摘要：周其仁教授團隊最近發表長篇論文，將成都市城鄉統籌的經驗概括為“還權賦能”，認為成都市城鄉統籌成功的經驗是通過確權確地，將農民土地財產權還給農民，再利用城市化加速 的機遇，釋放級差土地收入的能量，借土地流轉與建立城鄉統一土地交易市場，形成了農民與各相關利益方共同分享城市化土地增值的格局。直白地講，其觀點就是：成都市城鄉統籌的主要 經驗就是土地私有化。同樣以成都市的田野調研為基礎，作者提出成都城鄉統籌經驗的本質是在中國現行土地制度安排框架下，政府通過土地財政主導并推動經濟高速發展和城市快速擴張， 同時相應提升城市基礎設施水平，提高城市為經濟建設服務的能力，從而形成巨大的經濟總量，這個經濟總量的一部分投射到不可移動的土地上面，形成土地級差地租，以適應城市擴大和城 市發展的需要，這使得城郊農村的土地具有了遠高于農業用途的非農使用的增值收益，由此形成快速經濟發展和城市擴張中的良性循環，近而為順利完成城市化的歷史性使命提供了可能。這 一解釋觀點，與周其仁團隊完全不同。

　　關鍵詞：還權賦能;土地制度;城鄉統籌;土地級差收益

　　周其仁教授近年來頻頻到成都調查土地制度改革，并以此為據，在各種發言、著述中發表了他關于成都土地制度改革的意見。2012年暑假，筆者在成都進行了為期20天的土地制度改革專題調 研。調研結束后，筆者再讀由周其仁教授執筆以北京大學國家發展研究院綜合課題組名義發表的長文《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》[①](以下簡稱為《還權賦能》)一 文，發現周其仁教授課題組對成都市土地改革的認識存在比較大的問題。本著真理愈辯愈明的態度，筆者提出若干商榷意見，不妥之處，還請周教授及各位同仁指正。

　　一、《還權賦能》的主要觀點及評析

　　“還權賦能”一文篇幅約6萬字，主要想回答這樣一個問題：在當前城鄉居民收入差距拉大的背景下，成都市為何可以扭轉城鄉居民收入比逐步上升的勢頭?《還權賦能》一文研究發現，成都 市2005年底的城鄉居民收入比為2.61:1，比2003年收窄了1.1個百分點。橫向比較則是，全國人口過千萬的超特大城市中只有成都和重慶扭轉了城鄉居民收入差距拉大趨勢。不僅如此，成都市 在扭轉城鄉居民收入差距拉大趨勢的同時還實現了城市化和工業化的健康發展。因此，《還權賦能》一文的主線是：“成都市怎樣在加大地方財政對農村和農民轉移支付的同時，利用城市化 加速的難得機遇，釋放級差土地收入的巨大能量，把本來屬于農民的財產權利真正還給農民，并經由打破城鄉壁壘的土地合法流轉與統一的土地交易市場，形成農民與各相關利益方共同分享 城市化土地增值的新格局”。

　　《還權賦能》一文共分五節，第一節題為“城鄉差異擴大下的成都實踐”，認為成都市扭轉城鄉居民收入差距擴大趨勢的主要措施有二：一是在財政支出方面主動向農村和農民傾斜;二是啟 動了土地制度方面的變革，探索在城市化加速過程中收窄城鄉發展差距的可行途徑。

　　第二節題為“在征地模式內起步”，主要介紹了成都市“占補平衡”和“增減掛鉤”的土地實踐。“占補平衡”和“增減掛鉤”并非成都獨特的土地政策，而是全國政策。“占補平衡”是指 城市建設占用耕地必須補充同樣數量的耕地，“先補后占，占補平衡，”這是國家對地方政府征地的強制要求。“增減掛鉤”全稱“城鄉建設用地增減掛鉤”，是國土資源部為了滿足地方強 烈擴大新增城市建設用地指標而保證耕面總量不減少前提下推出的一項試點，很快即在全國推開。與全國情況略有不同的是，成都市試圖通過“占補平衡”和“增減掛鉤”兩項政策來實現城 市利益向農村的輸送，從而為實現城鄉公共服務均等化，改善農村基礎設施，改變農民生產生活環境提供資源基礎。

　　第三節題為“突破征地制度的嘗試”。按周其仁的說法，成都市通過在集體土地上創辦工業園區、地震后進行城鄉聯建、在更大范圍實施掛鉤、集體建設用地直接入市(包括方面：在集體土 地上民辦工業園區的蛟龍工業港;興建小產權房的三道堰的小城鎮建設;利用汶川地震后災后重建特殊政策進行城鄉聯建，統規自建，即變相的小產權房;集體土地招、拍、掛的錦江變法) 。按周其仁的說法，“從農地整治、村莊整治為城市用地提供占補平衡與掛鉤指標，到蓋在集體土地上的工業園區與經營性房屋，再到地震災后的城鄉居民聯建、跨縣市交換統建土地指標， 最后是農村集體建設用地的直接入市，成都市循著不同路徑，探索讓農村和農民分享城市化重建發展中土地收益增加的現實可能性。在城鄉統籌思路的指導下，進一步改革農村土地制度的完 整思路呼之欲出。這就是在國家征地制度的框架之內，用各種辦法增加對農民的補償，在征地制度之外則謹慎地開辟集體建設用地入市的合法通道，然后逐步縮小征地范圍，最終使市場機制 在城市化進程中的土地資源配置中真正發揮基礎性作用”。

