第三章 “政聯－合作”模式破解征地拆遷困局

　　（編者按：中央民族大學“985工程”民族地區經濟發展和社會管理創新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區群眾路線的實踐探索進行研究。這是左翼做的一個成功試驗，該書是事后的理論總結。現在左翼要給社會提出具有建設性的實踐方案，從這個角度看，該書提供了一個樣板，因此具有現實價值。本網站將連載該書內容。歡迎各位網友的關注和評論。此篇為第四部分。）     

　　進入新世紀新階段，伴隨經濟社會迅猛發展和城鎮化進程的加速，由征地拆遷引發的沖突急劇增長，成為威脅農村穩定的重要誘因。據國務院發展研究中心課題組對全國2749個村的調查顯示，“在36%的被調查村莊中發生過與征地相關的暴力事件”[1];中國社會科學院發布的2013年《社會藍皮書》則指出，近年來，每年因各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬起甚至十余萬起，其中由征地拆遷引發的群體性事件占一半左右。土地征用引發的群體性事件特別是暴力事件的爆發，涉及面廣，破壞性大，處置困難，嚴重影響黨和政府的公信力，在很多地區已經成為困擾基層黨政工作者的一大難題。

　　殷都區，作為全國行政區劃一級單元，在城市化建設過程中亦面臨著以“兩改”(城中村改造、舊城改造)為主要內容的大量的征地拆遷工作。僅2011年，殷都區委、區政府就確定了45個舊城改造和城中村改造項目，涉及拆遷面積約270萬平方米。如此巨大的征地拆遷任務，會不會引發嚴重的群體性事件呢?令人驚訝的是，殷都區不但沒有出現一起因征地拆遷而導致的上訪事件，反而出現了群眾歡迎征地、群眾愿意拆遷的“怪異”景象。

　　為何同樣是征地拆遷，殷都區與其他一些地區出現這樣強烈的反差呢?究其成因，在于殷都區黨委和政府積極總結各地征地拆遷的經驗和教訓，在“依靠群眾參與”的基本理念指導下，大膽嘗試，積極探索，創造出一條“政聯-合作”的新模式。“政聯-合作”模式概括地說，就是確立民眾和企業在經濟建設中的主體地位，通過政府與企業聯合、群眾與企業合作，將政府、群眾和企業從利益博弈方轉變為利益共贏體，以此破解征地拆遷困局。

　　“政聯-合作”模式是“依靠群眾參與”理念在征地拆遷工作中的具體體現，它進一步啟示我們，正如毛澤東同志所說：“一切問題的關鍵在政治，一切政治的關鍵在民眾，離開民眾，什么問題也解決不了。”[2]在經濟建設領域，亦應以“依靠群眾參與”的政治理念為指引，有效解決各種新出現的時代難題。

　　　　一、探究各地征地拆遷困局之根源

　　所謂征地拆遷沖突，是不同利益群體在獲取土地利益的過程中因矛盾激化而表現出來的一種對抗性心理或行為的互動過程。[3]殷都區區委書記李南沉認為，征地拆遷在當今的法規政策下涉及政府、民眾、企業三方利益主體，主體的差異化決定了矛盾不可避免，但是一個合理的制度模式可以保證矛盾能夠具有良性的解決途徑、解決方式和為各方所共同接受的解決結果。否則，如果缺乏合理的制度設計，就會形成矛盾主體之間的對立甚至對抗性關系，導致矛盾激化。

　　當前，各地在征地拆遷過程中被曝光出的惡性事件屢見不鮮，以下是引發社會廣泛關注的幾起：

　　2003年8月22日，遭遇野蠻拆遷的南京市玄武區鄧府巷的被拆遷戶翁彪，在住房被拆遷辦用推土機推平后自焚身亡并將拆遷辦公室7人燒傷。

　　2004年6月18日，浙江省東洋市吳山村100余名農民因對征地問題不滿而與有關單位的施工人員發生沖突，至少造成10人受傷。

　　2006年山東菏澤市牡丹區興建香格里拉廣場，以公益建設為名行商業開發之實，由于補償偏低，李民生等居民不愿拆遷，以上吊自殺方式維權，身死。

　　2008年5月2日，安徽潁上縣村民高家豐，因拆遷所逼，在黃壩鄉政府門前上吊身亡。

　　2009年11月13日，四川成都市金牛區天回鎮金華村發生惡性“拆遷”事件，女主人唐福珍以死相爭，在未能阻止政府組織的破拆隊伍后，最后自焚于樓頂天臺。數人被拘，數人受傷住院。

　　2010年12月25日，因土地糾紛問題帶領村民上訪，曾先后3次被投入看守所的浙江樂清蒲岐鎮寨橋村人錢云會，被人電話叫出后，被一輛工程車輾死。身首異處，死狀慘烈。

　　2011年9—11月，廣東烏坎村由于政府和村委會隱瞞居民販賣土地并侵占賣地款，爆發失地農民數次群體抗議事件。當地政府出動百多名武警和特警暴力驅散維權村民，導致矛盾激化，村民圍攻烏坎邊防派出所。11月21日上午8點，烏坎村數千群眾爆發大規模游行示威，引起海內外關注。

　　2011年3月26日，長春市科信房地產開發有限公司與其委托的東霖拆除公司組織雇傭數百人、18臺鉤機，采取破壞門窗、投擲磚塊、將人強行拖出等暴力手段，對多棟樓房進行了強行拆除，致使未及時撤離的被拆遷人劉淑香被埋。

　　2011年7月11日，江西省贛州贛縣茅店鎮洋塘工業園洋塘村窯前組發生征地拆遷血案。50多歲的村民謝紹椿被挖掘機活活碾死。

　　2012年9月21日，遼寧省盤錦市興隆臺區有關部門在沒有和村民達成協議的情況下強拆，最終引發一起槍擊案，致村民一死一傷。

　　……

　　種種惡性事件發人深省。為什么征地拆遷會引發干群如此強烈的對抗情緒，老百姓不惜以命相抗、以死相搏?到底在這累累血案之后掩藏著怎樣的社會矛盾?

　　探究諸多的惡性事件我們發現，圍繞征地拆遷所形成的社會沖突主要是由以下幾方面矛盾觸發的：

　　第一，土地征用沒有充分考慮群眾的利益和意愿。

　　土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是政府為了公共目的而強制取得非國有土地并給予補償的一種行為，是政府的強制購買。根據我國法律，政府進行地權行政必須具備一個必要條件，即該行為必須符合“公共利益”。對此，我國《憲法》第10條明確規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”憲法的這些規定，為征地拆遷相關法律法規的制定提供了一個總的原則。根據憲法精神，《土地管理法》明確規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。顯然，符合“公共利益需要”是政府動用征地權的依據和界限，是公共權力介入征地領域的法律根據。

　　那么，什么是符合公共利益需要呢?原則上講，公共利益需要是一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體利益相一致的需要，或者說，其利益指向是大多數主體而非少數個體。法律規定土地征用必須符合公共利益需要顯然是要求土地征用行為必須最大限度地保障和促進社會公眾利益，禁止和懲罰那些僅為某些經濟組織或個人利益需要而侵占集體土地、侵害所有者利益的行為。由于我國城市土地歸國家所有，農村和城市郊區土地除特別規定外歸集體所有，征地要保障公共利益首先就應辨明征地活動是否符合土地所有者的利益，并將其與其他利益相關者的利益進行綜合評價，來判定征地活動是否能促進社會總體利益。也就是說，從憲法精神出發，與征地有關的利益相關者特別是土地所有者的意愿，必須得到充分的表達和尊重。但是，在具體的行政和司法實踐中，由于我國法律對于公共利益的內涵和外延始終缺乏明確界定，對于如何保障公共利益表述過于籠統，既沒有對與征地有關的利益相關者的權利和義務給予明確規定，亦沒有對于什么行為和事業符合公共利益、什么行為和事業不符合公共利益進行詳細區分，就為實踐中濫用土地征用權侵害群眾利益提供了可能。

