國有經濟預防腐敗監督制約體制改革策論

　　李濟廣

　　(江蘇理工學院 商學院 常州213001)

　　摘要：通過180多個案例的分析，發現國有經濟腐敗現象嚴重的基本原因在于諸多監督制約的具體制度不科學：種種非科學觀念和工作機制形成和容忍了“一把手”的個人專斷權;國有企業監督體制設置形式主義嚴重，所有者基本被置于監督制度之外;經營管理制度漏洞多、不嚴密;對國家國資監管人員權力運用的制約不嚴格、無力度。有效遏制國有經濟腐敗現象及其他不合理行為，必須根據公有制的本性，按制衡有力、制度嚴密、監管民主的原則，對國有經濟預防腐敗監督制約體制實施革命性變革：以權制權，革除個人專斷的制度性基礎;民主反腐，所有者人民群眾分享決策權、管理權和監督權;國家對企業進行制度干預，堵塞滋生腐敗的制度性漏洞;制約國資監管的政府官員，國家規制監管科學化。國有經濟監督機制改革，必須澄清一些思想誤區，如“企業家”迷信、“政企分開”迷信和“反對政府干預”誤區、“現代企業制度和法人治理結構”迷信、“國家”迷信和“所有者代表”誤區等。

　　關鍵詞：國有經濟;腐敗;國企改革;個人專斷;民主管理;監督機制

　　中圖分類號: 文獻標志碼: 文章編號:

　　收稿日期：2012-09-04

　　作者簡介：李濟廣(1954-)，男，遼寧凌源人。江蘇理工學院商學院教授。研究方向為經濟學、金融學、企業治理等。

　　上海大學學報( 社會科學版)2013年5月第30卷第3期

　　幾十年來，我國國有經濟取得了輝煌的成就，然而還有一些人對國有經濟表示懷疑甚至反對，原因之一就是因為公有制經濟存在以腐敗為中心的諸多弊端。在歷經了80年代末至90年代末大批國有企業被腐敗分子所搞垮之后，在上世紀90年代后半期至本世紀第一個年代上半期大批國有企業被竊賣的風潮結束之后，國有經濟的腐敗現象依然生生不息。2008-2010年，北京市僅公安機關和檢察機關查獲的與國有資產流失有關的犯罪，就造成國有資產流失達數十億元之巨，國有企業破產倒閉所帶來的社會問題以及國家由此所支付的經濟成本和政治影響更是觸目驚心。在2011年國企企業家犯罪或者涉嫌犯罪的88例中，貪腐金額平均每人是3380萬元。那些沒有發現的以及似乎并不構成犯罪的行為諸如揮霍浪費、不當投資、以薪酬名義變相瓜分國有財產、利益輸送轉移等腐敗形式五花八門。為了保證國有經濟乃至社會主義事業的鞏固和健康發展，我們必須進一步搞清影響國有經濟有效監督的具體問題到底在哪里，從而找出國有資產監督體制應當實施哪些大突破。

　　本文所說的國有經濟，包括所有使用、經營國有資產的領域，而非僅指國有企業。為寫作本文，收集了2006年以來130多個進入司法程序的犯罪性國有經濟腐敗案例用以分析腐敗的體制原因和制度漏洞，這些案例都是經正式報刊報道介紹的;之所以搜集2006年以后的案例，是因為2006年之后大規模私有化“改制”過程及其中的大規模腐敗行為告一段落，同時國有企業大部分實行了公司制，但腐敗的形式有所不同，腐敗的具體機制也稍有變化。此外作者還搜集了50多個質疑性腐敗案例和腐敗資料，分別來源于報刊調查、采訪和網絡舉報、披漏等，其中的案例雖無司法定論，但其真實性和反映的腐敗原因可能比研究者親自調查所搜集的資料更可靠。

　　一、國有經濟預防腐敗監督制約機制效力不足的制度性原因

　　本文研究表明，國有經濟腐敗現象嚴重的基本原因在于諸多監督制約具體制度不嚴密、不科學。因為腐敗就是以權謀私，腐敗的最直接原因是個人權力的不正當使用。個人權力的不正當使用，或者是借助于個人權力過大，或者是通過個人越權。個人權力過大本身就是制度安排缺乏制約;如果有個嚴密的制度，個人就難以越權。個人容易越權也是因為監督制約機制不嚴密。制約不力、監督缺位似乎存在監督工作者勇氣不足的原因，但如果我們期望監督工作者出現大批“黑臉包公”,顯然不現實;現實是，監督主體面對充滿沖突的監督制約職責，缺乏一系列制度設計使之不必擔心監督制約行為會給個人帶來過大的負效應并且有足夠的權力實施監督制約。

