策，反映意見建議1700余條，群眾自發組織解決920余條，社區組織解決430余條，上報街道集中解決170余條，街道協調區委區政府各部門解決30余條，上報每日民情15條，所提意見建議既有群眾關心關注的亟待解決的特定問題，也有黨和政府推行工作制定政策的明確建議，還有現實工作中指出存在的問題和不足，不少群眾在提出問題的同時還提出了解決方法和建議。

　　以上事例，不勝枚舉。這是群眾參與制迅速蕩滌行政集權體制帶來的各種污泥濁水的過程，是人民群眾改變自己生活和自覺創造歷史的過程。

　　“爭當十大員，為民促發展”活動的開展，在街道、社區已經形成人人積極參與，個個建言獻策的踴躍氣氛，“十大員”主動承擔起各類公共事務，助推政府公共服務理念和方式由“政府直接提供、直接管理”向“群眾自發組織、自我管理”轉變，大量的社會問題在基層化解，大量的社會貢獻在基層做出，大量的社會價值在基層創造。群眾的主體地位不斷強化，越來越多的“十大員”積極、主動地參與到社區各項工作之中，之前松散的“原子人”正在轉變為緊密聯系的“社區人”，共同為建設和諧家園貢獻力量。

　　“自從開展‘十大員’活動以來，社區內的閑言碎語少了，鄰里糾紛少了，社會風氣越來越健康了，群眾說話越來越有力量了”，這是經常能夠聽到的群眾的評論。“十大員”廣泛的社會參與，凝聚了民心，擴大了影響，為社會管理工作的正確開展樹立了正確的導向，并進一步夯實了黨建工作的組織基礎和群眾基礎。當前，殷都區已有3500余名基層黨員成為“十大員”的骨干，在關心解決弱勢群體家庭實際困難、宣傳黨的方針政策和志愿服務等方面起到了模范帶頭作用，激起更多的社區黨員干部服務居民群眾的熱情，拉近了與群眾的關系，架起了黨和群眾的連心橋。

　　“十大員”群眾組織創立兩年有余，時間雖短，其生機和活力已經有目共睹，但同時，“十大員”群眾組織還是個新生事物，很多工作還在探索中，存在著一定的不足。對此，殷都區委一方面積極肯定這一群眾組織的重要意義，耐心培養;另一方面，則不斷在實踐中認識不足，尋找對策，以期進一步完善“十大員”群眾組織，使其壯大并更好地發揮作用。

　　通過認真總結和歸納，殷都區委認為，當前“十大員”群眾組織在組織建設和活動開展方面主要存在以下問題：[10]

　　第一，部分干部群眾沒有充分理解“十大員”群眾組織的社會意義。在活動初期，殷都區委基于“學中干，干中學”的考慮，提出在創建“十大員”群眾組織過程中，理解要執行，不理解也要執行，要在“十大員”群眾組織開展活動的基礎上深入理解其內涵和意義。對此，一部分黨政工作者和居民群眾伴隨著工作的深入，的確深化了理解，提高了認識，但也有不少人依舊是懵懵懂懂地隨大流，敷衍了事，被動應付。有些“十大員”，雖也報名登記了，但只是基于從眾心理照貓畫虎、比葫蘆畫瓢，不是發自內心、有使命感地來做工作，這極大地制約了“十大員”群眾組織作用的發揮，弱化了其社會意義和社會影響力。

　　第二，“十大員”培訓力度不夠，服務內容比較單一。當前，報名參加“十大員”的群眾已經激增到5萬人，而配套的培訓工作沒能伴隨群眾參與度的提高相應增加，出現了培訓能力與培訓需求不相適應的矛盾。不少“十大員”至今沒有接受過一次培訓，有些“十大員”雖接受過培訓，但培訓形式和內容過于單一，主要是政府工作人員對“十大員”進行政策法規、工作流程和組織制度的講解，對于“十大員”群眾組織本身的創新形式、具體工作方法、案例剖析講解不夠，“十大員”之間的交叉示范和互動不足;“十大員”群眾組織的活動內容也多集中在文藝宣傳、扶貧解困、糾紛調節、問題反映等方面，在推進非行政性工作社會化和發揮特長、為群眾辦實事辦好事等方面的主動性、靈活性需要進一步提高。可見，人民群眾當家作主、參政議政，在其能力方面需要一個鍛煉過程，殷都貫徹群眾路線的一個貢獻在于找到了實現這一鍛煉的機會和方式。