　　目前，我國土地征用的具體做法是由地方政府出面來確定是否征用土地以及土地征用的數量、位置等，[4]征用來的土地通常是根據申請，由市、縣人民政府按照規定出讓或者劃撥使用。顯然,按照這種做法，政府成為判定公共利益的絕對主體。但是，現代政治理論認為，從最根本意義上講，政府也力圖使自身利益最大化，而不是追求社會福利和公共利益的最大化。政府雖然掌握公共權力，處理的是社會公共事務，但并不必然就代表公共利益。政府絕不是一個抽象的社會存在，其自身也是具有利益追求的個人組成，作為一個整體，政府也會具有不同于其他群體和個人的獨特利益追求。如果土地、房屋的征收權作為帶有強制性的國家最高的土地權利，單純由作為公共權力執行者的政府行使，同樣會存在被濫用的可能。從目前土地征用的實際情況看，由于后農業稅時代鄉鎮政府財源急劇減少，多數鄉鎮尤其是農村鄉鎮財政十分困難，賣地成為其緩解困難的理想手段之一，加之賣地是發展工商業以擴大稅源、增加政府政績的必要條件，導致一些地方掀起一波強于一波的“圈地運動”。有些地方政府在群眾缺乏制衡能力的情況下，積極賣地，以地生財，一些地方政府甚至多征地，實行土地儲備，坐等地價升值。政府介入利益之爭，并以公共權力為后盾同公民爭奪利益的直接后果就是公民正常的土地權益被過度地剝奪，政府與群眾圍繞土地形成的矛盾不斷增加。而被征用的土地，用于軍事國防建設等純公共需要的比例已經極低，除去政府部門、衛生教育和重點交通項目用地外，其他用地幾乎都以盈利建設為目標。對此，國土資源部門曾對北京、上海、山東等16個省(市、區)的征地項目做過一次調查，調查顯示，近10年來東部城市的征地項目中，真正用于公共利益的不到10%，大量的土地是經營性用地。當然，從招商引資，促進地方經濟發展來說，為經營項目而征地并不能一刀切地認定是不符合公共利益需要的。但是，只要在征地過程中不能充分聽取群眾意愿，不能尊重群眾意志，就很難從程序上認定該征地行為符合公共利益需要。在征地實踐中一旦出現通過損害農民土地利益來滿足部分人利益需要，就易于加劇人們對政府的不信任感，惡化黨群、干群關系，這也是部分地方征地工作越來越難做，矛盾越來越容易激化的一個重要原因。

　　第二，失地群眾難以分享土地增值收益，部分群眾失地后生活缺乏保障。

　　我國現行的土地征用是一種國家強制性征收行為，不屬于行政許可的范疇，給予農民的僅僅是一種適當的經濟補償。《土地管理法》規定，征用土地的補償項目僅包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費;征用耕地的補償標準包括：土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產值的6—10倍，安置補助費為4—6倍，二者之和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍。按照這一標準，農民獲得的補償通常也就是一畝地2—3萬元，僅與全國農戶六七年的人均純收入水平相當。

　　土地是重要的生產資料，其征用費用雖然極低，但一旦進入市場，政府卻可以獲得巨額的土地轉讓收益。我國開始探索逐步實行國有土地的有償使用制度是從20世紀80年代開始的，當時對外資及營利項目實行國有土地使用權有償出讓，2004年我國出讓土地的方式出現重大變化，將市場機制引入供地制度，經營性土地以招標、拍賣、掛牌的方式出讓。由于征用來的土地在市場出讓時是按照市場條件、土地建設用途確定價格，低征高轉就形成巨大利差，為地方政府開辟了穩定的財源。如“2007年全國土地出讓總價款為9130億元以上，而全國的財政收入為3.2萬億元，從而土地出讓收入占財政收入的比重為28.53%。”[5]這還僅是全國的平均水平。在有些地方，政府獲取的土地相關收益已經成為當地財政收入的主要來源，有的所占比重甚至超過60%。巨大的盈利空間激發起地方政府強烈的圈地沖動，大大增加了地方政府的財政能力，卻同時加劇了政府與群眾之間的征地矛盾。按照征地法規，被征用土地的群眾所能分配到的征地補償項目僅僅包括上面提及的三項，其中并不包括土地增值收益。即使被征用的土地面臨驚人的升值空間，群眾也難以分享地價升值的巨大利益。而且，長期以來我國征地款對“農轉非”群眾多偏重于現金補償缺乏就業支撐，導致安置效果普遍較差，對土地依賴程度越高的農民在補償款花完后生活越是得不到保障，甚至出現“征地返貧”的現象。這些問題的存在，增加了被征地群眾的心理負擔，是其抵觸征地的一個利益根源。

　　此外，按照《土地管理法》等法律規定，征地補償標準的上下浮動幅度很大，基層政府擁有很大的自由裁量空間，這在群眾不能有效參與政府決策的情況下，有可能進一步加劇補償標準的不平等和任意性。有的地方政府出于部門或個人私利，刻意壓低對征地群眾的補償。有的地方政府為了求得地方經濟的迅速發展，將低價甚至免費提供建設用地作為招商引資的優惠政策措施，為盡量降低招商成本和增加城市建設資金，也往往傾向于壓低補償標準，對征地補償采取能少就少、能拖就拖的措施，極大地損害了群眾的合法權益，影響到被征地群眾的再發展能力。[6]

　　種種問題的存在，使得群眾對征地補償的滿意度降低。據學者對武漢城市圈失地農民的問卷調查顯示，失地農民普遍不愿意土地被征收，絕大多數受訪者認為“補償太少，不劃算”和“擔心以后生活沒有保障”。[7]而據另一份資料顯示，在因征地而誘發的群體性上訪中，87%是征地補償與被征地農民安置問題。由于農村居民和城市拆遷中的普通市民相較于掌握公權力的政府，處于弱勢地位，難以展開有效手段進行博弈，這就使得“一些地方政府往往不顧農民的反對實行強制拆遷，使得失地農民與政府間的對立局面日益加劇”[8]，群眾利益受到侵害，由此產生的問題層出不窮。

　　第三，在征地拆遷過程中，腐敗貪污現象引發群眾極度不滿。

　　貪腐問題，向來為群眾深惡痛絕，而其一旦與征地拆遷中的分配不公糾葛在一起，更成為沖突的導火索。

　　據已曝光的材料，在征地拆遷過程中，圍繞貪腐問題所引發的村干部與村民的矛盾較為突出。我國法律強調了村級組織作為農村集體土地所有者代表的地位，如《土地承包法》、《土地管理法》分別規定：農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包;征地補償中除地上附著物及青苗補償費按規定標準支付給農民外，土地補償費支付給享有被征用土地所有權的農村集體經濟組織，用于安排失地群眾生活，安置補償費視不同情況采取不同的支付方式：進行統一安置的，支付給負責安置的農村集體經濟組織或單位，不統一安置的全部發放給被安置人由其自謀職業。這些法律規定賦予了村集體極大的土地權力，不但使村干部具有土地發包權，而且使其成為征地過程中基層政府首選的談判對象，并享有絕大部分的征地資金分配權。村集體組織本是農村基層群眾性自治組織，應實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，但在有些地區，由于村級民主開展不好，村民的自治能力有限，一些村干部為謀私利便聯合基層政府截留、私吞征地補償款，以及在與征地相關的拆遷、丈量、組建建筑隊承包工程、管理征地拆遷的中間環節借機漁利，犧牲村民利益，成為持有“特權”的既得利益者。由于很多地區的村干部人選在實踐中是由基層政府決定的，二者容易結成利益同盟，即使他們并沒有合謀損害村民利益，也極易引起懷疑，導致村干部與基層政府達成的協議不被農民認可。

