一、

　　城中村改造是一個老大難。按《土地管理法》，農民在自己宅基地上建的住房只能用于自住，宅基地不允許流轉，住房不能買賣。集體土地非得經過國家征收，才能進入城市建設用地市場，而征收農村集體土地和拆遷農民住房，只能按農業用途給農民以土地補償和按建筑成本給農民拆遷住房的補償。在城中村，乃至城郊村，拆遷農民住房后，一般不可能移地重建，按建筑成本拆除農民住房，農民就不可能再在城市中購買相應面積的住房，農民生活質量將大幅度下降。因此，一些地方按經濟適用房標準為農民提供人均35—45m2的住房，拆遷則是按建筑成本給予補償。

　　按建筑成本拆遷補償，按經濟適用房給予人均固定面積的安置，對原來住房面積不大，區位并無優勢的農民來講，是一個不錯的選擇，因為從價值上講，之前住房價值不高，且建筑質量也一般不好。而經濟適用房的市價要高得多，且質量也較好。而對原住房面積比較大尤其是區位比較好的農戶來講，這樣的拆遷安置補償是很吃虧的。以前在自己宅基地上建房，動輒建筑面積300m2，房子租出去，一年的租金就是好幾萬元，現在按建筑成本拆遷，補償很少，而安置只考慮人口多少而不考慮原來建筑面積，這些農戶在拆遷中就會吃大虧。

　　城中村的農民，住房都已在城市區位內部，因此可以很容易獲得房租收入。他們之前建在自己宅基地上的住房，面積往往較大，為了獲得更多租金收入，他們往往通過加層擴大了住房面積。這些面積大區位又很好的農民住房如何拆遷及安置?按前面講的辦法拆遷安置，農民當然不滿意，而若按拆一補一的辦法，拆農民一平方米住房補一平方米商品房或經濟適用房，則因為農民住房建筑面積大，地方政府很難補得起。有些地方城中村改造，給農民拆遷的補償是1：3補，拆一平方補三平方。既然是拆一補一，甚至拆一補三，農民就有極高的種房子積極性，搭建很多房子建很多貼面樓握手樓，以待拆遷安置。這樣的城中村，地方政府改造不動，也改造不起，因此成為老大難。

　　二、

　　浙江瑞安市是“溫州模式”主要發祥區，是全國農村綜合經濟實力百強縣(市)。瑞安市在城市發展中，也形成了不少的城中村，如何改造城中村，瑞安市做了一些探索。據農業部經濟研究中心宏觀經濟研究室調研組發表在2012年第39期《改革內參》的報告“浙江瑞安市城中村改造情況調查(以下簡稱‘調查’)，瑞安市自2002年出臺舊城改造管理辦法開始，到調研時止，已有9個村基本完成改建，其中3個已經完成;在建11個;發改委立項的有24個項目;要求納入改造的有80多個村;101個村已納入改造規劃區，2011年開工建設的面積達到42.12萬平方米。”

　　在城中村改造中，瑞安市采取的主要做法是：一是村民自愿原則，二是政府引導原則，三是自求平衡原則。資金和用地都由村里自己平衡，四是穩步推進原則。

　　政府在城中村改造中，采取的具體扶持措施有：一是專項資金扶持，尤其是支持中心村規劃的編制，二是融資支持，三是用地支持。新增用地指標10%用于農房改造和舊城改造，四是提高安置標準。由原來的每戶160平方米提高到220平方米，五是減免稅費，六是安置后多余的土地出讓收益在扣繳稅費后全部返還村集體，七是減化手續。

　　瑞安市城中村改造的主要特點有四，一是村民積極性很高，二是充分體現村民自治原則，三是改造項目集體土地性質統一征為國有，并以劃拔方式全部返還村集體，四是公開招標選擇建設單位，五是村民按成體價購買改造后的房屋，房屋產權性質為經濟適用房，在繳納40%的土地出讓金后可以變成大產權房，上市流通。

　　由以上介紹可以看出，通過申請改造這種模式，村集體不僅掌握了改造方案設計的主動權，而且還會獲得可觀的土地出讓金。

　　《調查》高度肯定了瑞安市的城中村改造，認為，在收益方面，通過城中村改造，村民自身實現了城市化，身份地位發生改變，在城市里享受城市居民待遇。居住環境得到很大的改善，配套設施的完善，使其生活更加便利。改造后土地價值的升值使得商品房的預期價格比原來上漲了許多，如果以貨幣價值來衡量的話，居民們基本上都獲得了原房產價值十倍以上收益。

　　村集體收益也很大。土地出讓金除支付實施單位所墊付的費用和資金占用費以外，都歸村集體所有。

　　正是在這個意義上，《調查》比較推崇瑞安城中村改造的模式。

　　三、

　　雖然有些細節，《調查》并未完全報道，但瑞安城中村改造的主要邏輯及其結果還是很清晰的，我們以下作簡單討論。

　　城中村改造前，從政府的角度看，城中村臟亂差，環境不好，消防隱患大，黃賭毒泛濫，是城市毒瘤。如何將臟亂差的城中村改造為面貌煥然一新的城市社區的一部分，是幾乎所有大中城市領導人夢寐以求的事情。