　　第三，“十大員”的民情收集渠道還沒有完全建立起來。民情收集渠道和處理機制是溝通黨群、干群關系的關鍵性環節，對于“十大員”組織發揮作用、實現創建意義具有重要作用。當前，雖然已建立了《每日民情》，但群眾參與不是很踴躍，能夠反映的問題較少，深度也有限，主要集中在社區環境改善、政策落實、貧困救助建議方面，甚至包含大量的工作成果匯報，對于政府工作建議和政策意見的反映較少。這說明現有的民情收集渠道還不暢通、民情溝通機制尚需健全。

　　第四，管理手段較為單一，“十大員”隊伍組織程度較低。當前，殷都區各基層黨組織對“十大員”的管理主要采取黨組織牽頭、黨員骨干帶動、群眾參與的模式。這種模式在“十大員”活動初期是行之有效的，對于“十大員”群眾組織的迅速建立起到了重要作用。但是，隨著活動向縱深開展，“十大員”隊伍愈益壯大，人員結構越來越復雜，對“十大員”的管理也越來越需要差異化管理，過于集中的管理方式難以發揮群眾組織的自治性質和各組織自身的特點，不利于提高活動效率。

　　第五，“十大員”群眾組織與黨政工作的聯系不夠充分。“十大員”群眾組織是為了解決黨脫離群眾的問題創建起來的。創建后，它應該是黨政工作者開展工作的前提和基礎，后者要把“十大員”群眾組織作為必要的工作平臺和條件。但在當前黨政工作中，程序改革還沒有到位，很多干部只是把“十大員”活動當作與其他工作并列的工作來做，并沒有把它放在基礎位置上，“十大員”群眾組織對黨政機構的監督和管理還難以真正發揮實效。這說明，參與制民主的發展離不開代議制民主建設，否則參與制民主效果難以充分發揮，代議制民主改革亦顯艱難。

　　綜合以上各項問題，殷都區委積極尋找解決思路，已經初步形成如下改進規劃：

　　首先，各級黨組織要進一步發揮輿論、宣傳的作用，大力宣傳“十大員”群眾組織的重大意義、指導思想、目標要求和主要原則，建立常規的培訓隊伍和有效的培訓機制，將工作側重點從上一個階段“提高活動覆蓋面”轉移到“提高培訓覆蓋面”上來，并夯實基礎，提高“十大員”骨干的帶動效果，加大對“十大員”優秀事跡的宣傳力度，增加“十大員”之間的良性互動，進一步提高“十大員”的服務意識，強化其服務能力。

　　其次，創新思維、拓寬思路，有效搭建黨和政府聯系群眾的橋梁紐帶。如今，殷都區正在設計建立“十大員”熱線、“十大員”網站，希望不僅通過組織渠道，而且通過群眾日常生活渠道，拓寬“十大員”參政議政的途徑，形成長效聯系機制。

　　再次，針對“十大員”群眾組織在組織管理和與黨政工作的聯系方面存在的問題，殷都區提出不斷進行組織創新、整合資源，創建在黨的領導下，以“十大員”群眾組織自治為基礎，以“十大員”活動作為黨政各項工作內在環節的新型社會管理模式。一方面，要切實把握“十大員”活動的群眾性，激發區內各類人群參與積極性，使“十大員”的年齡結構、素質結構、行業結構、區域結構不斷得到優化，并適應“十大員”隊伍特點，探索建立“四戶一小組，一單元一中組，一樓員一大組，一社區一協會”的“十大員”內部組織結構，綜合發揮好群團、工會以及各類協會的作用，不斷提高“十大員”和居民群眾的組織程度;另一方面，加快推進政府機構改革和職能轉變，在全體干部隊伍中進行“十大員”主題培訓，以工作程序改革為核心，以干部隊伍建設和作風建設相配套，推動黨政工作的群眾參與。

　　以上各項改革思路有的已經付諸實踐，有的還在醞釀階段。“十大員”群眾組織的建設是個系統工程，也是一項長期工作，作為新生事物，它的建設不會一蹴而就，也不會一帆風順，各種問題會不時出現，失誤也不可避免。但是，只要堅信“十大員”群眾組織的重要意義，懷抱對黨和群眾的深厚感情，就能不斷地改進、完善群眾組織，落實群眾參與，實現黨同人民群眾的血肉聯系。