　　由征地拆遷而形成的貪腐鏈上，不僅有村干部，還有違法亂紀的地方行政官員和房地產商。據統計，“土地增值部分的收益分配，只有20%—30%留在了鄉下，其中農民的補償款占5%—10%;地方政府拿走土地增值的20%—30%，開發商拿走了土地增值收益的大頭，占40%—50%”[9]。巨額利益空間扭曲了某些掌握資本的用地企業與掌握權力的基層政府的決策和行為，二者的利益結盟，往往為腐敗、權錢交易培植出又一個重災區，也加劇了不合理征地、野蠻拆遷等社會沖突行為，招致廣大群眾的極度不滿。

　　以上種種，在各地圍繞征地拆遷爆發的社會沖突和群體性事件中暴露出來。

　　征地拆遷關涉群眾切身利益。無論從耕地征用使農民轉變生產方式、住房拆遷使群眾轉變生活環境，還是從土地征用后的經濟建設、房地產發展上，都牽動著整個社會的神經。所涉利益主體多元，矛盾錯綜復雜，無論是農民與村干部之間，還是基層政府與村級組織之間、房地產商與基層政府之間，都在利益博弈中結成盤根錯節的矛盾。一旦無序化的征地矛盾無法在制度內解決，出現政府為土地財政肆意征地、開發商趁機牟取暴利、利益分配嚴重失衡、群眾利益受到重大影響，就容易導致群眾和政府、開發商關系緊張，出現政府征地難，開發商拆遷難，群眾上訪告狀、封門堵路，政府抓人、出動警力等怪現象，甚至發生被拆遷群眾上吊自焚等惡性事件。

　　要解決這些問題，必須針對問題的癥結，找到有效約束權力、尊重群眾意愿、保障群眾利益的有效途徑。在這方面，殷都區的“政聯-合作”模式提供了一個有效的制度選擇。

　　二、“政聯－合作”模式的基本原則

　　和全國一樣，殷都區在樹立“依靠群眾參與”的執政理念之前，也碰到“征地拆遷綜合癥”。針對問題，殷都區委和區政府認為，“依靠群眾參與”不僅是搞好政治工作的有力抓手，亦是解決經濟中的征地拆遷困局的根本途徑，提出：只有讓群眾有效參與到征地拆遷工作的方方面面，讓群眾充分享受到土地增值收益，才能創造出社會主義性質的征地拆遷工作模式，也才能有效避免和解決征地拆遷中的種種問題。

　　通過殷都區的實踐摸索，總結出新城建設必須堅持的“三原則”，即：群眾主體，政府主導，市場運作。這三個原則是“政聯-合作”模式的基礎，依靠它們，殷都區走出了一條征地拆遷社會和諧、利益共贏的新道路。

　　第一，群眾主體。

　　區委書記李南沉認為，原來搞開發，主要矛盾是群眾工作不好做。政府從擬定征地方案到最后實施拆遷，都只讓群眾服從、接受，群眾是被動的受體，利益得不到保證，自然就不會積極配合政府。改變這種狀況的根本途徑，就是轉變群眾的地位，通過確立老百姓的主體地位及其聯合，讓群眾參與到土地開發中來，使群眾不僅僅是消費主體，而且成為征地拆遷、房地產開發中的投資主體和受益主體。

　　美國學者托馬斯·史密斯在《政策執行過程》一書中提出：“目標群體的組織和制度化程度、接受領導的情形以及先前的政策經驗、文化、社會經濟與政策環境等，是公共政策執行過程中的四個至關重要的因素之一，是政策執行過程中影響其成敗所需考慮和認定的因素。”[10]作為公共政策的制定者和執行者，政府要想將征地拆遷工作順利進行下去，就必須考慮目標群體——最主要的就是被征收人的權利要求和利益主張。雖然，很多地方政府在制定征地拆遷政策時，也考慮了群眾的利益，但是必須承認的是，這種替民著想、為民圖謀和群眾意志之間是有差距的。很多情況下，政府與群眾對于利益和價值的估量有所不同，即使是廣開言路，由于兩者的地位并不平等——政府是一個科層組織，被征地拆遷者是居民個人，兩者之間不可能進行平等對話，且在群眾一方，內部往往在個體與個體的博弈中損害整體利益，難以形成有利于整體的共識性意見，結果就恰如有的學者所描繪的：“土地征用過程中利益博弈各方遇到權利時，各個主體相互爭奪;遇到責任時，則相互推諉，無人負責。而在這一過程中，農民天然成為弱勢的一方。” [11]群眾的弱勢地位使其難以有效捍衛其整體權益，而且有可能加深其對政府政策意愿的懷疑，根據殷都區的經驗，即使政府制定的政策方案與群眾最終討論形成的方案基本一致，也會在討論之初受到群眾的種種質疑。問題的解決，必須回到尊重群眾利益和意志上，并通過制度化設計使其有充分表達的機會，這在當前隨著群眾民主意識的增強，意志表達的手段具備，并出現“用腳投票”方式下，更具重要意義。一些地方政府在這種背景下，依然斷然拒絕群眾參與，單純依靠政府力量去試圖滿足群眾意愿、提升群眾利益，常常事倍功半，一旦矛盾處置不當，必然導致政策執行阻滯，既定政策目標難以達成，社會不公平和人們的被剝奪感會得到加強。

　　社會主義制度下，社會的主體是人民群眾，因此，所有的經濟活動都要以滿足人民群眾的利益為宗旨。征地拆遷關乎群眾切身利益，更要在方方面面體現群眾愿望。根據法律原則，所有權作為物權中最重要也最完全的一種權利，其主體應享有權利的絕對性和排他性。我國法律規定，無論農村集體還是城市居民，無疑都對自己依法擁有的各類土地和房屋享有法律賦予的所有權。雖然基于社會經濟發展的需要，國家有權對任何類型的土地進行開發建設，居民也有責任、有義務服從社會整體發展的需要，在得到合理補償情況下，按規定交出他們的土地，但是當居民所擁有的土地或住宅用地需要進行各種類型的建設、開發時，享有公共利益判斷權和優先的建設、開發權也即經營權的，就應該是這些土地的所有者。

　　正是基于上述認識，殷都區政府提出，在征地拆遷工作中必須貫徹“依靠群眾參與”的理念，改變舊的工作方式，將群眾組織起來，讓群眾能夠參與到征地、量地、補償分配等具體工作的方方面面;要信任群眾，改變“政府征地賣地，老百姓拿錢走人，開發商拆遷賣房”的傳統模式，在居民個體不具備土地、房地產經營資格的情況下，放手讓群眾自主與企業合作，在政府主導下由群眾自己開發自己的土地，自己經營自己的土地;要讓利群眾，消除土地用途改變產生的巨額收益與農民應得的補償不平衡之間的尖銳沖突，官不與民爭利，土地增值收益要能夠為民所有、為民所享。殷都區政府相信，這種以群眾為主體的征地拆遷新理念，是化解征地拆遷中種種矛盾的根本途徑，只有按照這種理念辦事，才能切切實實地落實群眾的基本權利，保障群眾的根本利益。

　　第二，政府主導。

　　“導”，說文解字釋為“引也”，意指帶領、指引、啟發、開導。政府主導也即政府在征地拆遷過程中應該充當導向作用。

　　群眾主體與政府主導是否矛盾?是否群眾充當主體就架空了政府的地位和作用?殷都區的領導集體認為，這種認識，本身就是對于現代社會中政府作用的誤讀，是對于現實中出現的政府工作長期錯位慣性思維的結果。群眾作為公民，其本身是政府意志和權利的來源，“政府僅僅在這些人的同意之下而存在，其作用也僅僅在于為他們的福祉而進行活動。政府沒有任何權力，它是許多個人為了保障自己權利的目的而選擇的代表團體”[12]。人民政府沒有任何先驗權力，它的所有權力都是人民賦予的。殷都區委書記李南沉指出，“那種認為公民權利是政府的給予和恩賜，是徹頭徹尾對權利和權力關系的顛倒，政府權力的設立目的就是為了保護公民的應有權利和法定權力，政府權力如果不能夠尊重和保護好公民權利甚至侵犯公民權利，那就是一種背叛，就是一種犯罪。”