　　嚴格按《土地管理法》，城中村幾乎無法改造，因為城中村民可以從其過去所建超大面積住房中獲取巨額租金收益。若由政府按經適房甚至商品房來換農民的住房再進行城市社區改造，往往投資巨大，政府根本投資不起。

　　瑞安市的辦法是由村集體進行城中村改造，政府通過讓利(主要是土地出讓金)來讓村集體獲取農村集體土地國有化使用所可以產生的土地級差收益，從而進行城中村改造。

　　城中村改造中的重點有三，一是村集體對本村規劃進行編制，并納入到城市建設規劃，二是村集體自定本村補償計劃，三是政府以新增用地指標將城中村集體建設用地征收為國有建設用地，然后，以劃拔形式還給村集體使用，這樣，村集體就將之前不允許進行市場流轉及招拍掛的集體土地變性為國有建設用地。在寸土寸金的城市中心，一畝國有建設用地的招拍掛價格可達數百萬元，數以百畝計的集體建設用地變為國有建設用地，其價值上漲可達數十倍。因為按《土地管理法》，國家征收農村集體土地所給征地補償是比較低的，其中耕地補償是按農用價值，宅基地是按耕地價值的一半來補償的(當然，其宅基地上的建筑作為地上附著物要另外進行補償)。

　　經過城中村的改造，城中村的面貌發生巨大變化，基礎設施配套，農民住房價值大幅上升，村集體也留下大筆資金。而政府幾乎沒有投入一分錢。

　　政府不花錢就可以將臟亂差的城中村建設好，這當然是一個城中村改造的重大經驗。筆者調查的湖北X市LK社區也是這樣的經驗。

　　那么，為什么瑞安城中村改造可以取得如此成績?是否可以推廣?其內在關鍵是什么呢?

　　其實，瑞安城中村改造的關鍵是土地政策上的靈活性，核心是政府用新增建設用地指標將城中村之前的集體土地征收為國有土地，然后無償全部劃拔到了村集體，村集體將之前不能自由流轉也不允許進入土地市場招拍掛的相對低價(甚至可以說是相當低價)集體土地變為相當高價的城市國有建設用地，從而獲取了數以億計的土地增值收益。以此土地增值收益為基礎，城中村就可以自己組織進行自主的城中村的改造。

　　四、

　　現在的關鍵是，政府劃拔土地給城中村集體的含義是什么，在瑞安市的城中村改造中，政府沒有直接出錢，但并非沒有間接出錢。具體地說，按《土地管理法》，地方政府可以低價向農民征地，而高價將所征土地拿到土地市場上招拍掛，從而獲取大筆土地出讓金，按當前中國實際，征收土地費用，每畝僅數萬元，最多十幾萬元或幾十萬元，而拍出的土地每畝可達數百萬元，這樣獲取的土地出讓收入(賣出價格減去征地價格再乘以土地面積)，就成為地方政府土地財政的主要來源，而當前中國城市地方政府，土地財政收入往往與公共財政收入相差無幾，是地方政府進行城市建設的不可或缺的收入來源。

　　瑞安市在城中村改造中，拿出新增建設用地指標征收城中村的集體土地，但并未拿去高價賣出從而獲得地方政府土地財政收入，而是劃拔到村集體，這樣，瑞安市政府其實是讓出了巨額的土地利益。如前已述，這正是城中村改造得以進行的資金來源。

　　有人說，城中村的土地還是那塊土地，政府只是征收再劃拔，政府沒有什么損失，而城中村卻有巨大利益，這樣的事情太好了，就應該這樣干。這種說法是不對的。

　　首先，城中村土地征收占用了地方政府新增建設用地指標，若地方政府不是將此指標用于征收城中村的土地，地方政府就可以在城郊征地，然后將所征收土地高價賣出，從而獲得土地財政收入。

　　其次，也是更重要的，一個地方政府，其城市建設用地市場的需求是相對固定的，比如瑞安市一年商業性建設用地需要5000畝，城中村的土地可以到市場上招拍掛，就會對地方土地市場造成影響甚至沖擊，從而影響到地方政府的土地財政收入。

　　若僅僅是個別偶然小范圍進行這類城中村改造，地方城市土地市場有能力消化城中村改造新增建設用地的沖擊，若大規模進行此類城中村的改造，甚至城郊村已加入到這類城中村改造的模式中來(城郊村有足夠理由要求按城中村的辦法進行改造)，則這類城中村改造所形成的大量的國有建設用地，將對地方政府的土地市場造成沖擊，從而極大地降低地方政府的土地財政收入。