　　第四節題為“‘確權’、‘產改’與還權賦能”。周其仁認為，要讓市場機制在城市化進程中的土地資源配置中真正發揮基礎性作用的一個前提是土地確權，即讓占中國人口最大多數的農民 有正規的房權地權證。成都確權成本很高，地方官員和農民對確權多不理解，但在市委市政府高壓下面，屢經反復，成都市農村確權大致完成。按周其仁的說法，確權的目的是為了賦能。他 說：

　　“比照城市，那里的居民實際占用的土地資源遠比農民的少，但清晰的土地使用權與合法的流轉權，就有效地幫助城市居民分享城市人口集聚帶來的土地收益增值，以城市作為參照系就可以 看得清楚，城鄉居民之間的收入差異，至少有一部分要由城鄉居民之間財產權利的差別來解釋。擁有較多的土地資源的農民，因為得不到‘流轉權’的陽光普照，所以不能充分釋放他們擁有 的土地資源的市場增值潛能。成都市的綜合改革就是沖著這一點而來”。“厘清財產的所有權與使用權不過是最低綱領，而完備農村產權的權能，特別是賦予農村居民與城市居民同樣的資源 流轉權利，才是改革的最高綱領。”(也就是土地私有化——引者注)“有保障的轉讓權意味著資源可以不斷有償地轉向更高效率的他人使用，因此也就代表著土地潛能的更充分釋放，從而 給財產的主人創造更高的收入流。”[②]

　　而關于“賦能”高于“還權”，周其仁講了這樣一段話：

　　人們容易分辯：只要資源的第一主人得到了比他自用資源帶來的收入更高的補償，而外來的高手在給付了上述補償之余還能給自己創造額外的收入，社會的總收入就會因為資源的轉讓而提高 了。這樣看，資源或資產的自用權重要，轉讓權更重要，因為后者才是擴大專業化分工范圍、大幅度持續提升收入的關鍵性制度安排。在普遍的資源所有權/使用權的基礎上發展合法轉讓權， 是資源或資產經由流轉實現最高收入流的關鍵，也是資源或資產轉化為資本的秘密。[③]

　　現在的問題有兩個。第一是農民手中的耕地和房屋是不值錢，流轉也無價值，這不用說了。成都硬推也都失敗了。周其仁真正重視的是農民宅基地。但除非有區位優勢的城郊農村，一般農村 宅基地并無價值。更重要的是，所謂宅基地這種建設用地，在當前中國法律語境中，是與城市建設用地完全不同的土地類型。城市化真正用得著的且可以升值的土地是城郊土地。政府征收這 部分土地，或農民用這部分土地來與開發商一起搞開發，可以獲取巨大的土地增值收益，這樣的土地才是資源，要害在其區位而非面積。邊遠地區的建設用地和耕地因為沒有區位優勢，就很 難成為周其仁所謂“資源”，也就無可能如周其仁講的還權然后賦能。作為一個特例，在增減掛鉤政策下，因為國家控制城市新增建設用地指標，而使邊遠地區農民可以通過整理節余建設用 地形成掛鉤指標從而分享城市發展帶來的土地增值收益，并導致農村建設用地比耕地貴。若城郊農民可以自己用自己的土地來搞開發，國家不進行土地管制，這樣的掛鉤指標就不需要了。換 句話說，當前通過形成掛鉤指標而可以獲取城市發展帶來土地增值收益的邊遠地區的農村，之所以可以獲得這個收益，不是宅基地本身而是通過增減掛鉤政策及國家土地用途管制及偏緊的年 度新增建設用地計劃，才使農村建設用地通過退出的方式形成指標來分享收益。從這個意義上講，邊遠地區農村宅基地只是一個符號，本身不是資源。這個問題將在下節重點討論。第二，如 果按周其仁講的確權及在此確權基礎上自發開發，會有什么后果呢?因為城郊農民土地區位優勢所帶來的巨大資源潛力，城郊農民完全可以一夜暴富。在城郊農村可以自主開發土地的情況下 ，邊遠地區就無法通過節余建設用地形成建設用地指標來分享城市發展帶來的土地增值收益的好處，成都市也無法再通過增減掛鉤政策來向農村輸入資源。之前通過征地制度來保證的土地財 政收入，現在也被自主開發的農民拿走了。政府沒有土地財政的收入，基礎設施建設資金都無來源，也就更難向農村進行轉移支付。因此，周其仁講允許農民自主開發建設的后果就是目前地 方政府用作城市基礎設施建設的土地財政收入轉移到城郊農民手中，城郊農民暴富。