　　政府的決策和行為只有能夠代表和反映大多數人的利益才具有合理性，否則其權力的合法性就會遭到人們的質疑和否定。征地拆遷，作為政府行政的內容之一，在社會主義制度下，必須充分考慮民眾的權利和利益，而其保證，就在于群眾在征地拆遷中的主體地位。

　　政府充當主導，是以確立群眾的主體地位為前提的，它意味著在征地拆遷過程中，政府必須改變之前錯位、越位，將自己視作“主體”的錯誤理念;改變無所不干、無所不能的執政方式;在具體工作中，更要杜絕“拆遷聽證會光聽不證”、“拆遷主管部門同時也是拆遷人”、“政府利用權力制作‘拆遷人’所需文件資料，再自己審查自己的‘申請資料’，自己給自己頒發《拆遷許可證》，最后再自己給自己仲裁”的形式主義。政府要服務群眾，要給群眾以充分的權利參與決定是否征地拆遷，要依靠群眾組織推動征地拆遷工作，要合理歸位讓群眾充分監督政府在征地拆遷工作中的方方面面。只有在具體工作中切實落實群眾的主體地位，政府的主導作用才能不做表面文章，才能落到實處。

　　具體來講，政府在“政聯-合作”模式中的主導作用主要體現在以下方面：

　　給予政策。還權于民、讓利于民不能是空話、套話，必須通過具體政策使其落到實處，這既包括積極爭取上級政策，亦包括根據本地區實際情況制定新政、出臺細則。當前，國家、省、市就征地拆遷、土地出讓等方面相繼出臺了一系列優惠政策和獎勵措施，如區域內占補平衡、行政事業性收費全免，經營性收費底限減半，土地出讓金市區實得部分全部返還、中原經濟區耕地緩三年復耕等，并在黨的十八大報告中提出改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。殷都區提出，要積極爭取、利用好上級政策，并在區域內根據實際情況，在權力范圍內探索征地拆遷新辦法，增加提升百姓福利、開發建設優惠等方面的政策措施。

　　制定規劃。城市規劃是政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。城市規劃包括城市總體規劃(簡稱“總規”)、控制性詳細規劃(簡稱“控規”)和修建性詳細規劃(簡稱“詳規”)，殷都區提出，政府要制定的是總規和部分控規，其余應該交給企業去做，而在制定總規和部分控規時，政府也不能拍腦門做、長官意志去做，而必須做到“四結合”，即結合專家、群眾、專業機構、民營投資商(企業開發商)四個方面的意見。目前，為具體引領新城建設，殷都區已經編制了《殷都新城空間發展戰略規劃》和《殷墟國家考古遺址公園及周邊拓展區戰略規劃》兩個戰略規劃。

　　當好中介。在“政聯-合作”模式中，群眾要經營自己的土地，但他們并不擁有土地開發資格，因此他們要在成立群眾性經濟組織后尋找開發商合作開發土地。群眾性經濟組織作為初步形成的市場主體，通常由于信息少、資金缺、信用評價匱乏等原因，難以找到資質好、實力雄厚的開發商與其合作。為解決這一問題，殷都區提出要以政府信用為依托，從服務群眾的理念出發，根據群眾需要做好群眾組織和企業之間的“紅娘”，為群眾牽線，為企業搭橋，以促進快速、順利地形成“群-企合作”關系。

　　提供擔保。政府的擔保作用是政府在群眾與企業的合作中發揮中介作用后的延伸。雖然通過政府的幫助，群眾組織和企業之間能夠形成合作關系，但是由于土地開發鏈條長、中間環節多，關涉重大，無論是群眾組織還是企業都需要有效地規避信用風險，提高履約行為的確定性。為減少各方疑慮，監督雙方行為，殷都區政府拿出政府信譽為各方做擔保，并通過設立城市投資發展公司、參股省設立的長城擔保公司，實現政府與市場經濟接軌，以幫助老百姓算賬、協調群眾與企業談判、監督資金流動等。通過政府的擔保作用，各方風險大大降低，群眾和企業利益都得到有效保障。

　　第三，市場運作。

　　市場運作就是由以前的政府干預過多變為一切按市場規則辦事。

　　市場經濟以眾多競爭性企業為基礎，獨立運行的企業既是市場經濟的主體，也是市場經濟充滿活力的保證。在部分地方的征地拆遷工作中，由于地方政府越位嚴重、干預過多，不僅使群眾反主為客，而且導致企業不得不按照權利法則而不是市場法則辦事，這一方面導致開發商很難獨立追求自身利益，難以作為獨立市場主體在市場經濟中活動，不利于社會主義市場經濟體制的建設和完善;另一方面也導致城市拆遷主管部門與開發商之間容易形成利益共同體，權力通過資本將自己商品化并從中謀取利益，資本通過權力的保護和支持而不斷擴張，導致監管關系被共謀關系取代，官僚資本叢生，社會越來越喪失規范與公平。

　　殷都區委和政府認識到，要想使征地拆遷工作有序進行、區域內經濟得到持續發展，不僅要理順政府和群眾的關系，還要合理處理政府和企業、市場的關系。李南沉提出：“政府是社會的主導力量，企業才是經濟的主體，不是政府在建設城市，而是企業在建設。城市的園區要交給企業去建設，規劃和招商都要交給企業去做。這是貫徹‘以人為本’，恢復群眾主體地位的一個延伸。雖然直接來看，企業不是普通百姓，但從黨和政府角度看，他們就是政府管理和服務對象——‘群眾’的一員。也就是說，在發展經濟層面，企業是主體，經濟建設不能‘官辦’。”[13]

　　擺脫“官辦”，要盡可能轉變政府經營城市的理念，轉變傳統城市發展方式，凡是能夠交給企業完成的經濟事項，政府部門要盡可能地從中撤出，由直接執行者轉變為規劃、管理、協調、服務者。凡是涉及征地拆遷的，要在政府主導下交給群眾和企業;凡是關涉城市建設的，如一些基礎設施建設、園區建設和城市社區的改建、擴建等，包括部分控規和詳規的設計，也要交給資質佳、能力強的專業企業去做。通過群眾、政府、企業各歸其位、各司其職，使經濟主體的經濟活動真正回到市場法則上來。

　　殷都區的“三原則”，是殷都“政聯-合作”模式的基本原則、思路和方法，它理順了征地拆遷過程中政府、群眾、開發商等各方面的關系，為有效化解三者間的矛盾沖突，開創建設項目“群眾愿、拆遷易、補償少、周期短、規劃好、無風險、三方共贏”的新局面奠定了牢固的基礎。

　　三、“政聯－合作”模式的具體做法

　　2011年3月，根據“依靠群眾參與”的工作思路和“政聯-合作”模式的基本原則，殷都區制定了《殷都區城建項目實施方案》。提出，凡是滿足三個條件，即項目投資主體非政府及相關部門、不需要引進戰略投資企業的非大型項目、項目土地不涉及不同權屬主體類型的，一律要按照“殷都區新城建設資本運行模式”推進項目建設。

　　“殷都區新城建設資本運行模式”是落實“政聯-合作”模式的具體工作路線圖，其核心就在于踐行“以群眾為主體”，讓群眾充分參與到項目建設中去。由于群眾個體分散存在難以形成有效的經濟力量，因此，以群眾為主體首先要將群眾組織起來形成可以參與城市建設的經濟組織。在政府的引導下，殷都區群眾建立了兩種經濟組織：眾資公司和改造家園委員會。

　　眾資公司，是舊城改造和城中村改造中的被拆遷群眾為經營自己的土地而合資形成的平臺公司。眾資公司所合之“資”，并非資本而是資產，包括兩項，一是被拆遷戶將要被征的土地資產，這個資產雖然在目前來說只有使用權，但要把這種使用權量化到個人;第二是其土地(宅基地)之上的房產。眾資公司就是被拆遷群眾將土地使用權和房產權根據新舊、質量高低用系數平衡折算成股份后形成的既有股份性質又有合作性質的群眾性經濟組織。

