第七章 打造群眾滿意的低保

　　（編者按：中央民族大學“985工程”民族地區經濟發展和社會管理創新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區群眾路線的實踐探索進行研究。這是左翼做的一個成功試驗，該書是事后的理論總結。現在左翼要給社會提出具有建設性的實踐方案，從這個角度看，該書提供了一個樣板，因此具有現實價值。本網站將連載該書內容。歡迎各位網友的關注和評論。此篇為第八部分。）

　　城市居民最低生活保障，簡稱低保，是我國社會保障制度的重要組成部分。體現了黨和政府對生活困難群眾的關懷，是一項涉及群眾面廣泛的德政工程。然而長期以來，各地在低保戶的確定，低保等級的劃分，低保戶的調整等環節，產生了許多矛盾和問題，成為一個新的上訪源，一項德政工程變成麻煩工程，一個重要的社會穩定器轉變成社會沖突發生器。在殷都區，緊緊依靠“十大員”的參與，極大地發揮低保工作監督員的作用，將群眾參與引入低保工作全程，有效化解了低保工作中產生的各種矛盾和沖突，打造出了風清氣正、健康誠信、群眾滿意的低保。

　　一、低保領域怪現象

　　低保工作是民生工程，與群眾關系密切，其根本宗旨是體現黨和政府對弱勢群體的關懷，保障困難群眾的基本生活。低保不能保障困難群眾與其他社會群體達到共同富裕，只保障他們達到最低生活水平，正因為如此，這項工作做不好，會造成對困難群眾特別大的傷害。

　　然而，過去低保領域出現許多怪現象：有的人開著轎車去領低保，有的人一邊拿工資一邊吃低保，有的人已經去世，家人照常在冒領低保金……

　　概括這些怪現象，主要有以下四大類：

　　(1)人情保、關系保。打招呼、批條子、托熟人、找關系，為自己或親友解決低保待遇問題，甚至有的將低保名額做人情送，選舉時以低保許諾為籌碼拉選票。

　　(2)政策保、維穩保。低保在基層號稱“維穩推土機”，哪里的社會矛盾突出就用低保堵塞。企業改制矛盾突出，領導就批示改制企業職工一次性全部進入低保;安撫上訪老戶，只要他承諾不再上訪，就給他吃低保。基層民政干部把低保戲稱“抹布”，哪里有問題就抹向哪里。如此一來，低保制度設立的初衷完全喪失。

　　(3)騙保、鬧保。為能吃上低保，有的居民竭盡造假之能事，假離婚、假殘疾、假病檢、假組合、假移戶，巧立名目，無所不能。一些人吃不到低保，就多次到社區吵鬧，有的圍攻社區或辦事處干部，有的請黑道上朋友幫忙，出面威脅。[1]更有個別干部將低保金中飽私囊。

　　(4)錯保和漏保。由于群眾工作基礎喪失，對低保對象家庭情況不了解，造成錯保和漏保。該保的無保，不該保的開轎車領保，高收入的低保等級高，無收入的低保等級低，造成低保戶和非低保戶之間，低保戶內部不同等級之間錯綜復雜的矛盾。老子說“不貴難得之貨，使民心不亂。”由于工作不到位，低保怪現象徹底將困難群眾的民心搞亂了。

　　總之，過去殷都的低保，在群眾的心目中，就是“誰有關系，誰就能吃上低保”、“誰家吃低保，干部說了算”。即使干部公開、公正、公平施保了，群眾還是不滿意，總認為里面有“貓膩”，有優親厚友等不良行為的嫌疑。低保一度成為新的上訪源頭，特別是近幾年，隨著低保標準的逐年提高，社會各界對低保的關注度前所未有，“關系保”和“人情保”、騙保、鬧保、錯保和漏保引發的矛盾和沖突趨于激化。一項本應受群眾歡迎的德政工程竟然令群眾越來越不滿意。

　　如何把困難群眾的“保命錢”真正花到最需要幫助的人身上，如何把低保這一黨的惠民工程辦成群眾滿意工程，把好事辦好、實事辦實，成為殷都區民政部門一直思考的問題。

　　低保涉群面廣，圍繞低保存在的矛盾不僅有民政部門與群眾的矛盾，也有群眾內部矛盾，群眾內部又有享受低保和不享受低保，享受標準高與享受標準低以及不同時期進行低保調整所產生的矛盾。在這些矛盾中，基層干部和群眾之間的矛盾是主要矛盾，其他矛盾不僅受制于這個主要矛盾，對主要矛盾的解決起到了牽制作用。

