讀《中國土地政策藍皮書·2011年卷》(中國大地出版社2012年版)。劉守英等人所寫“海南陵水、三亞征地創新調查”，以對海南陵水、三亞征地創新的調查為基礎，提出了改變現行征地模式的建議，因此建議事關重大，特述評如下：

　　一、

　　據劉守英等人的調研，海南陵水縣的大墩村是一個半漁半農的農村，1993年縣政府未經村民同意，便以開發國際旅游城的名義，將全村6000多畝土地予以征收，每畝地補償700元，人均分得征地補償款僅650元。2002—2004年，因征地問題和土地權屬糾紛，尤其是當地政府在處理未開發地和退耕還林款方面做法不當，激起農民強烈不滿，引起農民上訪;月川社區是三亞市最大的“城中村”，原住民3660人，居留人口6萬多人。1979年至今，地方政府在原月川村的地盤上先后通過27批次征地，農民集體土地被征走7028.7畝，目前只剩下村民宅基地約900畝。政府低價征地，而農民集體的土地在征收出讓后產生的巨額級差收益與他們無關，引起村民不滿。最近幾年，月川居委會在短短幾年內搶建的違章建筑達到355棟，15萬平方米，按2200元/m2的拆遷成本估算，該村因違章建筑增加的拆遷成本不下于3億元。

　　2010年，陵水縣大墩村農民主動與政府配合，僅用15天就完成了11670畝土地、涉及8個村民組及826戶農戶的征地拆遷。2009年，月川社區僅用54天就將舊村拆除。其中奧妙在哪里呢?

　　大墩村征地是要建陵水海洋主題公園。征地時，陵水縣對大墩村按海南省最高征地補償標準進行補償，其中集體農用地補償5.7983萬元/畝，原屬國有農用地使用權的按60%補償;地上附著物補償以每畝2萬元，每個墳墓4200元的標準包干給村集體實施。另外，地方政府允許村委會在舊村改造時，將節余的389畝集體建設用地直接進行公開“招拍掛”，拍賣價158萬元/畝，共獲得6.1億元土地收入。陵水縣由農民集體直接將集體建設用地“招拍掛”出讓的辦法在國內尚屬首例。它讓農民直接分享到了土地級差收益，實現了集體土地與國有土地的同地、同價、同權。大墩村還從縣政府征收的3108.56畝建海洋主題公園的土地中獲得8%的留用地248.68畝，這些土地處在海洋主題公園項目中地理位置最優越并在建設規劃中確定為商業、住宅一體的地塊，村委會擬用該地塊與知名企業聯合興建五星級酒店。陵水縣將海洋主題公園建設中的建筑、土地、園林綠化等工程交由村公司承建;鼓勵被征地的農村集體組織將集約用地后騰出來的集體土地為附近項目建員工村、員工俱樂部、出租鋪面等，以為農民提供可靠收入。陵水縣將征地、土地平整、公墓建設等配套服務交由村股份公司進行，農民集體從中賺到了幾千萬元的利潤;將40輛出租車的運營交村辦企業經營，解決了80人的就業;將項目建設中需要的混凝土、節能環保磚交村委會經營，其中混凝土攪拌站和節能環保磚廠每年可創利潤3500萬元，全村3480人，每人每年可分到利潤1萬元。

　　月川社區則按照集體建設用地與國有建設用地同權同價的補償原則，先以政府指導價按被征土地和拆遷房屋面積對被拆遷人予以足額貨幣補償和過渡安置，其后由農民自主拆遷騰地，政府再進行土地“招拍掛”出讓，將土地出讓收益計提各項稅費后，扣除20%作為政府前期規劃和基礎設施投入經費，剩余部分全額返還農民。三亞市25度陽光社區(商品房)征收月川社區26畝土地，返還土地出讓收益3200萬元，平均每畝123萬元，是土地補償款的38倍，月川社區五一組一塊13畝的土地，返還土地出讓收益1120萬元，是土地補償款的350倍。月川社區這次實施的拆遷改造，不僅極大地改善了原住民的居住條件，還讓他們擁有了價值更高，作為重要收入來源的出租房和鋪面，每戶2—3套房，月租金在8000元以上。政府還給月川居委會留用地127.7畝，居委會已在這塊地上蓋起了酒店、市場等。目前，月川居委會每年集體收入達1000多萬元，2010年村民人均收入13000元，人均固定資產達70多萬元。

