資本進村的時代

　　一般而言，資本與土地的關系大致有四種類型：第一種是傳統時代的資本兼并村莊土地;第二種是1980年代以來的鄉鎮企業與村莊土地之間的關系;第三種是全國各地的城郊村與城市發展、土地開發之間的關系;第四種是最近幾年在全國迅速興起的為獲取“城市建設用地指標”而出現的新圈地現象。這種模式的主要特點是：資本主動“進村”促成“農民上樓”以獲取“地票”，由于城鄉建設用地指標“增減掛鉤”等政策設計，城市資本第一次與非城郊村莊土地發生關聯，并且，由于促成農民居住形態和農業生產形式的改變，對普通農民的影響也最為深遠。這種新模式的出現，主要有兩方面原因：一是國家的土地政策設計，二是地方政府獨特的土地--財政--金融的“三位一體”的發展模式。

　　首先來看國家土地政策的設計。為嚴格保護耕地，同時也為限制地方政府無約束地城市擴張和土地經營，國家對農用地轉為非農用地做了嚴格的指標計劃。同時，國家也出臺了一些彈性政策來做緩沖，以實現城市建設用地、農村建設用地與農地三者之間的“平衡”和“掛鉤”。這方面的政策主要有三項：“占補平衡”制度。根據《土地管理法》規定，按照“占多少、墾多少”的原則，建設單位占用耕地時必須補充相應的耕地，以保證耕地不會減少。“占補平衡”制度實質是國家實行從緊的城市建設用地指標供給的配套制度，簡言之，這是獲得城市新增建設用地指標的前提。雖然無論通過復墾耕地、土地平整等行為新增多少耕地，地方政府由此獲得的用地指標都不能突破國家剛性的建設用地指標。但因為已經實行“省內平衡”，所以，它對平衡省內不同城市的用地指標的差額還是起到一定的調節作用。

　　真正使地方政府突破國家城市建設用地指標管控的是“增減掛鉤”制度。所謂“增減掛鉤”，是指在城市新增建設用地指標和農村減少建設用地指標之間進行“掛鉤”和調節。在這一制度設計下，農村建設用地復墾為耕地所增加出來的指標，可以轉換為城市的新增建設用地指標，通過這一管道，就能迂回突破國家對城市新增建設用地指標的偏緊管控，正是因此，全國各地都有很強的推行“增減掛鉤”政策的積極性。

　　比“增減掛鉤”制度走的更為“超前”的是成都、重慶城鄉統籌試驗區所實行的“地票”制度。借助政策特區的優勢，采取類似于“增減掛鉤”的辦法，讓農民將宅基地整理出來，變為可以在“地票交易所”進行交易的“地票”。需要占用建設用地指標的法人主體(比如房地產商)直接到地票市場購買“地票”，然后再由政府管控的一級土地市場購入相同面積的建設用地。這樣一來，通過地票制度，實際就將之前“占補平衡”的土地征收和土地增補由政府行為直接轉變為市場行為。這就為城鄉建設用地指標的交易搭建了市場平臺，也為各個地方政府突破國家建設用地的指標控制找到了政策突破口。

　　這些政策使得本來沒有多大價值的農村“地票”陡然增值。尤其是在農民還沒有意識到宅基地作為一種“地票”具有極差收益的大部分地區，商人資本就可以巧妙運用這一特殊政策(包括農民的信息劣勢)來賺取農村“地票”與城市“地票”之間交易的巨額差利。這也成為“資本進村”經營“地票”的政策鋪墊。

　　但是，“資本進村”的推進仍需地方政府的強大動力，這就牽涉到當下中國大部分城市獨特的土地--財政--金融“三位一體”的發展模式。1994年分稅制改革以來，中央--地方稅賦分成的結構性巨變，深刻影響到地方政府的行動邏輯。地方政府紛紛拋棄難以給地方提供較大稅賦貢獻的鄉鎮企業，迅速轉向“經營土地”，“土地財政”逐步成為地方財政的支柱。進入新世紀以來，“土地財政”又進一步與“土地金融”聯系起來，形成土地--財政--金融“三位一體”的發展模式。

　　所謂“土地金融”，是指地方政府通過儲備和經營土地向金融機構貸款融資，建立起一個比土地財政更為龐大的資金體系的做法，這是一種典型的“以地養地”之法。在這種“三位一體”的發展模式之下，地方政府推動經濟增長和城市化的唯一約束條件就是“地票”，如何獲取“地票”就成為地方政府的中心工作。