　　(一)種種非科學觀念和工作機制形成和容忍了“一把手”的個人專斷權

　　眾所周知，我國國有經濟腐敗的首要原因是“一把手”個人專斷。“一把手”包括政府(準確地說是“國家機關”，包括執政黨、政府、人大和司法機關，不過人大“一把手”問題較小)首長、政府相關部門第一負責人，企業排名第一或前二領導者。另外，各級副職和中層干部如果獨立主管某一方面工作并且掌握相當的決定權，也是特定范圍內事實上的“一把手”。

　　除了實行首長負責制的政府和實行總經理負責制的企業有一定的制度性因素外，我國的“一把手”都不是制度規定的。人大是集體決策，監察審判不是檢察長或院長個人決策，國家機關和企業黨委會、董事會都是集體領導制，甚至政府部門重大決策權也歸黨委會。從規則上講，書記和董事長只有1票權，總經理須根據董事會和股東會決策并在董事會制約下開展工作。以董事長為例，《公司法》僅規定董事長負責召集和主持董事會會議，檢查董事會決議的實施情況。企業《公司章程》一般也僅補充規定董事長行使法定代表人職權，簽署應由公司董事長簽署的文件和公司證券，在緊急情況下有特別處置權以及行使董事會授予的其他職權；法定代表人是指依法代表法人行使民事權利，履行民事義務的主要負責人，即有權直接代表本單位向法院起訴和應訴的人；簽署文件應是董事會授權而非本人決定。腐敗決策大多是越權的，如曾任中國石化董事長、中國石油化工集團公司總經理的陳同海,與人僅談了40分鐘就同意出資2億元入股；[1]長江計算機（集團）公司原董事長焦自純接受“倪某請托，同意長江集團收回對長江盛興公司的投資”，[2]都超越了職務權限。在規則上，董事長連經理層的“實權”都沒有。但在人們的觀念中以及在事實上，董事長是公司重大事項的主要決策人，主持公司生產經營管理工作，是名副其實的“一把手”。另外，政府首長和總經理負責制也不等于個人掌權制，“負責”的本來含義是：要對所發生的問題承擔責任并做出解釋。“負責”做一件事和個人獨斷權沒有必然聯系。而在日常生活中，“個人負責制”一般被解釋為個人有最后決定權并承擔責任，但這并沒有充分的法律上和政策上的依據，例如對一些較重要事情都是規定“政府決定”而非“市長決定”，而“政府”由一群人所組成。80年代曾經規定廠長的中心地位和相關權力，但副作用巨大，《企業國有資產法》規定“國家出資企業應當依法建立和完善法人治理結構”，實際是對原廠長負責制的否定。

　　“一把手”的形成是一些非科學觀念尤其是一系列相關制度特別是非正式制度和一些工作機制造成排名第一的領導具有不合理的決斷權、控制力和影響力。以企業為例，目前，一些中央企業特別是其企業集團層面仍然是總經理負責制，這為“一把手”體制開了綠燈。現在正在進行全面的公司制改革，但已有的公司制改革證明，公司“法人治理機構”本身難以改變“一把手”領導格局。第一，受我國傳統慣例和傳統意識（文化也具有制度性）的影響，總是把單位正職看成是具有絕對權威的“一把手”，加上公司制之前實行廠長（經理）負責制，“董事長制”成為廠長負責制的接續品。人們把董事長想象為“一把手”，董事長就會真的成為掌控人財事的“一把手”。第二，一個流行的觀念影響著國有資產管理和組織部門領導干部：搞好企業關鍵在于“企業家”，而“企業家”為了搞好企業必須有權力。由此，國家機關領導認可“一把手”的決定權和控制力；上級領導把“企業家”當作國有企業的主要依靠者，關鍵信息如企業重大事項主要與“一把手”溝通，“一把手”的意見對于企業副職的提拔、調換至關重要，而個人選拔干部必然把是否服從自己作為必要條件；“一把手”還有權力決定領導分工即決定副職的“實權”。這些不成文規則使企業副職領導對“一把手”惟命是從。由于“一把手”對于中層干部職務變動有更大的主導權乃至直接決定權。中層干部更是絕對服從“一把手”。第三，黨委領導在實踐中往往演化為黨委書記領導，這也是一個不成文的慣例，而董事長如果兼任黨委書記就更能確保其成為高高在上的“一把手”。第四，黨委會“研究決定”、董事會舉手表決而不是匿名表決的工作方式使領導班子成員不便發表反對意見；規定主要負責人在會議上最后發表結論性意見，也易導致“百家發言、一家做主”局面的形成。有些企業幾億、幾十億的投資，說是研究決定，其實就是主要領導一句話，好端端的國企就為此而毀于一旦。第五，在各類單位，財務“一支筆”這一于法無據的不合理規則導致不合理用權、越權暢通無阻，為腐敗提供了機制溫床。國家機關和事業單位領導體制與上述情況道理相同。