　　周其仁關于還權賦能的討論有三大缺點。第一，不理解土地資源的性質，土地是否是周其仁所理解意義上的資源的關鍵不是面積大小，也不是土地性質，而是區位。土地性質(是否建設用地 )是可以通過政策進行調整的，區位卻是無法改變的。沒有區位優勢的土地，即使你稱為寶地，這塊地也不會真就變成寶。第二，周其仁講自由交易一定會創造新增財富，但他可能忽視了土 地不可移動性。土地從來就不可能成為完全的商品。處在特定位置的土地的主人會當釘子戶索要高價，并因此導致土地自由交易進行不下去。城中村改造難，歐洲舊城改造難，原因都與此相 關。農地中亦存在此類情形，此乃所謂反公地悲劇。第三，因為人們的經濟處境、利益變現欲望的差異，在自由交易中會形成不平等的積累，其結果之一是交易形成失敗者，失敗者的積累會 形成一個巨大反向運動。比如農民將宅基地和耕地交易出去了，他們得到現金拿去消費或投資了，他可能會贏，也可能輸，一旦輸了，之前他們用作保障的宅基地和耕地就沒有了。正是在這 個意義上，陳錫文正確地指出，基本保障是不能交易的。

　　周其仁還在這一節批評了土地財政，認為“由于可以把未來幾十年的土地收益貼現到當下來收取，‘賣地財政’高強度地動員了城市化建設資本。中國近年城市建設突飛猛進，與此大有關系 ”。

　　這里，周其仁的說法也有值得商榷之處：

　　第一，所謂賣地財政是將未來幾十年的土地收益貼現到當下來收取的說法是不對的。當前中國正處在最為快速的城市化進程中，快速城市化就要占用農地，因為城市的聚集效益和規模經濟， 使農地非農使用具有極大的增值收益，招拍掛可以通過市場標出這個增值收益的多少。政府正是通過征地來獲取了這塊增值收益而有了土地財政。如果不通過征地而是按周其仁建議的集體土 地直接入市，這個增值收益就到了城郊農民手中。這也是為什么說讓城市近郊農民自主參與城市化農民會一夜暴富的原因。政府將因為城市化快速發展帶來的城郊土地增值收益的大部分通過 土地出讓金拿回來，再用于城市基礎設施建設，這樣才會有中國城市建設的突飛猛進。再過30年，也許只要20年，中國目前粗放式的以城市人口越來越多城市規模越來越大為典型特征的城市 化已經完成，不再需要征地，農地再想分享城市化帶來的增值收益也沒有可能了，同時，城市快速發展所需要大規模基礎設施建設及其巨大的投資也不需要了?；蛘哒f，等到中國城市化外延 擴張結束時，不再征地也就沒有土地財政來源了。但也因為城市基礎設施建設已經完成，城市對土地財政的依賴也不存在了。

　　在當前中國快速城市化并因此要更多征地時，我們若按周其仁的建議，讓城郊農地非農使用增值收益大部分留在城郊農民手中，城郊農民當然可以一夜暴富，地方政府卻無法獲取土地出讓金 ，也就無力建設良好的城市基礎設施。這才是最糟糕的事情。

　　第二，中國近年來城市建設突飛猛進有什么錯?正是城市建設突飛猛進，城市面積不斷擴張，基礎設施建設優良，才讓城郊農地具有了非農使用的增值收益。沒有城市建設的突飛猛進，就沒 有農地非農化所可以形成的巨大增值收益，其他所有事情，周教授都請免談了。

　　周其仁還錯誤地理解了土地財政的本質，如，他論證“賣地財政”無法持續，列舉了四條理由。第一條理由是“政府為大量商業盈利性項目動用強制征地權，越來越難以得到輿論和公眾認可 ”。但是問題是政府強制征地一般分為兩步進行：第一步是征地，重點是征地而非所征土地的用途。征地是國家行為，是城市發展客觀上需要將農村土地變為城市建設用地。關于建設用地是 用于公益性還是經營性事業，那是第二步。因此，征地是公共利益，是中國城市化和經濟發展、社會發展的客觀要求。同時，這其中涉及的是將土地增值收益主要歸國家還是歸城郊極少數農 民的問題。周其仁列舉的第二條理由是“隨著后備土地資源存量的減少，賣地財政基礎越來越薄弱，妨礙地方政府奠定持續的財政基礎”。這又是似是而非。再過20—30年，中國城市化已經 完成，根本就不再需要大規模征地了，也不再需要土地財政來建設投資極大的城市基礎設施了。第三條理由是“宏觀經濟環境與土地市價的大幅度波動，導致政府財政流量的大起大落”。而 問題是有多少錢辦多少事情，總比沒有錢不辦事好。周其仁列舉的最后一條理由是“單純依賴賣地數量，驅動城市繼續走平面擴張之路，妨礙土地資源的更集約化利用，更妨礙大都會城市充 分發揮國民經濟增長極的帶動幅射作用”。這一條理由中的后一個“妨礙”很荒唐，不予評論。前一個“妨礙”也不成立，因為決定城市平面擴張速度和集約化用地程度的是國家每年下達新 增建設用地指標而非賣地沖動。

　　第五節題為“成都經驗的啟示”。周其仁認為，從成都實踐經驗中可以得到四點啟示：

　　第一，“級差土地收入”是一所偉大的學校。成都的改革實踐給我們的第一個啟發就是充分認識和利用土地級差收益這個規律來為城鄉統籌和國民經濟發展服務。周其仁說：

　　成都的實踐表明，充分利用級差土地收益規律，不但可以更合理地配置城鄉空間資源，而且可以給城鄉統籌提供堅實的資金基礎和工作平臺。在成都已大范圍展開的“國土整治(包括農地整 治和村莊整治)的經驗中，我們看到推進農村國土整治所需要的龐大資本，不可能來自農村和農民的自我積累，而只能來自于城市化推高了的土地收益;通過農村國土整治所增加的農地和農 村建設用地指標又經由“占補平衡”和“增減掛鉤”，進一步推動土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級差土地收益。這說明，惟有城鄉統籌才可能形成城市資本與農村閑散土地資源的 良性互動，才能在城市化進程中更集約利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級差土地收益提供經濟基礎。[④]