四、發展“十大員”群眾組織，完善基層社會治理體系

　　“爭當十大員，為民促發展”活動的開展，是殷都區加強基層社會治理體系建設，做好新時期群眾工作的一次有益探索和生動實踐。盡管目前“十大員”群眾組織建設依然存在不足，但堅持群眾的社會主體地位，努力落實群眾的社會主體權利，為我國促進基層社會治理體系建設和治理能力提高提供了試點和經驗，創造了氛圍和條件。

1.“十大員”群眾組織創新了群眾組織形式，為落實群眾的社會主體地位提供了條件

　　規范、有序的群眾組織是落實群眾社會主體地位的必要條件。殷都區以“十大員”創新群眾組織形式，形成了基層社會治理的基本力量。

　　勞動群眾的社會主體地位，是由我國憲法予以明確和保障的。《中華人民共和國憲法》規定：“中國人民掌握了國家的權力，成為國家的主人”，公民擁有各項民主權利，包括選舉和被選舉權、言論自由、結社集會、游行示威等項權利。然而，由于法律沒有進一步規定如何保證這些權利的實施，在行政集權體制弊端的干擾下，公民權利日益被形式化。

　　行政集權體制，是舊的集權官僚制的遺留，它是官僚享有社會主體地位的社會制度的體制形式。新中國成立初期，雖經革命推翻了舊的集權官僚制度，但由于公民的民主意識普遍薄弱，小農經濟普遍存在，各項權利集中于行政系統的體制在社會治理體系建設的初期不得不被保留下來。行政集權體制是在特殊歷史條件下的特殊選擇，但其存在同時導致了群眾參與制度的欠缺，并成為長期干擾民主政治發展的關鍵因素。“行政集權體制是官文化得以殘存并滋生的溫床，如果不從民主原則嚴加控制和改造，就會使其中某些負責人在官文化的誘導下發生蛻變，從革命黨人變成官老爺，而且衙門作風、官僚主義也會盛行，甚至出現以權謀私的行為。”[11]

　　克服行政集權體制的弊端，必須將群眾組織起來，將群眾個體的民主權利集合起來，形成具有制約作用的有組織的控制能力，以此落實公民的社會主體地位，爭取其社會利益，即如毛澤東所說的“讓人民來監督政府”、“ 人人起來負責”，以公民主權監督行政機構行使公權，以公民合權抑制行政機構過度集權和濫權。

　　然而，由于“文革”時期沒有形成公民有序參與的群眾組織，群眾運動嚴重沖擊到黨政系統的正常工作秩序，改革開放后黨政內部又出現弱化群眾路線、推崇精英政治的思潮，加之群眾在其社會存在“原子化”的同時自我組織能力、組織發展程度日益弱化，導致群眾愈來愈缺乏組織性的制衡行政集權體制弊端的能力。而任何個人的維權努力在部分官僚化的集權行政機構和官員面前如卵擊石。

　　時至今日，行政集權體制與群眾參與的矛盾，集中表現在是進一步弱化群眾的組織性、剝奪人民群眾的民主權利，還是通過創新群眾的組織形式，落實群眾的民主權利、強化群眾的社會主體地位。

　　奉行集權政治者大力宣揚“文革”時期無政府主義式的群眾運動所造成的惡劣后果，以此為口實，否定群眾路線的可行性并提出群眾組織有害論，認為群眾一旦組織起來就會成為類似暴民的社會力量，危害社會的發展和穩定，“宜散不宜聚”，由此將構建組織說成是少數精英的特權，利用所集之權堅決反對形成新的群眾組織，至于毛澤東的“民眾大聯合”的主張被拋擲九霄云外。

　　殷都區委和區政府則辯證地看待“文革”時期的群眾運動，既看到那一時期的群眾組織和群眾運動的問題，又不將群眾組織一棍子打死，因噎廢食，而是以群眾的利益和意志為依據，總結新中國成立至今群眾組織建設的經驗和教訓，創造新時期群眾組織形式，以此促進基層社會治理體制現代化。

　　殷都貫徹群眾路線的實踐表明，落實群眾的社會主體地位，是執政黨、社會主義建設走上正確道路的必備條件。要落實群眾的社會主體地位，就絕不能懼怕群眾組織、群眾力量，必須構建形成公民有序參與的群眾組織，以之改革行政集權體制。

