何干強：《振興公有制經濟之路》——（連載十二）

　　（續）第四章 搞好國有資本的整體監管

　　二、明確國有資本監管的實踐主體

　　（一）明確監管實踐主體的重要性

　　從整體上監管好國有資本，不但要明確監管對象，而且應當明確誰來執行監管職責，也就是弄清監管實踐的主體。

　　從本質上說，國有資本的監管主體是廣大勞動人民。但是，僅此認識是不夠的。從社會主義國家實踐經驗來看，國有資本監管主體如何具體化的問題，并沒有很好解決。原蘇東國家和新中國計劃產品經濟體制時期的國有資本監管機構，與中央政府機構基本上是融為一體的;而南斯拉夫在國有資本的監管上，采取的是社會自治模式，由工人自治企業中的工人委員會來監管。前者由中央監管，但是存在行政性的高度集中監管的缺陷，體制僵化，監管主體權責不清，缺乏經濟效率。后者的監管主體分散到企業，不利于全社會的統一計劃調節。我國改革開放之后，雖經過多次機構改革，建立了各級國有資產管理委員會，但是實踐表明，監管主體不明晰的問題仍未真正解決，國有資本的流失現象，與此有關。

　　因此，國有資本整體性監管主體的明晰化、具體化十分重要。它必須是專職從事國有資本監管實踐的具體機構，機構中的工作者必須是國有資本所有權關系的人格化。馬克思指出，“人格化，是由社會生產過程加在個人身上的一定的社會性質”，是把個人理解為“一定的社會生產關系的產物”。[①]這就是說，國有資本整體性監管主體的實踐機構（以下簡稱監管主體機構）及其工作人員，必須符合國有資本整體上保值增值運動的客觀要求，服從國有資本全民所有制這種所有權關系的強制性約束。

　　（二）明確國有資本監管主體機構的階級性和專業性

　　這種機構的成員是由自然人構成的。但不是隨便什么人都可以選進這種機構。國有資本監管主體機構具有自身的階級性和專業性，這就對機構成員提出了嚴格的遴選標準。

　　其一，必須有堅定的無產階級的立場。只有樹立社會主義堅定信念，懂得國有資本體現工人階級和廣大勞動人民的整體利益和長遠利益，這樣的人才能確立很強的維護國有資本所有權的意識，具有促進國有資本保值增值的責任感。因此，對進入監管機構的成員，尤其是主要負責人，必須進行嚴格遴選。有學者提出，只有曾經為國有企業大量盈利有過貢獻的企業家，才能擔任國有財產運營監管機構的領導，否則，就不能進入這種機構的。[②]這是值得重視的意見。

　　其二，必須是懂得馬克思主義經濟學和管理學的專業人才。懂得馬克思主義經濟學，才能弄清社會主義市場經濟與資本主義市場經濟的一定共性和根本區別，才能樹立科學的創新精神，在市場經濟條件下自覺維護國有資本的所有權，促進國有資本的增長壯大。現代資產階級經濟學認為人的本性是自私的，把“理性經濟人”理解為追求私利的人，如果讓思想上滲透這些觀點的人進入國有資本監管機構，他對國有資本就絕不會有責任感。有人認為，經濟學不宜引入意識形態，這是不能茍同的。[③]國有資本需要社會主義意識形態來維護。在多種所有制經濟并存的經濟環境下，國有資本的當事人只有樹立了主人翁精神，才能抵御國內外勢力強大的私有制意識形態的侵蝕，自覺搞好國有資本的監管。一個具有經營能力的人，在國有資本監管機構崗位上，由于個人收入受按勞分配原則制約，其收入不可能或者很難高于可以合法占有剩余價值的私人老板，在這種情況下，他只有樹立起鮮明的公有制意識，才不會去“眼紅”私人老板，否則心理就會產生錯誤的不平衡。

　　（三）監管主體機構必須置于人民代表大會和廣大人民群眾的監督之下

　　國有資本的監管主體本質上是廣大勞動人民。要實現監管主體的這種本質規定性，除了國有資本監管主體機構應當有嚴格的內部組織紀律規定之外，還必須接收人民群眾的外部監督。這有以下兩個方面。