　　從周其仁以上關于土地級差收益的討論來看，周其仁其實既不理解土地級差收益的來源，也不理解土地級差收益的本質和土地級差收益的內在機制。這是周其仁不理解土地制度的一個關鍵。 下節討論這一問題。

　　第二，“確權”是土地流轉的前提與基礎。周其仁寫道：

　　農民對自己財產取得合法表達，對確權頒證非常關心，正如城鎮居民對房產證、土地使用證等等非常關心的一樣。我們也問了農民，土地本來就是你們家在用，房子本來就是你們自己在住， 為什么還要產權證?答案是這樣的：產權證可以幫助農民保護自己財產的權利。比如起了矛盾和糾紛，要講清楚資源誰屬，才能裁定誰侵犯了他人、誰被他人侵犯。沒有財產的法律表達，要 講清楚財產屬誰雖然也可能，不過就是太費勁!這是說，產權證可以降低人民保護自己財產的成本。

　　更重要的是，資源流動帶來轉讓的新機會，也帶來新的麻煩。一個農民生于斯，長于斯，終身廝守自己的土地與房屋，有沒有產權證不當緊，橫豎占有就是所有。可是大規模流動發生后，他 到千里之外打工，而老家有一個房子需要出租、轉用，沒有產權的合法表達，就難以靈便地捕捉流動重組的機會，因為不方便與人訂約。這里要順便提一下，“契約”似乎比英文的“合約” 含義更豐富——有“契”(產權證書)才容易“約”，契書(產權的合法證書)原來可以大大降低了人們達成合約的成本。

　　所以，普遍地給所有農民辦理農地承包經營證、山林承包經營證、房產所有權證和宅基地使用權證，加上土地的集體所有權證，意義非常重大。[⑤]

　　從周其仁所舉兩個例子看，周其仁鐘情的確權可能正如我們在成都農村調查時聽農民講的“確權是脫了褲子放屁”。以他講的第一個例子“起了矛盾和糾紛，要講清楚資源屬誰，才容易裁定 誰侵犯了他人，誰被他人侵犯。這就是說，產權證可以降低農民保護自己財產的成本”。這個說法很荒唐。在成都這次確權前，也沒聽到幾例農民財產權利被他人侵犯得不到保護的例子?，F 在全國未確權的農村也同樣不存在農民財產權被隨便侵犯的例子。其實，1998年第二輪土地確權就已確定30年不變了，農民土地承包證上寫得清清楚楚，哪有什么人敢去隨便侵權?他舉的第 二他例子就更可笑了。他說，農民“到千里之外打工，而老家有一個房子需要出租、轉用，沒有產權的合法表達，就難以靈便地捕捉流動重組的機會，因為不方便與人訂約”。唉，周教授真 的不了解農村。

　　第三，探索改革現行國家征地制度的現實途徑。具體包括四個環節：第一個環節，在征地制度框架內主動改變級差土地效益的分配模式，適當擴大政府征地對農村和農民的補償;第二個環節 ，適當擴大征地制度的彈性，譬如延長城鄉建設用地掛鉤項目的半徑;第三個環節，尋找保護耕地的新機制;第四個環節，縮小征地與擴大集體建設用地入市并舉。

　　周其仁講的前面三個環節對于改革現行國家征地制度的意義都極小，甚至沒有意義，唯有第四個環節才是周其仁要討論的關鍵。我們來看一看周其仁是如何展開討論的。周其仁說：

　　(成都市)在改革試驗區的框架內，大膽而又謹慎地為農村建設用地入市提供創新的合法通道，特別是在利用級差土地規律為災后重建進行了開創性的有益探索。成都的經驗說明，農村集體 建設用地可以在中國的城市化、工業化中發揮更大的作用。要統籌城鄉、建立統一的土地市場，就不但不應該歧視農村集體建設用地入市的權利，而且要為集體建設用地公開、合法、有序地 入市，創造更完備的條件。[⑥]

　　周其仁的意思是，集體建設用地入市不僅有利于城鄉統籌，而且有利于城市化和工業化的建設。但是，周其仁的結論下得太急了，完全得不到經驗的證明，也無法從邏輯上證明。僅僅從邏輯 上講，通過集體土地直接入市，國家征地體制“逐步轉向公益性用地靠征用，經營性用地靠市場的新體制”，則恰好處在城郊具有密集土地增值收益的優勢區位的集體建設用地就通過“公開 、合法、有序”入市，成為城市經營性用地的主要來源，從而可以獲得每畝動輒數百萬元的高額土地級差收益，成為改革后的周其仁所向往的理想征地制度的第一批合法生產出來的土地食利 者。這部分土地食利者拿走了城市化帶來的絕大多數土地增值收益。政府為公益性用地向農民征收土地，問題是農民憑什么因你是公益性用地就要求低于經營性用地的土地補償?政府征地費 用大幅上漲，而公益性用地是不可能通過招拍掛來獲得高價的，地方政府征地賠本，其本錢只能來自稅收(就是納稅人的錢)。沒有土地財政，又要拿稅收去征地，這樣的地方政府當然是不 可能再有能力去建設良好城市基礎設施的了。當然也不可能再如周其仁所贊揚的成都那樣將比較多的土地財政收入用于整理邊遠地區農民土地，發放耕保金及建立均等化的城鄉公共服務。

　　這樣一來，周其仁所理想的征地制度改革的結果就是，地方政府沒有錢建設基礎設施，也沒有錢去支付農民，支援農村，支持農業;邊遠地區的農民既無法獲得政府轉移支付(現在還多少有 一些)，也無法獲得集體建設用地入市所得到的好處;城郊農民則個個成了億萬富翁。難道這是周教授所要的結果?