　　特別是2008年國家4萬億經濟刺激計劃出臺之后，這一矛盾就更加凸顯。這一“三位一體”發展模式的核心主體是縣級政府。然而，最近幾年，由于國家實行“增減掛鉤”等城鄉建設用地統籌政策，這使得“土地財政”已經延伸至一些非城郊的農村鄉鎮。特別是一些中西部地區的非城郊鄉鎮，由于自身財政近乎“空殼化”，所以最具有經營“地票”的積極性。

　　除獲取土地財政填補鄉鎮財政缺口以外，農業型鄉鎮積極引進資本進村還有另外兩個非常重要的原因：第一，“資本進村”可以在形式上改善農村安居環境和村容村貌，基層政府在自身沒有財力推動新農村建設的情況下，引進外來資本從事新農村建設，它也可以成為基層政府博取政績的重要“名片”。第二，“資本進村”對一個村莊的大規模“重鑄”不僅是新農村建設的最好招牌，同時也是基層政府以此套取國家各類支持項目的最好借口。從這個角度，外來資本實際充當了地方政府申報大型國家項目的前期啟動資金的角色。

　　正是土地財政、政績“名片”和申報“項目”三方面因素，導致地方政府有強大的積極性來引進“資本進村”。

　　一般來看，“資本進村”之后，有三項工作必須梯次推進。第一，促成“農民上樓”。通過“農民上樓”來“遷村騰地”，并通過 “增減掛鉤”政策將“農民上樓”后多出來的建設用地指標拿到城市中進行交換。第二，對全村耕地進行“整村流轉”，集中到新成立的公司名下，整體平整和開發利用。第三，全村土地流轉到公司以后，農民變成 “失地農民”，公司以土地為基礎發展產業，既為農民提供部分就業，也為彌補土地“流轉金”并開展相應的村莊福利建設。

　　資本進村與農民上樓

　　以W村的“農民上樓”為例。祖籍位于W村的Z原在重慶從事古建筑修建行業，2010年響應湖北省“回歸工程”決定回家鄉“捐資”進行新農村建設。據稱，他準備“捐資”1.5億對以W村為中心的周邊5個村的土地進行整體流轉、重新平整和開發，最終用10年左右的時間建成一個占地5萬畝的Z水鎮。2010年開始水鎮的第一期工程建設，就是對W村的土地進行整村流轉，農民全部“上樓”，入住五層樓房的集中小區。W村有農戶307戶，按照公司的做法，是讓農民“以舊換新”：公司免費為每戶農戶建設一套面積140平方米的清水房，村民原有的住房(不含室內財產)及地上附屬物無償歸公司所有。

　　目前，全村已經建成300套(計15棟)農民新房，絕大部分農戶已經裝修并遷入居住，有兩個小組的農民已經搬遷完畢。公司對每套“清水房”的折現是10萬元，基本的免費交換房的標準是：有房(磚石房)、有戶、有田(5畝以上)，需要另外出錢最多的是“空掛戶”(只有戶口，無田無房)：“每戶需出資8萬元，公司支付20%”。 可見，這一“以舊換新”不只是簡單地“以房換房”，其實是農民以房屋、耕地和戶口“三證”交換一套“清水房”，且根據農戶耕地多少和原有房屋類型(土坯房、磚石房)和大小等進行一些微調。農戶與公司之間簽訂“上樓”協議以后，農民就完成了“凈身出戶”，按照農民自己的說法就是“我們全村都成了空掛戶”。

　　給農戶的房屋真是免費的嗎?公司付出的成本是一套“清水房”，定價10萬元，但實際成本價在7萬~8萬元。農民付出的成本是：戶均10畝以上耕地的經營權、戶均超過2畝的宅基地建設用地指標及其復墾后的耕地面積、房前屋后的花草樹、老房屋的磚瓦門窗等。很明顯，農民根本不是“免費”獲得新房，實際情況是農民付出了遠超過成本價的代價。

　　首先，公司通過“差別化”策略獲得部分農戶的購房款。按照全村平均來看，每戶農戶平均耕地都在10畝以上，但實際情況是耕地占有不均，比如，有不少農戶占耕地20~30畝，但是他們也只能按照一戶一房的情況換房，而對于那些耕地不足5畝的農戶，則需要另外交納部分購房款，同時還有許多其他情況也需要另外交納購房款。

