過分依賴外資帶來經濟安全隱憂

　　高梁

　　在開放中保護核心利益

　　原載：《瞭望》

　　這次從美國金融危機而波及全球的經濟危機，鮮明地警示人們;全球化不僅意味著發展機遇，同時還存在著不確定性和巨大風險。我們要高度重視經濟發展中的國家安全戰略問題。

　　需要辯證地理解開放、發展和安全的關系。有一種流行的看法認為：計劃經濟時期封閉導致落后，是最大的不安全;開放促進了發展，所以“開放度越高越安全”。這種單線的思維顯然是不符合科學發展觀的。

　　“開放”是指一個自主系統與環境的互動關系，包含著機遇和風險兩方面因素，系統與環境的互動必須有選擇，趨利避害。

　　作為后進國家，我們必須善于利用國內國外兩方面的資源。但開放歸根結底是為了增強自己的國力和競爭力，是要為本國人民的最大福祉服務。今天的世界還是一個充滿矛盾和不確定性的世界，我國面臨的國際競爭環境相當嚴峻，對此各方應該有清醒的認識。

　　國家面對環境的不確定性和各種風險，須保持足夠的資源、機構和能力，以保衛自己的生存、主權、發展等核心利益。其中，經濟安全又涵蓋金融、產業、資源與能源、糧食、環境生態等關系國計民生重大領域。

　　過分依賴外資帶來經濟安全隱憂

　　20年前始于廣東的“沿海大循環”戰略，推動了東部沿海經濟的起飛。1990年代以來，各地紛紛仿效，一些地方不顧本地特點，競相壓低條件招商引資，形成了“招商引資加工出口”運動。目前出口成為拉動我國經濟增長的第一需求板塊，外資在其中起了重要作用。我國工業產值的30%以上用于出口，出口值的60%由外資企業完成，加工貿易占出口額50%以上。

　　截至2008年底，我國累計吸收FDI(外商直接投資)已達8500億美元，三資企業已占工業總資產和產值的1/3以上，增速遠高于國有經濟。一般認為，外資在國家產業中的份額超過20%即為安全警戒線;當前，即使扣除港澳臺資本，外資在國家工業中的份額也達到了這一水平。

　　天下沒有免費的午餐，利用國外資本必定要以出讓本國權益或未來利益作為代價，關鍵在于收益和成本的比較。隨著FDI規模的日益擴大和向我國經濟核心領域的延伸，其弊端日益顯著。

　　沖擊和擠占國內裝備工業市場。第一個負面影響，是工業體系大量產能偏重于出口型輕紡工業和為出口、基本建設服務的資源能源工業，而裝備工業市場、高技術產品等偏重進口，沖擊和擠占我國裝備工業市場。這是我國經濟過深卷入世界市場而造成結構失衡的反映。經濟結構的失衡又固化了勞資分配差距過大等深層發展機制的偏差。

　　侵蝕民族工業產權和控制權，威脅我國核心戰略利益。我國部分工業行業已被外資企業主導。在39個工業行業中“三資”企業在19個行業的銷售額已超過30%，其中，“其他采礦、皮革羽絨等加工、家具、文體產品、電子、儀表”六行業的銷售額占50%以上的絕對優勢，在服裝、橡膠、塑料電器設備等重要行業的銷售額也占到40%左右。(《中國工業經濟統計年鑒2006》)

　　外資通過投資并購布點，在越來越多的工業分支領域，形成由外資主導的寡頭競爭，如在飲料、啤酒、化妝品、肉制品、水泥行業;或壟斷局面，如干電池、小五金制品行業等。

　　我國“入世”后，在“鼓勵外資參與國企改革”等片面口號的鼓勵下，外資在華并購的比重迅速增長，跨國公司迅速獲得一個個行業的排頭兵企業的控制權，像化妝品行業強生并購大寶、碳酸飲料領域可口可樂并購、肉制品行業中高盛控股雙匯、水泥行業前5大企業4家被外資控(參)股，等等。