　　(二)國有企業監督體制設置形式主義嚴重，所有者基本被置于監督制度之外

　　本文搜集的犯罪性案例的事發原因有一部分被披露，其中沒有一個案件是由企業監督機構和監督人員發現的，一半以上是受其他案件牽連而被發現，群眾舉報占一定比例，個別為政府審計和巡視所發現，非犯罪性腐敗和媒體質疑性事件都是群眾或記者反映的，這說明企業現有監督機構形同虛設，國家監督機構主動作為不足。企業黨委對監督負全面責任，但在監督方面只見到1例書記因與總經理在受賄中爭風吃醋矛盾激化而舉報了總經理。專門負責監督領導干部的監事和最高專職監督機構紀委，沒有見到發揮任何作用，甚至沒有見到單位紀委對中層干部和普通職工的“檢查”，有個監事會主席還多次通過幫人聯系業務而受賄。案例中，負有把關之責的會計人員，由于依附于領導或參與利益瓜分，對腐敗行為聽之任之，如領導可以“指示財務人員”做假財務手續;“財務人員看到宋耀濤的簽字，便不會再問數額和名目”;[3]某腐敗者說會計人員“對我很配合，公司設立‘小金庫’，我在使用資金時，從沒有提出過異議，我考慮應該對他照顧一下”。[4]民主監督和民主制約形式主義更是嚴重。如職工對國家的股份的經營和轉讓沒有決策參與權。通鋼事件典型地反映了職工的非主人地位，《財經》雜志寫道，通鋼慘劇暴露的弊病之多也令人驚訝：“國退民進”對職工利益的戕害、改制過程中職工參與權的被剝奪、民企兼并國企過程中的國有資產流失之嫌、國資委等“家長”們在重組兼并中似乎不盡規范的程序選擇;陳國君被工人打死，仍然未促成一個長期有效的對話機制產生，讓通鋼工人參與并分享改制的成效，通鋼內部代表工人利益的機構(例如工會、職代會或其他)仍未能脫離經營者控制，成為能夠真正表達工人訴求的自主性組織。[5]作為所有者的社會公眾其監督制約作用更是缺乏有組織的途徑做保證。

　　出現這種情況，首先是因為紀檢監事人員、職工和公眾都只具有形式上的而沒有實質性的監督權，更沒有被賦予制約權。群發犯罪的中國移動全部省級公司老總基本都是身兼數職，包括紀檢、監察以及審計工作，均由他們親自主管。[6]通常，企業的要害性、關鍵性信息并不告知所有者社會公眾、監督者和職工，公眾、監督者和職工對于了解的不合理問題也沒有制約權力阻止其發生和持續存在，再加上一些腐敗都披上合法外衣，想反也反不了。在現有機制下，職工和監督人員都很清楚，個人公開反腐敗遭受打擊報復幾乎是必然規律，因此擔心反腐敗難有好下場。其次，有權或知情的領導和財務人員囿于私利或被收買而怠于監督。領導對同級領導不愿卷入沖突，對下級干部腐敗往往存在適度默許、適度限制的態度，以換取下級干部對自己工作支持和干部考核中的選票，這被有的網友稱為“恩賜腐敗”;一些單位利益均沾，形成“集體腐敗”;下級對上級也可能實施“綁架腐敗”，利益牽連使官員不能盡到監督職責。紫金礦業污染事件后人們發現，來自北京和省里的前高官和上杭縣政界多位退休領導干部，被紫金礦業委以閑職后，年薪十幾萬元到幾十萬元不等，似有利益交換的期權腐敗之嫌。[7]最后，作為所有者代表的政府——政府由個人組成——監督積極性常常沒有地方保護和部門保護的積極性高。鄭煤機被指虛假改制導致150億元國資流失，這件事被媒體曝光后，當地政府的相關部門及其主管官員，比如當地政府的相關領導、省國資委、省級審計機關、紀檢部門，乃至司法機關，似乎就集體保持了沉默。[8]沁水縣群眾多次上書上訪揭煤業800億國資流失內幕，2003年一位領導人就在新華社內部文件中作了批示，要求山西省政府嚴查辦理此案，且多家媒體報道，然而多年無合理結果。[9]

