增減掛鉤這一制度設置并不能因此具有讓農村建設用地本身變成資源的魔力，而不過是通過這一制度安排，使農村建設用地減少所形成城市建設用地增加的掛鉤指標，讓農村建設用地參與了部分城市利益的再分配。這個過程并沒有新增財富，而只有通過增減掛鉤這一特殊制度裝置而來的再分配財富。

　　一

　　目前對建設用地的崇拜已經到了無以復加的程度。城市土地動輒拍出每畝上千萬元的天價，使土地具有了無比魔力，變得神秘難解。一般農村的土地農民似乎并不珍惜，棄田拋荒也是正常現象，何以城市土地可以拍出天價?一種解釋是，中國實行土地用途管制，可以進入市場拍賣的土地是城市建設性用地，因為可以進入市場拍賣，及因為是建設性用地，城市土地才可以拍出上千萬元的天價。而用于農業生產的土地，其地價只能按生產農產品的價格來計算，農產品每畝產量為稻谷1000斤，價值1000元，當然不可能拍出天價來。

　　因此，有一種觀點認為，只要土地可以用于建設性用途，可以由市場拍賣，就可以形成巨額價值。周其仁就說：“農民自用的建設用地一旦經由市場競價，可能表現為驚人數目的貨幣財富”，這話是他2007年10月發表在《南方周末》一篇文章的觀點。2011年10月，周其仁接受《經濟參考報》采訪時再次講到：“我下鄉在黑龍江，我今年到下鄉的地方看，當時的連隊全拆掉了，形成小集鎮，這叫墾區的城鎮化。連隊一拆掉，建設用地算下來節約40萬畝。現在當地不知道怎么用了，只能是復墾打糧食。我就跟當地人說，這建設用地里頭還有資產呢，就是原來蓋房子的權利。如果能把40萬的指標賣到重慶去，或者把貴州的地賣到上海去，這對城鄉統籌、對區域協調發展、對收入分配意義非常的大。當然，現在中央政策是不允許跨省交易的。為什么禁止跨省呢?就是擔心執行上有問題。下一步能不能跨省，挑戰很大，還要一步一步來做”[1]。既然農村建設用地里頭有資產，所以我們拚命地要將更多的農村土地算作建設用地，比如本來是早已廢棄的磚窯，300畝，現在好了，這是鄉鎮企業用地，是建設用地，本來是林地的房前屋后的林盤現在也算作建設用地，成都農村僅林盤算作建設用地一項，即增加了數十萬畝的建設用地。建設用地里面有資產，所以要讓農民將占地面積太大的房子拆掉，只建占地面積比較小的房子以騰出建設用地;因為建設用地里面有資產，所以之前將廢磚窯復墾為耕地就浪費了大量資產，所以黑龍江墾區連隊40萬畝建設用地復墾為耕地就浪費了資源。因為建設用地里面有資產，所以要節約建設用地而浪費耕地?

　　這樣事情就變得十分滑稽起來。

　　二

　　城市建設用地之所以值錢，是因為土地位置不可移動，而城市規模經濟和聚集效益使不同位置的土地具有完全不同的商用價值從而出現了因為土地位置不同而來的土地級差地租，城市黃金地帶的土地因其稀缺和高商用價值，可以每畝拍出上千萬元的高價，邊緣地帶的土地商用價值較小，只能拍出百萬元的價格。中國為了保護耕地，對城市建設用地實行嚴格的計劃控制，在中國快速城市擴展的過程中，國家保持偏緊的新增城市建設用地的供給，從而進一步加劇了城市建設用地的稀缺，導致城市建設用地的高價。離開土地位置及國家保持偏緊的城市建設用地供給，我們無法理解城市建設用地的天價。

　　也就是說，若沒有區位優勢，沒有建設用地的稀缺，建設用地就沒有可以產生天價的魔力，這就是為什么農民將不再住人的宅基地(農村建設用地)復墾的原因，也是黑龍江墾區只能將40萬畝建設用地復墾為耕地的原因：復墾為耕地可以種糧，而建設用地空在那里，什么用途都沒有，什么收入也沒有，哪里有什么資產?

