第六章 創新計劃生育群眾自治機制

　　（編者按：中央民族大學“985工程”民族地區經濟發展和社會管理創新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區群眾路線的實踐探索進行研究。這是左翼做的一個成功試驗，該書是事后的理論總結。現在左翼要給社會提出具有建設性的實踐方案，從這個角度看，該書提供了一個樣板，因此具有現實價值。本網站將連載該書內容。歡迎各位網友的關注和評論。此篇為第七部分。）

　　計劃生育堪稱天下第一難事。殷都區吸取行政強制型計生工作模式的教訓，在總結群眾參與計生工作早期探索經驗基礎上，通過試點，創立了“兩推一落實”新機制，以誠信計生為核心，廣泛動員和組織 “十大員”積極參與計生監督和落實農村獨生子女家庭多一人份優惠待遇政策，創新了新形勢下計劃生育群眾自治機制。

　　一、行政推動型計生工作模式

　　過去多少年來，殷都區計劃生育工作和全國一樣，采行行政強制型工作模式。雖說這種工作模式在計生工作初期有其必然性和必要性，使我國人口再生產類型在20世紀90年代中后期，實現了由高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變。但其弊端也十分顯著，甚至出現了“上吊遞根繩，吃藥不奪瓶”的現象，不僅遭到群眾特別是農村群眾的消極抵制，也為國際社會所詬病。

　　我國傳統生育觀的形成，既有數千年來政府鼓勵生育政策的影響，也受小農經濟的長期塑造。多子多福，不僅符合當時國家政治需要，也符合小農經濟需要，是宏觀和微觀，政府和民眾，政治和經濟完全一致的生育觀念。新中國成立后，傳統生育觀開始發生緩慢變化，但是，農村改革重建的小農經濟，大大強化了傳統生育觀。農民群眾生育意愿之所以和國家政策產生較大差距，不是單純的傳統生育觀念問題，而是以“兩家”(即土地家庭承包制和家庭保障制度)為基礎的現實選擇。不過，今天農民群眾傳統生育觀所遇到的問題是，微觀需要同宏觀需要相矛盾，群眾生育意愿同政府政策相矛盾，小農的經濟需要同國家政治目標的追求相矛盾。

　　在強政府、弱社會的歷史條件下，解決這個矛盾的手段自然是脫胎于統制經濟體制而來的行政強制型計生工作模式。在這種計生工作模式下，“強政府”并非全能政府，一些基層干部把群眾當成管理對象，采用單一的、甚至是粗暴的行政管理手段，強迫一孩婦女上環、二孩婦女結扎等懲罰性措施;對違反政策的更有捆綁、拆房、奪糧、牽牲口、拿走飯鍋等暴力強制，較少考慮對育齡人口的權益保護、人格尊重和意愿理解，致使許多地方干群關系緊張、法治觀念缺失、公民權益被侵犯。過去殷都區的計劃生育實踐也暴露出政府的有限能力及政府意愿與公眾利益的沖突，計劃生育工作成就的背后是巨大的社會代價。

　　隨著低生育率階段的到來，這種行政強制型計生工作模式越來越不適應變化了的歷史條件。脫胎于統制經濟體制下的行政強制型計生工作模式相對封閉的管理機制與社會主義市場經濟條件下城鄉發展所形成的開放性格局不相適應;比較單一的行政調控和制約手段與經濟、組織、就業、利益關系和分配形式的多樣化趨勢不相適應，甚至在某種程度上成為社會和經濟良性運轉的障礙;隨著政府機構改革的深化，政府以有限的力量去監督數量龐大的育齡人群，顯得力不從心;日益開放的發展趨勢，使我國強制執法的計生工作模式中存在的侵犯人權現象一再遭到國際社會的批評和指責，甚至一度成為國際政治話柄。

　　更為嚴重的挑戰是：舊的管理機制與新的社會力量產生了矛盾。計劃生育的管理和服務對象是目前處于生育旺盛期的育齡人口，這一人口群體在改革開放和市場經濟的環境中長大，生育觀念、法治意識、權利意識和組織能力迅速轉變和提高，計劃生育、生殖健康的意愿和需求不斷增長。當然，新的生育需求只是一種漸進過程，對于自古就缺乏民主觀念的基層民眾來說，和政府強大的推力相比，公民參與途徑和公民意識嚴重不足，使得當前民眾的自覺力量相對弱小，“強政府、弱社會”的局面尚未根本改觀。但今天的育齡人口以各種獨特方式表達自己的需求，游動于全國各大城市的超生游擊隊，同政府計生部門展開了一場長期而巨大的生育博弈。流動性打破了行政強制型計生工作模式的靜止性，巨大利益驅動沖擊了極為有限的計生獎懲制度，使得傳統強制型計生工作模式變得百孔千瘡。

　　如果不對我國的傳統計劃生育管理機制進行深刻變革，將直接損害可持續性增長戰略，也使我國在當前國際環境中處于不利地位，甚至加劇某種合法性危機。嚴峻的形勢使得政府必須主動，社會的力量也將為變革提供越來越多的直接或間接的推力。客觀地說，市場與社會的力量在計劃生育工作改革中的直接推動作用是有限的，但通過分析計劃生育工作的發展趨勢，卻可以發現某些與治理理念明顯一致的特征。文明的計生工作路線有沒有?是什么?在哪里?成為全國計生工作者，也成為殷都在計生工作中貫徹群眾路線必須解決的時代課題。

　　二、依靠群眾參與計生工作的早期探索

　　區委書記李南沉和區委副書記、區長張建國，都曾經在鄉鎮從事過多年計劃生育工作。張建國同志可以說參與了改革開放以來計劃生育工作的各個階段，從“株連制”到“打拉結合制”，再到殷都區探索推出“誠信計生”，他都十分清楚。這里，我們對李南沉早在1994年就開始探索依靠群眾參與計生工作的經驗，作一回顧。之所以這樣做，是因為那時的探索對后來計生工作新理念的形成和誠信計生的提出，甚至對整個殷都貫徹群眾路線理念的形成都具有先導意義。

　　1994年李南沉從慈周寨鄉黨委書記調到滑縣縣政府當計生委主任，負責縣計劃生育工作。當時滑縣計生工作已經實現了工作重點和難點的轉移，即從大規模強制性解決征費、雙女結扎、孕檢不到站、引產、尤其0胎計劃外懷孕的引產、對違背計劃生育和隱瞞計生對象的處理等難題，轉移到細致地做數字統計和動態管理工作、認真地做證件發放和驗證把關工作、周密地做臺賬制約工作、耐心地做宣傳發動工作和人口教育等工作上來。簡單說就是從強制突擊到穩定基礎的轉變。為了推動滑縣計劃生育工作重點和難點的順利轉移，1994年春他在總結慈周寨鄉計生工作成功經驗基礎上，寫出一篇《對我縣計劃生育工作的分析和建議》的重要著作，首次提出了“發動群眾，澄清底子”的群眾參與思想，孕育了后來殷都貫徹群眾路線的基本理念。