　　在過去的低保體制下，生活困難的能不能享受低保待遇，決定權在各級干部。現實中，最容易產生的一種情緒是“低保是我給你錢，是我對你的恩賜”。這種情緒的產生源于黨政干部高高在上，群眾是自己的恩賜對象這種特定社會關系，完全顛倒了低保關系的本質。干部一旦脫離群眾，自然就成了“我拿錢，養活你”的情緒，產生了皇恩浩蕩的救世主幻覺。在這種幻覺支配下，群眾成了生活是否困難的調查對象，低保等級的評定來自于各級干部所認定的“群眾生活實際狀況”的判斷，低保資格的取得和取消以及等級調整權在干部手里，弱勢群體成了被動沐浴“皇恩”的子民，低保資金發放后就產生期盼感恩的回報念頭。由于群眾的事情自己說了不算，又不能監督各級干部，不受制約的權力使“關系保”和“人情保”、錯保和漏保成為必然，就是真心實行“三公開”力圖做好低保工作的干部，也逃脫不了群眾的懷疑、猜忌、質詢和不信任。

　　在群眾內部，低保審批和調整中鬧情緒、互相告發，惡意打擊的事情也時有發生，產生騙保、鬧保。“寧可自己不吃低保，也不讓別人吃上。”“我吃得少，你也不能多吃。”這是群眾內部享受低保和不享受低保，享受標準高與享受標準低的群體之間矛盾的體現。所有這些矛盾，最終的解決又取決于干群這一主要矛盾。由于沒有相信群眾、發動群眾和依靠群眾，造成：第一，黨政干部將低保發放當作對群眾的恩賜，既然是恩賜，就產生了給誰不給誰，給多給少都一樣的錯誤認識;第二，覺悟較低的群眾覺得干部辦事不公，就人為隱瞞信息，弄虛作假，各級干部在信息方面出現不對稱，產生不該給的給了，不該多給的給多了的現象;第三，沒有群眾參與使得基層干部在調查困難戶收入和家庭經濟狀況時，耗時耗力太多，成本太高，工作難以細致勢所必然;第五，失去監督的權力產生“人情保”、“關系保”加劇了低保工作中的不公平程度，且糾正極為困難，情形嚴重的直接導致上訪事件的發生;第六，低保戶家庭經濟狀況的季度和年度變化難以及時掌握，該退保的家庭仍在享受低保，返貧戶卻沒有及時納入低保，造成低保調整中的不公平現象。所有這些結果都源自低保工作脫離群眾。

　　二、低保工作監督員

　　殷都區著力強化“群眾全程參與低保工作”的理念，注重挖掘和釋放蘊藏在群眾中的力量和智慧，充分發揮“十大員”的作用，結合低保工作實際，在全區建立了低保工作監督員群眾隊伍。通過頒證、授權等方式，使他們名正言順地參與到低保工作中來，由以前的“旁觀者”、“點評者”，甚至“埋怨者”，變成“參與者”、“建言者”、“支持者”、“安撫者”、“當家者”。

　　低保工作監督員來自群眾自愿報名。可以想見，那些在低保戶確定、低保等級劃分和低保戶調整中，意見特別大的人，是多么想有個發言的機會和說話的權利。殷都區正是適應了群眾的這個愿望，因勢利導，將這些可能走上漫漫上訪路的人團結到自己的周圍，給他們名分和權利，讓他們說話。這是樹立群眾全程參與低保工作的政治新理念，是挖掘和釋放蘊藏在群眾中的力量和智慧的創造之舉。這支群眾隊伍的建立，使得有意見的群眾能夠名正言順地參與低保工作。讓平時對低保工作的“旁觀者”、“點評者”甚至“埋怨者”轉變成低保工作的“參與者”、“建言者”、“支持者”、“安撫者”。低保工作監督員，就是那些曾經反對的人，也是如今支持的人。這個神奇的轉變是怎樣實現的，為什么又能夠實現呢?讓我們逐一進行考察。