　　正是基于這種認識，殷都區“十大員”群眾組織建設汲取了歷史的經驗和教訓，首先堅持社會主義的民主原則，堅持“國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業”[12]的方針;其次合理地處理了群眾組織和黨政機構的關系，將群眾參與活動制度化地融入黨政日常工作之中，并通過授權民主，以憲法所賦予的人民群眾的民主權利為依托，通過群眾自主、理性的方式，按照制度化的程序影響政府決策和政治生活，以此推進落實群眾的社會主體地位，提高基層社會治理能力。

2.“十大員”群眾組織推進了官員公仆化進程，為地方政府職能轉變提供了條件

　　1945年，毛澤東在回答黃炎培提出的共產黨怎樣避免重蹈歷代統治者“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題時，曾指出：“我們已經找到了新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[14]

　　恩格斯在為馬克思的《法蘭西內戰》所寫的導言中同樣提出，在工人階級掌握政權以后，存在著國家和國家機關人員為了追求自己的特殊利益而由社會公仆變為社會主人的可能性，“這種現象在至今所有的國家中都是不可避免的”，為此，必須實行民主制，將政府及其工作人員置于普遍的人民群眾的監督、管理之下，以此“防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”。[13]

　　無論是防止“人亡政息”，還是防止“社會公仆變社會主人”，論及的都是如何制約黨政機構及其官員的問題。黨政官員，應該是服務于人民群眾的社會公仆。他們并不擁有任何特殊權利，他們行使的權利，從來源上說，是中國共產黨在革命戰爭時期代表人民并領導人民奪取來的，革命勝利后國家的各項權利歸人民所有，由人民委托的代議制民主機構行使;從性質上說，我國是社會主義國家，人民是國家的主人，中國共產黨的執政地位、社會主義國家的一切權力都來自于人民，領導干部手中的權力說到底是人民賦予的。

　　制約黨政官員的行為，將其社會身份和社會地位限定在“社會公仆”的角色上，唯一途徑就是實行人民民主。以民權控制官權，以民意約束政令。然而，由于長期以來群眾難以將個體的民主權利匯集形成有效的組織化權力以抑制行政集權體制的弊端，導致近年來出現越來越嚴重的“公仆”變“主人”的問題。一些黨政領導干部雖然在口頭上也常常自稱是“人民公仆”，但在行動上，反仆為主，視民為草芥，或以能人自居，將社會進步歸功于己，將人民群眾視作改革的對象、改革“包袱”;或以權謀私，將人民財產歸富于己，濫用權力、貪污受賄。

　　不能控制官員由“社會公仆”向“社會主人”的異變，必將嚴重影響中國的社會主義事業的前途，蘇聯解體和東歐劇變已是前車之鑒。

　　為維護人民的利益，避免“社會公仆”對“社會主人”地位的沖擊和篡奪，必須形成人民群眾能夠控制黨政官員的社會機制。正是基于此，殷都區組建起“十大員”群眾組織，并以“十大員”群眾組織建設為核心，推行了一系列舉措，包括：依據憲法規定，重新授予群眾民主權利，使群眾明確知悉自身具有的知情權、參與權、管理權、監督權、發言權、建議權，并在條件成熟時授予群眾對基層領導干部的選舉權和罷免權;通過“十大員”群眾組織以村和社區等為單位將群眾的個體民主權利匯總起來，以組織化的民主權力和權威保障落實公民的民主權;在黨建工作中實行“四個60%”工作法，督促黨員改變脫離群眾的不良作風，堅持走群眾路線;將政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和黨的建設全部納入“十大員”群眾組織的監督下，使“十大員”參與對政務活動的監督，并形成制度化的社會矛盾反映、處理、反饋機制。

　　以上措施的實行，使殷都區的黨政工作者切實感受到來自人民群眾的強大社會壓力，使他們在思想上進一步強化自身的公仆意識，在行動上則由于受到群眾對權力的硬性監督而必須改變自身的工作方式。殷都區的黨政工作者自己講，以前在工作中“不怕群眾不滿意，就怕領導不注意”，因為職務任命、升遷降貶、福利待遇都由上級說了算，“對上負責”也就成了必然選擇;現在區里的改革正在逐漸將各項權利向以“十大員”為代表的群眾手中集中，自己的工作被直接置于“十大員”監督之下，群眾是否擁護、群眾是否滿意成為檢驗工作成果和績效的重要標準，這使區里的黨政工作者也開始重新思考自己和人民群眾的關系，逐步擺正自身的社會地位和工作心態。