　　還是在慈周寨鄉工作期間，李南沉就在計劃生育工作中初步運用了群眾參與的理念，形成了一套具體方法和步驟，依靠這個方法，慈周寨鄉計生工作走到了全縣的前列。當他主持全縣計生工作時，過去行之有效的做法自然在全縣推廣開來。上任伊始他發現，滑縣的計生工作形勢和慈周寨鄉有很大差距，干部仍然在執行大轟大嗡強制性粗暴工作方法。李南沉認為，這種方法在計生工作初期是難免的，也有必要性，但它不能適應計生工作重點和難點轉移的需要，需要進行改革。

　　李南沉分析當時滑縣計劃生育重點和難點“集中地反映在普遍的底子不清和執行政策不公上”[1]，并且認為這兩個方面實際是同一個問題的兩個側面，底子不清才是當時計劃生育工作的重點。之所以這樣說，是因為在前一階段的四項手術和征費實行強力推進，出現重大突破之后，由于底子不清，不能健全一套經常化、制度化的工作機制，必然還要以不斷的“打突擊”來維持計劃生育的局面，給全縣計劃生育工作上軌道、上水平造成不可逾越的障礙。滑縣1993年之所以受到黃牌警告，就是因為綜合節育率和統計符合率沒有完成任務，而自然增長率大大低于目標要求，這是因為底子不清，執行政策不公的現象普遍存在，查假措施不可能有效，因此四項手術不徹底，綜合節育率上不去。由于底子不清，統計報表混亂，造成統計符合率低得可憐。他的結論是，“澄清底子成了我縣計劃生育工作進一步向縱深發展的最大制約因素，是我們擺脫目前面臨的計劃生育工作困境所必需首先解決的問題，因此是我們工作的重點。”

　　對當時澄清底子的工作，他做了實事求是的分析。“我們鄉村干部的思想方法普遍存在著一個‘怕’字，所以需要推行強制措施為主，突出一個‘敢’字，因此一直都在鼓勁、加油、升溫，甚至提出了一些過激口號，比如：該扎不扎，房屋拉塌;叫引不引，立即就捆;上吊不解繩，喝藥不奪瓶等，不一而足。從工作作風上體現了‘狠’字、‘猛’字和‘粗’字，這樣雖然在雙女戶結扎、引流產，甚至一胎引產、征費等方面實現了突破，但鄉村干部已習慣于做大轟大嗡、粗線條的工作，他們在工作實踐中形成了一個固定觀念，認為計劃生育就是強制。”[2]這種思想方法和工作方法，不能適應新的工作階段的要求，為解決新的計劃生育問題帶來很大困難。隨著計劃生育工作重點的轉移，“軍人政權”要轉變為“文人政權”，“敢、狠、猛、粗”要讓位于全面、系統、周密，純粹的室外工作要逐漸轉移到越來越多的室內工作。但當時各鄉鎮的力量部署和工作格局，以及思想方法和工作方法同工作重點轉移恰恰相反，做重點工作的人員少、素質差。

　　運用矛盾分析方法，他對計劃生育中政府和群眾的矛盾作出了精彩論述：“計劃生育對象混跡于群眾的汪洋大海之中，采取靈活巧妙的‘游擊戰術’，把我們的‘正規軍’拖得筋疲力盡。如何才能使我們迅速擺脫這種困境呢?就是要適應計劃生育工作重點轉移的要求，改變思想方法和工作作風，解決當務之急——澄清底子。”[3]

　　人們在澄清底子工作上存在一種簡單化的觀念。按簡單的邏輯推理，只要堅持應到站的育齡婦女按期孕檢就行了，問題的關鍵是怎樣才能將應到站孕檢的所有育齡婦女全部掌握，這就需要澄清底子，怎樣澄清呢?育齡婦女占總人口18%左右，作為執政黨和強有力政府機關以及一大群干部，怎么連個人口數字就查不清呢?很多人說，關鍵是村干部不說真話，為此，簡單化的觀念開出了“不說真話就撤職”的辦法。

　　李南沉認為，正是這個數字集中反映了計劃生育工作中的諸多矛盾，如果解決不好這些矛盾，就別想澄清它。他認真研究了這些矛盾。他對村級干部群眾進行分類。李南沉認為，村干部不一定能掌握全部情況，就是說了真話，也不一定能澄清底子，因為有很多違背計劃生育的對象在千方百計地對干部隱瞞情況。村干部不說真話有促使他不說真話的因素，不去掉這些因素，撤換干部無濟于事。這些因素有：不好意思打破情面不隱瞞;為保自身不被傷害，不敢不隱瞞;為了討好各種勢力而樂于隱瞞;隱瞞了對自身和被隱瞞者卻不會有什么危害，一方面是上級不易發覺，另一方面村干部對撤職看得并不重。由此可見，村干部群體中出現了三種思想層次：大多數不想隱瞞，但不得已而隱瞞;一部分是自己有短處，為護己短而不敢不隱瞞;一少部分干部故意隱瞞以討好人。

　　那么，怎么樣去掉促使鄉村干部不說真話的因素呢?李南沉的答案是：“這一切弊病只有一種靈丹妙藥，這種鑰匙能打開纏在村干部身上的種種鎖鏈，那就是——充分發動群眾。”[4]說到發動群眾，人們存在種種偏見。一是懾于“文革”群眾運動存在負面影響，人們心有余悸;二是長期在計劃生育工作中超常規使用強制手段，造成鄉村干部與群眾的對立;三是縣鄉干部長期脫離群眾，不懂得做群眾工作了。由于這些原因的存在，很多共產黨的干部失掉了群眾觀念，“相信群眾、依靠群眾、為了群眾、團結群眾”停留在文件和口頭上，在具體工作中卻走到反面，脫離群眾、害怕群眾、對抗群眾、埋怨群眾等。