　　殷都區低保工作監督員是通過如下四個步驟形成的：建立隊伍，授權賦名;政策培訓，提高素質;全程參與，發揮作用;完善措施，激勵表彰。

　　殷都區在建立低保工作監督員群眾隊伍時，第一步就抓住了民心。要建立低保工作群眾隊伍，對群眾意見、群眾利益十分清醒。我們知道，低保工作中最嚴重的問題是干部有權，群眾無權，誰吃低保，誰不能吃低保，誰多吃誰少吃，是群眾最根本的利益，過去這個根本利益被干部當作自己的恩惠，這就完全顛倒了這個再分配關系，在這種顛倒關系中，即使干部工作毫無差錯，也不得人心。原因就在于關系顛倒了。群眾無權，不能維護自己的根本利益，任由別人決定，這就是最根本的問題，群眾是低保的主人，反而無權，公仆是仆人，反而控制權利。殷都區認識到這一點，并切實進行改革。首先是發動群眾，發放《致“十大員”的一封信》、《“十大員”的六項權利》及低保政策明白紙等宣傳品，在群眾充分了解的基礎上讓群眾自愿報名，由于低保涉及群眾切身利益，報名十分踴躍。在登錄報名基本信息后，頒發聘任證書，授予知情權、參與權、管理權、監督權、發言權、建議權六大權利，佩戴“低保工作監督員”胸牌上崗。經過一段時間發動和組織，殷都區在全區84個村(居)委會，全部建立起低保“十大員”隊伍，讓其參與到低保政策宣傳、民主評議、工作監督等低保工作全程，有名有分、有職有權，營造了低保工作大家做、共同做、就近做、隨時做的良好局面，織就了一張“縱向到底、橫向到邊”的低保群眾工作網絡，低保工作監督員成為民政部門低保工作的“千手千眼”。

　　低保工作具有很強的政策性，一般群眾對各戶的經濟狀況了解具有信息優勢，但對于國家低保政策、業務知識知之甚少，此外，低保工作監督員是新事物，如何開展工作并不清楚，這就需要培訓。殷都區采取多種形式，對低保工作監督員進行層層培訓。經常對各鄉辦主抓低保的副職、民政所長、低保專干，采取以會代訓的形式，對其進行政策理論、業務知識及“十大員”如何開展工作進行培訓。2010年12月28日上午，在區政府南三樓禮堂，民政局主持直接對全區84個村(居)委會的160余名“十大員”，就城鄉低保工作規范化建設實施意見、低保民主評議制度、聽證制度、永久固定公示制度以及低保工作責任追究辦法等進行了培訓。《安陽日報》進行了報道。同時，各鄉辦負責對轄區內低保工作監督員進行培訓。他們采取周例會、月培訓、季交流的辦法，對村(居)“十大員”進行業務培訓。通過培訓，提高了低保工作監督員對低保政策的理解，為下一步更好地發揮作用奠定了良好的基礎。

　　充分發揮低保工作監督員的作用，主要體現在全程參與低保工作各個環節。通過全程參與，使群眾了解低保工作，達到知情;群眾了解各戶情況，參與低保能大大提高家庭狀況調查的準確性和及時性，為低保工作公正進行提供了基礎;參與的人數越多，民政部門的低保工作成本越低，因為“十大員”是不發薪的;全程參與能夠使民主評議更加公平，信息反饋更為及時;群眾的參與可以使許多政府與群眾的矛盾轉變成群眾之間的矛盾，通過群眾自我教育獲得解決，無須通過上訪來解決，這叫縱向矛盾橫向化。

　　為了使低保工作監督員權利充分體現，殷都區采取電話訪問、入戶走訪等方式，掌握他們發揮作用的情況。同時，制定了激勵辦法，作為對“十大員”進行表彰的依據。2011年2月28日，對全區涌現出的10名“十佳”低保工作監督員進行了隆重表彰，頒發了獎品和證書，有效地激發了低保工作監督員服務低保工作的熱情，“我奉獻，我快樂，我驕傲，我自豪”已經成為全區低保工作監督員的共識。

　　殷都區推出的上述改革，在根本點上實現了從施恩向服務的轉變。這個轉變的實質是，將群眾視作低保的利益主體，群眾有權決定低保工作一切事務，群眾能夠監督公職人員有可能損害自己利益的任何行為。六項權利的授予，從本質上看是官授民權，官依然是主體，民依然是被授權的客體。殷都區提出的“授權”隱含了一個前提，即權利本不屬于民，而屬于官，所以才有“授權”的成立。實際上，人民政權的一切權力屬于人民，政府部門所“授予”的權利本來就是人民的，不知道何時被褫奪了，這才釀成低保工作中的種種弊端。殷都區將本來屬于人民的東西還給人民，這在根本點上開始向人民主體轉變。正是這個轉變，使群眾認識到了政府部門的變化，不是群眾站到民政部門一邊，而是民政部門站到了群眾一邊。這樣群眾當然就好說話了。低保工作監督員只是獲得了授權的群眾而已，由于低保工作監督員是群眾自愿報名參加的，能夠最大限度地動員群眾，只要有利益和愿望需要表達的群眾都可以通過使自己成為“十大員”來表達，主動權操在群眾手里。低保工作監督員為政府部門認可，又能充分表達自己利益，極大化解了干群矛盾。那么，低保工作監督員又是如何全程參與低保工作的呢?