　　跨國公司還企圖趁我國企“產權改革”之機，控制我國裝備制造業各細分行業的排頭兵企業。這些跨國公司不僅包括像卡特比勒這樣的產業型公司，還包括像高盛、凱雷這樣的金融大鱷。除著名的徐工并購案外，在齒輪、軸承、機床、汽輪機等重要裝備和零部件領域都有類似的經歷。

　　各行業現存不多的國有重點企業，是我國60年建設起來的工業體系的核心部分。這些企業的意義，遠遠超出賬面的“資產”，而是綜合國力的核心——企業管理團隊、熟練技工、技術團隊及核心技術、品牌等能力的集合，是行業內配套體系不可替代的部分，是行業自主創新的帶頭人和產業升級的戰略支點。一些關鍵企業一旦被外資控制，就會造成全局性的損失。一些重要企業被外資控制后，還將威脅到國防科技工業建設。

　　按產業控制理論，外資和東道國對產業的控制是一種“零和博弈”。一旦某一領域的外資在東道國市場份額中占據了相對優勢，則本國企業就將失去了話語權;產業安全的程度，本質上取決于兩種力量的對比。

　　隨著外資在華勢力的增長，已經出現干擾我國經濟政策制定和宏觀調控的現象，如前幾年若干著名跨國公司試圖干擾“兩稅合一”等。

　　同時，外資向我國的金融、農業、零售、物流、公用設施、咨詢服務等戰略性、命脈性行業進行產權滲透。國內一些經濟學家多年來鼓動我國全面開放金融外匯市場，近12年來連續三次重大金融和經濟危機，還不足以讓我們吸取教訓嗎?

　　阻礙自主型產業升級和技術進步。大量事實證明，所謂“外資企業帶來先進技術”，所謂“以市場換技術”，越來越成為空話。隨著我國經濟技術實力的增長，西方對我國的技術出口采取越來越保守的態度，特別是在高技術領域對華封鎖遏制政策從來沒有改變過。所謂“外資帶來的設備和設計越來越先進”，不過反映了某些人頭腦中將“凝結在產品上的技術”和“技術能力”混為一談的糊涂認識。滿足于接受外資現成的產品設計和設備，缺乏主動吸收消化國外技術為己所用的意愿，反映了相當一部分人不思進取，單純依賴洋人搞建設的心理，這實際上是新的思想僵化。

　　我國有的實際經濟部門多年來以“市場換技術”為名，形成對外資的“技術進步功能”的過分依賴，這已經成為阻礙自主創新的思想障礙。由于國外裝備和高技術產品的大量涌入和普遍不注重吸收消化再創新，本國企業科技成果產業化的空間被一再壓縮，并加劇了產業控制權的旁落、利潤的外流。這實際上成為國家產業結構優化升級的最大障礙。

　　“吐血引資”導致財富大量外流。改革開放初，我國人均收入僅200美元左右，實施“國際大循環”戰略是符合經濟規律的正確選擇。但應當看到，這是處于低收入階段不得已忍受外資盤剝的發展階段。今天，我國人均收入已經是當年的15倍以上，低工資比較優勢的潛力已經沒有什么發揮潛力了。由于長期滿足于依靠“人口紅利”，未能注重提高企業的技術營銷服務等競爭力水平，使得我們與其他各發展中國家的企業，長期處于“吐血競爭”的尷尬境地，僅能得到微薄的打工費，大部分收益則落入跨國公司之手。

　　隨著全球性經濟衰退，市場貿易保護主義抬頭，傾銷-反傾銷矛盾日益尖銳，已經沉重打擊了我們的出口加工業，同樣也會波及上游加工業和基礎工業。我國目前是世界看好的大市場和“增長亮點”，發達國家的產業資本和金融資本必然重視搶奪我國市場蛋糕，如抄股市樓市大底，趁我國大型工業企業效益下降、卷土重來實施并購等。這是資本的本性，我們不要有任何僥幸心理。