　　其次，公司通過“農民上樓”一次性整理出近1000畝的農村建設用地指標，通過“增減掛鉤”政策，這些農村“地票”可直接與城市新增建設用地指標進行交換，僅這些“地票”對于公司就是巨額收入。只要有“地票”，就可以在其他地方獲得城市建設用地。最近，Z已在S縣所屬的J市內獲得一塊面積為600畝的城市建設用地，目前正準備進行古建筑一條街的開發，那里的用地指標正是從W村整理后“增減掛鉤”所獲得的。

　　與此同時，Z還對全村土地進行了整體流轉，成立了“Z生態水鎮集團公司”，公司下屬Z水鎮農業專業合作社、Z水鎮農機專業合作社、Z水鎮發展公司等二級機構。公司正是以農民專業合作社的名義實現了土地的整村流轉，公司指出，農民是以土地入股參與公司分紅和獲得公司福利，而不是簡單的公司征用農民土地行為。但實際上，這種說法似是而非，按照實際運作情況來看，農民根本不可能以土地入股的形式參與公司分紅。公司以農民二輪土地延包合同記載的面積為準，按照每畝每年1500元流轉金的標準，將農民的耕地統一流轉到“合作社”經營(實際是公司)，農民可以土地流轉金的形式向公司入股。也就是說，如果農民每年不領走土地流轉金，則算給公司入股，以后可參與公司股份分紅。但是，實際情況是，對于絕大部分家庭來說，土地流轉金是全家的最主要收入來源，所以不可能不將土地流轉金領走。同時，由于公司目前基本沒有太多的盈利性產業，農民對公司效益沒有信心，所以即使家庭經濟寬裕，也不愿意把土地流轉金放在公司入股。實際上，全村307戶沒有一戶將土地流轉金留在公司入股，這是一種典型的資本進村的“圈地”行為。

　　“資本進村”以后迅速完成了土地的“資本化”，并完全占有土地“資本化”之后的增值收益。這主要表現為：第一，通過“增減掛鉤”政策將農村建設用地指標掛鉤到城市，這是最直接、也是最大的一筆土地的“資本化”;第二，改變耕地性質，對耕地進行非農化使用，興修工廠、現代生態農莊、度假村、高端會務酒店、旅游景區等;第三，用部分耕地發展現代“經營性”農業，種植大棚蔬菜、甜玉米，建設稻蝦養殖基地等;第四，以土地流轉和新農村建設的名義套取大量國家項目，向國家要“資本”，根據筆者調查，其總額將近5000萬元。

　　新時期資本與農村關系的新變化

　　在筆者看來，當前的“村莊公司主義”主要表現如下：

　　首先，村莊已經全部按照“公司化”的邏輯來組織和運作。第一，全村土地全部由公司統一經營，并進行部分專業分區，比如已經建成的蔬菜大棚區、露天生態蔬菜種植區，以及正在準備建設的稻蝦養殖區等。根據Z水鎮的整體規劃，到水鎮最終建成以后，公司將對近5萬畝耕地分區進行專業生態農業生產，整個水鎮將形成生態種植區、畜禽養殖區、飼料肥料生長區、農產品加工區等八大區域。第二，公司不僅啟動生產，且在市場營銷、儲藏物流等各個方面都在全線推進。公司目前已經建成大型冷凍庫1個，大型玻璃溫棚1個，還正在建設新的儲藏中心。Z要以W村為中心的5個村來建設一個大型的生態農產品生產和加工基地。第三，村兩委、農民專業合作社成為公司的二級下屬機構。農民專業合作社本來只是一個幌子，用這個幌子一方面可以很好獲得政府的支持;另一方面也是公司與農民之間矛盾的一個“減壓閥”，特別是在土地流轉的過程中，打著土地入股的口號能更好蒙蔽許多農民。村兩委成為公司的下屬機構，這最能顯示出村莊“公司化”的特征，村兩委的負責人與公司之間進行交叉任職，比如村支書(兼村主任)又兼任集團公司的黨支部書記，集團公司的總經理Z又是村委會副主任。由于公司掌握了村莊的所有經濟命脈，所以村兩委班子成員就全部接受集團公司老總的領導和指揮。這和有些學者所說的“公司型村莊”非常相似，表現為公司“吞噬”村莊的特點。