　　殷都區試行“政聯-合作”模式之初，本希望只搞眾資公司一種形式，因為公司制度比較規范，現有的規章制度、運行方式都很成熟，但由于“眾資公司”是新生事物，有些群眾不熟悉它，理解起來有困難。有鑒于此，殷都區政府又引導群眾組建了另一經濟組織，叫做“改造家園委員會”。改造家園委員會的組成方法是由各村(社區)的每家每戶選出一個戶代表——各戶代表可以是“十大員”，也可以不是“十大員”，但必須固定，為了能夠起到代表作用，需要通過家庭簽章簽字的方式形成正式的委托關系;每十個戶代表選出一個組長，也是委托式的，一旦認定就有權代表各戶說話;再由十個組長來推舉一個“委員”，也是要法律委托;最后由這些“委員”組成“改造家園委員會”。

　　“改造家園委員會”和眾資公司具有同樣的法人資格，二者功能相同，都是代表群眾利益的合法經濟組織。各鄉村和社區根據自身情況任選眾資公司或改造家園委員會中的一種形式組建。通過這種組織，“一盤散沙”的群眾能夠被有機組織起來，共同決策、參與和監督征地拆遷的全過程。

　　眾資公司或改造家園委員會成立以后首先要做三件事：第一，要廣泛征求群眾對征地的意見，并與政府有效溝通。如果群眾對于征地普遍贊同，則要搞清楚自己的資源有多少，包括占地面積、所處地況、地價、每戶房屋數量、合法建筑面積、無證非法建筑面積以及地上附屬物等;第二，要按照自己的資源結合市場，結合周邊的情況，定出自己開發這塊地所應換取的利益，即希望換多少住宅新房、換多少營業房(即樓房底商)、里面有多少綠地、有什么設施、需要多大的幼兒園、路多寬、容積率多大、樓層多少、要蓋什么戶型等，這些都需要他們自己拿主意。第三就是尋找開發商，眾資公司和改造家園委員會雖然都是經濟組織，但并不具有房地產開發資格，資金量也極為有限，因此要運用土地資源，引進投資商合作開發。這里，眾資公司和改造家園委員會與開發商之間的地位是平等的，一方有地，一方有錢，其合作標志著“群-企合作”關系的形成，同時，也標志著過去土地市場政府壟斷的情況發生了根本性轉變，群眾作為土地產權主體能夠在滿足社會總體利益的前提下行使主體權利，使從前的政府經營城市轉變成群眾自主改造家園，群眾意志通過市場機制得到有效表達。

　　當然，在眾資公司或改造家園委員會做前面三件事的過程中，政府也不能毫無作為、袖手旁觀。政府作為主導者，要通過派出工作組進駐村(社區)來積極引導眾資公司或改造家園委員會的工作。具體來說，工作組的任務主要包括：第一，廣泛宣傳。主要是向群眾宣傳政策、宣傳眾資公司或改造家園委員會的形成原則和方法，并向群眾宣傳土地開發對其福利增進的影響，以動員群眾。第二，幫助群眾算賬。要按照相關政策和規定，教會老百姓怎么丈量家底，怎么規定綠地面積、容積率、樓高、公產等。有些問題比較專業，群眾平時接觸較少不見得懂，工作組就要提供智力支持和技術支持，幫助群眾算好賬。第三，幫助眾資公司或改造家園委員會尋找適于合作的開發商。政府在群眾尋找開發商合作的過程中是否介入，完全視群眾組織的意見而定，如果眾資公司或改造家園委員會自己能夠找到合意的開發商，政府要尊重其選擇;如果眾資公司或改造家園委員會向政府申請支持，則政府有義務幫助其多方聯系和商談開發商，但最后決定仍要由眾資公司或改造家園委員會自主作出。

　　工作組在開展上述工作過程中，要始終堅持一點，即自己不是領導和包辦代替的角色，而是幫助和執行服務的職能。這種轉變可以有效克服過去征地拆遷中群眾意見最為集中的不顧民意、不利民益的問題。群眾而非政府成為土地經營主體，群眾的意志和利益就必然可以通過群眾組織機制得到尊重和維護。雖然在征地拆遷的具體問題上，比如各家各戶到底有多少土地、以后可以折換多少房產等問題上，群眾之間還會有不同意見，還會有爭執、分歧，但這時矛盾已經從政府與群眾的矛盾轉化為村民內部矛盾，政府不再是矛盾對立方，而成為各方積極爭取求助的對象，尖銳的官民對峙自然消解。而且，民間的本土性資源，如宗法、人情、面子與常理等傳統習慣的運用，可以在解決鄉村(社區)矛盾過程中，發揮其獨特的社會功能，大大降低社會協調成本。熟人關系網絡是中國鄉村具備的最大特點之一，群眾彼此以面子、交情為基礎，經由強力、哀求、誘導等手段進行的勸說往往更易達成目標。由于關涉群眾相互之間的利益，即使出現矛盾，群眾的態度一般不至于激進、過度對抗，通常都能夠在村內(社區)溝通中得到有效解決。殷都區在實際工作中就發現，一些在政府工作中十分棘手、長期解決不了的問題，當交給基層一些有威望的族長、老人去處理時，往往能夠較快得到合理解決，群眾的滿意度通常較高。此外，眾資公司和改造家園委員會的實際運行還使工作組感到，將問題交給群眾組織自己去處理，十分有利于民主風氣的培養。所謂“利之所在，人必趨之”，群眾在攸關切身利益的選擇和博弈中，需要在既有制度框架下運用權力合法而有效地行使自身的主體權利，這使他們必須認真推選其代表者——既不會簡單應付，亦不會折服于小恩小惠而隨意投票或委托——并負責任地行使權利，而且，為了獲得更大的經濟利益、平等的經濟對待，他們會自發自覺地關心權力運作結果并監督權力的每一步運作過程，這種經濟利益的驅動比之任何一次政治動員更能培養并錘煉群眾的權力意識和行權能力，為培養民主生活習慣、促進群眾個人權力觀向公共權力觀的轉變以及推進基層政治民主打下良好的基礎。

　　眾資公司或者改造家園委員會的成立和運行落實了征地拆遷工作中以群眾為主體的核心理念，并在政府主導、與企業聯合中形成了三位一體的經濟關系。接下來，就要具體處理三件事務：

　　一是和開發商把修建性詳細規劃做好。修建性詳細規劃也即前面所說的詳規，它的制定要在政府制定的總規和控規基礎上進行。這里體現著政府對眾資公司或改造家園委員會和開發商的管理作用。眾資公司或改造家園委員會必須嚴格遵守總規、控規要求，與政府派出的工作組共同商議制定詳規，并交由專業的規劃機構來做。在詳規中，眾資公司或改造家園委員會要跟開發商把具體建設問題和利益分配問題商談清楚，比如整個地要蓋多少樓，戶型、樓高、容積率;其中多少樓要用于群眾自住，多少樓歸開發商出售，每棟樓是否都建營業房，按什么比例分配給開發商和群眾;開發商要投入多少錢，多長時間建成，等等。由于群眾的利益在于通過和開發商合作在安置土地上建設新家園，開發商的利益在于通過幫助群眾蓋房取得在剩余土地上建房、售房的權力，所以，圍繞容積率、樓層、分配比例等，群眾和開發商會有明確的博弈過程。商談的內容要細致，必須一項一項地談，一項一項地明確下來，一旦確定，要根據圖紙標注清楚，算清賬，之后就按照這個協議來辦。在這個過程中，政府要起到協調、監督的作用。