　　如何發動群眾呢?他從分析群眾的思想狀況入手，尋找群眾中計劃生育工作能夠依靠的力量和反對的對象，為發動群眾提供思想基礎。李南沉認為，在計劃生育國策上，群眾形成了矛盾心理。一方面，絕大多數群眾對“土地迅減，十萬火急，應阻止人口猛長”的國策是完全理解的，這個道理群眾是支持的，應當相信群眾，對群眾的認識不要建立在他們不理解計劃生育國策上。另一方面群眾又形成了強烈的生育觀念，這是由社會存在決定的，我國農村停留在手工勞動基礎上，對人手、對勞動力的再生產感到十分必要;土地實行家庭承包后，按照中國傳統，家庭是以男子為中心建立的，因而產生對男孩的需要比集體經濟時期強烈得多，土地家庭承包強化了生育意愿;家庭保障制度的客觀存在，使群眾生、老、病、死全靠家庭支撐，養兒防老、久病孝子等強化了對男孩的需要;加之封建宗法勢力在農村的殘留，擴大家庭成員才有力量保障自己不受侵害。

　　這兩個方面形成群眾矛盾心理，集中表現在“談起國策知重要，說起超生又必要”。解決這個矛盾的原則當然是個人眼前利益服從國家長遠發展利益，在這個大原則支配下制定和執行的強制性規定面前，群眾矛盾心理變成“甭讓別人生，我生一個不要緊”，以及“我不能生，大家都別生”的公平主義思想。其中，“我生一個不要緊”的思想在少部分有條件的群眾那里轉變成想方設法超生(有權、有錢、有勢、有關系、逃跑、隱瞞、游擊都是條件)，而“我不能生，大家都別生”的思想則在沒有條件的群眾那里形成對生育不公平現象的深惡痛絕。

　　在對群眾思想分析基礎上，李南沉確定了計生中“能夠依靠的力量”和“反對的力量”。“能夠依靠的力量”包括：(1)那些以國策為重不以個人家庭利益為重的覺悟者，農村知識分子、信賴共產黨、有樸素正義感的人、村干部，他們是計生骨干;(2)那些已經超生并已受到徹底處罰的家庭，他們不希望別人超生，自己已超生的既得利益不容別人分享，另一方面對別人超生卻未受到處罰有討得公平的愿望;(3)那些生過一個計劃內，有愿望也有可能(上環不等于結扎)再生育的人，是動搖分子，在強制措施得力時，他們的心理是：“我不生，別人也不能生”，是可以依靠的力量，強制放松時，他們搞投機，搶生和偷生;(4)其他沒有計劃生育任務的人，他們可能袖手旁觀，一旦發動，必然倒向國策一邊;(5)農村中各種矛盾和私憤也可加以利用，是打開缺口的有效手段之一。“反對的力量”包括：(1)那些置國家民族的前途和命運于不顧，嚴重個人主義，不理解國策，對計劃生育政策有敵對情緒的人，有些老年人構成對青年的封建威迫;(2)那些在村中家族勢力大，能挾持村干部的人;(3)那些有錢的個體戶，買通村干部以求隱瞞超生者;(4)一些在外地工作，在家鄉能施加影響的人，部分村干部利用手中權力自己超生和包庇親朋超生的;(5)生過一胎的動搖分子。[5]

　　在發動群眾的時機問題上，他認為要具備認識上的統一、強制措施普遍采取因而《河南省計劃生育條例》嚴格得到執行之后、有一個能負責的村班子三項條件，就可以發動群眾。

　　發動群眾中要遵循深度發動、充分發動的原則，不能簡單廣播一下、貼一下標語、做幾次電視講話了事，要采取面對面、摸得著看得見的方法，把政策、規定、方法、措施、紀律、獎懲以及進展的日程、反映問題的途徑、解決問題的決心等教給群眾，做到家喻戶曉、人人皆知，毫無保留地把各種武器發到群眾手里，才能使群眾參加“戰斗”。群眾發動之后，要將反映問題和檢舉揭發的渠道暢通，熱情接待、設立舉報、及時落實處理問題、反對打擊報復。在發動策略上，要先黨內后黨外，先干部后群眾，在對象群體中，要分開新婚、節育措施、生育胎次、年齡段等層次，便于群眾監督。發動群眾要嚴明工作程序、嚴格組織紀律，把宣傳教育貫穿始終，把發動群眾作為澄清底子的一個主渠道。

　　發動群眾、澄清底子的方法是：通過動員，召開村干部會、黨員會和群眾大會，將準備的文字材料用口頭和書面形式交給黨員和群眾;利用廣播、電視、宣傳車、標語口號等輿論工具;將鄉領導干部及全體鄉干部職工及其直系親屬的計劃生育執行情況制成表冊，在全鄉各村列榜公布，接受檢舉監督;將各村支書、村長、會計三個主要干部本人及其直系親屬計劃生育執行情況在各自所在村列榜公布，接受檢舉揭發;將全村群眾執行計劃生育情況分組列榜公布，互相監督、檢舉;推行“十戶聯保制”，一保十戶的人口構成，二保無計劃外出生，三保孕檢到站，把群眾發動得更加深入，把底子澄清得更加具體和詳細，使責任更加分明。

　　通過發動群眾，階段性的澄清底子工作就告一段落，其效果是：(1)對本村的計劃生育情況想說清而不敢說清的干部，敢于說清了。因為說清問題不會由村干部個人承擔風險了，而是由群眾的力量共同承擔來自對象的壓力。(2)自己有短處的干部先洗凈了自己，腰桿子挺起來了。不洗也不行，因此都下決心洗。(3)想以違背政策討好的干部，沒有活動的市場了。這樣就從根本上消除了村干部說不清的因素。既幫助了干部，解脫了干部，也充分利用了干部。結果必然是：(1)村干部開始由與鄉里不一心變得一心起來，因為沒有不一心的必要，也堵死了不一心的路。(2)干部和群眾的對立一下子成了干群一致，因為干群共同消除了“不公”現象。(3)隨之而來的是計劃生育各種對象將積極主動地上站接受檢查和接受各種手術。(4)鄉鎮的舉報渠道暢通后，令人頭疼的越級上訪就會自消自滅。

　　在計劃生育工作這個錯綜復雜的矛盾體系中，最根本的矛盾就是底子不清與高標準要求之間的矛盾，正所謂“解決了主要矛盾，次要矛盾將迎刃而解了”。在澄清底子后，經常性工作就可以開展起來，順利實現計劃生育工作重點和難點的轉移。這些次要矛盾主要包括：“十戶聯保”和新立戶及時入保，加強證件的階段性整理和經常性管理，維護經常起作用的檢舉制度，隨機突擊抽查，經常性的從村到鄉、縣的動態數字管理，臺賬工作，嚴謹的統計報表制度。只要這些工作做好了，四項手術將不費吹灰之力，就會達到夢寐以求的“一遍凈”和實現年底“上水平”的高要求。[6]