　　周其仁講，建設用地里面有資產，這是因為國土資源部設計了一個政策叫做“城鄉建設用增減掛鉤”政策。增減掛鉤政策的本意是，既然地方政府都有極高的增加建設用地指標的積極性，從保護耕地不減少的角度看，如果農村可以減少建設用地，將減少的建設用地復墾為耕地，則城市可以相應增加建設用地。這樣，建設用地總量沒有增加，耕地總量也沒有減少，但城市所需要的建設用地增加了。這樣一來，就將價值較少的農村建設用地變成了價值更高的城市建設用地。

　　國土資源部將城市建設用地與農村建設用地這樣一掛鉤，農村建設用地就有了與此前相當不同的屬性。比如作為宅基地的農村建設用地，按《土地管理法》，是不能流轉不能用于農戶自住以外的商業目的的，現在則可以通過減少農村宅基地獲得相應城市建設用地，農村建設用地起到了為城市新增建設用地指標的作用。或者說，因為之前國家采取偏緊的城市建設用地供給策略，導致城市建設用地總量上的稀缺，由此形成一個城市建設用地指標價，這個指標價顯然是浮動的。即如果建設用地指標量比較大，城市需要建設用地的稀缺就比較小，指標價就比較低。如果城市建設用地指標供給較少，城市建設用地稀缺程度就比較高，指標價相應就高。在國土資源部沒有為地方政府增加建設用地開“增減掛鉤”的口子時，決定地方政府城市建設用地稀缺程度的是國家每年下達的新增建設用地指標。地方政府越是有剛性的城市建設用地需求，國家下達的新增建設用地指標越少，則城市建設用地缺口就越大，稀缺程度就越高。但在某些地區，因為城市新增剛性建設用地需求并不大，而中央下達的新增建設用地指標比較多，城市建設用地缺口就比較小，甚至沒有缺口，這樣建設用地指標就不存在稀缺性，指標就用不出去，指標就根本不值錢。

　　只有存在指標缺口的地方政府，才會試圖通過城鄉建設用地增減掛鉤這個政策口子，通過整理農村建設用地來為城市增加建設用地指標。既然地方政府是為了彌補城市建設用地指標的不足，地方政府就一定要讓最容易整理出農村建設用地指標的農村進行建設用地整理。農村建設用地越多，越是容易整理出農村建設用地，則地方政府可以獲得從農村建設用地減少而增加的城市建設用地掛鉤指標就越容易，也越廉價。只有當農村建設用地很少且整理成本很高時，地方政府要獲得掛鉤指標不可能不花大代價。但如果整理成本實在太高，已經高過地方城市建設用地稀缺所具有的價格，地方政府就不會再來整理農村建設用地了。

　　正是因為農民可以減少農村建設用地的數量和難度決定了農村建設用地的價格，若擴大增減掛鉤的范圍，及增加可以被稱為農村建設用地的土地類型(比如既然林地可以算進去，就也將荒地算進去?)，則范圍越大，可整理的農村建設用地越多，整理出來形成的農村建設用地就越是廉價不值錢。當前全國僅農民宅基地就有2億多畝，按說至少可以整理出一億畝出來，再加上諸如農村廢棄廠礦用地，又是幾千萬畝，而當前全國每年城市新增建設用地最高峰的年度也只有600多萬畝。僅僅是農村可以整理節余出來的建設用地指標掛鉤到城市新增建設用地上去，就夠全國用三、四十年，而其實每年國家仍然是給地方新增了建設用地指標。而且，當前正是中國城市化最快的時期，再過20年，中國的城市化已經結束，城市面積的擴張也就結束了，城市也就不再會要新增建設用地而只需要城市內部土地之間進行用途調整和內涵擴張了。這樣一來，農村整理節余出來的建設用地指標又從哪里獲得價值?

