摘要：住房改革是從1998年開始的，但剛開始的住房政策基本上還是以保障機制為主，市場調(diào)節(jié)為輔。2003年以后推進的市場化改革，標(biāo)志著一個以市場調(diào)節(jié)為主、保障機制為輔的新的機制的確立。中國當(dāng)前房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展的原因，在于不受約束的權(quán)力與過度市場化的結(jié)合。過于單一的房地產(chǎn)業(yè)，迫切需要在政府提供的保障房之外，有一個真正的來自民間的力量來跟他們抗衡。這個民間的力量就應(yīng)該是自建房。現(xiàn)階段改革的頂層設(shè)計需要把過去以經(jīng)濟建設(shè)為抓手的改革，變?yōu)橐悦裆鸀樽ナ值母母铩?/p>
一、住房制度改革的結(jié)構(gòu)性問題及其原因
《綠葉》：最近的中央政策特別強調(diào)改革的“頂層設(shè)計”，并把解決改革過程中積累下來的一些結(jié)構(gòu)性、全局性問題作為今后工作的重點。就房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而言，全社會都普遍比較關(guān)心，它所涉及到的結(jié)構(gòu)性問題可能較為突出，您認(rèn)為這些結(jié)構(gòu)性問題主要是哪些?
曹建海：所謂改革的頂層設(shè)計，其實是國家層面一個大的總體設(shè)計和戰(zhàn)略設(shè)計，這里面主要看改革的抓手是什么。過去的抓手就是經(jīng)濟建設(shè)，以經(jīng)濟建設(shè)來帶動其他的方面的發(fā)展，包括政治、民生等的進步。在短缺經(jīng)濟狀況下，把經(jīng)濟建設(shè)、生產(chǎn)活動作為一切活動的中心，這是沒有問題。但是當(dāng)生產(chǎn)已經(jīng)過剩的時候，如果還把經(jīng)濟建設(shè)作為抓手，那必然的結(jié)果就是產(chǎn)能的嚴(yán)重過剩和社會資源的巨大浪費，不僅會給經(jīng)濟發(fā)展造成危害，而且會給我們的資源、環(huán)境、氣候和人民生活造成非常嚴(yán)重的危害。
以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政策，適合于從1978年到九十年代初這段時間，這個政策在那個時代效果是非常明顯的。那時商品短缺非常明顯，到八十年代末的時候，才出現(xiàn)一些工業(yè)品的局部過剩。進入九十年代之后，隨著激進的市場化理論的貫徹，政府對住房、就業(yè)、醫(yī)療和教育等統(tǒng)統(tǒng)進行了市場化改造，原來一些由政府和企業(yè)包辦的福利完全被打破了。這個時期全社會形成了一個市場化的共識：一切都要向市場化發(fā)展。由此，這個時期也成為激烈變動的時代，教育和醫(yī)療領(lǐng)域的市場化引發(fā)了非常多的不滿，而且隨著國企的大量破產(chǎn)重組和數(shù)千萬工人下崗分流，引發(fā)了巨大的社會動蕩。
房地產(chǎn)改革是從1998年開始的，起初的設(shè)計是以保障房建設(shè)為主體的，市場經(jīng)濟只處于補充的地位，直到2003年以后這個格局被打破。從2001年到2008年這段時間，中國的經(jīng)濟發(fā)展一是靠出口，二是靠房地產(chǎn)。就出口而言，隨著中國加入了WTO，中國的產(chǎn)品開始銷往國際市場。從2001年到2008年9月金融危機爆發(fā)，工業(yè)品出口一直是中國經(jīng)濟增長的主要推手。房地產(chǎn)投資的真正發(fā)動，則是從2003年開始的。當(dāng)時為了推進房地產(chǎn)市場化改革，在建設(shè)部和一部分開發(fā)商的推動下，國務(wù)院發(fā)布18號文件，對推深化房地產(chǎn)市場改革作出規(guī)定，將原有的以保障機制為主的住房政策，調(diào)整為以商品房供給為主體的。推進市場化改革，就意味著以商品市場調(diào)節(jié)為主，而保障房建設(shè)就被降到了一個輔助性的地位上去了。從2003年到2008年這段期間，保障房在住房投資和住房供給中的比例基本在5%以內(nèi)，也就是說說，住房的95%都由商品房來替代了。這樣就徹底改變了原來那種單位分房的局面。在這幾年中房地產(chǎn)成為經(jīng)濟增長的主要發(fā)動機，并且增速越來越大，發(fā)力越來越猛。