　　征地拆遷后，陵水縣大墩村過去兩年娶進50多位媳婦，其中一位53歲的光棍漢娶進從城里嫁來的年僅36歲的媳婦。一位李姓村民征地前住在一間小平房里，家庭年收入僅2000多元，征地后住進一套別墅，夫婦從村企業每月得到工資2700元，還不算投資的分紅。曾經以命相博抵抗征地的大墩村實現了“零上訪”，長期信訪、沖突不斷的月川村悄然息訪。劉守英等人在這兩個村訪談時，農民眼含熱淚地喊出“共產黨萬歲!社會主義好!”

　　而陵水縣和三亞市地方政府也認為，要“變‘與民爭地’為‘為民謀利’，將肥水流到農民自己的腰包里去”。拆遷工作要“把發展的成果惠及廣大百姓，真正做到‘讓利于民’。舊村、舊城改造的目的就是“通過改造為廣大群眾謀取更大的利益”。他們遵循“群眾利益高于一切”的理念。他們表示“百姓富地方才富，群眾強地方實力才更強”。

　　劉守英通過以上調研，提出如下政策建議：在征地制度改革和《土地管理法》修改中，第一，政府征收集體建設用地(使用權)不能按照農用地價格的標準補償，必須按非農用地的市場價格進行補償。第二，不管城市圈內還是城市圈外，都允許集體建設用地存在，集體建設用地可以同國有土地一樣出讓其使用權。

　　二、

　　應該說，作為天下第一難的征地拆遷，海南陵水縣和三亞市通過新的征地模式，將之前征地拆遷老大難的大墩村和月川社區的征地拆遷問題順利解決，從而消除了社會穩定的隱患，是相當不容易的。征地拆遷不僅涉及到農民切身利益，而且所涉及利益極其巨大。利益巨大，征地拆遷中就容易積累巨大的利益博弈能量，形成嚴重的沖突。在自上而下的維穩要求下面，地方政府面對征地拆遷的天下第一難事，壓力極大，簡直動輒得咎。如何處理好征地拆遷中的矛盾，對任何一個地方政府都是兩難。陵水縣和三亞市在個案處理大墩村和月川社區征地拆遷中的做法是可以理解的。

　　現在的問題恰是，大墩村和月川社區可以用幾乎沒有沖突的辦法來解決天下第一難的征地拆遷，之前是以命相博，拼死抵抗，現在卻零上訪，高呼“共產黨萬歲”，原因何在?劉守英等人以海南兩地調查為基礎，提出將兩地征地拆遷經驗上升到國家法律制度層面，其含義是什么?

　　三、

　　我們來看海南兩地征地拆遷中的幾個關鍵詞。

　　征地拆遷后農民的狀況。

　　可以最典型表現征地拆遷后大墩村農民狀況的，從調查報告來看，有以下一些：“一個53歲的老漢娶進從城里嫁來的年僅36歲的媳婦”;李姓村民征地前住在一間小平房，征地后住進別墅;每年僅從村辦企業分得利潤即超過1萬元;大墩村民3000多人，僅征地所獲補償即超過10億，人均30多萬元，另外自建別墅戶均一套。月川社區，人均固定資產70多萬元，每戶僅月租金即在8000元以上。

　　顯然，征地拆遷后，大墩村和月川社區農民的經濟收入有了極大的提高，尤其是月川社區，經過此輪拆遷，村中幾乎每戶都是百萬富翁，甚至有相當部分(1/3)戶成為千萬以上資產戶。在此輪拆遷之前，月川社區農民已經是三亞市最為有錢的“特殊公民”，不僅一般農民無法與月川社區農民比，而且三亞市民也無法與月川社區農民比。經過此輪拆遷，月川社區的農民可以說每戶每人都是一夜暴富，成了地地道道的食利階層了。