　　這本來是并不難算的一筆帳。周其仁舉例的黑龍江墾區的一個連隊就可以節余出40萬畝建設用地，若增減掛鉤足以供北京、上海、天津、重慶四大直轄市一年的新增建設用地量。而這四大直轄市是中國經濟發展最快最繁榮也最有錢的地區，若這個連隊的40萬畝建設用地不復墾為耕地，而是排隊等跨地區流轉以形成實現里面的“資產”價值，那該還要等多少年?等得到嗎?憑什么等到?周其仁說這40萬畝建設用地里頭還有資產時，他無疑是說，國家每年下達新增建設用地指標里面有資產，既然如此，國家每年為每個省多下達40萬畝“資產”，即使一畝只值20萬，40萬畝也值800億啊!

　　當前國家要求增減掛鉤必須在區縣范圍內進行，且限制了每年可以進行增減掛鉤的指標數量(一般為國家下達新增建設用地指標的大約10%)，如此，才能使某些整理農村建設用地指標難度大的地區形成較高的指標價，也才能讓諸如成都市一些特大城市可以借增減掛鉤來實現城市利益向農村的輸送。增減掛鉤這一制度設置，并不能因此而有讓農村建設用地本身變成資源的魔力，而不過是用這一制度安排，使農村建設用地減少所形成城市建設用地增加的掛鉤指標，讓農村建設用地參與了部分城市利益的再分配。這個過程并沒有新增財富，而只有通過增減掛鉤這一特殊制度裝置而來的再分配財富。

　　三

　　這里，我們尤其要分析一下建設用地這個詞。黑板經濟學的一個最大弊病是用概念思考而不明白不懂得概念背后的事，及概念背后的機制。中國實行土地用途管制，土地按用途一般可以分為三種類型，即建設用地，耕地，未利用地。建設用地又可以劃分為城市建設用地和農村建設用地，城市建設用地又可以進一步細分為經營性建設用地、工礦用地和公益事業建設用地，農村建設用地又可以細分為宅基地、鄉鎮企業用地、公益事業和公共工程建設用地等等。

　　我們來看城市經營性建設用地和農村宅基地，雖然國土資源部“城鄉建設用地增減掛鉤”政策將這兩類土地聯系在一起了，但這其實是完全不同的兩類土地，性質不同，用途不同，法律規定不同，幾乎沒有相同之處。唯一相同的是，將農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤，可以保證耕地不減少。但正如實踐中出現的嚴重問題一樣，要減少農村建設用地，各地立馬想到的是拆農民房子，讓農民上樓，農民上樓后生產不便生活不便那就顧不得了。或者說，目前為了保證耕地不減少又滿足地方政府增加城市建設用地辦法的“城鄉建設用地增減掛鉤”存在一個嚴重問題是折騰農民，拆農民的房子。拆房子是要付出代價的，是資源浪費的，有這個必要嗎?

　　既然只是為了耕地不減少又讓城市可以新增建設用地，為什么不通過開墾農村未開發地來與城市新增建設用地指標相掛鉤呢?未開發地完全可以命名為待建設用地，或未建設用地，仍然是建設用地之間的掛鉤啊。若用開墾未開發地來與城市新增建設用地指標掛鉤，至少有兩大好處：一是成本比節余農村宅基地要低得多，且資源極為豐富;二是不必折騰農民，不用拆農民房子造成不必要的資源浪費。

　　更有趣的是，因為掛鉤政策，使農村建設用地比耕地從理論上講要值錢得多，農民就拚命要將耕地算作建設用地，很多根本不可能復墾為耕地的廢棄工礦地現在突然價值萬金成了寶貝，耕地反而沒有好好利用。

　　當前學術界及政策部門不研究具體實踐，很多決策和結論都是望文生義。這樣的決策所造成的實踐惡果，讓社會資源被白白地浪費掉了，實在是可惜得很。當前仍在全國各地轟轟烈烈地開展的城鄉建設用地增減掛鉤政策，誤會了城市建設用地與農村集體建設用地本質的不同，將本來是完全不同的兩類土地混為一談，造成實踐的混亂。而像周其仁這樣的土地資源問題專家也稀里糊涂地掉到坑里，是為可嘆。

　　2012年11月8日晚

　　[1] 周其仁：“以土地轉用抑制土地財政，成都模式可行”，《經濟參考報》2011年10月31日

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