2008年11月份，溫家寶總理在《求是》上發(fā)了一篇文章，認(rèn)為從2003年到2007年是中國經(jīng)濟增長的黃金時代，表現(xiàn)為高增長和低通脹。實事求是地看，這個時期的經(jīng)濟就是靠出口和房地產(chǎn)拉動的，其中發(fā)展最快的是廉價工業(yè)品、鋼鐵、水泥、工程機械等行業(yè)。這是一種高度粗放的經(jīng)濟增長方式，其造就的產(chǎn)能過剩和社會資源的浪費，給我國未來經(jīng)濟之路帶來了諸多隱患。
金融危機爆發(fā)之后，中國高層一時非常迷茫，找不到經(jīng)濟增長點了。首先是出口不行了，房價在2008年開始回落，房地產(chǎn)投資也不行了。為了尋找新的增長點，中央把政府投資作為突破口，希望通過政府投資拉動社會投資。中央有四萬億元投資計劃，地方也有接近二十萬億的投資計劃。由于各級政府預(yù)算赤字嚴(yán)重，政府投資的80%以上，是由國家控制的銀行發(fā)放的貸款填補的。當(dāng)然，單靠貸款支持的政府貸款，整體的投資和社會消費還是拉動不起來，所以政府就開始救助股市和房地產(chǎn)市場。救活股市，一方面可以擴大直接融資來推動社會投資，另一方面可以通過財富效應(yīng)擴大短期的社會消費。而針對房地產(chǎn)的大規(guī)模救市，讓房地產(chǎn)業(yè)重新成為經(jīng)濟增長的龍頭，則體現(xiàn)了政府高層希望重回2003-2007年“黃金時代”的夢想。
房地產(chǎn)市場是在2009年3月份救起來的。在此之后，房地產(chǎn)投資和政府投資一道，成為中國經(jīng)濟增長的主要發(fā)動機。政府投資力量有限，但房地產(chǎn)投資一旦發(fā)動起來，可謂勢大力沉，幾乎成為中國經(jīng)濟增長的主要動力。所謂政府投資推動經(jīng)濟增長，但政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的錢從何來?其中一部分是資本金，一部分是來自銀行貸款。立項的基本要求，有30%的資本金才能到銀行貸款。那么，這30%的資本金哪來?除了中央政府之外，地方政府的投資主要靠賣地的收入作為資本金。因此，土地財政加房地產(chǎn)，成為了中國經(jīng)濟增長的最主要的動力。土地財政表現(xiàn)為政府倒賣土地的活動;房地產(chǎn)開發(fā)則是開發(fā)商倒賣土地的活動。房地產(chǎn)商倒賣土地與建筑活動，主要以賣房為業(yè)務(wù)。由于開發(fā)商不參與建筑活動，其業(yè)務(wù)的核心，是倒賣土地。從這個角度看，中國的房地產(chǎn)，就是由開發(fā)商與地方政府合力推動的，由于土地的重要性，現(xiàn)在地方政府成為主角，開發(fā)商相對而言只是配角了。開發(fā)商借著地方政府的土地升值，然后通過房屋炒作，把房價推高獲利。
中國各個城市的規(guī)模正在飛速擴張。如果不考慮土地違規(guī)因素，目前我國城市土地面積每年的增長速度約在10%以上。以這個速度計算，再有六七年的時間，各個城市的面積就翻番了。在此過程中，地方政府在征地、拆遷活動中越走越遠(yuǎn)，引領(lǐng)了一場性質(zhì)惡劣的圈地運動。目前地方政府依然樂此不疲，并且以此作為推動經(jīng)濟增長的強大動力。而中央也配合地方政府出臺了一系列的地區(qū)規(guī)劃，其實質(zhì)就是增加建成區(qū)面積，為地方政府圈地推波助瀾。
為什么土地面積如此擴張，地價、房價還在上漲?為了推動房地產(chǎn)投資、地方基礎(chǔ)設(shè)施投資和新的經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃，國家實施的是寬松貨幣政策和積極的財政政策。這些政策的實質(zhì)就是增加政府財政收入、擴大信貸規(guī)模，其最終的結(jié)果是引起貨幣增發(fā)。由于我國貨幣增長速度是超快的，比土地擴張速度還要快，其增長量遠(yuǎn)超維持經(jīng)濟發(fā)展所需資金，導(dǎo)致大量資金涌入房地產(chǎn)領(lǐng)域，這也是房價、地價不斷上漲的原因。另一方面，這種上漲又推動了地方政府和開發(fā)商的圈地和房地產(chǎn)開發(fā)熱情。所以他們通過土地儲備貸款、房地產(chǎn)投資貸款，通過一系列地不斷擴張。房地產(chǎn)業(yè)投資是火起來了，但真正的實體產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在搞不起來了，這是社會資源的嚴(yán)重錯配，導(dǎo)致我國國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。
《綠葉》：造成房地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在這種的畸形發(fā)展的深層原因是什么?