　　其次，正如上述的村兩委成為公司的一個二級機構一樣，村民選舉在公司--資本面前也“停擺”了。2011年本是全村換屆選舉的年份，但是為了服務于公司的平穩發展和所謂的“新農村建設”，全村居然沒有展開村民選舉，且在沒有展開選舉的情況下將公司老總扶上了村委會副主任的位子。特別值得指出的是，公司老總目前的戶口還不在W村，按照《村民組織法》的規定，他實際根本沒有資格擔任村委會副主任。

　　再次，村莊的“公司化”和“資本化”對國家--農民關系產生了巨大影響和沖擊。具體表現為：第一，國家的各種惠農補貼都直接“注入”公司，農民由于已經失去土地，實際再也無力獲得這些補貼。比如，2011年已經將土地流轉給公司經營的4個小組的農民的種糧補貼直接注入公司;國家的農機購置補貼被公司以“農機合作社”的名義將補貼名額全部拿走，僅2011年就補貼農機29臺(套)，補貼金額近10萬元。農機直接歸了公司，公司以之作為經營性資產。第二，近些年來，國家以項目化的形式向農村提供公共品和公共服務，而村莊“公司化”以后，國家的各類項目都向公司聚集。據不完全統計，已經進入W村的項目包括：國土部門土地平整項目、國土部分增減掛鉤項目，財政部門糧食基礎建設項目，住建部門“危房改造”項目，商務部門冷庫建設項目，水利部門的堰塘建設，U型渠建設，泵站建設項目，交通部門公路建設項目、林業部門“退耕還林”項目等大小10余個。每個項目資金從幾十萬到幾千萬元不等，全村目前共申請到項目資金近5000萬元，已到位資金2000多萬元。

　　可見，公司以新農村建設的各種名義套取了大量的國家“涉農”項目。由于公司替代村莊成了項目接納和實施的主體，“涉農”項目與農民失去聯系從而喪失其本來意義，而演變為壯大公司、扶持資本的手段。第一，公司替代村莊(和村級組織)橫亙在國家與農民之間，各種惠農政策和資金全部被公司以“惠農”名義“劫走”。第二，國家的受損不僅限于物質和資源方面，更重要的是農民的國家觀念也在這個過程中發生扭曲。一方面，少部分農民開始抱怨國家政策“輔資不扶農”，比如部分農民想買農機但指標被公司占據而不成。另一方面，公司通過爭取大量項目在一定程度上改善了村莊的環境和公共服務，但農民將之歸為公司的福利，公司老總的慈善家形象得以“光大”，而真正在背后投資的卻是政府部門。第三，由于大量項目和優惠政策向一個村莊聚集，周圍其他村莊的農民心生不滿，制造了基層政府與農民之間的矛盾。W村僅一年多時間獲取各類項目10余項，資金總數近5000萬元，這是以犧牲其他村莊可能獲得的項目福利為代價的。筆者在調查中，地方領導就反映當年本來有一個大項目準備分配到W村實施，但是其他許多村集體不滿，所以最后改投到另外幾個村莊以作平衡。

　　還有兩點值得特別討論。

　　第一，被公司--資本“拋棄”的農民。整體來看，農民所言的“全村農民都成了空掛戶”最能體現出當下的現實。農民目前在村莊除了居住的單元房和掛著的戶口以外，他們與村莊-- 公司已經沒有任何關聯，具體表現如：農民失去立身之本——土地和農業，只能仰賴公司的土地流轉金，且許多耕地已經轉為非農用途，這一過程實際是不可逆的;農民不是公司股東，無法享受公司的分紅和福利。土地入股只是空頭支票;公司實際根本吸收不了多少村民的就業;農民沒能獲得土地增值(甚至還不知道)的極差收益。

　　第二，基層治理的社會基礎由村莊--農民變為公司--資本。根據Z水鎮的規劃，它建成之后將是一個橫跨5村的大型公司實體，公司代替村莊成為國家政策的接洽對象和基層治理的主體。最近幾年，全國有20多個省市掀起了“農民上樓”運動，在此過程中，村莊被吞噬，農民被拋棄，政治被吸納，這將對未來的中國社會帶來深遠影響。

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號