　　(三)經營管理制度漏洞多、不嚴密

　　由于現行經營制度都是權力階層制定的，政府規范不到位，加上一些模糊認識，導致企業經營管理制度給個人權力的發揮留有空間。

　　1.基建領域受賄方面。企業及機關事業單位基本建設涉及到立項決策、土地使用權轉讓、工程設計、工程承包、工程發包、轉包分包、工程款撥付、工程施工、工程協調、工程質量監督與驗收、貸款償還、建筑設備使用如外租、剩余物資或廢舊物資處理等許多環節，每一環節都有不小的空子可鉆。比如判決書上頻頻出現實權人物“受人請托”的字樣，而接受請托就能為人“謀利益”，說明制度不嚴密。其中尤以工程發包案發和反映最多，拖延支付工程款以索賄也不少見。由于基本建設腐敗空間最大，基建受賄實際上是我國基建泛濫的首要原因，有的單位甚至沒有必要地修建好幾個大門。

　　2.供銷業務尤其是采購類業務受賄方面。企業原材料和設備采購、廣告投放、保險投保、汽車修理和會計師事務所與律師聘請，銀行貸款發放，學校醫院設施設備、辦公用品和藥品購買，緊俏物資如能源、木材銷售的數額分配和價格決定等，單位主要領導(有時是分管領導或主辦人員)都會受到商家“攻關”，其中原材料采購等錢權交易數量最多。據反映，一些原料供應商，為了保持業務關系，逢年過節都會紛紛往企業領導家里跑，送錢送物，且數額不菲。商業賄賂作為一種不正當競爭的手段漸漸演變成了某些領域通行的慣例。一些小項目標的不大，但其成本小，利潤大，更容易滋生腐敗，有時回扣往往高達費用的50%。一些采購人員家庭財產和消費支出與其收入有巨大的出入。

　　基建、供銷領域腐敗現象產生的制度原因，一是個人掌握或越權掌握關鍵事項的決定權。有的是權力過大，如茅臺60%左右的酒按年度計劃分配給各經銷商及重要的終端客戶，另有40%的酒由領導審批決定;[10]有的醫院院長重點分管醫院財務、設備和藥品采購等，在藥品和設備的采購上擁有建議權和決定權。有的是利用個人控制力，如有的企業供銷負責人在詢價和定價上有絕對發言權，要經過他的簽字才能進入審批程序。有的是權力擴張，如有的單位沒有采購小組，買東西“一把手”一人經手，四川中國移動全國手機音樂方面的SP資質，都由總經理李向東一人掌控，沒有李向東的點頭，任何企業都無法進入一年數百億元產值的無線音樂行業。[11]有的是違規越權，如有的強硬者通常對于一般的設備招標采購不走招標程序，也基本上不上辦公會，而是一人決定便執行了。二是招標采購機制不嚴密或沒有確保招標規則嚴格執行的制度。投標單位和招標采購代理機構、管理監督機構、造價咨詢機構、評委等，與招標人串通，搞假招標，操縱招投標過程，不公正評標。主要是招投標信息發布不充分，招標條款有傾向性或歧視性，泄漏信息，評委被打招呼或被暗示或被收買。例如評委會名單出來后，招標代理機構等利益方馬上就能獲得內部人通報，并分頭進行最后24小時緊急公關和“指導”奪標，這在業內被稱為“24小時工程”。有的企業主要負責人甚至將招標的底價透露給投標方。