　　只有“權為民所賦”，才能“權為民所用”。殷都區組織起群眾，以人民之力控制社會公權力，推動了殷都區的官員公仆化進程。這一進程，同時為殷都區的政府職能轉變提供了基礎和條件。

　　殷都區委書記李南沉講，由于有官本位的思想，很多黨員干部認識不到群眾是社會的主體，“無視人民群眾自身的生產能力和生活的創造能力”，由此，“什么事都要為民做主，什么事都要替民去辦”，結果政府職能轉變陷入困局，“搞得機構臃腫龐大、冗元堆積如蟻，走入一再精簡一再增員的怪圈而不自知。”[15]

　　李書記的講話切中政府職能轉變的要害。我國自1988年提出政府職能轉變以來，已歷經四分之一世紀，但時至今日，在推動政府由全能政府向有限政府、由人治政府向法治政府、由封閉政府向透明政府、由管制政府向服務政府轉變方面的任務依然繁重。學者和政界雖然在調整和完善政府機構設置、理順政府部門的職能分工、建設高素質的公務員隊伍、提高政府管理水平等問題上進行了多方面探討，做了不少工作，對政府職能轉變形成較大的促進作用，但卻往往忽略了一個更為重要的問題，即政府職能轉變的主體和動力來自哪里。在政府職能轉變中，政府是轉變的客體或者說對象，如果忽視群眾的社會主體地位，將政府職能轉變的主體僅僅設定為政府，那就是由政府來推行對自身的改革。這無可避免地遇到一個問題，即作為改革對象的政府中的既得利益集團會同時作為改革的主體來遲滯、扭曲甚至破壞改革。政府職能改革至今，政府不該管理的管多了，該管的反而沒管好，深層次原因即在于此。政府職能，說到底，是由政府性質決定的，它反映了政府的實質和政府活動的方向。如果不能由人民群眾來監督政府，政府職能轉變勢必難以順應民意、合乎民情。因此，只有相信群眾能力，依靠群眾參與制約政府權力、規范官員行為，才能杜絕政府部門權力和利益的市場化，有效界定政府行為邊界，推動政府職能轉變。

　　殷都區在貫徹群眾路線中明確提出，轉變政府職能和權力運作方式，必須擴大群眾參與，加強對權力的制約和監督。為此，殷都區將“十大員”群眾組織納入到政府職能轉變中來，依靠群眾組織，逐漸將非行政職能剝離出去，將該交給群眾的交給群眾，該交給企業的交給企業，該交給市場的交給市場。并進一步地，開始進行規范化的制度設計，期望以群眾組織力量克服政府職能轉變的暫時性和搖擺性。

3.“十大員”群眾組織恢復了黨群、干群一體，用群眾的力量保證了黨政工作的正確政治方向

　　　黨群、干群關系，事關國家長治久安，決定黨和國家社會事業的興衰成敗。近年來，一些地方由于黨群、干群關系日趨緊張，群體性事件激增，激化了社會矛盾，影響社會和諧穩定。而在殷都區，自2009年9月組建“十大員”群眾組織以來，這樣的問題不但沒有出現，黨群、干群關系反而愈益融洽，全區的信訪工作實現一年大翻身，從實施“十大員”前在全省、全市被通報批評，一舉轉變為信訪量在全市每月排隊中排名最后，受到省里的通報表彰。

　　殷都區之所以能夠和諧黨群、干群關系，關鍵原因在于“十大員”群眾組織使尊重群眾、依靠群眾的意志在黨政工作者中普遍得到貫徹，群眾的力量保證了黨政工作的正確開展。

　　“十大員”群眾組織是殷都區“依靠群眾參與”理念的具體落實，后者對待社會矛盾的解決原則是：“聯系群眾如魚得水，脫離群眾如樹斷根”，尊重群眾的社會主體地位。在發生社會矛盾時堅決與群眾不對立、不對抗，首先依靠“十大員”，其次依靠法律調解和解決問題，理性、有序地處理人民內部矛盾。