　　在發動群眾參與計生工作的同時，他強調不能忽視加強縣對鄉鎮的領導以及鄉鎮計劃生育隊伍建設，就是說，將發動群眾同加強政府作用有機結合起來。

　　在分析各鄉鎮計生工作情況時，他發現，各鄉都有壓力，但都各自為戰，各有重點，步調不一，抓法不一，進度不一，非常混亂，縣里難以通盤指導。各自為戰的結果是造成很大的不平衡性，容易出現漏洞，各鄉鎮“火焰”不靠攏，難以形成“烈火”，各鄉鎮黨委書記、鄉鎮長不是計生工作專家，工作標準難以統一。為結束各自為戰狀態，他主張將各鄉“所長”匯總、歸納、提煉、加工、反饋指導，對各鄉“所短”有針對性地進行彌補和加強。他列出急需解決的三個方面問題：(1)要求各鄉單月孕檢必須到鄉所進行，并限定日期;(2)統一證件辦理，包括身份證、結婚證、孕檢證，這是從根本抓起的一項工作;(3)在階段性澄清底子工作后，對鄉鎮的計劃生育隊伍進行統一要求。

　　對鄉鎮計劃生育隊伍建設，李南沉根據階段性澄清底子后，計劃生育經常性工作的三個步驟需要，提出隊伍建設的三個組成部分。三個步驟：一是證件和數字的管理(軟件);二是技術和服務;三是執行和強制。根據計劃生育工作重點和難點的轉移，他重新部署計生隊伍力量，建設三支既相對獨立又互為前提、相互制約、協調一致的隊伍：鄉計劃生育辦公室、鄉計劃生育執行隊、鄉計劃生育宣技所。他規定了各支隊伍人數，明確了職責和分工，力圖實現制度化管理。

　　總結李南沉早期計生工作，不難發現這樣兩條基本經驗：一是相信群眾和大膽發動群眾，依靠群眾力量的參與解決計生難題，實現計生工作重點和難點的順利轉移;二是將發動群眾參與同發揮政府作用結合起來，越是發動群眾，對政府機構和干部的要求越高、越嚴格。當然，早期發動群眾參與沒有制度化，既沒有授權，也沒有明確群眾參與的職責和分工，沒有形成群眾組織，沒有群眾參與的制度建設。這些不足，在后來的殷都區貫徹群眾路線中得到彌補。

　　三、“兩推一落實”新機制

　　計劃生育涉及千家萬戶，群眾問題必須依靠群眾來解決。實際工作中，殷都區把過去的工作方法和現有的政策法規結合起來，相信群眾、依靠群眾，確立了“以群眾路線引領誠信計生”的總體思路，提出計劃生育群眾自治機制的革新。首先選擇前皇甫村作為試點，在北蒙街道辦事處配合下，殷都區人口和計劃生育基層群眾自治工作領導小組，向試點村派出了工作組，蹲點指導，運用解剖麻雀的方法，探索出了“兩推一落實”人口和計劃生育基層群眾自治工作新機制。即：以推行“誠信計生”為核心，以推行“十大員”群眾監督為抓手，以落實農村獨生子女家庭多一人份優惠待遇政策為載體。

　　“誠信計生”建設是“兩推一落實”的核心，是全國計劃生育綜合改革倡導的方向，也是殷都區政治文明三大舉措的要求。殷都區按照群眾自愿的原則，充分體現“政府誠信、群眾守信、村民互信”和人民群眾當家作主的主體地位，將誠信計生家庭創建、計劃生育社會監督、落實農村獨生子女家庭多一份優待政策，融入計劃生育群眾自治整體之中，激勵和引導群眾自愿參與計生工作，真正實現計劃生育基層群眾自治。在落實獎勵優惠政策的同時，為群眾建立誠信檔案，由鄉(辦)、村(社區)、計生家庭分別作出誠信承諾，簽訂三方協議書。對于不按時參加康檢、政策外生育等違反政策的，按照群眾自治公約規定，落實懲處，退回已經享受的各種計劃生育獎勵和集體福利。并將不誠信行為采集工作，與全區大誠信網絡資源共享，使不講誠信者到處碰壁，寸步難行。為促進活動扎實開展，殷都區每年開展一次誠信計生家庭評選活動，頒發誠信計生家庭星級光榮牌，通過開展誠信建設活動，真正實現以法律和誠信來約束干部權責和規范群眾行為的目的。

　　推行“十大員”群眾監督是“兩推一落實”的群眾基礎，是真正實現人口和計劃生育基層群眾自治的關鍵環節。“依靠群眾參與”是殷都區開展一切工作的基礎、前提和抓手。事實證明，只有充分依靠群眾、相信群眾，讓群眾在社會事務中發揮主體作用，才能保證各項政策陽光落實，才能避免諸多人為矛盾和問題。殷都區的做法是，按照“十大員”評選標準，從現有的“十大員”隊伍中，選聘威望高、能力強、能夠起到帶頭執行計劃生育政策作用的人員，組建計劃生育社會監督員隊伍。計劃生育社會監督員作為群眾代表，在監督村內計劃生育政策落實中，享有知情權、參與權、管理權、監督權、發言權和建議權“六項”權利，全程參與計劃生育監督工作，實現計劃生育工作群眾自治。