　　當然，周教授可以設計這樣一個制度出來，就是，他只說了讓農村建設用地入市，農村建設用地只占農村土地面積的1/4甚至更少。城市建設擴張中，納入城市建設規劃的農村土地中，既有農 地，又有建設用地，因為只允許農村建設用地入市，還有不能直接入市的耕地，就必須要由其他地方農村農民整理出節余建設用地指標，然后再掛鉤到規劃區內進行土地置換，從而讓遠郊農 村也可以得到土地開發增值收益。

　　這個想法好是好，只是既然允許建設用地直接入市，農村集體所有農民承包的耕地，農民也有權利，他們的權利首先是自己決定從那里找到愿與自己耕地置換的有節余建設用地指標的農村。

　　周其仁一直主張要擴大增減掛鉤的半徑，從而擴大土地級差收益，以讓更多城市資源農村轉移，但是，周其仁完全誤會了土地級差收益的含義。城市近郊被納入到城市建設用地規劃的土地面 積相對是比較小的，國家每年也下達有限的指標，比如成都市一年才8萬畝左右。如果允許集體土地直接入市，國家征收公益性建設用地，則這8萬畝土地指標分布應是如此：首先是保證地方 政府每年征收大約40%的用于公益性事業的土地，當然只能是耕地了，因為建設用地，農民集體會直接入市(不計未開發地)，這個部分為3.2萬畝，再就是農民直接入市的建設用地占1/4，約 2萬畝，還有2.8萬畝耕地，待遠郊農民整理建設用地形成掛鉤指標來置換使用。這部分可以置換出來使用的土地是經營性建設用地，又是在城市近郊，具有極高的土地增值收益，每畝可以價 值數百萬元。這么高的價值歸誰?僅就全成都(而不是全四川更非全國)來講，成都市大約有200萬畝農村建設用地，可整理出大約150萬畝建設用地掛鉤指標。所有可以整理出指標的遠郊農 村的農民都有積極性來置換近郊農村每畝高達數百萬的建設用地，而從近郊農村來看，他們不可能是誰來置換都同意，而必定是誰出價低就置換給誰，或正如周其仁講到的重慶地票制度一樣 ，城郊農民付費來買遠郊農民整理節余出來的掛鉤指標，從而獲得耕地變為建設用地再入市的權利。每年只有2.8萬畝耕地轉用為建設用地而需要掛鉤指標，而有150萬畝潛在的整理出節余建 設用地從而形成的掛鉤指標，在在這樣的“市場”中，近郊農民以最低價來購買掛鉤指標，每畝最多出30萬元就夠了，甚至更少，且掛鉤半徑越大，出價就可以越低(周其仁的理解剛好弄反 了)。

　　也就是說，即使設計一個制度來讓遠郊農民也獲得建設用地的增值收益，這個收益也一定相當有限，而絕大部分都會落到極少數剛好劃入城市擴張規劃區內的極少數近郊農村的農民手中。

　　二、主張“還權賦能”錯在何處？

　　從以上述評看，《還權賦能》一文雖然大致正確地描述了成都近年來進行土地產權改革的實踐經驗，得出的結論卻相當錯誤。那么，周其仁的主張錯在什么地方了呢?

　　筆者以為，周其仁主張的最大錯誤源自他對土地級差收益的理解出了問題，他誤會了級差收益的來源，誤會了農地非農使用的增值收益的來源。以下我們討論土地級差收益的來源，討論農地 非農使用增值收益的來源及其內在的機制。

　　本質上講，農地非農使用及土地級差收益來自于工業化，來自于經濟發展，來自于城市化。正是工業的聚集效應，城市經濟的規模效應，而產生了在一個特定區域內的經濟活動的集中和由此 導致的城市規模擴大。工業化、經濟發展，以及作為結果之一的城市化，就使得以城市為中心的不同區位土地的級差收益，越是交通便利、位置中心的地段，就越是具有稀缺的商業機會，也 就越具有高的級差地租。越是交通方便環境優雅適宜人居的地段，就越是具有高的級差地租，前者可用于建設商業、展銷中心，后者可用于建高檔商品房，等等。

　　一個已經高度現代化的大都市，不同地段具有不同的級差地租。在中國快速城市化背景下面，幾乎所有城市都在進一步地擴張，這種擴張首先必須是平面推進的，這種平面推進的城市擴張就 要將以前用于農業的土地轉為城市建設用地。因為城市聚集效應和規模經濟，而使城市具有遠高于農業的經濟密度，同時又因為區位是決定城市土地級差地租的關鍵要素，與城市中心或重心 地區距離的差異，造成了城市等差分布的土地級差地租。城市平面擴張必然從近郊開始，近郊離城市重心距離較近，土地級差地租高于開發遠郊土地可以獲得的級差收益。