　　三、低保工作監督員的全程參與

　　政策宣傳、信息反饋、入戶調查、民主評議、工作監督是殷都區低保工作監督員全程參與低保工作發揮的五個主要作用。

　　殷都區低保工作監督員自身在接受培訓之后，迅速成了分布在各個社區、村莊、樓院的低保政策義務宣傳員，從而發揮“十大員”的政策宣傳作用，把低保政策送到千家萬戶，提高了群眾對低保政策的知曉率和支持率。宣傳者自己必然是知情者，宣傳工作是對非低保工作監督員展開的，但宣傳者自己已經和民政部門站到一起，這種同一立場的取得不是宣傳者轉到民政部門一邊，而是民政部門轉到群眾一邊，是民政部門將低保工作當作群眾自己的事情，因而群眾有權自己管理自己的事務。低保工作監督員也是群眾，群眾宣傳群眾為什么就容易宣傳，不是因為群眾的宣傳本領更大，而是宣傳員本身的群眾地位天然和被宣傳的群眾一致，才特別有效果。過去那種宣傳，力圖把群眾的立場轉移到民政部門方面來，效果就特別差，宣傳就特別困難。多年來，我們已經習慣了把群眾的認識統一到官方的宣傳原則，結果總是一廂情愿。殷都區民政部門，讓群眾宣傳群眾，自己只是相信群眾，服務群眾，別無自身利益。

　　殷都區的經驗表明，低保工作監督員的信息準、情況熟。可是，我們經常在報章上看到的對群眾的評價是“不明真相”。群眾自己創造的財富自己享用，怎么會變成“不明真相”呢?只有對非法侵占群眾利益的幕后操作，群眾才不明真相。半夜學雞叫的周扒皮，實際是在偷長工們的時間，長工們心里十分清楚，但長工們要裝糊涂，當周扒皮說：“我是東家!”長工們回答說：“還敢冒充東家，給我狠狠打!”其實，群眾的眼睛是雪亮的。凡是見不得人的東西被人見了，“不明真相”就是最好的遮掩，因此，一切罵群眾“不明真相”的人最害怕被曝光。殷都區將低保視為群眾的利益，注重收集低保工作監督員提供的信息。根據對新增低保家庭的準確信息提供，可以盡量做到不漏保，根據對不符合低保條件的和家庭條件發生好轉應退出低保的家庭信息的準確提供，可以盡量不錯報。低保工作監督員的參與，為實現低保工作動態管理下的“應保盡保、應退盡退”奠定了群眾基礎，起到了很好的作用。

　　低保工作監督員參與入戶調查，轉變了純粹干部入戶調查帶來的種種弊病。以往入戶調查，純由村(居)委會干部入戶，這樣做的結果是很容易產生“人情保”和“關系保”，只要干部認定了某一戶應當吃低保，家庭情況自然可以虛報。常出現過去的干部這樣說：“把情況寫的困難些不就行了。”接下來自然是被確定的低保護對救星的千恩萬謝，磕頭如搗蒜，不公平由此產生。入戶調查是識別一個居民戶是否困難戶的關鍵環節，這一環節情況不準或者人為制造虛假信息，就會造成群眾極端不滿，因為大家都認為，入戶調查就是實事求是的意思，虛假信息一旦賦予調查的結果，就獲得了強奸事實的合法性外衣。殷都區要求在低保入戶調查中，必須指定至少一名“十大員”前往，實行誰調查、誰簽字、誰負責，確保了調查的準確性。為此，民政部門重新設計并啟用了新的城鄉低保對象入戶調查表，在調查人簽名一欄，除村(居)委會干部簽字外，專門加上了“十大員”簽字。群眾和干部一同參與調查，共同簽名同一張表格，使得在低保工作關鍵環節上的干群立場一致有了制度保證。