　　落實農村獨生子女家庭多一人份優惠待遇政策，是“兩推一落實”的載體。實行計劃生育的家庭，少生了孩子，減少了勞動力，減少了經濟收入，家庭成員少，在農村可能還會被歧視，在現實中計生家庭就成為社會的弱勢群體。落實計生優惠政策是建立誠信政府、改善民生的需要。按照河南省和安陽市文件規定：“在農村分配集體經濟收入、集體福利和征地補償時，對領取《獨生子女父母光榮證》家庭給予多分一人份優待。”[7]這一規定是各級各部門對農村計劃生育家庭落實優惠政策的一個工作目標。根據這項政策，對領取《獨生子女父母光榮證》的家庭，同等條件優先劃分宅基地;優先提供技術服務幫助計劃生育家庭發展致富項目;在扶貧、救災等方面給予優待和照顧。計劃生育家庭除享受國家、省、市、區規定的獎勵政策外，享有以下本村獎勵優惠政策：(1)育齡婦女生育第一個孩子，產后3個月內自覺落實長效措施(放環)的，一次性獎勵10元;(2)符合政策生育第二個孩子，自覺落實絕育措施(即結扎)的，一次性獎勵50元;(3)對實行計劃生育家庭的子女，考上重點高中的，一次性獎勵200元;考上全日制二本以上大學的，一次性獎勵500元;(4)已落實長效節育措施、意外懷孕后，自覺采取補救措施的，一次性獎勵30元;(5)按時參加生殖健康檢查的，一次性獎勵5元;(6)自領取《獨生子女父母光榮證》之日起，對獨生子女領證家庭多分一人份的集體福利獎勵優待。農村夫妻響應國家實行計劃生育的號召，按照有關法律、法規、政策生育或依法收養子女，只有一個子女，依法領取《獨生子女父母光榮證》的家庭，夫妻雙方均為農村戶口或界定為農村居民，且有分配責任地和享有村集體福利資格的(離異或喪偶的按本人戶口性質確認)，自領取《獨生子女父母光榮證》之日起，除按照規定享受國家、省、市、區各項獎勵優惠政策外，按照規定程序通過資格確認的，可享受多一人份的集體福利優惠待遇。殷都區是如何充分利用這個規定的呢?那就是結合實際，因地制宜，先落實多一人份的集體福利，這不僅僅是讓計生家庭得到實惠，更重要的是在落實政策過程中，通過“四議兩公開”工作法，將其納入計劃生育群眾自治公約，讓廣大群眾都能夠理解和接受，提高計生家庭的政治地位，這才是落實多一人份集體福利真正目的所在。因此在落實多一人份集體福利的時候，必須嚴格按照對象資格確認、村級審核、公開公示、規范落實、接受監督、鄉(辦)備案六個環節的程序認真操作。建立計劃生育獎勵優惠政策檔案和計劃生育“誠信計生家庭”檔案，村委會與計生家庭簽訂《計劃生育誠信守約承諾書》。

　　“兩推一落實”新機制，基本形成了“兩委干部負責，四議程序決策，群眾共同參與，利益導向推動，誠信制度保障，大員公開監督”的計劃生育工作格局，實現了計生家庭自覺遵守計劃生育政策，自愿簽訂誠信計生承諾書，“十大員”群眾自主參與計生工作監督，違背政策自動接受懲罰的真正意義上的基層群眾自治。這個新機制得到了河南省、安陽市人口計生委的充分肯定。殷都區人口計生委、前皇甫村在安陽市計劃生育基層群眾自治推進會上作了典型發言，安陽市人口計生委主任祁榮在講話中唯一提到縣區經驗，就是殷都的“兩推一落實”新機制。此后又在殷都區三項活動總結會議上給予高度評價和充分肯定：“近年來殷都區人口計生的許多工作，創出了特色，形成亮點，走在了全市的前列。在基層基礎工作方面，殷都區堅持在基層群眾自治中著力創建和打造誠信計生，初步探索形成了‘兩推一落實’工作新機制，很有創新意義，很有典型意義。”[8]這個新機制的創建，從根本上實現了計劃生育工作重心下移，夯實了基層工作基礎，提升了殷都區人口和計劃生育工作水平。2011年，殷都區被評為“省級計劃生育優質服務區”。

　　四、誠信計生

　　“誠信計生”是計劃生育史上繼“株連制計生”和“打拉結合制計生”之后的新目標和新階段，是“兩推一落實”新機制的核心。誠信計生就是通過制定計劃生育群眾自治公約，簽訂誠信計生合同，記錄計劃生育家庭不誠信行為，建立誠信計生家庭檔案，并配合相應的獎懲辦法而建立的計劃生育行為自我約束機制。誠信計生建設的成功才真正實現了計劃生育基層群眾自治。

　　改革開放以來，我國計劃生育史可劃分為三個階段：第一個階段是不文明階段，主要的計生約束機制是“株連制”。在這個階段，群眾生育愿望與國家政策存在較大差距，20世紀80年代末至90年代初政府采取強制手段控制人口，計劃生育工作實行“株連制”，一家違反生育政策，鄰居跟著遭殃。“上吊遞根繩，喝藥不奪瓶”就是這個階段出現的。雖然做法比較極端，但沒有這一時期暴風雨式的工作方法，就沒有后來的計劃生育工作基礎。第二階段是過渡階段，主要的計生約束機制是“打拉結合制”。20世紀90年代末，國家頒布了《七不準》條例，開始提倡依法、文明開展計劃生育工作，采取“一打一拉”的方法，通過建立利益導向機制，來推進計劃生育工作。“打”就是對不主動執行計劃生育政策的群眾給予嚴懲，“拉”就是對主動執行計劃生育政策的群眾給予獎勵。第三個階段我們認為就是現在殷都區所倡導的“誠信計生”，引導群眾自覺遵守計劃生育政策。

　　殷都區所創立的誠信計生，包括政府誠信和個人誠信兩個方面。首先，政府表明誠信態度，出臺誠信政策，落實誠信措施，營造誠信環境;其次通過民主決策，制定群眾自治公約，形成村級計生管理“小憲法”，規范干部和群眾的生育行為。形成政府誠信、群眾守信、村民互信的新模式。

　　殷都區推行誠信計生的工作方法包括三個部分：構建誠信計生模式;形成誠信計生建設基本程序;規范誠信計生建設的管理。

　　建立政府誠信、群眾守信、村(居)民互信的“雙向承諾，充分自愿，依法自治”的誠信計生模式。整個模式包括三方承諾、充分自愿、依法自治和誠信檔案四個部分。

　　三方承諾：鄉(街道)計生辦和村(社區)向已婚育齡婦女承諾依法兌現實行計劃生育的相關權利，已婚育齡婦女承諾自覺遵守計劃生育政策，落實避孕節育措施，不違反誠信協議。

　　充分自愿：已婚育齡婦女在互信的前提下，自愿簽訂《計劃生育誠信守約合同書》，形成自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的運行機制。

　　依法自治：在法律法規范圍內，每個成員自覺履行自治公約和《計劃生育誠信守約合同書》中規定的義務。誠信守約的計劃生育家庭優先享受有關獎勵優惠政策。

　　誠信檔案：建立誠信計生家庭檔案，誠信檔案只記錄不誠信行為，凡是違背了法律、法規、政策和紀律的生育行為，全部記錄在案。對于誠信守約的，要進行宣傳、鼓勵和表彰;對有不良記錄的，要進行警告、批評教育，計生誠信檔案與殷都區整個誠信平臺實現資源共享，其目的是使計生不誠信行為對公民個人誠信發生影響，在就業、低保、救助等其他方面造成強大約束，使人不能不誠信。

　　誠信計生建設基本程序包括四個部分：管理體制、民主計生制度、兌現獎懲和陽光計生。

　　管理體制是鄉(街道)指導，村(社區)為主。鄉(街道)負責對村級計生管理員、小組長進行業務培訓和指導誠信計生工作，建立兩委負總責，計生管理員具體抓指導的村級計生層級管理體制，使基層計生干部發揮誠信計生宣傳員和服務員的作用。