　　3.貪污與挪用公款方面。一些國企負責人和財務人員通過偽造合同、涂改帳目、虛假報銷、編造支出等方式動輒挪用資金數千萬、數億元，貪污數十、數百、上千萬元，甚至高達數十億元。其直接原因為“一言堂、一支筆”管理模式在國有企業中暢通無阻，企業財務借款制度存在漏洞，會計賬目管理不嚴格，審批有章不循，審計流于形式等。

　　4.資產竊取方面。曾幾何時，國資屢遭賤賣白送帶給了公眾太多的傷痛。遺憾的是，國企“改制”中國資流失的黑洞仍然沒有被為此建立的制度完全堵住，以至于以幾百萬元的價格可以獲得價值幾千萬元甚至更多的資產。此外，股權轉讓、合作經營、企業收購、投資參股私營企業和外資企業、與自設公司或關聯公司的關聯交易以及向私營企業提供大額借款和擔保等都在成為國有經濟關鍵性管理者竊賣和竊取國有財產的途徑。國有事業單位非經營性資產轉為經營性資產過程中，有時也被嚴重低估。

　　5.人事腐敗方面。由于干部的任命制，國有企業也在不同程度上存在著為了保住位置和被提拔重用而發生的官位賄賂，如某集團公司下屬諸多項目部經理，逢年過節都會爭先恐后地往集團領導家里跑，送錢送物，也是數額不菲。[4]有時招聘經理也有不太公正的嫌疑。在一般職工的招用上，一些高收入行業多年來通行著一般只招收本行業職工子女的隱規則，一般通過面試甚至限定筆試資格和限制報名來操作。一些工商國有企業招錄職工都是“一把手”一個人說了算，這不僅造成社會不公和人員素質下降，也為冗員壓垮企業、拖累事業單位再一次埋下隱患。

　　6.職位消費等隱收入方面。多數國企高管職務消費不透明，存在著項目雜亂、支出隨意、數額膨脹等問題。“老總”們或奢侈浪費，或開據虛假發票套取現金，或壯大“小金庫”據為己有。有專家在《廉政瞭望》上披露，許多國企負責人的職務消費基本處于失控狀態，業已成為高管們一筆龐大的隱形收入。舉凡豪宅香車美女豪賭高爾夫5星級酒店豪華辦公室以及宴請旅游出國療養購物通訊，大到幾萬元一個的奢侈品包，小到幾塊錢的停車費，統統塞進職務消費這個筐。其中尤其是業務招待費漏洞相當大，車輛修理費、參觀考察費也是動輒數千元、數萬元，甚至幾十萬元。國企老總有的月消費浴資八千、有的日均揮霍四萬、有的跳次舞上百萬，有的住6萬元的特大套房，午休另有8000元/天的總統套房。有的央企財務人員向記者披漏，各部門領導大都享受著職務消費所帶來的“便捷”，上千元的油卡、電話卡、各大商場的購物卡、高檔餐飲的儲值卡、高檔會所、俱樂部的消費卡……不一而足。有的企業職務消費預算，正職一年是50萬元，副職是30萬元，與工作職務沾邊的不沾邊的，統統納入這一塊，并且超了也就超了。[12]問題之所以如此嚴重，一是因為國企自主權過寬，國家對其職務消費缺乏剛性統一規定和有效的監控辦法。二是因為國企老總權力過大，在職務消費上想怎么花錢就怎么花，至于是否合理正當，有無違反財務紀律，無人敢問，無人敢管。有的公司制企業經理層甚至架空董監層，新華人壽為47名高管購買天價“養老”保險，前老總退休后每月可入賬11萬元，沒有經過董事會批準但是能實施。[13]三是財務制度缺乏嚴格執行的保證機制和對經辦人員的制約性。報銷經手一般是經辦、領導、會計三方，都是與領導關系密切的人封閉運作，群眾不知情。由于職務消費與企業生產成本之間界限模糊，也給職務消費預算形成漏洞，據記者調查，不少國企目前依然采用企業預算總額不超、結構調整等辦法來規避審計。