　　民主評議是認定低保戶的決定性環節，杜絕“關系保”和“人情保”，杜絕漏保和錯保也是在這個環節。過去，只要有了入戶調查材料，干部們一開會就把低保戶名單確定了，在這個過程中，干部們官官相護，你照顧我一個窮親戚，我也照顧你一個窮朋友，至于他們是否夠低保標準，那倒是次要的。殷都區要求城市各民主評議小組成員中，必須有一定數量的“十大員”參與，讓“十大員”參與民主評議過程，增強群眾參與面。低保評議小組一般每季召開一次評議會，特殊情況可隨時召開。農村低保嚴格按照“4+2”工作法[2]進行評議。全區統一制作了低保民主評議記錄本，專門為“十大員”參加民主評議設計了簽名欄。民主評議小組的職責有五項：對申請享受低保待遇的家庭進行資格評議;做好動態管理工作，對保障家庭享受待遇的增加、減少、退出情況進行評議和復核;對分類施保家庭進行評議;對群眾舉報的該轄區在保家庭案例，通過調查評議其是否符合低保條件;組織、管理、實施低保聽證會。為了確保“十大員”作用的發揮，殷都區創新督導方式，采取會前上報，會中旁聽，會后點評等方式，不斷提高“十大員”參與評議的質量。

　　殷都區低保工作監督員發揮監督的作用不僅表現在民主評議之后，而且滲透到整個低保工作各環節。全區1鄉9辦的41個村、43個社區全部建立了低保永久固定公示欄，要求將民主評議后的低保名單進行長期張榜公示，公開了監督電話，接受廣大群眾特別是“十大員”的監督，注重聽取“十大員”對低保工作的意見和建議，從一定程度上減少了低保信訪量的發生。通過張榜公示，真正“給群眾一個明白，還干部一個清白”。同時，對各級低保工作人員及相關單位、人員執行低保政策情況及為民服務情況，“十大員”也擁有監督質疑的權利。

　　低保工作監督員的全程參與實現了群眾自己的事務自己管理，群眾自己的利益自己維護，涉及自己利益的政策自己知曉，侵害自己利益的行為自己清除，自己需要的公平自己爭取。各級干部只是提供政策培訓、業務指導、規范運行、總結表彰等服務性工作，這個從管理到服務的轉變是真正意義上的行政管理理念、管理體制、管理方式和管理職能的變革。

　　四、對低保工作監督員牛天明和任志芳的訪談

　　牛天明是退休老黨員。退休前曾任安陽市汽車運輸公司的站長，1965年入黨，思想有覺悟，參與有熱情，工作有方法。牛天明平時關心國家大事，深深感到，黨和政府號召構建和諧社會，而和諧社會最關鍵和最困難的工作集中在社區。他自愿為社區居民獻計獻策、出工出力，自薦當“十大員”。他說，每當自己為社區做事受到表彰，都有一種老當益壯的感覺，“爭當十大員，為民促發展”活動給像他這樣的老人提供了機會。現在牛天明是社區低保工作監督員，之所以當這個“大員”，是因為這里是老企業區，院子里下崗職工多、困難人員多，低保極為大家所關注。低保本是國家為保證困難戶的基本生活水準給予的一項扶貧濟困措施，但是，如果發放不公，好事就變成壞事，緩解社會矛盾的穩定器就會異化為社會矛盾的激化器。以前因低保發放不公平，出現過上訪事件。牛天明希望通過自己的努力，避免出現“人情保”、“關系保”、錯保、漏保、退保不及時等現象，讓困難戶真正從國家優惠政策中受益。

　　低保工作監督員的職責主要有五項：宣講、查訪、評議、監督、幫忙。首先是宣講，每當有低保信息、通知和政策，牛天明就會在家屬院門口的黑板上作宣傳，對那些困難家庭他還會打電話專門通知。因為享受低保的條件嚴格，諸如家庭就業情況、收入狀況、人口數量以及是否擁有小汽車、冰箱、空調、電腦等都會影響到低保對象的確定，所以他們這些監督員必須掌握政策，向大家作宣傳，確保符合條件的家庭知情，并能夠作出是否申請的選擇。第二項工作是查訪，雖然牛天明在這里住了幾十年，對同院的大部分家庭十分熟悉，各戶情況也較為了解，但是如今不同于過往，以前院里人員穩定，各戶生活狀況、收入來源也較為穩定，但是現在有些房子已出售或出租，搬進來的人有打工的，有做小生意的，企業職工有下崗的，有重新找到了生活來源的，還有人打零工，生活狀況很不穩定，各戶情況差異很大且變動不居。以前職工們都有公費醫療，現在醫療制度改革了，因病陷入困境的家庭時有出現。他們這些低保工作監督員就要時時注意，處處留心，誰家近期生活水準下降，誰家有人住院，誰家孩子上大學有困難，等等。低保工作監督員把查訪到的信息通報給社區干部，干部們聯合“十大員”再入戶核實情況，對低保申請人的真實生活狀況進行確認。第三項工作是評議，這是申請人能否獲得低保的決定性環節，在這個環節上，低保工作監督員發揮著關鍵作用。每月20號社區召開低保評議會，先由主持人介紹社區整體情況，然后是低保申請人介紹自家狀況，之后，申請人離場，以樓院為單位開始評議。低保工作監督員逐一介紹自己對申請戶所了解到的情況，最終由社區分管低保工作的干部、街道辦事處主任和書記、社區低保工作監督員組成的評議組全體投票表決，每人均需簽字。如果沒有低保工作監督員簽字，表決結果無效，所以，低保工作監督員在這個環節發揮了一票否決的作用。這一票對那些困難戶關系重大，因此低保工作監督員都恪盡職守，盡最大可能真實反映申請戶的家庭情況，對于那些不符合條件的申請戶，他們堅持原則，不顧人情。第四項職責是監督，就是通過低保工作監督員的參與，將低保評議工作全程陽光化，盡可能杜絕社區干部徇私情，搞“關系保”“人情保”，或者申請人報假信息，社區干部工作不細致、不認真或者沒有時間深入了解而導致“錯保”等情況。牛天明說現在漏保的情況基本消滅，因為社區宣傳和“十大員”與群眾交流密切、通信及時，人們對低保的要求十分熟悉。凡符合條件的，一般都主動申請。第五項職責是幫忙。低保工作監督員都是同院的熱心人，大部分是老黨員、老干部，責任心強，工作認真。牛天明經常提醒低保戶關注黑板報上的新訊息，對于經常外出的人員，牛天明就常與他們電話聯絡。有些人因各種原因錯過申請機會，下次申請期牛天明會及時通知，務使預備材料，對行動不便的老人和在外務工人員，牛天明總是樂于跑腿，主動遞送表格。

