住房改革：增長為先還是民生為本？

曹建海

（刊于《綠葉》月刊2011年第2期）

摘要：住房改革是從1998年開始的，但剛開始的住房政策基本上還是以保障機制為主，市場調節為輔。2003年以后推進的市場化改革，標志著一個以市場調節為主、保障機制為輔的新的機制的確立。中國當前房地產業畸形發展的原因，在于不受約束的權力與過度市場化的結合。過于單一的房地產業，迫切需要在政府提供的保障房之外，有一個真正的來自民間的力量來跟他們抗衡。這個民間的力量就應該是自建房。現階段改革的頂層設計需要把過去以經濟建設為抓手的改革，變為以民生為抓手的改革。

一、住房制度改革的結構性問題及其原因

《綠葉》：最近的中央政策特別強調改革的“頂層設計”，并把解決改革過程中積累下來的一些結構性、全局性問題作為今后工作的重點。就房地產業的發展而言，全社會都普遍比較關心，它所涉及到的結構性問題可能較為突出，您認為這些結構性問題主要是哪些？

    曹建海：所謂改革的頂層設計，其實是國家層面一個大的總體設計和戰略設計，這里面主要看改革的抓手是什么。過去的抓手就是經濟建設，以經濟建設來帶動其他的方面的發展，包括政治、民生等的進步。在短缺經濟狀況下，把經濟建設、生產活動作為一切活動的中心，這是沒有問題。但是當生產已經過剩的時候，如果還把經濟建設作為抓手，那必然的結果就是產能的嚴重過剩和社會資源的巨大浪費，不僅會給經濟發展造成危害，而且會給我們的資源、環境、氣候和人民生活造成非常嚴重的危害。

以經濟建設為中心的政策，適合于從1978年到九十年代初這段時間，這個政策在那個時代效果是非常明顯的。那時商品短缺非常明顯，到八十年代末的時候，才出現一些工業品的局部過剩。進入九十年代之后，隨著激進的市場化理論的貫徹，政府對住房、就業、醫療和教育等統統進行了市場化改造，原來一些由政府和企業包辦的福利完全被打破了。這個時期全社會形成了一個市場化的共識：一切都要向市場化發展。由此，這個時期也成為激烈變動的時代，教育和醫療領域的市場化引發了非常多的不滿，而且隨著國企的大量破產重組和數千萬工人下崗分流，引發了巨大的社會動蕩。

房地產改革是從1998年開始的，起初的設計是以保障房建設為主體的，市場經濟只處于補充的地位，直到2003年以后這個格局被打破。從2001年到2008年這段時間，中國的經濟發展一是靠出口，二是靠房地產。就出口而言，隨著中國加入了WTO，中國的產品開始銷往國際市場。從2001年到2008年9月金融危機爆發，工業品出口一直是中國經濟增長的主要推手。房地產投資的真正發動，則是從2003年開始的。當時為了推進房地產市場化改革，在建設部和一部分開發商的推動下，國務院發布18號文件，對推深化房地產市場改革作出規定，將原有的以保障機制為主的住房政策，調整為以商品房供給為主體的。推進市場化改革，就意味著以商品市場調節為主，而保障房建設就被降到了一個輔助性的地位上去了。從2003年到2008年這段期間，保障房在住房投資和住房供給中的比例基本在5%以內，也就是說說，住房的95%都由商品房來替代了。這樣就徹底改變了原來那種單位分房的局面。在這幾年中房地產成為經濟增長的主要發動機，并且增速越來越大，發力越來越猛。

2008年11月份，溫家寶總理在《求是》上發了一篇文章，認為從2003年到2007年是中國經濟增長的黃金時代，表現為高增長和低通脹。實事求是地看，這個時期的經濟就是靠出口和房地產拉動的，其中發展最快的是廉價工業品、鋼鐵、水泥、工程機械等行業。這是一種高度粗放的經濟增長方式，其造就的產能過剩和社會資源的浪費，給我國未來經濟之路帶來了諸多隱患。

金融危機爆發之后，中國高層一時非常迷茫，找不到經濟增長點了。首先是出口不行了，房價在2008年開始回落，房地產投資也不行了。為了尋找新的增長點，中央把政府投資作為突破口，希望通過政府投資拉動社會投資。中央有四萬億元投資計劃，地方也有接近二十萬億的投資計劃。由于各級政府預算赤字嚴重，政府投資的80%以上，是由國家控制的銀行發放的貸款填補的。當然，單靠貸款支持的政府貸款，整體的投資和社會消費還是拉動不起來，所以政府就開始救助股市和房地產市場。救活股市，一方面可以擴大直接融資來推動社會投資，另一方面可以通過財富效應擴大短期的社會消費。而針對房地產的大規模救市，讓房地產業重新成為經濟增長的龍頭，則體現了政府高層希望重回2003-2007年“黃金時代”的夢想。