　　二是在詳規做完后，由眾資公司或改造家園委員會申請市政府征地、拍賣。如果是舊城改造，征地過程可以省略，直接申請掛牌拍賣地塊。如果是農村土地申請征用，則要經過完整的征地、拍賣過程，這個過程跟過去的方法有重要區別：首先，過去或者是政府按政策給群眾補償后把地征走，由政府高價拍賣，或者是政府會同開發商跟農民群眾談妥價格后讓老百姓回遷，不管怎樣操作，都以政府和開發商為主體，規劃不同群眾商量，怎樣征地群眾說了不算，容易引起群眾反感。現在的方法是，眾資公司或改造家園委員會算好賬后請政府征地，群眾明白自己的利益增項，自主決定，自愿拆遷，沒有了群眾和政府、和開發商的對抗。其次，以前政府征地，拆遷安置需要巨額資金，現在群眾自己申請征地拆遷，不需要資金補償，這就使政府舊城改造、城鎮化建設的資金壓力大為降低。那么，為什么現在不再需要資金補償呢?這是因為眾資公司或改造家園委員會是與開發商合作自己經營自己的土地，他們會將征地拆遷對應的補償資金折算成未來各戶能夠得到的一定面積的新房，落實到和開發商的詳規合同之中，如果要了錢，將來得到的新房面積就少。因此，為了多要房(群眾的新房面積基本是按照略高于建筑成本、遠低于市場價的價格折算過去的，因此群眾都愿意多要房)，群眾通常不會要求現金補償，這樣就使政府在征地時節省了大量的流動資金。實際上，群眾不僅不再需要征地補償款，甚至連過渡費也不要了，因為目前河南省享有中原經濟區耕地緩三年復耕政策，根據這一政策，即使政府征走土地，居民還可以在原址居住，只要三年內蓋好新房搬遷，老村莊復耕成耕地就可以了。這樣，群眾不用找過渡房自然也就可以省下過渡費，城市建設成本由此大大降低。

　　三是政府把地掛牌拍賣。政府掛牌拍賣的時候，改造家園委員會或眾資公司會委托合作的開發商來摘牌。由于“政聯-合作”模式下征地拆遷本質上是老百姓自我改造、自我建設、拆舊房建新房，其他開發商即使拍下土地也會面臨巨大的拆遷壓力，因此通常不會來競拍，這就能避免過去地產商相互競爭推高地價的情形出現，使與群眾組織合作的開發商能夠以起拍價拍到土地。由于土地開發成本主要在地價上，起拍價拍地能夠極大地降低房地產成本，增加被征地群眾的經濟利益，并使開發商在后繼的商品房出售中能夠相對市價有較大的優惠空間，提高資金周轉速度，降低售房風險。政府由于不再是土地經營主體，因此通過低征高賣形成的土地財政從根本上被消除，政府將更傾向于從群眾利益角度考慮城市建設，而且，政府利益與土地的脫鉤也使權力與資本結盟的紐帶被斬斷，有利于凈化權力，遏制腐敗。

　　當以上三方面事務完成后，“政聯-合作”模式的主體部分就完成了。之后，還有幾項后續工作，它們是主體工作水到渠成、進一步發展的結果。概括地講，主要包括以下幾項：

　　第一件事是開發商找建筑商完成項目建設后，按原來與群眾組織簽訂的協議，將歸群眾所有的新房和營業房成批量地一次性給眾資公司或者是改造家園委員會。開發商不用和每家每戶去談，新房和營業房由眾資公司或改造家園委員會按照他們內部事先商定的方案進行分配，既與政府無關，也同開發商無涉。隨著入住新社區，原來的村委會將改成居委會，村民不再是村民，其身份轉變為城市居民。由于被拆遷群眾獲得了新房和營業房，其拆遷收益遠遠大于單純的現金補償，不僅居有定所，而且通過經營營業房使就業有了保障。

　　第二件事是老百姓喬遷入戶后，原來的村莊復耕。這件事按照中原經濟區耕地緩三年復耕政策要求，必須在三年內完成。

　　第三件事是開發商按照協議，將分配給眾資公司或改造家園委員會后應交由開發商處置的房屋向市場出售。這里，開發商售房可以采取政府主導，由當地的企業職工或者公務員、教師、本地居民等集資建房、按房屋成本價出售的方式進行。比如，安陽市本地有一個大型國企——安鋼，它有三四萬工人，其中大部分沒有解決住房問題。對此，可由政府牽頭實現房地產商和安鋼合作——由房地產商找建筑商建房，安鋼組織職工集資購房。現在安陽市房屋的市場價在每平方米4000元左右，但按土地和建筑成本計算，建樓每平方米實際成本是2300—2400元，不會超過2500元。如果房地產商能按照每平方米3000多元的價格出售給安鋼職工，比市場價能低將近1000元，建筑商本身還有最少500元的毛利空間。這樣做，對房地產商來說，新房是企業職工交的集資款建的，企業僅需要投入少量資金用于經營性開支，雖然每平方米毛利只有幾百元，但由于投資少、售房周期幾乎為零，所以年利潤率能夠控制在15%—20%，而且完全沒有經營風險;對于安鋼來說，這個方法能夠解決長期困擾企業的職工住房難題;對于職工來說，通過房地產商整合資源，職工得到了住房，也不需要承擔巨大的購房壓力;對于政府來說，解決了飽受社會熱議的高房價問題，亦可實現城市面貌改善、社區居民生活幸福等多方面工作目標。可以說，這種方式能夠實現多方參與、多方受益、社會關系和諧，亦是“政聯-合作”模式的目標指向之一。

　　以上，是“政聯-合作”模式的基本內容。其中，還可以根據條件的不同有很多變化。比如說，如果眾資公司或者改造家園委員會暫時找不到合適的開發商合作，可以和殷都區的城投公司——城投公司是政府成立的城市投資發展公司的簡稱，它并不是一個具體經營公司而是一個平臺公司，是政府與市場經濟接軌的一個接口——合作，由城投公司出錢把地從政府手中拍過來。雖然城投公司自身作為政府的公司也沒有錢，但它可以幫助群眾用集體建設村莊用地做抵押，到銀行獲得土地抵押貸款，或者到長城擔保公司分公司——省財政廳下屬長城擔保公司的分支公司，擔保能力15億元，反擔保能力50億元——獲得擔保貸款。再有，如果有村莊希望政府征地參與城鎮化建設，但自身所處位置偏遠，可以自主向政府提出申請，由政府配合先將村莊建設用地即宅基地調到城市邊沿，把城市邊沿的城市用地變成村莊建設用地，之后再由政府征地變成大產權后拍賣回來，政策上只要保證耕地占補平衡并保證三年后復耕就是允許的。這樣的調整，村民的宅基地地價上升，市政的水電氣暖路配套更易完成，建設成本大大降低，人居環境更易得到提升，老百姓獲得的收益更多。

　　“政聯-合作”模式是有效處理政府、企業、群眾關系的征地拆遷新模式，它通過樹立以群眾為主體的核心理念解決了過去征地拆遷三方對抗、矛盾難以調解的痼疾，不僅適用于群眾能夠自主建設的非大型項目，對于一些政府作為建設主體的大型項目，其基本理念同樣具有普遍意義。

　　在殷都區城建過程中，并非所有的建設項目都適用于“讓群眾經營自己的土地”，有些城建項目不適合群眾自己經營，比如：政府投資項目，或公益性市政項目;在國有土地上的建設和開發項目，或歷史遺留已經征收完成的土地建設項目;涉及多個利益群體或群眾自己沒有能力經營的大型開發項目，或不涉及較多群眾的企業土地出讓后的開發項目，等等。上述項目建設雖然不能以群眾為主體，不能交給群眾經營，但是，只要建設項目涉及相關群眾利益，殷都區提出都必須堅持“政聯-合作”模式的基本理念，讓群眾參與到項目建設中來。