　　牛天明說現在他們關注的重點有兩個，新增低保人員和應當退保人員。有些享受低保人員因重新就業或自行創業，經濟上打了翻身仗，收入水平超過了低保標準，但由于各種原因未及時退保，這種情況的出現往往是因為個人覺悟問題。牛天明的兒子也曾領過低保，但是一經找到工作就立即退保，他們知道需要低保的人很多，自己的困難既已解決，就應立即把機會讓出。現在低保工作監督員在應對退保問題時，也已經驗豐富。通過查訪，聽說低保人員找到工作，就及時了解情況，勸告他們退保，說明退保手續辦理方式。另外通過網絡，查尋低保人員社會保險的繳納情況，一旦他們找到新工作，所在單位就會為他們繳納社會保險，這也是確認低保人員就業情況的一條捷徑，一經證實，社區干部就會通知當事人立即退保。

　　牛天明介紹說，幸福社區有他們三個低保工作監督員的存在，低保工作就能夠嚴格遵照政府規定的程序，做到公開公正、陽光透明、變更及時、群眾滿意，多年來一直是低保工作的先進集體，2011年2月還在他們社區召開了殷都區低保評議現場會，讓其他社區的工作人員和“十大員”觀摩學習。作為一名老黨員，他覺得能為群眾服務感到光榮，能發揮自己的作用感到老年人生仍有價值。

　　任志芳，女，47歲，提前退休，鐵西街道辦平原社區。任志芳告訴調研組：有了“十大員”參與低保工作，使得低保工作的透明度加強了。以前存在一些“人情保”，領導說了算，現在，不但要張榜公布，而且在遴選和確定低保人員名單時，不但首先要向“十大員”征求意見，還允許“十大員”提議推薦低保對象。在她的提議下，社區內曾經將兩戶實際情況不符合低保政策的家庭排除低保名單，并且還將她推薦的另一戶符合低保條件的家庭，在當事人都沒想到可以獲得低保的情況下，列入了低保對象。

　　低保工作監督員所發揮的巨大作用主要有如下幾個方面：

　　能夠在短時期內掌握低保對象家庭的準確信息，做到應保盡保;能夠及時掌握低保戶收入變動情況，做到及時退保;能夠監督基層干部搞人情保和關系保;對已經形成的人情保、關系保、假保、鬧保、錯保形成強大壓力。殷都區2010年在低保工作監督員群眾基礎上，曾經發出通知，對過去已經形成的錯保采取退保措施，凡是通知發布規定時期退保的，已經領取的低保金不再追究，如果逾期被查出有弄虛作假不合規定而尚未主動退保的，不僅追回全部已經享受的低保金，且以詐騙罪追究法律責任，結果140多人主動退保，可見群眾監督的巨大威力。