　　民主計生就是發揚民主，建章立制。依靠群眾參與，召開村(社區)會議或代表會議，宣傳創建誠信計生檔案制度的目的和意義，組織村(社區)討論《計劃生育誠信守約合同書》、《計劃生育基層群眾自治公約》中不符合誠信計生要求的內容，明確村(社區)干部、群眾的職責、權利、義務，使之成為共同遵守的行為規范。

　　兌現獎懲就是嚴格落實法律、法規規定和各級制定的獎勵、扶助、救助政策，各村(社區)帶頭講誠信，兌現承諾，以政府的公信力推進誠信計生工作。

　　陽光計生就是堅持公開、公正，接受群眾監督，這是實現誠信計生的前提。

　　規范誠信計生建設的管理，就是加強計劃生育誠信檔案管理規范化，明確各級管理權限和責任，規范不誠信信息采集主體、采集渠道、采集程序、審核程序、告知程序等工作機制，使整個計劃生育誠信建設管理實現科學化、規范化，保證計劃生育誠信建設網絡及時、準確地運行。

　　殷都區強力推進誠信計生建設，探索出了新形勢下人口和計劃生育基層群眾自治的有效工作機制，以人為本，穩定了低生育水平，促進了基層人口計生工作思路和方法的根本轉變，實現了工作重心的下移，將計劃生育的歷史順利推進到“誠信計生”新階段。

　　五、計劃生育社會監督員

　　依靠計劃生育社會監督員參與計生工作，是殷都區推行計生工作基層群眾自治的創新之舉，其目的在于全力打造透明計生、民主計生、和諧計生與誠信計生工作新隊伍，提升計劃生育基層群眾自治工作水平。計劃生育社會監督員是“十大員”之一種，但從來源上看，殷都計劃生育社會監督員是按照計劃生育工作的特殊要求從其他“十大員”中挑選出來的。2010年殷都區出臺《關于建立計劃生育社會監督員隊伍的意見》，將計劃生育社會監督員隊伍建設制度化。

　　根據《意見》，計劃生育社會監督員評選方法，按照殷都區“十大員”評選標準和評選程序進行，在評選出的“十大員”中選任。其評選條件有五：(1)能夠堅持原則，政治立場堅定，關心人口計生事業;(2)能夠模范執行人口和計劃生育政策，具有一定的政策、法律水平及較為豐富的工作經驗;(3)具有一定社會活動能力和群眾基礎，能夠客觀反映人民群眾對人口和計劃生育工作的意見;(4)實事求是，公正廉潔，聯系群眾，深得人心;(5)身體健康，能堅持正常工作。

　　我們知道，殷都區“十大員”是群眾自愿報名的，但各鄉辦和街道又需要評選，評選的標準其實很低，在轄區居住，關注和關心、熱愛公共事務的人員，均可報名參加。就是說，如果群眾自己愿意出任“十大員”，那么能夠當選是不成問題的。但是對計劃生育社會監督員來說，評選的標準就要高一些，因為人口和計生工作有較強的法律性、政策性、專業性和群眾性。不能堅持原則，不能依法辦事，在群眾中威望不高，是很難做好工作的。這和衛生秩序協管員可大不相同。殷都區在高度重視群眾參與的建設性、有序性之外，還極為重視群眾參與的有效性，不搞大呼隆的群眾運動。這是一條非常重要的經驗。早在革命戰爭年代，我們的部隊發動群眾，也不搞大呼隆，需要支前，那就深入發動、廣泛發動群眾;如果僅需要給部隊當向導，往往只找熟悉路情的老獵戶、采藥人，這也是出于效果的考慮。

　　計劃生育社會監督員隊伍評選出來后，要充分發揮作用，還必須解決授權、明確職責、工作內容和能力培訓四個問題。

　　殷都區人口與計劃生育委員會授權計劃生育社會監督員如下六項權利：

　　(1)知情權。監督員有權知曉村內對各級人口計生政策落實情況，各項工作開展情況，涉及村(居)民切身利益，村(居)民普遍關注的人口計生政策、法規、辦事程序、育齡群眾實行計劃生育的權利和義務;有權知曉計劃生育期內生育及四項手術落實情況，一孩、二孩生育證發放情況，計劃生育獎扶、特扶和獨生子女父母獎勵費等各項獎勵優惠政策落實情況，區、鄉(辦)兩級人口計生部門監督舉報電話。

　　(2)參與權。監督員有權參與制定或修改《人口和計劃生育自治公約》及《村規民約》;有權參與村內各項計劃生育優先優惠政策的制定，參與評議各項獎勵優惠對象資格確認;有權列席鄉村兩級人口計生工作會議;有權參與計劃生育宣傳活動，宣傳國家人口和計劃生育方針、政策、法律、法規，傳播計劃生育、生殖健康、優生優育等知識;可協助村委會改進工作，維護群眾的合法權益。

　　(3)管理權。監督員有權協助管理人口計劃生育各項事務;有權參與管理重要的計劃生育服務事項，計劃生育獎勵、優惠、救助等各項政策的落實;有權引導群眾自覺落實避孕節育措施、接受計劃生育技術服務指導;有權參與管理違反法律法規生育子女的群眾，督促其依法繳納社會撫養費。

　　(4)監督權。監督員有權監督計劃生育政務事務公開，工作職責、辦事依據、辦事程序、辦事結果等向社會公開情況;有權對計劃生育違法違紀行為檢舉、報告，監督信件、電話、網絡、短信等多種形式有獎舉報制度的落實;有權監督計劃生育依法行政，計劃生育節育措施落實，孕情跟蹤服務開展情況和群眾 “兩非”行為;有權監督計劃生育優質服務活動開展情況，計劃生育合同履行情況，各項獎勵優惠政策兌現情況，人口和計劃生育“一票否決”的執行情況。

　　(5)發言權。監督員有權對人口計生工作人員工作作風、工作態度、成效發表意見;有權代表群眾進行客觀、公正的評議，直接反映群眾的意見和呼聲，直接反映計生工作中存在的一些重點和難點問題，達到發展好、維護好、實現好人民群眾根本利益的目標。

　　(6)建議權。監督員有權對人口計生系統工作情況提出意見和建議，根據群眾訴求，向上級人口計生部門建言獻策，發表個人見解;監督員有權通過建立的“讓群眾說話，促干群溝通，為群眾辦事”的工作溝通機制，利用手機互通平臺，通過電話信息及時反映群眾所急、所想、所求的問題;有權對迅速解決計生工作的熱點、難點問題提出合理化建議。