房地產市場是在2009年3月份救起來的。在此之后，房地產投資和政府投資一道，成為中國經濟增長的主要發動機。政府投資力量有限，但房地產投資一旦發動起來，可謂勢大力沉，幾乎成為中國經濟增長的主要動力。所謂政府投資推動經濟增長，但政府基礎設施建設的錢從何來？其中一部分是資本金，一部分是來自銀行貸款。立項的基本要求，有30%的資本金才能到銀行貸款。那么，這30%的資本金哪來？除了中央政府之外，地方政府的投資主要靠賣地的收入作為資本金。因此，土地財政加房地產，成為了中國經濟增長的最主要的動力。土地財政表現為政府倒賣土地的活動；房地產開發則是開發商倒賣土地的活動。房地產商倒賣土地與建筑活動，主要以賣房為業務。由于開發商不參與建筑活動，其業務的核心，是倒賣土地。從這個角度看，中國的房地產，就是由開發商與地方政府合力推動的，由于土地的重要性，現在地方政府成為主角，開發商相對而言只是配角了。開發商借著地方政府的土地升值，然后通過房屋炒作，把房價推高獲利。

中國各個城市的規模正在飛速擴張。如果不考慮土地違規因素，目前我國城市土地面積每年的增長速度約在10%以上。以這個速度計算，再有六七年的時間，各個城市的面積就翻番了。在此過程中，地方政府在征地、拆遷活動中越走越遠，引領了一場性質惡劣的圈地運動。目前地方政府依然樂此不疲，并且以此作為推動經濟增長的強大動力。而中央也配合地方政府出臺了一系列的地區規劃，其實質就是增加建成區面積，為地方政府圈地推波助瀾。

為什么土地面積如此擴張，地價、房價還在上漲？為了推動房地產投資、地方基礎設施投資和新的經濟區規劃，國家實施的是寬松貨幣政策和積極的財政政策。這些政策的實質就是增加政府財政收入、擴大信貸規模，其最終的結果是引起貨幣增發。由于我國貨幣增長速度是超快的，比土地擴張速度還要快，其增長量遠超維持經濟發展所需資金，導致大量資金涌入房地產領域，這也是房價、地價不斷上漲的原因。另一方面，這種上漲又推動了地方政府和開發商的圈地和房地產開發熱情。所以他們通過土地儲備貸款、房地產投資貸款，通過一系列地不斷擴張。房地產業投資是火起來了，但真正的實體產業現在搞不起來了，這是社會資源的嚴重錯配，導致我國國民經濟結構嚴重失衡。

《綠葉》：造成房地產業現在這種的畸形發展的深層原因是什么？

曹建海：根本的原因就是不受約束的權力加市場化。地方政府拿地、征地權力無限大，加上利用市場化，權力就很容易變成金錢，直接把地拿到就變成自己的財富。而靠近權力的開發商，也很容易獲得超額利潤。中央政府也是權力過大，比如發行貨幣不受限制似的，通過中央銀行大量發行貨幣，把原來存在庫里的紙幣直接投入到市場，然后變成國家資產，稀釋了社會上的貨幣，因此貨幣的過量發行實際上是對人民財產的一種侵蝕。這種不受約束的貨幣政策，所謂推動經濟建設只是借口，因為這種政策損害了人民財產，損害了民生，屬于不受約束的權力濫用。政府的利益情結，致其持續與民爭利。因此，現在政府權力和市場相互配合，極大地損害了民生，這是目前中國所有經濟問題的核心。真正的市場經濟，應該是機會平等的經濟，各個產業相互協調相互促進。而我國在政府經濟和房地產運動的沖擊下，在泡沫經濟引起的這種大起大落環境下，很多企業都放棄了實體產業，涌入到股市、房地產這些投機行業里面去了。

這里面更深層的原因還在于，我們改革的抓手是有問題的。我們原來以經濟建設為中心，但現在權力跟市場化結合到這樣一個程度，如果再以經濟建設為中心，以民生為幌子，本質就是通過侵害民生補貼經濟建設，而經濟建設又最終變成既得利益集團的自我分肥了。