　　以上是泛泛的一般討論。而從中國當前城市土地級差收益來看，中國城市土地的級差收益總來源是經濟發展程度、城市建設程度、人口密集程度等。從其構成來看，有兩個主要部分，一是每 塊土地具體的區位(包括周邊土地的正負外部性的影響)，二是在當前中國快速城市化背景下，農村人口不斷進城和小城市人口到大城市，以及經濟發展本身的需要，導致城市每年需要大量 新增建設用地。中國對城市建設用地實行管控，每年限量增加建設用地，這樣，因為城市建設用地需求比較大，供給比較小，國家不允許地方政府隨意征收城郊農村土地為城市建設用地，也 不允許城郊農民自己將農地轉用為建設用地，因為國家土地用途管制和建設用地指標管制，造成城市建設用地供給不足，就形成了一個因為國家土地管制(土地用途管制及指標管制)而造成 的城市建設用地的稀缺，及由此使城市建設用地具有的增值。也就是說，城市建設用地的市場價值來自兩個部分：一是特定區位的級差地租，可叫價值A，二是建設用地稀缺所產生的建設用地 增值收益，可叫價值B。A與B疊加，構成了當前每個城市中每塊建設用地的價值來源(當然，城市建設用地也是分用途管制，且價值是完全不同的，具體分析從略)。因為管制，城市不能隨意 征收農地進行城市建設，導致城市建設用地稀缺及由此形成的價值B，對城市每塊地都是一樣的。而每塊建設用地的價值A則可能不同，且差異巨大。正是B的存在，使地方政府有著增加建設用 地指標的積極性。針對地方增加城市建設用地的積極性，中央出臺城鄉建設用地增減掛鉤試行辦法，讓地方政府整理農村建設用地，節余出來的建設用地形成掛鉤指標，可以用到城市作新增 建設用地指標。若地方政府僅僅關心城市建設用地指標，希望有更多城市建設用地指標，則只有當農村整理建設用地形成掛鉤指標的成本低于A時，地方政府才有積極性開展掛鉤項目。

　　但有兩種情況例外，一個例外是地方政府希望借開展掛鉤項目來實現城市利益向農村的輸送，即雖然城市拿指標是虧本的，但這樣若可以建設一個美麗鄉村，則這也是值得的。依據我們的調 研，成都市以增減掛鉤為主的土地綜合整治，主要目標就是向農村輸入資源，以建設美麗鄉村。另外一個例外是地方政府有極強的獲得城市新增建設用地需求。因為之前的城市建設用地已是 存量，很難動，現在有新的資本要來落地，雖然給資本的土地價位很低，但招商引資不僅是政績而且可以帶來未來的稅收及城市的聚集效益，所以地方政府即使高價位整理出掛鉤指標也要讓 開發商落地。另外就是要歸還過去超用指標，不然就要被中央問責。

　　農村整理建設用地形成掛鉤指標的成本低于B時，地方政府積極開展項目，且一般會按低于B的整理成本來進行交易，地方政府因此獲取差價。但若地方政府如成都一樣有意通過開展項目來建 設農村，則完全可能讓參加項目的農村獲得高于B的掛鉤指標價。這樣農村集體都會參與，因此政府必須審批立項。也就是說，國家土地管制形成城市建設用地增值收益B，這個B與具有城市區 位優勢的各不相同的級差地租A疊加起來，就構成了當前城市土地的級差地租。也正是因此，國家通過一種特殊的制度設置(增減掛鉤政策)而使遠郊農村建設用地可以通過形成掛鉤指標，獲 得B的增值收益。但因為是遠郊，不具有區位優勢所具有的級差地租A。這個時候，若國家土地管制取消，即所有土地都可以成為城市建設用地且可以直接入市，則因為管制導致建設用地相對 稀缺所形成的B消失，從而使遠郊農村不再可能通過增減掛鉤政策來獲取增值收益B。

　　這樣我們就可以清晰地看到，所謂建設用地作為資源，在遠郊農村其實只是國家政策管制所形成的。現在有趣的是，有人以為，如果我們能夠放開，讓農民建設用地入市，農民就可以獲得巨 大的土地級差收益，即前面的A+B，經過我們的分析可知，放開管制，對遠郊農村來講，不僅A是不可能有的，而且B也消失了。

　　小結一下：

　　當前因為國家管控，即不允許農村建設用地自由入市，及城市建設用地相對偏緊的供給，使得建設用地(不區分城鄉，因為可以通過增減掛鉤項目將兩地聯結起來)具有了因為一般性的稀缺 而具有的價值B?，F在很多人看到B存在，因此想方設法突破管控，以讓農村建設用地甚至耕地進入到城市建設用地市場獲得B，即獲得農地變為城市建設用地的增值收益，甚至有人認為國家為 了讓農民獲取土地的資產價值，應放開管控，讓農地入市(小產權房、聯建等)，這樣一來的結果是B消失，而在城市近郊或其他特殊的具有區位優勢的地區(比如旅游區)，農民又可以獲取 極大量的土地級差地租A。