　　過去窮得連媳婦都娶不上的大墩村，借此次建海洋主題公園的征地機會，一下子也是暴富起來，大墩村民的經濟條件大為改善，以至于53歲的老光棍也可以娶進城里36歲的年輕媳婦，可見大墩村經過此輪征地，已經不只是比一般村莊的村民情況好，而且也已比一般城里人的情況要好得多。

　　大墩村和月川社區在此輪征地拆遷中，之所以可以獲得巨大利益，就是將之前本來是由地方政府用“土地財政”形式取得的收入，讓利給到了大墩村和月川社區的農民。而無論是陵水縣還是三亞市，都并非經濟特別發達，政府財政富得流油的地方政府。

　　大墩村和月川社區都只有2000—3000人，規模并不大，而從地方政府讓利的規模來看，僅僅這兩個村，每個村的讓利規模都達到了10億元左右。10億元，幾乎是一個中西地區縣級財政收入的二到三倍!

　　一旦缺少土地財政，陵水縣和三亞市的城市建設，對全區域農民的轉移支付等等，就一定會出現能力不足。因為沒有無緣無故的財富出來。陵水縣和三亞市在征地拆遷時，講要“將肥水流入到農民自己的腰包里面去”，這樣政府就沒有了可以流入的肥水。注意，這里政府并不是指政府官員，而是用于公共事業的由全民共享的資源。地方政府“讓利于民”，這里的肥水流入農民自己的腰包，和讓利于民的“農民”，“民”，都只是指大墩村和月川社區為數極少的農民，而不是指陵水縣和三亞市的全體城鄉居民。一旦肥水都流到了極少數土地正好處在特殊位置的農民，則陵水縣和三亞市要“將發展的成果惠及廣大百姓”，要讓舊村、舊城改造“為廣大群眾謀利更大的利益”，就是不可能的事情，所謂“以群眾為主體，多方共贏”，就只能是處在特殊位置的農民一夜暴富，而其他地區的農民以至于全民，完全無法從中獲取“土地財政”所應該為全地區人民進行公共事業和基礎設施建設所帶來的利益。

　　四、

　　也就是說，海南兩地特殊的征地拆遷方式，將因為城市工商業發展所帶來農地非農使用的增值收益，全都留給土地恰好在特殊區位的極少數的農民，這些農民一夜暴富，成為了土地食利者階層。而無論是地方政府還是占95%以上的其他農民和市民，都無法獲得土地增值的好處。而事實上，土地增值收益來自工商業發展，與特定區位農民的勞動無關。特定區位的農民通過如此征地拆遷方式無償占用了本應“漲價歸公”的全民財富。

　　五、

　　這里尤其要注意的有三點：

　　第一，海南以上征地拆遷模式，不可能為廣大農民謀利益得實惠，而只是讓極小數特殊農民一夜暴富，變成食利者。

　　第二，中國現行土地制度安排是要防止出現土地食利階層，而要讓土地增值收益在全民中分享(通過“土地財政”的形式)，這既是中國土地制度中的憲法秩序，又是中國取得快速經濟發展的最大秘密。

　　第三，因為征地拆遷涉及利益巨大，征地拆遷在任何國家都是第一難事，在美國、日本也是。試圖將海南特殊條件下的征地拆遷安排上升到國家制度層面，從而消滅征地拆遷的沖突，這是不現實的。尤其是中國當前正處在快速城市化階段，征地拆遷必然會工作量大，矛盾多。有矛盾有沖突很正常。無矛盾無沖突才是不正常的，也是不可能的。即使目前大墩村按5萬元/畝征地，今后農民也會提出要按10萬、20萬每畝征地的訴求。現在按8%的留地發展，將來就會提出10%、20%的留地發展要求。矛盾是絕對的，這是馬克思主義的基本觀點。

　　六、

　　新中國已經將土地食利者階層作為一個階層消滅掉了。現行土地制度是中國新民主主義革命和社會主義革命的成果。我們要保衛這一革命的成果。

　　2012年9月17日上午

　　三農中國 http://www.snzg.cn

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