　　我國現階段出現的各類群體性事件，不只凸顯了社會轉軌時期的特征，或多或少與政府公權力使用不當、缺乏監督，干群關系長期冷漠疏遠，群眾安全指數下降相關。各種事件雖各有原因，發展進程及規模也并不一樣，卻存在著某些共性，皆因黨政干部漠視當事人基本權利、處理粗暴，致使民怨積累，對抗升級。社會矛盾和沖突的主要原因，概因征地、拆遷、農民工工資拖欠、勞工權益糾紛、司法不公等，“不難判斷，這些現實中的矛盾和沖突，基本上都是因利益之爭而引發的，是屬于人民內部矛盾范圍的利益沖突與利益矛盾。”但是，在事態擴大后，“有關部門卻往往將這樣的矛盾政治化或意識形態化，不恰當地上升為危及基本制度和社會穩定的政治問題。”[1]將民眾的利益表達與社會穩定對立起來，將公民正當的利益訴求與表達視為不穩定因素，動輒把公安機關推上第一線，封鎖消息，迷信和濫用警力，以處理敵我矛盾方式強行平息事件，結果反而使事態進一步擴大，引發“情感同一化、行動協同化”的“非階層性的、無直接利益的”群體性沖突。這類事件即使最后被平息，仍會留下巨大后患，嚴重影響黨員領導干部在群眾中的形象，造成群眾對干部的信任危機。

　　全國優秀共產黨員、江蘇省泰州市信訪局原局長張云泉直言：現在一些干部已經把自己甚至把黨放在了群眾利益的對立面。現實政治生活中，從“替誰說話”的蠻橫，到“跟政府作對就是惡”的驕橫，無不表明一些黨員干部與群眾關系割裂，忽視群眾呼聲，輕視群眾地位，無視群眾利益，蔑視群眾力量，將涉事群眾看作階級敵人，平時提防，遇事就打。這種思路不但無助于社會矛盾消解，反倒激化矛盾，且為黨群、干群關系深埋隱憂。

　　群眾與群眾的矛盾、黨員干部與群眾的矛盾，都屬于人民內部矛盾，其解決必須堅持人民內部矛盾的解決方式，這是殷都區黨政干部的共識。黨員干部與人民群眾是親情關系，絕不是對立的。黨政干部是人民的構成部分，來源于人民，也決不允許脫離人民。如果黨群關系出現問題、干群矛盾激化、群體性沖突產生并步步升級，問題的根源往往在于黨政干部，而不在于人民群眾。殷都區曾在2009年的“科學發展觀學習教育活動”中反思過去工作：“為什么群眾不聽我們的話，因為我們沒聽群眾的話”;“為什么工作做不好，因為我們沒有依靠群眾”;“為什么群眾對我們有意見，因為群眾利益沒有得到保障”。相信群眾、依靠群眾、尊重群眾的利益和意志，是做好群眾工作的根本要訣，只有處理好黨和群眾的關系，才能有效、高效地解決好社會矛盾。

　　殷都區在實施“十大員”過程中，將群眾組織作為開展各項工作的平臺和抓手，將群眾的利益、群眾的意志擺在一切工作的首位。第一，堅持黨內批評與自我批評的優良傳統，加強黨員、干部隊伍建設，樹立其為民服務意識，堅持解決社會矛盾以法律為準繩、在人民內部調解的思路，并在干群關系最易出問題的城管工作中推行“愛民如傷”的工作理念和方法。第二，面對社會結構發生變化，社會狀態更加活躍、開放，群眾的民主意識和平等要求明顯增強的現實，以“十大員”群眾組織為依托，構建多重輿情、政情溝通渠道，拓寬民意表達渠道，形成干群溝通機制，以此增加各方理解，減少和消除黨群、干群隔閡。第三，經由“十大員”群眾組織將一盤散沙重新聚合為強大的工作力量，將黨的建設和黨政工作融入群眾日常生活之中，廣泛動員社會各界積極力量，利用群眾智慧在經濟發展、征地拆遷、城市管理、教育改革、信訪、低保發放等各個方面做到早發現問題、早解決問題，迅速化解基層社會治理中存在的隱患，形成一張疏而不漏的社會穩定維護網。以上舉措，均極大地改善了殷都區黨政干部和群眾的關系，使黨的領導方式、基層工作方式和各項社會事業獲得根本性變革。