　　也就是說，天下沒有免費午餐。城中村改造中，通過征收劃拔形式，城中村集體增加的巨額增值收益來自于地方政府土地財政收入的減少。這一增一減，正好相等。看起來瑞安市政府沒有為城中村改造直接付費，其實是進行了間接付費的。

　　瑞安市進行城中村改造的此類規模，看來已經相當大了，《調查》報道讓已有101個村已納入到改造規劃區。101個村，按每村2000人每村3km2計算，則101個村的規模有20萬村民和300km2面積，這是一個極其驚人的數字。瑞安是縣級市，過去就是一個縣城，規模應不大，城中村在過去是沒有的。現在101個村中，顯然已不僅包括城中村，而且已經包括了城郊村。城郊村都按城中村進行改造的話，瑞安市的征地今后就幾乎不大可能了。瑞安市的土地財政就沒有了空間，過去中國土地制度中的憲政安排中，可以用于為地方政府籌集進行城市基礎設施建設的土地財政資源，從此就被正好處在城郊的農民所分享，地方政府能力大幅度削弱。

　　好在瑞安市有比較強的公共財政能力，在缺少土地財政的情況下，地方政府依然有能力做其他該做的事情。

　　五、

　　2012年9月，湖北省農辦組織武漢高校從事三農研究的學者到湖北X市考察，筆者參與其中。在X市，市政府官員帶我們重點參觀了LK社區建設情況。LK社區是X市的一個城郊村，這個村的民風比較彪悍，政府征地拆遷，遇到農民強烈反抗，無法進行。逐步地，城郊村就變成了城中村。因為無法進行征地拆遷，LK村雖然已納入市區版圖，卻是地地道道的農村，村內沒有基礎設施，臟亂差嚴重，成了X市內的毒瘤，也讓市領導臉上無光。為了改造LK社區，X市特事特辦，其中最重要的一條是，將LK村的土地征收后再無償劃拔村集體，村集體將已變成國有土地的建設用地拿到市場交易，換回數以億計資金(其中市政府所收土地交易稅費全數退還村集體)，再以此資金建設LK村，結果在很短時間，LK村就為每戶建400平方米的高檔住宅，村集體建了良好的基礎設施包括廣場、村部、戲樓等，村集體還用部分手中掌握的已變成國有建設用地的土地建商業用房出租以獲得租金收益，建商品房出售，結果，據X市政府有關官員的介紹，地方政府沒有出一分錢，就將以前臟亂差的LK社區建設成為了X市最為漂亮的城市社區，村民的財產翻了幾番，村集體資產有幾個億。X市領導LK社區的建設中嘗到甜頭，準備再建幾個LK。

　　從X市領導帶我們參觀的行為來看，從LK社區現在已成為X市社區建設示范典型來看，X市委市政府是大張旗鼓推廣LK經驗的，市領導認為，LK建設的經驗是“農民得實惠，政府得形象”，政府農民雙贏。X市其他城中村和城郊村當然愿意學習LK建設經驗，即X市政府再來征地，不讓征，除非市政府將所征土地全部劃拔回來，且免收土地出讓金，免除所有相關稅費。這樣一來，雖然X市政府在LK社區和其他村莊建設中都沒有花錢，但后果也將十分嚴重，即今后X市政府再難征到地，從而不再有獲得土地財政的機會。離開土地財政，在公共財政收入不多的情況下，X市的城市建設將成無米之炊，沒有城市建設，也就不可能有投資環境，沒有投資環境，在招商引資中，X市就敵不過周邊縣市，最終的結果是X市的淪陷?

　　這樣看來，X市將本來是作為無奈之舉的LK建設當作示范，是極大的失策，既不公平(LK社區農民憑地利得到太多好處，沒有做到地利共享)，又無效率。

　　六、

　　中國之所以可以取得快速經濟發展成果的一個重要原因是土地非農使用增值收益可以通過土地財政的形式建設城市基礎設施從而可以做到地利共享。隨著土地非農使用價值的進一步提升，城郊農民爭奪土地增值收益，這很正常，因此地方政府征地越來越難，城中村和城郊村的改造也越來越不容易，由此出現瑞安市城中村的以上改造辦法和X市LK社區特事特辦的辦法，但這應是特例，是無奈之舉。若以為這是創新，是應該推廣的，就是大錯特錯了。

　　某種意義上，堅持當前的土地管理法及中國土地制度中的憲法秩序十分重要。城中村改造，不可急于求成。一般情況下，尤其不應該違反當前中國土地制度的基本安排，造成社會新的不公平，及產生不良的示范效應。前幾年報道深圳城中村改造，每改造一個城中村，就產生數十個億萬富翁，數百個千萬富翁，這實在是社會資源的巨大浪費。中國畢竟還是發展中國家，國家的資源應該用到有利于創造更多經濟效率和社會公平的方面，而不是為了圖省事，或城市表面上的好看，而花費巨額財政資金。去讓城中村或城郊村的一小部分人變成食利者。

　　2012年11月4日晚

　　來源：三農中國 http://www.snzg.cn

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