曹建海：根本的原因就是不受約束的權(quán)力加市場化。地方政府拿地、征地權(quán)力無限大，加上利用市場化，權(quán)力就很容易變成金錢，直接把地拿到就變成自己的財富。而靠近權(quán)力的開發(fā)商，也很容易獲得超額利潤。中央政府也是權(quán)力過大，比如發(fā)行貨幣不受限制似的，通過中央銀行大量發(fā)行貨幣，把原來存在庫里的紙幣直接投入到市場，然后變成國家資產(chǎn)，稀釋了社會上的貨幣，因此貨幣的過量發(fā)行實際上是對人民財產(chǎn)的一種侵蝕。這種不受約束的貨幣政策，所謂推動經(jīng)濟建設(shè)只是借口，因為這種政策損害了人民財產(chǎn)，損害了民生，屬于不受約束的權(quán)力濫用。政府的利益情結(jié)，致其持續(xù)與民爭利。因此，現(xiàn)在政府權(quán)力和市場相互配合，極大地?fù)p害了民生，這是目前中國所有經(jīng)濟問題的核心。真正的市場經(jīng)濟，應(yīng)該是機會平等的經(jīng)濟，各個產(chǎn)業(yè)相互協(xié)調(diào)相互促進。而我國在政府經(jīng)濟和房地產(chǎn)運動的沖擊下，在泡沫經(jīng)濟引起的這種大起大落環(huán)境下，很多企業(yè)都放棄了實體產(chǎn)業(yè)，涌入到股市、房地產(chǎn)這些投機行業(yè)里面去了。
這里面更深層的原因還在于，我們改革的抓手是有問題的。我們原來以經(jīng)濟建設(shè)為中心，但現(xiàn)在權(quán)力跟市場化結(jié)合到這樣一個程度，如果再以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以民生為幌子，本質(zhì)就是通過侵害民生補貼經(jīng)濟建設(shè)，而經(jīng)濟建設(shè)又最終變成既得利益集團的自我分肥了。
二、房地產(chǎn)問題的應(yīng)對之策
《綠葉》：為了彌補商品房建設(shè)的不足，政府也在積極推動保障房建設(shè)，您對此如何評價?
曹建海：現(xiàn)在保障房建設(shè)把棚戶區(qū)改造包括在內(nèi)，但棚戶區(qū)改造某些程度上更像是圈地運動。很多棚戶區(qū)處于城市的中心位置，土地價值在不斷升值，以棚戶區(qū)改造為名把土地征來，更多地是為了建造商品房。因此，把棚戶區(qū)改造當(dāng)成保障房建設(shè)，本身就是別有用心。另外，現(xiàn)在的保障房當(dāng)中，大約60%的部分是用來集中安置的。集中安置是什么意思?就是我們在城市拆遷、城市改造過程中，把別人的房子拆了，需要異地安置他們。剩余的大約30%到40%，類型很多，比如限價房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房等。但像經(jīng)濟適用房這樣的住房，本來是給低收入群體提供的，卻多數(shù)被有權(quán)有勢、有關(guān)系的人拿走了。一些城市由于沒有經(jīng)濟適用房，限價房也變相地被權(quán)貴瓜分掉了。這樣，給老百姓提供的也許只剩下廉租房和公共租賃房了。廉租房由于補人頭，不補磚頭，不管你窮不窮，你有房就不管了。其實好多老百姓沒有錢，處于極度貧困狀態(tài)，但也許因為有自己的房子，就不屬于保障范圍之內(nèi)，因此保障房能保障的人是很有限的，保障的效果也是非常差的。
保障房建設(shè)是由政府主導(dǎo)的，但由于政府人員缺乏監(jiān)督，在操作上的很容易導(dǎo)致有權(quán)有勢有關(guān)系的人，可以借機去謀取利益的腐敗問題。因此，我們現(xiàn)在的房地產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該在政府提供的保障房之外，有一個真正的來自民間的力量來跟他們抗衡。這個民間的力量就應(yīng)該是自建房。現(xiàn)在的自建房已存包括農(nóng)村住房，以及一些城中村的小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)在拿不到產(chǎn)權(quán)證，處在一個待拆除的非法狀態(tài)。但有的小產(chǎn)權(quán)房建和跟商品房毫無差異，現(xiàn)在把它們拆掉重建，再由開發(fā)商建設(shè)，純屬一種資源浪費。如果是開發(fā)商違規(guī)，他們交了罰款就可以繼續(xù)建下去。但是小產(chǎn)權(quán)房因為涉及到地方政府和開發(fā)商的共同利益，所以只能最終拆除。現(xiàn)在自建房只有這兩條渠道，農(nóng)村宅基地和小產(chǎn)權(quán)房，但它們都不能合法地市場化。政府搞城市建設(shè)把地征了，很少連房子一塊征用，而是直接把它拆掉。地方政府要在土地征用中謀取利益，所以它不允許占集體用地的房屋合法化、產(chǎn)權(quán)化。