　　根據《意見》規定，計劃生育社會監督員監督職責主要有:(1)對違法違紀行為進行反映、檢舉;(2)監督本村黨員干部執行國家人口和計劃生育方針政策、法律法規情況，監督本村計劃生育管理員開展人口和計劃生育各項工作;(3)參與計劃生育各項活動，及時向村(社區)支部或村(居)委會報告監督情況;(4)了解基層計劃生育各項獎勵優惠政策落實情況，并及時提出相關工作意見和建議;(5)反映人民群眾對人口計生系統行政機構及所屬單位和工作人員的批評、意見和要求。

　　計劃生育社會監督員工作的主要內容：一是在修訂村規民約及計生群眾自治活動中負責收集群眾意見;二是負責監督村兩委按公約規定履行職責;三是負責監督和采集不誠信行為;四是監督多一人份集體福利按規定發放。

　　具體來說，在申報二孩生育證的過程中，計劃生育社會監督員參與對申請對象的評審工作。在開展計劃生育獎勵扶助、特別扶助、一次性獎勵、一次性救助、獨生子女父母獎勵等各項政策對象摸底、資格確認、評議、上報、發放等環節中，監督員參與對獎優對象資格進行評審，提出評審意見，并在評審意見上簽字。全程監督各項獎勵、扶助、救助資金的落實。在開展“四術”對象的術后慰問工作時，監督員協同計劃生育工作人員開展慰問活動。協助計生管理員向持生育證育齡婦女贈送孕期免費保健卡，向產婦送育兒知識和避孕方法知情選擇資料，向術后育齡婦女送生殖健康教育處方、避孕藥具、連心卡等工作，并監督服務質量。在獨生子女病殘兒申報過程中，監督員發揮監督作用。對違反人口和計劃生育政策的對象，監督對其執行行政征收和行政處罰。參與轄區流動人口清理清查，對發現漏管、漏檔信息及時上報。參與對政策內孕情跟蹤訪視對象和政策外孕情監控對象的監督，根據情況反映信息。對落實長效節育措施人員進行監督，對應采取補救措施人員進行動員和監督。全程參與制定人口和計劃生育宣傳教育工作規劃，協助開展全民性人口和計劃生育宣傳教育活動及計生政策知識宣傳品發放。監督村級計劃生育各項制度的落實情況，對落實過程中存在的問題，可及時提出合理化建議。可以參與基層群眾自治公約起草、修訂、審議、表決，監督自制公約的執行和落實。協助排查計劃生育工作中的不穩定因素，及時反映信息。

　　為了發揮計劃生育社會監督員的作用，要求區、鄉(街道)、村(社區)三級在各項計劃生育事務開始時，通過各種有效溝通渠道提前通知計劃生育社會監督員。鄉(街道)不定期地走訪社會監督員，定期組織社會監督員召開座談會，及時收集監督員掌握的群眾信息，做好聯絡服務工作，更好地促進社會監督員發揮作用。同時，對計劃生育社會監督員實行“三公開”：工作情況定期公開，個人信息、聯系電話公開，監督情況及處理結果公開。“十大員”下為群眾辦事，上為黨政分憂，因此黨政部門十分重視培育“十大員”在群眾中的威信，及時公開監督事項的處理結果，正是出于這個考慮。如果“十大員”反映的問題不了了之，這個機制很快就會報廢。

　　為了進一步提高基層計劃生育社會監督員業務素質，提高他們的工作能力，夯實基層基礎，2011年3月殷都區人口計生委黨組還專門對全區計劃生育社會監督員進行全面的人口計生業務培訓，為此制定了培訓實施方案。培訓內容以人口計生基礎業務知識和基本方法為重點，包括計劃生育社會監督員的主要職責、權利及參與計生工作的方法和內容等。培訓目的在于增強“十大員”群眾參與計生工作的積極性和責任感，確保依靠社會力量的有效參與，推動計生工作再上新水平。培訓方式由區人口計生委領導班子成員分頭對所聯系鄉(街道)進行督查，并參與培訓，各鄉(街道)主管計生領導親自主講，以鄉(街道)為單位組織培訓。

　　六、人口計劃生育管理服務三級工作機制

　　計劃生育社會監督員人數眾多，參與監督的計生工作覆蓋全程，每日都會反映大量計生工作信息，這些信息能否得到及時正確處理，是“兩推一落實”新機制正常運轉的關鍵。三級工作機制的建立，旨在健全網絡組織，暢通溝通渠道，明確區、鄉(街道)、村(社區)三級計生系統工作職責，保障計劃生育社會監督員有效行使六項權利，建立起計劃生育社會監督員的群眾參與同計劃生育管理與服務機構之間的有機結合。

　　2011年，殷都區制定了《關于建立計劃生育社會監督員參與人口計劃生育管理服務三級工作機制的辦法》(以下簡稱《辦法》)，確立了三級工作機制。這一機制的主要內容包括建立聯絡組織、暢通溝通渠道和明確區、鄉(街道)、村(社區)三級計生工作職責。

　　關于建立聯絡組織，《辦法》規定以村(社區)為單位成立計生社會監督員梯形聯絡組織，在村(社區)報名參加的計生社會監督員中選出威信較高、能力較強的人員擔任本村(社區)的聯絡組長，再將本村(社區)計生社會監督員分為若干小組，明確若干名聯絡小組長，自上而下逐步形成村(社區)為單位的梯形服務組織，負責日常聯絡。

　　在暢通溝通渠道方面，《辦法》規定以村(社區)為單位，利用廣播、公告、信息平臺等形式建立起村(社區)與計生社會監督員的溝通渠道，做到各種信息及時便捷傳遞。注重發揮聯絡組組長及小組長的組織聯絡作用，做好聯絡服務工作。鄉(街道)計生部門要建立與所轄村(社區)的計生社會監督員的溝通渠道。區人口計生委通過12356陽光計生熱線、信息平臺等形式，建立起與廣大計劃生育社會監督員的溝通渠道，保證反映計劃生育社情民意的渠道暢通。

　　《辦法》明確了區、鄉(街道)、村(社區)三級計生工作的不同職責。

　　村(社區)工作職責是：廣泛動員，通過多種渠道宣傳村(社區)監督員的六項權利，使廣大群眾自覺、自愿爭當計生監督員;對報名參加的計生社會監督員隊伍建立檔案;按照《關于落實計劃生育社會監督員全面參與人口計生管理工作的相關規定》的要求，認真組織計生監督員參與計劃生育經常性工作;廣泛搜集意見，及時發現關于監督員參與計劃生育工作情況存在的問題及建議，整理并上報;組織做好人口計生《每日民情》收集和上報工作;對計生社會監督員參與計劃生育工作的監督情況、活動情況、參與為群眾解決問題數量及質量等記入監督員工作日志，并以此為依據客觀公正地向上級推薦優秀候選人;按區、鄉(街道)兩級要求，做好“十大員”其他工作。