　　所以，周其仁的思維荒謬在于，本來是管控導致稀缺形成價值，卻以為可以通過取消管控來實現這個價值。世界上哪有這樣的好事!因為土地資源不可再生，幾乎所有國家進行耕地保護和實 行土地用途管控，以使城市建設用地相對稀缺，以保持城市合理的經濟密度。此處不展開。

　　三、主張“還權賦能”可能造成的嚴重后果

　　當前成都市之所以可以進行城鄉統籌并扭轉城鄉居民收入差距擴大之勢，得益于成都市加大了地方財政向農村轉移支付的力度，從而讓農民受惠。以筆者在成都調查獲得資料看，最近幾年， 成都市累計投入到農村的資金將近400億元，這對一個內陸城市已是相當不容易了，其中給農民每畝大約300元/年的耕?；鹗侵形鞑康貐^的第一家，給每個村每年30萬元公共服務和公益事業 經費，也是中西部地區的第一家，僅此兩項，成都市每年就要拿出接近50億元。對于全國統一的占補平衡和增減掛鉤政策，成都市在具體做法上也與全國略有不同。其中的關鍵是，成都市試 圖通過占補平衡和增減掛鉤政策實現城市向農村的利益輸送，因此，恐怕全國只有成都一家要求高標準建設農民新型居住區，由此極大地提高了土地綜合整理(成都市2010年將占補平衡與增 減掛鉤綜合在一起成立了農村土地綜合整理中心)成本。正是成都市拿出巨大的財政資源來支持農村發展與建設，成都市才在城鄉統籌，在扭轉城鄉居民收入差距擴大趨勢方面有了比較大的 作為。

　　當然，成都市在城鄉統籌和土地制度改革中也有失誤。比如勞民傷財搞過幾輪“確權”，不僅地方官員不理解、不歡迎，而且農民也不理解和不歡迎。周其仁在文章中提到的都江堰市柳街鎮 鶴鳴村是成都產權改革第一村，通過確權，將之前發給農民30年不變(1998~2028年)的承包經營證的本本收上去，再發下寫有長久不變的承包經營證。我們問農民和村支書什么叫做“長久不 變”，村支書說，所謂長久不變，就是調整土地承包權沒有固定期限，三、五年算長久不變，十年八年也算長久不變。以前本來是30年不變，現在實踐中，因為要換證，搞得農村各種關系都 被攪動起來，再來一次分田分地真忙，有這個必要嗎?而據成都地方同志講，本來地方干部和農民都沒有確權的動力(因為沒實際意義)，所以確權變成換證，周其仁課題組調查發現這一問 題，向時任市委書記反映，市委書記為此大發雷霆，由此再次檢田驗地忙活了幾年。

　　按周其仁的說法，確權是為了流轉，成都市為了推動土地流轉發展現代農業，成立了成都市現代農業發展投資有限公司，從外面招商。鶴鳴村作為產權改革第一村，政府幫助多次招商過來， 結果，三次招來發展現代農業的外地資本都在一、二年即不辭而別，落荒而逃。常年在成都農村調查的成都大學吳建瓴教授說，他至今沒有發現一例通過土地流轉發展規模農業和現代農業的 成功例子。前幾年成為全國典型的所謂土地流轉的“湯營模式”，全國都去學習，前幾天我專門打電話過去問現狀，得知早就垮掉了。本來土地流轉與發不發產權證(即周其仁講的確權)沒 什么關系，且在農業領域指望通過土地流轉來實現農業贏利來戰勝小農經濟，這只能說明周其仁不懂農業。本來資本對下鄉流轉小而細碎且往往索要租金甚高的土地心存畏懼，擔心血本無歸 ，農民(尤其是已無進城市務工經商年齡優勢的中老年農民)也要以農業作為自己就業及獲得收入的主要方式，政府為了實現周其仁所講土地流轉必增加收益的預言，自上而下下達土地流轉 指標，通過政府資金扶持推動資本下鄉。結果是政府資金引來一群騙子，政府出了錢，現代農業沒有發展起來，農民卻都將耕地種上樹，以待將來賣樹賺錢。這真是莫大諷刺。

　　成都市最近十年尤其是2007年獲批全國城鄉統籌建設試驗區以來，通過政府加大財政轉移支付力度，在城鄉公共服務均等化方面，在城市支持農村發展方面，取得了比較大的成績，這一點是 相當不容易的。而成都市之所以有財政資源向農村轉移，可以通過土地媒介來將城市利益輸送到農村去，首先是成都市作為四川省的省會城市，經濟比較發達，城市聚集了大量的財富。沒有 成都城市本身的經濟發展，沒有通過招商引資及發展本地經濟帶來的城市快速擴張(面積上和經濟總量上的)，成都市就不可能有向農村輸送的城市利益。正是這個意義上，發展才是硬道理 ，唯有成都市的城市得到更快更大發展，有了更大的經濟總量，成都市才可能持續地向農村轉移資源，才可能保證有城市利益輸送到農村。

　　成都取得當前的城市發展和經濟發展的成績，其中一個原因是中國特色的土地制度包括土地征收制度。正是當前中國特定的土地征收制度，才能為成都市低成本取得建設用地提供可能，低成 本取得工業用地才能招來諸如富士康這樣可以立即增加成都GDP和稅收的巨型企業。也正是低價向農民征地高價向市場供地，成都市才可以有足夠的土地財政收入用于建設城市基礎設施，從而 保證成都市城區的方便快捷、設施優良、服務方便。這樣成都市才有招商引資和引進人才進行經濟聚集的基礎設施條件。同樣是低價征地，可以低成本獲得進行城市公益事業和公共工程建設 的土地。且也正是低價征地高價賣地所形成的土地財政，才讓成都市可以拿得出轉移支付到農村的資源。

　　總之，正是得益于中國現行土地制度尤其是征地制度，成都市才能與全國一樣快速推進經濟發展，快速提升城市基礎設施建設水平，并有財力搞點形象工程。正是成都市和中國大大小小的各 類城市與農村一起創造了最近30年(延續過去30年的歷史)經濟快速發展的中國奇跡。這有什么不好呢?