　　比如國有土地的市政工程建設，即便不涉及群眾的當前利益，但涉及群眾對市政設施未來使用的長遠利益，為此，就需要讓群眾參與到項目建設中來，發揮他們建言獻策、監督施工等積極作用。殷都區“西南外環建設工程”和“沙廠辦推進考古博物館項目”就屬于這類建設項目，在它們的項目實施方案中明確規定了“群眾不是主體”的原因，并列舉了群眾參與的具體方法。其中，“西南外環建設工程”實施方案規定：“(1)項目實施主體：市公路局。(2)依靠群眾參與的形式或方法：依托‘十大員’組織，做好拆遷群眾的思想工作，以及依靠‘十大員’骨干，做好群眾工作，化解阻工難題。(3)如何動員群眾參與：利用廣播、宣傳磁帶，‘十大員’入戶宣傳工作，召集‘十大員’、黨員代表、群眾代表等村內骨干開會統一思想，依靠群眾做少數有思想問題的群眾工作。(4)群眾不是主體的說明理由：由于項目是由市公路局具體實施的市政工程，西郊鄉將按照市、區工作進度要求，全力做好配合工作，著力做好項目建設的群眾工作。”[14]“沙廠辦推進考古博物館項目”實施方案規定：“(1)項目實施主體：中洹文化產業投資股份有限公司。(2)依靠群眾參與的形式：一是通過調查征求服務群體的需求，充分尊重群眾的項目意愿，實現‘群眾想什么’和‘我們干什么’相結合;二是讓部分村民參與到項目建設之中，擔當項目建設監督員。(3)群眾不是主體的理由：該地塊屬于建設用地(公益性劃撥用地)，同時項目投資較大，完全依靠群眾推進項目建設是不可能的，必須充分利用社會力量。”[15]

　　再比如不涉及征地拆遷的純商業開發項目，表面看不涉及群眾利益，但是其項目開工建設會涉及建成前后對周圍環境及居民影響，因此，也應通過一定的形式讓群眾參與進來，發揮相應的監督作用。如“西郊鄉史車村濱湖社區”項目就在其“項目推進方法”中，明確規定了群眾參與大型開發項目的具體做法：“(1)項目實施主體：貞元集團。(2)依靠群眾參與的形式或方法：采取‘十大員’代表外出參觀，‘十大員’、戶代表共同開會討論實施方案，村集體充分考慮群眾意見的辦法進行。(3)如何動員群眾參與：采取‘十大員’代表、戶代表召開會議統一思想，廣播宣傳等辦法進行。(4)群眾不是主體的說明理由：該項目為大型開發項目，除先建后拆，在安置村民的同時，還要打造養生基地，工程浩大。需要引進戰略投資者。”

　　殷都區提出，凡是不能以群眾為主體的建設項目，如果不是非要政府開發，殷都區就要根據市場機制原則，盡力規避政府對項目的直接參與，依靠群眾并積極調動和利用企業力量。例如殷都區在區內三個經濟園區即殷墟國家考古遺址公園、工業園區、能源園區的建設上，就將各個園區的城建項目和園區開發項目捆綁成若干個整體項目，通過招標、洽談等方式，整體出讓開發建設權給實力雄厚的開發企業。負責園區及捆綁城建項目開發建設的企業被稱為戰略投資企業，他們在園區進行項目開發賺錢后，再把利潤投入到園區的基礎設施建設上，而園區基礎設施的良好建設又會提升園區開發的利潤空間，使開發商形成一種“投入—賺錢”的良性循環。這其中，政府的任務是一方面發揮好監督和服務的職能，促進企業將園區及捆綁項目高質量高水平開發建設好，另一方面將城市可利用資源盡可能地交給戰略投資企業。例如，把一些城建項目的詳規以及部分控規交給企業去做。殷都區認為，招商引資是純經濟活動，交給企業，反而能做得更好，因為企業基于長期盈利的考慮，在投入產出測算后所做的規劃，能夠更符合市場要求，而且，把部分控規交給企業還能很好地避免傳統控規編制中對資源空間配置的市場化研究不夠導致在實施過程中的可接受性、約束力不強，以及規劃編制管理部門和規劃設計單位往往注重領導意見，以領導意志為轉移，規劃管理不能樹立應有的權威等問題。當然，讓企業自己做規劃，也存在企業過于考慮盈利，不考慮規劃的社會效益和環境效益的風險。但是，殷都區認為，真正成熟的優秀企業會具有長遠的戰略眼光，不會過于追求短期的蠅頭小利，只有他們所做的規劃避免了短期利益的過度追求，符合社會效益和環境效益的要求，他們的投資才會獲得更久更大的經濟效益。因此，只要政府在選擇戰略投資企業時做到嚴格把關，在隨后的管理中嚴格控制，做好審查，這些問題是可以避免的。按照這種思路，殷都區的很多項目開發實施起來變得更為順暢，規劃效果令人“喜出望外”。比如，安陽生物天然氣產業園的規劃就是戰略投資企業采用市場化的方式完成的。他們擺脫了以往規劃的編制思路，直接聘請世界知名的羅蘭·貝格咨詢公司完成園區的宏觀概念性規劃，并委托聘請“清華城市規劃設計研究院”研究設計了實施規劃;再如殷都區的鋼花路兩側改造及楓林水郡項目的實施規劃，戰略投資企業為了提高園區整體環境，竟出人意料地在項目范圍內規劃了一個90多畝的大型人工湖，使得區域的規劃效果驟然提升。此外，殷都區政府為激勵戰略投資企業的投資行為，還提出將80%的財政實得給予返還，前提是所交付的資源必須利用到城市建設，所返還的稅收必須投入到園區的基礎設施建設，不能挪作他用。

　　殷都區認為，這種做法絕對不是有意逃避政府提供“公共產品”的職能，而是將既可以由政府提供，也可由市場提供的“準公共產品”通過合理的手段交由企業來提供。只有充分利用市場機制、調動企業積極性;政府職能歸位，發揮好監督、服務職能;以及將政府和企業的全部活動都置于群眾的廣泛監督、參與之中，政府的行為才能得民心，政府才能真正變為服務型政府。

　　　　四、“政聯－合作”模式的經濟意義

　　為什么叫“政聯-合作”模式?它有什么經濟意義?李南沉如是說：“這個模式叫‘政聯-合作模式’，‘政’是政府，和企業是聯合關系，政府聯合的方法是政府首先成立一個城市投資公司，用這個公司的形式向市場和其他企業聯合。然后是開發商和大眾合作，開發商是老百姓招來的，或者政府幫老百姓招來的，它和老百姓之間不是剝削和被剝削的關系，而是一種主體間的平等合作關系。老百姓是我的地我做主，然后你開發商來替我干活，老百姓是東家，是主家，我雇傭你來替我把這些事情干成，我沒有錢怎么辦?拿一部分地讓你開發賺錢，給你這個機會，用這個機會作為對你的酬勞，所以在這個過程中，開發商和大眾是聯合、合作，不是資本剝削，不是對抗。

　　三原則怎么體現呢?政府主導，主導規劃，幫助老百姓算賬，幫助老百姓和企業合作，主導不包辦、不代替。群眾主體就是自己做主，群眾既是投資者，投的是房產和土地，又是消費者，是為了得到新房改善生活，不是為了賺利潤，同時也是受益者，從邊遠的農村住宅水電氣暖都缺乏，到現在的配套設施很完備，大大提升了生活質量。企業是資源整合者，整合了政府的資源，整合了銀行的資源，整合了老百姓的土地資源;如果他后期所獲得的商品房通過集資出售的話，又是資源的整合者;整個過程中企業幾乎不用投資，除了辦公經費，可能會有一些公關費用，但在整個事業里可以忽略不計;整個過程做扎實了，企業在哪個環節都不需要投資，這是最理想的狀態。但是有的環節做不好，即便投資也會比傳統辦法中的投資大為減少，所以企業是一個資源整合者。但是通過企業的主辦又使資產升值了，從舊房變成新房，從邊遠的農村變為城市，資產升值以后除了各方共贏，政府改變了城市面貌，老百姓得到了好的生活。首先是政府受益。政府的目標有兩項，城市面貌的改善和老百姓生活質量的改善，此外還可以多得稅收。老百姓獲得最大的利益就是舊房變新房，水電氣暖都有了，過上了高端生活。以成本價買房的城市市民再也不做房奴，基本上成本價稍微加一點利潤，遏制了高房價。政府的土地財政斷了，但土地財政資金基本是做配套，現在雖然沒有了土地財政，但巨大的配套投資轉由企業承擔。銀行的業務、擔保公司的業務都增長了，給銀行擔保也沒有風險，各方獲益、共贏。”[16]