　　一是監管主體機構必須置于人民代表大會的監督之下。既然國有資本所有權屬于人民，是廣大人民群眾當家自主的經濟基礎，廣大人民就有權直接把國有資本的所有權和經營權，乃至國有資本的整個運動過程，置于自己的監督之下。而只有人民代表大會才能充當直接對國有資本監管主體機構的行為實行最權威的人民民主監督的職能。可見，不宜把國有資本監管主體機構設置為政府下屬的一般部門。它應當是直屬人民代表大會監督的一個獨立的機構。目前的國資委只接受政府領導，不受人代會監督。一些國資委可以經政府部門同意決定對國有企業進行私有化“改制”，可以決定或默認某些國有企業負責人獲取高薪，向私人老板看齊等，這導致國有資本流失，造成國企內部收入的貧富分化。這些不符合社會主義生產關系的行為得不到制止，顯然與人代會失去應有的監督權，不能行使對國有資本的最終所有權有重要關聯。

　　二是監管主體機構的工作人員必須接收廣大人民群眾的監督。這是人民當家作主的客觀要求。有人認為，公有制人人有分，但是人人對它不負責任，所以不如私有制。這是一種狹隘的私有觀念。在公有制觀念看來，公有財產人人有份，所以不允許私人侵占，人人都應負責管理。當然，這需要建立民主管理機制，例如可以建立普通群眾與人代會關于監管國有資本的信息渠道。實現人民監督還有必要健全有關法制。有學者提出，可以建立“特別求償權制度”，來促使普通國民把關心國有資產的所有權與自身利益結合起來，即通過立法，授予普通國民“特別求償權”，當其發現國有財產受到任何侵害時，有權依法提起“特別求償之訴”，訴請法院判令侵害人對國有財產利益主體停止侵害、返還財產、賠償損失，并承擔相關責任，如果勝訴，求償人可以依法獲得求償酬金。[④]這是值得重視的建議。

　　三、國有資本監管主體的層級結構

　　（一）國有資本監管主體機構應具有從中央到地方的層級性

　　對國有資本監管的歷史經驗證明，在我國地域廣袤的國情條件下，即使在計劃產品經濟體制時期，單一的中央機構也是不能承擔起監管主體機構的責任的，那時我國就進行過關于國有企業監管權限集中與分散的體制改革。[⑤]在社會主義市場經濟條件下，國有企業必須作為面向市場的法人主體獨立經營，意味著國有職能資本分散地在各個國有企業中運行。在這樣的情況下，由一個中央機構直接實行對全社會的國有資本進行整體性監管，更是不現實的。但是如果沒有中央監管機構，國有資本就不可能實現其整體性和運行的計劃性、協調性。因此，只有實行中央監管機構與地方監管機構相結合，后者能夠對分散到企業的國有資本實施個別監管，使二者各司其責，才有可能對國有資本實行有效的整體性監管。這就是說，國有資本監管主體機構從整體上說，應當是一個有內部層級結構的系統。如上所述，中央一級監管機構由最高統一監管機構下屬職能資本監管中心機構和國有銀行監管中心機構構成。所謂國有資本監管主體機構的層級，是指中央一級的職能資本監管中心機構和國有銀行監管中心機構下屬的地方層級機構。

　　中國國土面積有960萬平方公里，歷史形成的中央、省(直轄市、自治區)、市、縣(縣級市)、鎮(鄉)的五級劃分和布局，包含著對社會、經濟監管的一般要求，這種要求同樣適合于對國有資本的整體性監管。因此，按行政區劃的上下關系，對國有資本監管主體機構設置一定的地方層級管理機構是必要的。改革開放以來，除了中央成立國有資產管理委員會，各地也按行政層級建立了國資委，這樣的組織結構，是體現了監管實踐的要求的;這對于在全國范圍內和地方基層加強社會主義的經濟基礎也是十分重要的。

　　（二）國有資本監管主體機構應具有跨行政區域的適應性

　　對于國有資本監管主體機構的層級關系，只從行政層次的角度來看是不夠的。社會生產力發展的客觀規律，不以行政性管理體制為轉移;因此，即使是計劃產品經濟體制時期，為了適應國民經濟的協調發展，我國也作過突破行政性管理體制的改革嘗試，但是，在那種體制的大框架下，改革難以取得成效。[⑥]我們發展社會主義市場經濟，是為了使管理體制能自覺地適應市場社會分工制度，符合生產力發展的客觀要求，其中包括適應生產力布局的客觀要求。因此，當市場經濟的發展客觀上形成了跨行政區域的經濟區的時候，國有資本的監管體制就必須適應這種要求，才能使國有資本的運行不至于受到行政體制的束縛。事實上，改革開放以來，中國國民經濟已經出現了跨行政區域發展的趨勢。[⑦] 這就勢必對國有資本監管主體機構的設置，提出適應跨行政區的經濟區域的客觀要求。如果只是按照行政性層級來設置國有資本的地區性監管機構，那在監管體制上就會形成行政性區域分割，難以推動國有資本的運行適應經濟發展的要求，就有可能發生重復投資、不同行政區域之間國有資本過度競爭的不良狀況。