　　關于在這個過程中會有一些問題，這一點都不奇怪。中國這么大，發展這么快，在發展過程中沒有一點問題才是奇怪的事情。

　　回到成都，如果成都市真的一方面繼續擴大城市向農村的利益輸送規模，政府要拿更多財政資源轉移到農村，一方面又改革征地制度，政府只征收公益性建設用地，經營性建設用地由農民集 體直接入市，這樣地方政府不只是沒有了土地財政收入，而且必須拿出稅收去征收要價越來越高的用于公益目的農村土地，這樣一來的結果就是，成都市財政陷入困境，不僅城市基礎設施建 設搞不了，招商引資無法優惠，因此很難招商，而且政府能否有足夠收入保運轉，怕都會成為問題。而沒有招商引資，沒有經濟增長，沒有基礎設施建設，也就沒有城市擴張及農地變城市建 設用地的增值收益，就沒有因為經濟發展和城市發展所帶來的巨額土地級差收益。結果是成都市各個方面(城市發展、基礎設施、經濟總量，等等)都落在全國后面，成都城鄉統籌就沒有任 何基礎條件了。

　　當然，有人會爭辯說，如果讓農民土地直接入市，農民就可以在自己的土地上進行自主的城市化建設，自主招商引資。在經濟發展已到二十一世紀，改革開放30多年，中國經濟早已越過低端 初階段賣方市場的情況下，指望再由農民集體實現所謂自主工業化和城市化的人，就應當看看當前以深圳為代表的珠三角的困境。小、散、亂，既無法規劃，也難以管理，還處處污染，這樣 的城市化，在工業化的初期也許還可以允許，到了目前成都這樣的人口過千萬的特巨大城市，怎么可能再允許，怎么能夠再允許?!

　　四、小結

　　筆者以為，成都經驗的本質是在中國現行土地制度安排包括征地制度安排框架下，通過政府主導的土地財政及其能力來推動經濟高速發展和城市快速擴張，同時相應提升城市基礎設施水平， 提高城市為經濟建設服務的能力，從而形成巨大的經濟總量，這個經濟總量的一部分投射到不可移動的土地上面，形成土地級差地租，并使城郊農村的土地具有了遠高于農業用途的非農使用 的增值收益。政府通過現行征地制度將大部分農地非農增值收益以土地財政的形式控制到自己手上，主要用于進一步的城市基礎設施建設，以適應城市擴大和城市發展的需要。由此形成中國 快速經濟發展和城市擴張中的良性循環，中國也正是由此而可能順利完成城市化的歷史性使命。

　　一些發展中國家陷入中等收入陷阱的一個方面的原因就是，在城市發展中，因為城市發展帶來城郊土地增值的收益主要部分被城郊地主占有，從而形成一個龐大的土地食利階層。土地食利階 層從來都是最為寄生、腐朽的階層，這個階層將發展中國家在經濟發展中形成的寶貴的經濟剩余白白消費掉了，因此，城市基礎設施難以得到相應建設，城市發展后勁不足，且拖累國家經濟 在國際競爭中處于劣勢，最終陷入困境。

　　這個意義上講，成都經驗本質上就是中國經驗，離開中國經驗就很難再有一個成都經驗。

　　與一般中國經驗略有不同的是，成都市比全國一般城市更高且更多地將城市資源輸送到農村，將以財政支撐為基礎的城鄉統籌放在比其他地方更高的地位。隨著中國經濟繼續增長和城市繼續 發展，如何進一步統籌城鄉關系，尚有許多值得進一步討論的問題。

　　周其仁所犯錯誤的關鍵在于不是主要從發展經濟方面，即不是從發展生產力方面，而只是在改變生產關系方面做文章，不是在生產領域而只試圖在分配領域做文章。沒有生產發展，就無資源 可以分配。以為僅僅通過改變生產關系，通過對財富的再分配就可以讓農民富起來，讓國家強起來，讓中國現代化，實在是大錯特錯。

　　[①]北京大學國家發展研究院綜合課題組：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經濟評論》2010年第2期。

　　[②]北京大學國家發展研究院綜合課題組：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經濟評論》2010年第2期。

　　[③]北京大學國家發展研究院綜合課題組：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經濟評論》2010年第2期。

　　[④]北京大學國家發展研究院綜合課題組：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經濟評論》2010年第2期。

　　[⑤]北京大學國家發展研究院綜合課題組：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經濟評論》2010年第2期。

　　[⑥]北京大學國家發展研究院綜合課題組：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經濟評論》2010年第2期。

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