　　我們今天面臨的主要矛盾，已經不是開放不夠的問題，而是不善于在開放環境中自我保護的問題，是在安全形勢漸趨嚴峻的情況下，防范意識、防范機制不足的問題。確保國家安全是經濟社會發展的前提。

　　加強開放體系風險防范機制

　　首先，需要端正對外開放的指導思想。

　　貫徹科學發展觀，轉變經濟發展方式，扭轉GDP至上、把招商引資作為最優途徑的思路。必須堅持獨立自主，在以我為主基點上開放、擴大交流合作，注重吸收學習。

　　統籌國內發展和對外開放，提高開放水平。開放政策要服從國內經濟社會發展的根本利益，以我為主，平等互利。正確理解開放、發展和安全的辯證關系，開放必須有“度”的把握，以不損害國家主權與經濟社會發展的核心利益為底線，要為未來的產業升級預留空間。要警惕“特洛伊木馬”式的威脅，慎防國際經濟和金融風險。

　　在開放條件下搞改革，我國各高端產業都面臨著西方的強勢競爭，需要牢牢把握國家產業優化升級這個根本目標。骨干企業是技術自主創新的主體，國家必須保持對經濟命脈、支柱性和戰略性產業的持有、控制和適度支持。國企改革、金融改革和公共領域的改革，不能不加區別地“引進國外戰略投資者”，應當扭轉“一賣了之”、“一私就靈”等片面錯誤的國有企業改革思路。

　　其次，成立外商投資審查委員會，建立完善產業安全機制。

　　按照十七大報告關于“完善內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型經濟體系”的精神，建議在開放程度不斷提高的今天，著力加強外資審查機制。

　　我國已經出臺了《反壟斷法》，商務部等六部門發布了《關于外國投資者并購境內企業的規定》。但《反壟斷法》僅涉及限制外資在華壟斷，未涉及與外資有關的安全問題。六部門規定有待進一步完善。

　　建議國家盡快著手制定較高定位的“外資法”。

　　可參照發達國家辦法，建立包括外交、國防、安全、商貿、工信、金融等部門參與的“外商投資審查委員會”，建立對FDI和外資并購的國家安全審查監督機制，根據我國情況制定細則，并輔以制度化的輿論監督;

　　審查的重點放在“涉及國民經濟命脈的行業和關鍵領域內”，包括：國防敏感部門，如重點裝備企業和戰略性高科技企業;關系國計民生的基礎產業或行業，包括礦產、公用設施、物流、農業等;各行業排頭兵企業，衡量標準包括市場份額、技術領先性、品牌重要性等。

　　對外商投資進行背景審查，比如是否由外國政府控制、對投資可能造成對本國市場的控制或壟斷、對本國環境生態或居民健康可能的危害、對過去不符合上述精神的有關法規、文件予以修正或撤銷;

　　參照俄羅斯的辦法，開列禁止出售的國家戰略性企業名錄，并將這些企業改制的權力上收;

　　責成相關部門建立外資總量預警和產業預警信息系統。

　　再有，改善政府部門運作機制。

　　扭轉片面的“市場換技術”、招商引資偏好。建議明令取消政府考核指標中的“招商引資”內容，糾正某些地方將招商任務指標硬性分解到各機構的錯誤做法?！?/p>

　　(作者為國家發改委經濟體制與管理研究所研究員)

　　附文：

　　各國對外資的安全管理機制值得借鑒

　　任何主權國家對外國人和外國資本的準入，都不可能實行完全的開放。發達國家總是要求別國盡量向自己開放市場，而對外國資本進入本國的敏感行業實行最嚴格的控制。

　　在西歐各國，工業中外資比重不超過15%，在銀行業中的外資比重不超過13%。只有阿根廷和若干東歐國家，國企私有化是徹底向外資開放的，其喪失經濟主權的嚴重后果已明擺在世人面前。