　　因此，有必要通過國有資本監管體制的改革實踐，在確實形成或正在形成跨行政區的經濟區域內，設立經濟區的國有資本監管主體機構，作為中央國有資本監管主體機構的派出機構，對經濟區內的按行政層級形成的各地方國資委起領導、協調作用。例如，在長江三角洲經濟區，為了減少相關省市之間的重復建設、與外資競爭的國內資本之間的內耗，建立由國有資本中央監管機構牽頭，地方國資委參加的國有資本區域監管委員會，顯然是必要的。

　　（三）設置國有資本監管主體機構應遵循的原則

　　根據上述分析，要建設好國有資本的整體性監管主體機構，有必要遵循“五個分開”的原則來設置。

　　1.國有資本監管主體機構與政府一般管理機構分開。前者是生產資料全民所有制的所有權執行機構，屬于經濟基礎范疇;后者則是行政性管理機構，屬于上層建筑范疇。這兩者性質不同的機構都應當直接置于人民代表大會的監督之下。如果把前者至于后者的管轄之下，那么人民就不能通過人民代表大會直接對國有資本實行經常性的監督，這對維護社會主義經濟基礎是不利的。因此，有必要改變目前國有資本中央監管機構從屬于中央人民政府所屬機構的建制，把它直接至于人民代表大會的監督之下。國有資本從中央到地方的縱向層級機構，按行政區域分層的，也不應當隸屬于省市政府所屬機構，而應當實行雙重監管，既服從國有資本中央監管主體機構的垂直性監管，又服從所在地方人民代表大會的監督。

　　2.國有資本中央監管主體機構與中央宏觀經濟調控機構分開。首先，中央宏觀經濟調控機構面對全社會的各種經濟成分，為國民經濟實現穩定運行而實行計劃導向下的宏觀經濟總量調節，這種調節雖然要求國有資本中央監管主體機構的配合，但是不能替代對國有資本的整體監管。其次，除了國有銀行資本和少數關系國計民生的特大企業中的國有職能資本可以配合宏觀調控之外，大量的分散的國有職能資本，并不能直接參與宏觀調控，它們的主要職能是保值增值，它們需要接受國有資本監管主體機構的專門管理，在這種自上而下的整體監管下，才能對國民經濟起主導作用。因此，國有資本中央監管主體機構與中央宏觀經濟調控機構不應混合，而應分開設置。前者屬于國有資本所有權的實踐主體機構，后者屬于政府綜合性管理機構，

　　3.國有資本監管主體機構與非經營性國有資產監管機構分開。前者承擔對國有資本面向市場運動的全過程進行監管;后者只涉及監管非物質生產領域或屬于自然資源的非經營性國有物質財產。將它們分開監管，有利于國有資本的保值增值，也有利于投入醫院、學校、政府等部門的非經營性的國有資產和自然資源的節約使用。

　　4.國有職能資本監管機構與國有銀行資本監管機構分開。這在本文前面已經談到。這里需要進一步強調，這是在國有資本中央監管主體機構內部的橫向劃分;由于職能資本和銀行資本的運動規律有明顯差別，因而要求分為兩個重要的分支機構，并要求不同分支機構的成員具有的相應的專業監管知識。

　　5.國有職能資本監管主體機構與國有企業內部的監事機構分開。前者從中央到地方的各個層級都置于相應的各級人民代表大會的直接監督之下，他們屬于國有職能資本所有權實踐主體的層級系統;后者則是國有企業內部成員對本企業國有資本的監督機構，在經濟性質上屬于國有資本經營權范圍內的監管機構。因此，這兩種監管機構之間的關系，本質上是國有資本所有權與經營權的關系。應當按照這種經濟關系的人格化來落實對具體機構成員的要求。

　　如果能夠在機構建設上，實現上述“五個分開”，國有資本的整體性監管就能較好地落到實處。

　　（四）國有資本監管主體機構落實到位需要深化改革

　　我國國有資本管理體制經過積極探索，到2003年3月，已自上而下建立起國有資產管理委員會，形成了中央、省、市三級的國有資產管理機構，并出臺了一系列關于國有資產監管的法規。但是，還不能說國有資本的監管主體機構已經落實到位。