　　7.高薪酬變相私分國有資產方面。根據人力資源和社會保障部統計，一些行業職工的平均工資是其他行業的2~3倍。如果考慮到住房、工資外收入和福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5~10倍之間，而國外基本無行業差距。如銀行職工平均工資有時是社會職工人均工資的5、6倍乃至更多。有的上市金融國有公司職工人均收入極端情況下有時可達中低收入行業人均收入的20倍以上。央企高管薪酬與普通員工收入的差距大大超過一般資本主義國家國有企業，而地方國企，以及國有參股企業更易出現高管天價薪酬。還有一些更為灰色的收入，如下級為上級提供補貼、發放獎勵。目前，只是央企高管薪酬受到政府部門一定的原則性控制，且其控制標準與公眾觀念有很大不同，地方則往往只是“要求高管限制自己的薪酬”，對行業高收入的控制是越控越高。部分企業報酬過高持續普遍存在，說明沒有充分發揮政府監管職能，實際上，官員監管具有很大局限性，假如官員家屬子女進入高收入行業，他們更難有監管的積極性。

　　(四)對國家國資監管人員權力運用的制約不嚴格、無力度

　　一些國家機關工作人員在監管國有經濟時，也存在嚴重的腐敗行為，他們不僅在選擇國有企業管理者、控制企業重大決策、監督管理國有資產等方面濫用權力，還在分配經濟建設財政資金、國有土地等自然資源和許可權，組織基礎設施建設和農林建設以及實施審批等方面徇私謀利。

　　國家機關國有經濟領域腐敗的發生機制，一是黨政首長以“政府決定”的名義實施個人控制權，這種控制權的充分發揮就是個人決斷權。山西著名改革人士呂日周介紹，他當縣委書記時，第一次主持討論干部問題的縣委常委會上沒人吭聲。逼的急了，一位老常委說：“我們的習慣是讓書記先說，聽書記說，順著書記說。”[14]不少腐敗案件都是領導通過“打招呼”就可以發揮其影響力。市、縣委書記幾乎無所不能做，例如賤賣企業、買官賣官，為開發商在爭取工程項目、協調施工環境、推進施工進度、資金撥付等方面謀取利益等。部門首長也往往大權獨攬。一位非法轉讓、倒賣林地使用權，非法占用林地并改變土地用途的林業局局長說，“我是單位的‘一把手’，撈錢的機會太多了，也太容易了。”[15]黨政首長的控制權還表現在對監督本身的控制，這導致一些腐敗分子覺得只要做到“聯系領導，不吞獨食”就不必擔心“出事”，從而大膽腐敗。

　　二是在分配國家資源和實施審批時，負責人員具有可以靈活運用的個人決定權。在房地產開發中，土地使用權的出讓轉讓和劃撥、拆遷安置、土地補償、工程發包，房地產開發項目審批、規劃、工程建設、工程監管、驗收、工程款支付及貸款、銷售等諸多環節，都離不開政府有關部門——實際上是官員個人的審批，開發商對每個環節的“打點”已成為公開的“規則”。山西辦理煤礦合法生產經營所需的“六證”申報材料要準備一卡車，辦證時間最短也要7至8個月。有些煤礦甚至干脆派人長年住在太原，高成本處理辦證事宜，少的花幾十萬，多的要上百萬才行。[16]

　　在土地整理窩案中，重要環節少數人說了算——“這些人或負責土地整理項目的競標，或負責項目立項、報批，或負責項目的檢查、驗收，均握有一定的實權”，“這個工程我說了算”。[17] 我國財政資金分配歷來有“談判”的傳統，財政、發展、科技、教育、農林、水利等許多主管部門五花八門的專項資金撥付具有靈活性，即一定的個人決定權，因此下級需要“跑部跑廳跑局”，大大小小的負責人因此成為炙手可熱的人物和“公關”的對象，各種名目的賄賂、回扣、洗錢、資金不合理撥付問題顯而易見。有的經費負責人在各類專項資金、部門經費、鄉鎮調度款等資金撥付過程中，以財政資金緊張、專項資金撥付不到位等為借口，遲撥、緩撥予以勒索。由于國家資金分配不合理難以判定，國家利益受損就難以追究，高層官員也不愿改變游戲規則。