二、房地產問題的應對之策

    《綠葉》：為了彌補商品房建設的不足，政府也在積極推動保障房建設，您對此如何評價？

    曹建海：現在保障房建設把棚戶區改造包括在內，但棚戶區改造某些程度上更像是圈地運動。很多棚戶區處于城市的中心位置，土地價值在不斷升值，以棚戶區改造為名把土地征來，更多地是為了建造商品房。因此，把棚戶區改造當成保障房建設，本身就是別有用心。另外，現在的保障房當中，大約60%的部分是用來集中安置的。集中安置是什么意思？就是我們在城市拆遷、城市改造過程中，把別人的房子拆了，需要異地安置他們。剩余的大約30%到40%，類型很多，比如限價房、公共租賃房、經濟適用房等。但像經濟適用房這樣的住房，本來是給低收入群體提供的，卻多數被有權有勢、有關系的人拿走了。一些城市由于沒有經濟適用房，限價房也變相地被權貴瓜分掉了。這樣，給老百姓提供的也許只剩下廉租房和公共租賃房了。廉租房由于補人頭，不補磚頭，不管你窮不窮，你有房就不管了。其實好多老百姓沒有錢，處于極度貧困狀態，但也許因為有自己的房子，就不屬于保障范圍之內，因此保障房能保障的人是很有限的，保障的效果也是非常差的。

保障房建設是由政府主導的，但由于政府人員缺乏監督，在操作上的很容易導致有權有勢有關系的人，可以借機去謀取利益的腐敗問題。因此，我們現在的房地產業，應該在政府提供的保障房之外，有一個真正的來自民間的力量來跟他們抗衡。這個民間的力量就應該是自建房。現在的自建房已存包括農村住房，以及一些城中村的小產權房。小產權房現在拿不到產權證，處在一個待拆除的非法狀態。但有的小產權房建和跟商品房毫無差異，現在把它們拆掉重建，再由開發商建設，純屬一種資源浪費。如果是開發商違規，他們交了罰款就可以繼續建下去。但是小產權房因為涉及到地方政府和開發商的共同利益，所以只能最終拆除。現在自建房只有這兩條渠道，農村宅基地和小產權房，但它們都不能合法地市場化。政府搞城市建設把地征了，很少連房子一塊征用，而是直接把它拆掉。地方政府要在土地征用中謀取利益，所以它不允許占集體用地的房屋合法化、產權化。

如果有了自建房，商品房的價格就有個可以類比的對象。就像我們自己在家做飯一樣，我自己炒一個菜四五塊錢，飯館炒一個菜五六十，如果飯館環境不是足夠的好的話，我還是覺得在家里合適。所以政府要把房地產看得更寬一些，把非市場化行為，比如政府的保障房建設和自建房考慮在內進行統籌協調。在歐美國家，自建房都占了一定比例。在德國、瑞典都能占到40%，此外政府還會建一部分廉租房、保障房等，剩余的部分才是由市場來滿足的。在這些國家，房屋建設主要對建筑企業進行資格認證，沒有開發者的資格認證。開發商或開發者，誰都可以做，無非就是一個采購問題。

《綠葉》：除了保障房建設和自建房，政府在總體規劃或者說“頂層設計”上應該有哪些作為？

曹建海：現在是我們在頂層設計上出了問題。過去的以經濟建設為中心的頂層設計在短缺經濟時代是對的，但是我們現在出口不暢，又因為收入分配兩極分化導致國內消費增長緩慢，這個時候再強調以經濟建設為中心就不合時宜了。其實房地產建設現在看來，很難說它是經濟建設，實際上是對資源的迅速消耗，我們把住房這個消費者當成了投資品了。由于在實際執行中，簡單地把GDP增長看成經濟建設，以經濟建設為中心變成了以GDP為中心了，導致出現層出不窮的問題。新的頂層設計應該以民生為中心，所有的經濟建設、GDP增長、工農業生產、房地產的投資，包括耕地征用征地、城市規劃等，都應當以有利于民生為目標。民生是以人民的幸福指數衡量的，不是拿GDP來衡量的。

因此，現階段改革的頂層設計應該考慮到怎么有利于民生，要把過去以經濟建設為抓手的改革，變為以民生為抓手的改革。當經濟建設與民生發生沖突的時候，就得退后。胡錦濤主席在2011年第1期的《求是》雜志發表文章，提出要以民生作為一切問題的出發點。這說得很好，但地方政府實際是怎么做的呢？今年是“十二五”規劃的第一年，但偏偏是各種圈地運動、房屋拆遷如火如荼的時期，各級政府都從土地財政當中嘗到甜頭，以經濟建設為幌子，干著嚴重損害人民生命財產的事，政府利益與公眾利益嚴重分化。如果頂層設計自上而下忽略民生，就會變成權貴與資本相結合并使之利益最大化的一個設計，而龐大的公眾則成為待宰的羔羊。這樣的頂層設計注定是在制造火藥桶，其引起的后果是非常危險的。在一個和諧的社會，政府應該是隱藏在公眾當中，不僅與公眾融為一體，更應該與之休戚與共。

   （本文據《綠葉》編輯夏永紅訪談錄音編輯而成，經作者審定后發表）

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