　　鄉(街道)工作職責是：對村(社區)監督員定期開展形式多樣的培訓，進一步提高監督員的政治業務素質;監督、指導村(社區)按照《關于落實計劃生育社會監督員全面參與人口計生管理工作的相關規定》，落實好計生社會監督員參與計劃生育服務管理的日常工作，在政策制定、計劃生育信訪聽證等方面，廣泛征求計生社會監督員的意見;擬定并落實本鄉(街道)對計生監督員評價獎勵辦法;每日對村(社區)上報的《每日民情》進行收集整理，并以紙質或電子版的形式上報區人口計生委;鄉(街道)每季度召開一次計生監督員經驗座談會，根據村(社區)推出優秀監督員候選名單，評選出優秀監督員，并給予適當獎勵;按要求做好“十大員”其他工作。

　　區工作職責是：指導鄉(街道)落實《關于落實計劃生育社會監督員全面參與人口計生管理工作的相關規定》，并搜集反饋意見，不斷完善此項工作;深入調研基層計生監督員工作情況，挖掘典型、總結經驗，進行推廣;按照《關于落實計劃生育社會監督員全面參與人口計生管理工作的相關規定》，在政策制定等方面，廣泛征求計生監督員的意見并接受監督;按權限辦理人口計生《每日民情》中的意見和建議，并做好反饋和上報工作;為強化骨干帶動作用，按照“村推薦、鄉評獎、區表彰”的要求，評選出優秀計生社會監督員，年終按比例進行表彰，給予精神及物質獎勵。

　　七、殷都計劃生育群眾自治基本經驗

　　“兩推一落實”是殷都計劃生育群眾自治的基本經驗。這個經驗的內涵主要包括誠信計生、“十大員”參與和落實多一人份優惠待遇。如果我們從政府和群眾關系來看，這一基本經驗確立了以“十大員”為主體，計生工作部門為配合，實現群眾自治的基本格局;如果從人民群眾內部關系來看，則從“株連制”關系轉變成相互信任關系。

　　在考察殷都區信訪工作時，我們曾看到，信訪工作的基本經驗是以政府部門為主導的，“十大員”群眾參與只能起到配合作用。之所以如此，是由于信訪案件的最終解決涉及跨地區跨部門的協調，涉及獨立的司法機構和律師服務，需要雄厚的經濟實力為基礎，不仰賴黨政部門是不可思議的。相比之下，計劃生育主要涉及已婚家庭，擴大一點也就是整個家族的事情。由于工作性質不一樣，殷都區注意區分了群眾參與的深度和廣度。依靠群眾參與是一句簡單的話，但實行起來卻須臾離不開創造。

　　計劃生育工作和信訪工作均號稱“天下第一難事”，殷都區信訪工作“十大員”有8種之多，而參與計劃生育工作的“十大員”只有1種，就是計劃生育社會監督員。這個區別源自信訪案件處理起來十分復雜，而計劃生育工作牽涉面較窄。正是如此，計劃生育可以群眾為主體實現基層群眾自治，而信訪工作則必須以政府為主導，群眾廣泛參與才能實現有序發展。官民矛盾的解決在不同領域有著不同的形式，盡管如此，在計劃生育工作中仍然離不開政府部門的引導和推動，尤其從行政強制計生工作模式向群眾自治模式轉型的過渡時期，更是離不開政府部門的作用。

　　從群眾內部關系來看，“株連制”和“打拉結合制”都是利用群眾內部矛盾對立來推進計劃生育工作，“誠信計生”則是建立在基層群眾相互信任基礎上。計劃生育“小憲法”，即《人口和計劃生育自治公約》的制定，計劃生育家庭誠信合同的簽訂，都根本轉變了行政主導計生工作模式的群眾基礎，這是計生工作重心能夠成功下移的關鍵所在。

　　即使在今天，群眾的生育意愿同國家的人口政策仍然存在較大差距，殷都區何以能夠實現從不文明的計生工作模式向文明的計生工作模式轉變，根本原因仍然是堅持了相信群眾和依靠群眾的路線。低生育水平是國家人口政策的需要，而國家如果真正能夠反映人民的利益，人民群眾沒有理由在總體上拒斥這個政策，這就是相信群眾得出的結論。問題在于，過去的工作模式和工作方法，不是強化了國家利益和人民利益的一致性，而是弱化了這種一致性，在政府部門同超生游擊隊的博弈中，雙方利益均受損。殷都區所探索出來的新機制和新辦法，則實現了良性互動，以至于“天下最難的事”，竟然可以交給群眾自治解決。

　　由此我們可以得出結論，政府主導同群眾參與的結合有不同的形式，有政府占主導地位的行政模式，有群眾為主體的自治模式，還有二者不同程度的結合模式。群眾參與度是衡量參與深度的指標，參與度越高，群眾自治成分越大，反之政府干預成分越大。計劃生育工作“十大員”雖然只有1種，但群眾參與度較高。令人感興趣的是，如何正確規定群眾參與度，是做好群眾工作的關鍵所在。影響群眾參與度的因素包括：部門工作性質、公共事務復雜程度、解決問題的條件、對問題的駕馭能力等。殷都區的實踐表明，區委發出的群眾路線一般號召，只有同各個具體工作部門藝術性地結合起來，找到合適的群眾參與度才能取得實際效果，而殷都計生部門的創造性實踐證明，他們確實掌握了這門群眾工作藝術。群眾參與度指標對于政府機構改革亦具有重要參考價值，群眾參與度越高的領域，自治程度高，相應的政府機構設置和公務員配備就可減少;反之則要增加。

      【注釋】：

　　1]李南沉：《對我縣計劃生育工作的分析和建議——為實現縣委、縣政府今年計劃生育工作的總體部署而擬》，第3頁，1994年4月10日打印稿。本節內容主要源于該文。

　　2 同上，第4頁。

　　3同上，第5—6頁。

　　4 同上，第8頁。

　　5 同上，第13—15頁。

　　6 同上，第22—23頁。

　　7 轉引自侯山松：《在全區人口和計劃生育基層群眾自治工作推進會議上的講話》，2011年。

　　8 參見侯山松：《在全區人口和計劃生育基層群眾自治工作推進會議上的講話》(2011年)。

　　鏈接：楊思遠：群眾路線在殷都（連載六）

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