　　從實際狀況看, 現存的主要缺陷是，國資委還不能說已經履行了全民所有制所有權賦予它的職責，還未能有效行使國有資本所有者委托的權利。例如，按照所有權決定經營權的經濟學原理(這是資產階級經濟學也承認的)，地方國有企業的改革和發展，理應完全歸地方國資委監管和推進，但是目前省級政府的國資委卻并不能完全履行指導國企和集體企業的改革的職責，這種職能讓其他政府職能部門取代了。[⑧] 由于讓“經濟貿易委員會”或“經濟和信息化委員會”這種主管一般生產、流通的職能機構來指導各種經濟成分的企業體制改革，這就把國有資本、國有企業的管理和體制改革與其他經濟成分視為等同，讓這類機構來支配具有特殊規定性的國有資本管理體制了。這種由地方政府所屬部門決定國有資本的命運的現象，顯然違背國有資本所有權關系的要求，必須改變。又如，目前各級國資委仍然是各級政府的下屬機構，直接服從政府管理，這就很難實現人民代表大會和廣大人民群眾對國有資本監管機構的有效監督。簡言之，一是政資沒有分開，二是國資委應有的權限沒有真正到位。要建立名副其實的國有資本監管主體機構，還必須在馬克思主義經濟學的指導下，解放思想，深化改革。

　　(待續：第四章四、積極探索國有資本整體性監管的科學方式)

　　[①] 資本論(第3卷)[M]. 第996.

　　[②] 左大培. 混亂的經濟學 [M]. 北京：石油工業出版社，2002：282.

　　[③] 其實，西方社會中的資產階級經濟學是滲透著資本主義私有制意識形態的，利己的“理性經濟人”假設就是證明。經濟學不能不涉及人們的物質利益關系，在存在階級矛盾的社會中，一種經濟學總是具有維護一定階級利益的意識形態性的。馬克思主義經濟學不隱瞞自己維護工人階級利益的黨性原則，堅持公有制需要社會主義意識形態來維護。

　　[④]余元洲. 公有制市場經濟與民法革命 [M].鄭州：河南大學出版社，2001：5、110-127.

　　[⑤]參見陳云. 關于改進工業管理體制的規定∥陳云文選(第3卷)[M].北京：人民出版社，1995： 87-94 .

　　[⑥] 1958年全國曾分為 7個經濟協作區，1961年將華中區與華南區合并成中南區，形成6大經濟協作區，即東北(遼寧、吉林、黑龍江)、華北(北京、天津、河北、山西、內蒙古)、華東(上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東)、中南(河南、湖北、湖南、廣東、廣西)、西南(四川、貴州、云南、西藏)、西北(陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆)經濟協作區。為了加強領導，還相應成立了六個中央局，即中共中央東北局、華北局、華東局、中南局、西南局、西北局。這六大區是省、市、自治區的聯合，在組織經濟協作方面起過一定作用，但是在以縱向為主的計劃產品經濟體制下，橫向經濟協作很難開展。1966年以后六大區相繼撤銷。

　　[⑦] 改革開放以來，學界提出了多種多樣的跨行政區的經濟區域劃分方法。東、中、西三大地區的劃分已經形成共識。此外，學界還比較多地提到九大經濟區的劃分，即東北地區、環渤海地區、黃河中游流域、長江三角洲地區、長江中游地區、東南沿海地區、珠江三角洲地區、西北地區和西南地區;一些“大都市經濟圈”，如沈大(沈陽、大連)、京津冀(北京、天津、唐山、秦皇島、石家莊)、濟青(濟南、青島、煙臺)、大上海(上海、蘇州、無錫、常州、寧波、杭州)、珠江三角洲(廣州、深圳、珠海、汕頭)、吉黑(長春、哈爾濱)、湘鄂贛(武漢、長沙、南昌)、成渝(成都、重慶)等都市圈。

　　[⑧]以江蘇省為例，原省“經濟貿易委員會”的職能規定有：“研究擬定國有企業改革和發展的政策措施，推進現代化企業制度建設;指導國有經濟布局戰略性調整和國有企業戰略性改組的有關工作”。在2009年改為省“經濟和信息化委員會(掛省鄉鎮企業管理局、省中小企業局)”之后，在該機構職能的第(十一)條中，仍規定有“宏觀指導各種經濟成分企業的改革改制改組改造”職能(見江蘇省經濟和信息化委員會網站(http://www.jseic.gov.cn/xxgkjxw/xxgkjxwlm/201108/t20110822_86800.htm)。

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