　　五、營造風清氣正、健康誠信的低保氛圍

　　過去，低保工作中充滿著不誠信行為。在低保工作中，主要的誠信缺失表現在政務誠信和個人誠信兩個方面。從政務誠信缺失來看，隱瞞低保政策，不進行公開操作，特別是低保制度建設初期，民政部門和少數村(居)委會干部暗箱操作，私下確定低保對象的事情較為普遍，造成不公正;隨著有關方面監督力度的增強，這種情況有所收斂，但在低保對象家庭信息采集和入戶調查中，干部偽造假信息;在低保戶評議中，搞“關系保”、“人情保”，漏保、錯保大量存在。這些不誠信政務活動，惡化了低保工作氛圍。從個人誠信缺失來看，提供家庭收入、人口數等方面的假信息，隱瞞就業狀況，收入提高后不及時退保等，使低保工作產生嚴重的不公平，制造出許多矛盾。

　　將誠信制度建設引入低保工作，就是打造健康誠信低保。殷都區充分發揮“十大員”的信息、監督作用，建立了低保工作機構、工作人員、低保對象、出證機構“四位一體”的誠信低保工作機制，收到了良好效果。

　　殷都區誠信低保打造的主要經驗可以概括為如下幾點：

　　一是制定辦法、營造氛圍。制定了《低保工作誠信承諾制度實施辦法》、《低保工作誠信承諾獎懲措施》和《民政局關于在全區建立低保對象誠信檔案的實施辦法》等文件。同時，通過層層召開會議、設立咨詢臺、發放宣傳資料等方式，對各級低保工作機構、工作人員，特別是低保對象進行了重點宣傳，使“要吃低保，先簽承諾”的思想深入人心，在社會上營造了濃厚的誠信低保氛圍，為工作的開展奠定了良好的思想基礎和工作基礎。

　　二是簽訂承諾、建立檔案。首先全區低保對象簽訂誠信承諾書，要求所有申請享受低保待遇的對象，在遞交低保申請書的同時，戶主必須簽訂《低保對象誠信承諾書》。承諾內容包括如實向村(居)委會或鄉鎮(街道)提供家庭住址、家庭成員就業和家庭收入等真實情況;如果家庭住址、人員就業、收入等發生變化，一個月內主動向村(居)委會或鄉鎮(街道)報告變化情況，該退保的，及時主動辦理退保;積極參加就業推薦和社區公益活動等。承諾書一式兩份，一份存檔，一份低保對象作為警示備存。根據國家、省市現有低保有關政策，還列舉出了不誠信項目、依據、分值、處罰結果等，建立誠信檔案。

　　這里，我們將殷都區《低保對象誠信承諾書》內容全文照錄如下：

　　低保對象誠信承諾書

　　一、本人代表申請家庭所報告的情況以及提交的家庭成員相關證明材料均真實可靠，如有虛假，愿承擔一切責任和后果。

　　二、本人代表申請家庭授權并接受政府有關部門及其指定的調查機構對涉及本家庭的房產、車輛、就業、收入等與申請最低生活保障有關的信息進行檢查。

　　三、承諾家庭經濟狀況好轉后，主動申請退出低保。

　　四、積極參加轄區組織的公益性義務勞動，盡力自謀職業。

　　以上承諾自愿遵守，如有違反，除退回低保金外，兩年內不再重新申請低保待遇。同時，同意不再享受民政系統的其他任何救濟或幫扶，并在家庭誠信檔案不良記錄中登記。

　　承諾人：

　　年 月 日

　　其次，低保工作人員簽訂誠信承諾書。根據國家有關政策，結合區政務誠信建設，列舉出了低保工作人員不誠信項目，建立了低保工作人員誠信檔案，制定了低保工作人員誠信獎懲措施。采集了低保工作機構、低保工作人員基本信息，簽訂了誠信承諾書。要求各低保工作機構和工作人員要將誠信承諾內容、低保政策、辦事流程、監督電話等，一律對外公開，廣泛接受群眾特別是“十大員”監督。根據各級低保工作人員的誠信情況，作出對各級低保工作機構誠信狀況的評價。

　　再次，低保出證單位簽訂誠信承諾書。要求低保對象提供有關證明材料時，必須持有低保出證單位(機構、經辦人)簽訂的承諾書，對其所出證明負責。

　　三是分級管理、兌現獎懲。誠信檔案只記錄不良情況。不誠信記錄實行社區(農村)、鄉(街道)、區民政局三級共同認定。

　　低保對象如果有不誠信記錄，除在全區誠信檔案網絡一體化操作系統中備案外，其個人誠信檔案將作為入黨、提拔、評優、信貸、醫療救助、助學金、申請廉租房、經濟適用房等相關證明的重要依據。