　　運用“政聯-合作”模式的結果是令人圓滿的，它有效化解了中國城鎮化過程中房地產行業存在的一系列難題。這主要有四個方面：第一是政府推高土地財政，低價買高價賣，但在“政聯-合作”模式中土地財政基本不存在了。土地財政并不能使政府用土地出讓金發工資，政府收上來的地價差額，必須用于城市建設的配套設施，專款專用。在“政聯-合作”模式中，這項資金交給開發商和老百姓，他們自己建設的配套設施一定比政府建的好，政府雖然沒有收上這些錢來，但事情也不用做了，政府也不吃虧，而且政府官員少了貪腐的機會，有利于機構精簡和廉潔。

　　第二個問題是消除了開發商和老百姓的對抗，減少了資本對老百姓的剝削。尤其是城中村改造，以非常低的價格從老百姓手里把土地征過來，然后高價賣，美其名曰為百姓做事，其實是赤裸裸的剝削，對社會造成很大的危害，黨在群眾心目中的形象受到極大的損害。“政聯-合作”模式執行的結果，老百姓只能是感激政府，不會和政府對抗。

　　第三是控制了開發商的高房價暴利。這種暴利簡直是搶劫，歐洲、美國和新加坡的開發商，如果投資房地產行業超過15%的利潤是要坐牢的，我們的開發商有50%、60%，甚至100%、200%的利潤，完全靠剝削別人賺錢。“政聯-合作”模式則限制了開發商的利潤空間，受到限制為什么他還愿意合作?這是因為他基本上不用投資，然而卻有合理的利潤，沒有風險，周期又短。所以，新的辦法是給資本以一定的生存空間，不是排斥他，更不是打倒他，而是利用他的組織功能與資源整合功能。

　　最后一個是解決了高房價，讓城市居民都免為房奴。“政聯-合作”模式中，基本上都是依靠集資建房，如果回歸到成本價建房，中國的老百姓基本上還能夠承受得起，這是一個巨大的惠民工程。

　　“政聯-合作”模式所蘊含的許多理念超越了房地產開發和城市項目建設范圍，在經濟建設中具有普遍意義。這些理念主要體現在政府與市場、政府與資本、資本與群眾、政府與群眾的復雜經濟矛盾的處理原則上。

　　在政府與資本的關系上，歷史上有過“大滅資本主義”的做法，改革開放后實際上又出現“大興資本主義”的做法，創造良好的投資環境吸引資本，甚至政府權力與資本結盟。這種從大滅到大興的極端做法，不是只看到資本的消極面，就是只看到資本的積極面，卻不能全面看待資本。資本具有整合資源、組織生產力的功能，在現階段的我國具有積極意義，但資本的本性是要剝削的，是會導致兩極分化的。“政聯-合作”模式對待資本的態度既不是大滅，也不是大興，而是限制資本利潤空間和利用資本的積極作用，這個原則具有普遍價值。

　　在資本與群眾的關系上，如果放任資本，以資本為主，勢必強化資本壓迫和剝奪群眾的本性。一部資本主義發展史就是資本吃人的歷史，英國圈地運動、對非洲亞洲的殖民、對美洲的殺戮、兩次世界大戰等都是資本本性的肆虐。但是資本以發展生產力為自己的歷史任務和存在的理由，[17],在它統治不到100年的時間里所創造出來的生產力就比此前人類一切時代的總和還要大、還要多。資本的兩面性十分明顯，如何限制資本的消極面，利用資本的積極面，“政聯-合作”模式提出“群眾主體”以取代資本主體，實現了有組織的群眾招商，而不是開發商強拆。很好地利用了資本，又很好地限制了資本。

　　在政府與群眾的關系上，既不搞土地財政參與對群眾的剝奪，也不是放任不管，“政聯-合作”模式確立了群眾的主體地位，同時確立了政府的主導地位。主體地位首先也是最重要的是主體利益的確保無虞，政府絕不與民爭利，絕不搞土地財政，同時絕不允許開發商與民爭利，成立眾資公司和改造家園委員會，就是用群眾有組織的力量來保證自身的利益，主體地位的確立不是政府幫助確立的，而是群眾自己動員起來、組織起來才能確立。政府作為服務型政府，在征地拆遷、家園改造的一切方面和環節提供公共服務，真正做民眾的貼心人和好幫手。拆一片土地，建一片小區，得一片民心，而不是激一片民怨。

　　在政府與市場的關系上，既不取締市場的作用，但也不放任市場的自發性。中國特色的社會主義制度優勢恰恰在于“看得見的手”的強勢政府對市場的有效引導。政府雖然不包辦、替代群眾的市場主體作用，但政府成立的城市投資發展公司，政府提供的信用擔保，政府制定的城市發展規劃，政府幫助群眾成立的經濟組織，政府幫助群眾組織招引開發商，政府幫助群眾算賬，政府主動放棄土地財政利益等，到處顯示出政府絕不是對市場不管不問;而是按照以人為本、共同富裕、各方共贏、社會和諧的目標對市場進行規范和引導，對市場競爭中的弱勢群體加以扶持，對市場競爭中的強勢群體加以限制，走出了一條社會主義市場經濟發展的道路。

　　【注釋】：

　　1 韓俊：《中國農村土地問題調查》，上海遠東出版社2009年，第25頁。

　　2 陳晉：《讀毛澤東札記》，第58頁，生活·讀書·新知三聯書店2009年。

　　3 孟宏斌：《資源動員中的問題化建構：農村征地沖突的內在化形成機制》，《當代經濟科學》2010(5)。

　　4 2004年，國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(即國發28號文)，要求健全征地程序，維護農民集體土地所有權的權益。要求在征地報批前，將擬征地用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民;還要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料。這有別于《土地管理法》中的“先征收再公告”的規定。但時至今日，并不是所有地方政府都嚴格按照“28號文”實施征地，有些地方政府按此執行也僅是流于形式。

　　5 張宗亮：《農村土地征收中的利益沖突及補充機制和政策調適》，《齊魯學刊》，2009(3)。

　　6 李中：《我國征地制度：問題、成因及改革路徑》，《理論探索》，2013(2)。

　　7 郭玲霞、彭開麗：《武漢城市圈失地農民征地意愿研究》，《天津農業科學》，2013(19)。

　　8 廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年，第127頁。

　　9 楊帥、溫鐵軍：《經濟波動、財政體制變遷與土地資源資本化》，《管理世界》，2010(4)。

　　10 轉引自金太軍等：《公共政策執行梗阻與消解》，廣東人民出版社2005年，第212頁。

　　11李一平：《城市化進程中失地農民利益受損的制度分析與對策》，《中州學刊》，2004(2)，第145頁。

　　12雪萊：《人權宣言》，《雪萊政治論文選》，商務印書館1981年，第65頁。

　　13李南沉：《在與中央民族大學、中國經濟出版社調研組座談時的匯報》，(2011年1月22日)。

　　14 殷都區推進城市建設指揮部：《殷都區城建項目實施方案》[Z]，2011:3-4.

　　15 殷都區推進城市建設指揮部：《殷都區城建項目實施方案》[Z]，2011:85.

　　16 根據李南沉2013年7月24日接受中央民族大學項目組采訪的錄音整理。

　　17 馬克思：《資本論》第三卷，人民出版社1975年，第288—289、299頁。

鏈接：楊思遠：群眾路線在殷都（連載三）

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號