如果有了自建房，商品房的價格就有個可以類比的對象。就像我們自己在家做飯一樣，我自己炒一個菜四五塊錢，飯館炒一個菜五六十，如果飯館環(huán)境不是足夠的好的話，我還是覺得在家里合適。所以政府要把房地產(chǎn)看得更寬一些，把非市場化行為，比如政府的保障房建設(shè)和自建房考慮在內(nèi)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在歐美國家，自建房都占了一定比例。在德國、瑞典都能占到40%，此外政府還會建一部分廉租房、保障房等，剩余的部分才是由市場來滿足的。在這些國家，房屋建設(shè)主要對建筑企業(yè)進行資格認(rèn)證，沒有開發(fā)者的資格認(rèn)證。開發(fā)商或開發(fā)者，誰都可以做，無非就是一個采購問題。
《綠葉》：除了保障房建設(shè)和自建房，政府在總體規(guī)劃或者說“頂層設(shè)計”上應(yīng)該有哪些作為?
曹建海：現(xiàn)在是我們在頂層設(shè)計上出了問題。過去的以經(jīng)濟建設(shè)為中心的頂層設(shè)計在短缺經(jīng)濟時代是對的，但是我們現(xiàn)在出口不暢，又因為收入分配兩極分化導(dǎo)致國內(nèi)消費增長緩慢，這個時候再強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心就不合時宜了。其實房地產(chǎn)建設(shè)現(xiàn)在看來，很難說它是經(jīng)濟建設(shè)，實際上是對資源的迅速消耗，我們把住房這個消費者當(dāng)成了投資品了。由于在實際執(zhí)行中，簡單地把GDP增長看成經(jīng)濟建設(shè)，以經(jīng)濟建設(shè)為中心變成了以GDP為中心了，導(dǎo)致出現(xiàn)層出不窮的問題。新的頂層設(shè)計應(yīng)該以民生為中心，所有的經(jīng)濟建設(shè)、GDP增長、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、房地產(chǎn)的投資，包括耕地征用征地、城市規(guī)劃等，都應(yīng)當(dāng)以有利于民生為目標(biāo)。民生是以人民的幸福指數(shù)衡量的，不是拿GDP來衡量的。
因此，現(xiàn)階段改革的頂層設(shè)計應(yīng)該考慮到怎么有利于民生，要把過去以經(jīng)濟建設(shè)為抓手的改革，變?yōu)橐悦裆鸀樽ナ值母母?/strong>。當(dāng)經(jīng)濟建設(shè)與民生發(fā)生沖突的時候，就得退后。胡錦濤主席在2011年第1期的《求是》雜志發(fā)表文章，提出要以民生作為一切問題的出發(fā)點。這說得很好，但地方政府實際是怎么做的呢?今年是“十二五”規(guī)劃的第一年，但偏偏是各種圈地運動、房屋拆遷如火如荼的時期，各級政府都從土地財政當(dāng)中嘗到甜頭，以經(jīng)濟建設(shè)為幌子，干著嚴(yán)重?fù)p害人民生命財產(chǎn)的事，政府利益與公眾利益嚴(yán)重分化。如果頂層設(shè)計自上而下忽略民生，就會變成權(quán)貴與資本相結(jié)合并使之利益最大化的一個設(shè)計，而龐大的公眾則成為待宰的羔羊。這樣的頂層設(shè)計注定是在制造火藥桶，其引起的后果是非常危險的。在一個和諧的社會，政府應(yīng)該是隱藏在公眾當(dāng)中，不僅與公眾融為一體，更應(yīng)該與之休戚與共。
(本文據(jù)《綠葉》編輯夏永紅訪談錄音編輯而成，經(jīng)作者審定后發(fā)表，刊于《綠葉》月刊2011年第2期)
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