　　低保工作機構、工作人員出現不誠信記錄，也要計入全區誠信檔案，并依據情節輕重，給予相應的黨紀、政紀處分。

　　對出證機構(單位、經辦人)的誠信管理，由鄉(街道)負責存檔并監督執行。區民政局每年都要對誠信低保工作單位和誠信個人進行表彰，以激勵先進，兌現獎懲。

　　截至2013年上半年，全區1個區低保中心及1鄉、9辦、41個村、43個社區共計95個低保工作機構、116名低保工作人員和4253戶、10850人的城市低保對象與2762戶、3039人的農村低保對象，全部簽訂了低保誠信承諾書、建立了誠信檔案。

　　六、低保新氣象

　　殷都區低保工作通過全程依靠群眾參與，充分發揮“十大員”作用，建立低保誠信承諾制度，營造了全區風清氣正、健康誠信的低保氛圍。出現了“五多五少”的喜人景象：如實申報的多了，騙保的少了;家庭條件好轉后主動退保的多了，賴保的少了;低保干部公正施保、廉潔奉公的多了，優親厚友、吃拿卡要的少了;出證機構、單位、個人如實出具證明的多了，出虛假證明的少了;群眾對低保工作滿意的多了，有怨言的少了。

　　截至2013年6月，全區已有160余戶低保家庭在家庭條件發生好轉后，主動申請退保。出證單位拒絕出具虛假證明9次。殷都區城鄉低保實現了動態管理下的應保盡保、應退盡退，確保了低保公正、公開、公平，實現了上級滿意和群眾滿意的雙贏。

　　例如，王裕口村是殷都區西郊鄉的一個村改居后的城中村，前幾年因為群眾參與低保工作不夠廣泛，加之村干部在低保工作中的不公開、不公正，導致村民一直到鄉里、區里上訪，是有名的上訪村和亂村。區民政部門在充分走訪群眾的基礎上，了解到該村村干部在群眾中威望不高，即使村干部沒有一點私心地去做低保工作，群眾也不相信村干部。于是，殷都區在該村低保的整個申報工作中，讓村干部全部回避，只留一個低保專干負責組織村里的 “十大員”和德高望重、有群眾基礎的群眾代表去做。結果，困擾該村多年的低保問題迎刃而解，終于評出了群眾認可的低保戶。在該村的低保公示欄前，群眾滿意地邊看邊說：“誰該吃低保，咱群眾說了算。”

　　2010年年底，安陽電臺以“殷都區低保戶主動退保爭講誠信”為題報道了這年11月5日清晨殷都區文源社區低保戶石登峰因家庭經濟條件的改善主動趕到社區服務中心辦理退保手續的消息。2011年2月25日，《中國社會報》以《“低保十大員”服務低保工作忙》為題，報道了殷都區“低保十大員”全程參與低保工作的經驗。2011年3月24日，《中國社會報》又以《安陽殷都區“要吃低保，先簽承諾書”》為題，報道了為破解新形勢下低保工作難題，殷都區在低保對象中實施誠信承諾書制度。一年多來，各類媒體共報道50余次。

　　2011年3月，殷都區被授予安陽市“低保規范化建設先進區”榮譽稱號。全市低保工作現場會在殷都區召開，殷都依靠群眾參與、開展誠信低保工作的做法在全市得到推廣。

　　殷都區低保工作的啟示是：低保工作難不難?依靠群眾就不難。殷都區低保工作全程依靠群眾參與，“誰吃低保，群眾作主”的做法，使政府部門工作省事了，上訪少了，民氣順了，民風正了。實踐證明，群眾的事群眾最有發言權，脫離群眾的做法只能四處碰壁，涉及群眾切身利益的事，只有走群眾路線、依靠群眾解決，才能把工作做到群眾心坎里，群眾才能由衷地滿意。

      【注釋】 ：

　　1 由此可以透視基層黑社會產生的根源。一盤散沙的群眾是黑惡勢力生長的土壤，宗教勢力、黑惡勢力、金錢勢力、家族勢力、邪教組織、傳銷組織都在爭奪群眾。如果我們黨不主動爭取群眾，群眾基礎喪失，那才是作為一個執政黨，甚至作為一個政黨的最大危險。

　　2 “4+2”工作法是南陽鄧州創造的一種農村工作方法，目前已在河南全省推廣。這一工作方法主要用于村民自治范疇之內的重大事項、各級黨委政府有關政策的落實和市鄉兩級黨委、政府確定的中心工作。具體內容是：4是村黨支部會議提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，2是決議結果公開、實施結果公開。

 　鏈接：楊思遠：群眾路線在殷都（連載七）

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