　　美國是一些人心目中改革的“模板”，而美國在各敏感領域對外資準入實行嚴格的安全審查，其審查機制之嚴密，世界罕見。“美國不應在吸引外資的同時付出國家安全受損的代價”，這是美國政府的一貫理念。

　　1975年，美國外國投資委員會(CFIUS)成立，該委由12個政府部門(后增到15個)組成，包括財政、外交、商務、國防、司法、情報、科技等所有重要部門，由財政部長擔任主席。1988年的《綜合貿易和競爭法》賦予CFIUS執行721條款的責任，對FDI進行國家安全審查，由總統最后裁決。

　　經過《2007年外國投資與國家安全法案》修改后的721條款，規定美國總統可對“被監管的交易”進行國家安全審查的程序，這些交易包括可能“導致針對在美國從事洲際商務的人實施來自外國的控制”的合并、收購與托管接管?？偨y授權CFIUS進行此類審查。由此，CFIUS從“奉命行事”機構升格為具有法律地位和行動能力的高層監督機構。

　　來美并購的外企可自愿向CFIUS申報，但如果CFIUS的任一成員對此并購案提出異議，就必須進行為期90天的審查，所并購企業任何時候都可能遭遇審查。先由CFIUS各成員機構審查30天，如果一致通過即放行，但只要一個成員有異議，就要進行45天的補充調查，然后由CFIUS報總統，由總統在15天內裁決是否放行。

　　721條款只給出審查的原則性標準，預留了很大伸縮空間。如：對國防工業能力的影響、外人的控制、向敵對國轉讓技術或影響本國技術領先地位的可能，等等。此后20年，審查范圍逐漸擴大，標準逐漸嚴格。

　　1992年起，凡有意并購接管控股美國企業的“外國國有實體”，必須經過國家安全審查。

　　1993年，《國防授權法案》，要求總統向國會報告外資委各項審查的結果。并加強了對CFIUS成員責任心的監督，要求總統向國會匯報裁決情況。

　　2001年“9·11”后，美國對外國投資審查范圍擴大，標準提高，時間延長，“防止公共服務和公共利益活動被外資控制”;禁止有外國政府背景的企業來并購;對“國家安全”的解釋延伸到“本國重要基礎設施”，包括對農業及食品、水、公共衛生、突發事件服務產業、通訊、能源、交通運輸、銀行及金融、化工/危險材料行業、郵政、航運、信息技術等。

　　具體而言，禁止類，包括國內航空運輸、核能生產和利用、國內航運;嚴格限制類，包括電信、廣播等;對等投資原則類，包括油氣管道、鐵路、采掘行業等;特殊限制類，包括土地及不動產、水電、沿海和內河航運。

　　2007年美國通過《外國投資與國家安全法案》后，對外資并購審查規定，又增加了所在國“核擴散、反恐、技術轉移等記錄”，以及對就業影響等內容。

　　2006年，迪拜某公司收購了幾個美國港口，CFIUS隨即規定，有安全隱患的外資并購案，要對外企處以數千萬美元的罰款。逼得迪拜公司趕緊將所購港口出手走人。我國前幾年的中海油購優尼科、海爾購泰克、華為購3COM等案流產，都是CFIUS在起作用。

　　在美國和西方各國對外資并購加緊限制的同時，西方資本在中國的并購也掀起了高潮，美國凱雷并購徐工案引起國內輿論強烈反對，美國一高官竟專程來華游說，國內一些人士還出來幫腔。兩者對比，何其鮮明。

　　其他國家也都出于安全理由，不同程度地對FDI實行準入限制。

　　俄羅斯經過90年代國企大拍賣后，2004年，普京簽發總統令，公布了禁止私有化的1063家國有企業(股份公司)名單，包括油氣、鐵路、電力、軍工類大企業。

　　印度自稱其外資政策“最透明開放”，對多數FDI不需審批。但禁止外資進入國防、零售、鐵路，限制進入電視播放、平面媒體、房地產、通訊服務等。外資申請需經17個部門批準，內政部對存在安全隱患的FDI案可以一票否決。

　　(文/高梁)

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