　　“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。”[16]人民群眾是黨執政的根基，黨不能離開“全心全意為人民服務”的觀念和信條。縱觀世界政治史，人民群眾對政黨的選擇標準，歸根結底只有一條：能否代表并且維護自己的利益。中國共產黨立黨90多年、執政60多年的風雨歷程同樣昭示，為群眾利益而奮斗，是中國共產黨的生命所系，也是每一個黨員的職責所在。殷都在貫徹群眾路線中以對黨的堅定信念創建“十大員”群眾組織，是基于黨為民服務理念的一次全新嘗試，它推進了基層社會治理的各方面工作，在社會矛盾突顯的今天指出了一條新的群眾參與社會治理的發展道路。

鏈接：楊思遠：群眾路線在殷都（連載一）

【注釋】：

　　[1] 李南沉：《在與中央民族大學、中國經濟出版社調研組座談時的匯報》(2011年1月22日)。

    　[2] 李南沉：《在與中央民族大學、中國經濟出版社調研組座談時的匯報》(2011年1月22日)。

　　[3] 李南沉：《在與中央民族大學、中國經濟出版社調研組座談時的匯報》(2011年1月22日)。

　　[4] 李南沉：《為人民服務≠為人民辦實事、好事》，見中共殷都區委組織部《殷都區“爭當十大員，為民促發展”活動資料匯編》(2011年)，序。

　　[5] 毛澤東：《論聯合政府》，見《毛澤東選集》(第三卷)，第550—552頁，人民出版社2007年。

 　　[6] 1966年8月8日通過的《中國共產黨中央委員會關于無產階級文化大革命的決定》規定：“文化革命小組、文化革命委員會、文化革命代表大會是群眾在共產黨領導下自己教育自己的最好的新組織形式。它是我們黨同群眾密切聯系的最好的橋梁。它是無產階級文化大革命的權力機構。”

　　[7] 《李南沉同志在全區政治文明“三大舉措”推進會上的講話》，見中共殷都區委組織部《殷都區“爭當十大員，為民促發展”活動資料匯編》(2011年)，第160頁。

　　[8] 殷都貫徹群眾路線的探索是個歷史創造，但是任何創造都不能脫離具體歷史條件。《憲法》既然已經賦予每個公民基本政治權利，那么所謂“授權”反而是以違憲為前提的，因為“授權”的前提是權利不在公民手里，由此生發出“權利跑到哪里去了?怎么跑去的?什么時候跑的?”等問題。其實，《憲法》授予的權利是公民個人權利，也是集權政體下的授權，這種個人權利的行使如果沒有相應的組織就幾乎等于零，轉化不成權力，形不成權威，因而處于潛在狀態。殷都貫徹群眾路線中出現的“授權”不過是對黨政集權現實的一種承認，同時又是一種矯正。不承認這個變革起點就是脫離特定歷史條件，那種因此指責殷都改革的人，我們只能堅守“走自己的路”的偉大格言。

　　[9] 這些制度是人民群眾政治參與的制度創新，是人民民主制度的重要組成部分，在理論上屬于參與制民主制度。

　　[10] 參見李瑞霞：《在全區政治文明建設“三大舉措”推進會上的講話》，載中共殷都區委組織部《殷都區“爭當十大員 為民促發展”活動資料匯編》(2011年)，第193頁。

　　[11] 劉永佶：《民主的權威》，第151頁，中國經濟出版社2005年。

　　[12] 中國共產黨第十七次全國代表大會政治報告：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，載《深入學習實踐科學發展觀活動領導干部學習文件選編》，第313頁，中央文獻出版社、黨建讀物出版社2008年。

　　[12] 黃炎培：《延安歸來》第二篇“延安五日記”，重慶國訊書店，1945年10月印刷。

　　[13] 恩格斯：《恩格斯寫的1891年單行本導言》，《馬克思恩格斯選集》第二卷，人民出版社1977年，第335頁。

　　[14] 李南沉：《為人民服務≠為人民辦實事、好事》，見中共殷都區委組織部《殷都區“爭當十大員，為民促發展”活動資料匯編》(2011年)，序。

　　[15] 清華大學社會發展研究課題組：《以利益表達制度化實現社會的長治久安》，見http://news.sohu.com/20100419/n271594702.shtml，2011年8月。

　　[16]毛澤東：《關于領導方法的若干問題》，見《毛澤東選集》第3卷，人民出版社2007年，第899頁。

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號