　　三是極不嚴密的評委會評審。我國在出現多起“航線尋租”案件之后，在一些民航從業者看來，表面上公開、公平、公正的原則，在具體操作上，卻有很大的靈活操作空間。航班時刻委員會的二三十位代表幾乎都是固定的，更像是一個“俱樂部”。有關航線和航班時刻的利益鏈，每一個環節，都需要“做工作”。[18]33國家食品藥品監督管理局官員頻頻落馬，但相關審批機制沒有根本改觀，藥監局對藥品的受理、審評、審批三項職能的權力進行了分離，但這只能使“公關”者多過一些關卡，受理、審評、審批本身并不存在制約機制;對藥品注冊實行主審集體負責制，但吃不死人、藥效和老藥沒有多大區別的新藥多批一些也沒有什么責任可以追究。證監會官員腐敗受賄多年來前赴后繼，但證券發行上市審批制度改革卻是將發審委委員由80人減少到25人,創業板是35人，向社會公布發審委會議時間、參會委員名單，而這使“做工作”更加容易。有人認為，“11個人需要搞定，包括預審環節的兩位預審員，初審會上的兩位處長，發審會上的七位發審委員”，“大體來說，一票三五十萬元屬正常”，“與發審部門核心人物吃一頓飯需要幾十萬”。[19]科技項目審批，一些申請者跟評委和主管人員通過各種變通方式行賄、拉關系也是眾所周知的“明規則”。

　　四是決策、執行、監督不分，對國家國資監管人員的監督制約幾乎沒有提上日程。政府部門往往集決策權立法權、行政權管理權和制約權監督權于一身，既使自己免受專門監督，又可使被管理者受到庇護。如證監官員可能一只手(審批職能)犯法,另一只手(監管職能)執法。操控電表多收電費的電業部門其上級是監管合一的電力監管委員會。多檢查、多手術、多開藥導致看病貴的醫療單位，其主管部門是國家早就準備將其管辦分離但未能實現的醫院主辦單位衛生行政機關。航線的審批、返池、分配、監督，基本都在同一批人手中。[18]34還有國資委、鐵道部等莫不同時掌握決策權、立法主導權、管理權和監督權。

　　五是執法機制寬松。如國家監督機關往往“民不舉，官不究”;對有些貪官刑罰偏輕，牢獄條件好，減刑和保外就醫方便，刑滿釋放后能受到原來被“關照”者的關照;領導干部財產不能公開。這些在客觀上使腐敗行為得到縱容。

　　二、國有經濟預防腐敗監督制約制度和機制應有的的突破

　　由于國有經濟腐敗發生的基本原因是監督制約機制不科學不嚴密，建立切實有效的預防腐敗的監督制約制度和機制，是遏制國有經濟腐敗現象及其他不合理行為的根本途徑，因此，必須加強對權力運行的制約和監督，“把權力關進制度的籠子里。”要根據公有制的本性，按制衡有力、制度嚴密、監管民主的原則，對國有經濟預防腐敗監督制約體制實施革命性變革。

　　(一)以權制權，革除個人專斷的制度性基礎

　　對于成熟的現代大企業而言，企業的順利運行和發展壯大，并不能簡單地依靠“企業家”個人的靈感和能力，“企業家”發揮作用也無需以具有超越合理規則和集體決策隨意決定重大問題和敏感事項的特權為前提。由于個人知識、信息、思維能力的有限性與企業決策的復雜性存在矛盾，個人的自利性與企業的公共性存在矛盾，我們必須對“一把手”的權力實行嚴格限制，不能賦予其不受制約的個人決策權，通過“一把手革命”，消除“一把手”制度這一國有經濟的毒瘤。

　　1.決策程序從“研究決定”到“不記名投票決定”。“研究決定”使董事會和黨委會成為“一把手”的咨詢機關和不合理決策的合法化途徑，集體領導蕩然無存。江蘇貪官徐其耀向兒子傳授從政經驗，其中寫道：“上級領導提倡的就是正確的”，“獨立思考是從政的大忌”，這種心理是上級個人可以決定下級命運的結果，也是“研究決定”形式主義的直接原因。通行的觀點認為，董事在會議上公開表態并記錄在案，可以追究決策錯誤的責任，其實，這不會起作用，公然違法的決策，沒有正式舉手表決的，而那些不合理的決策基本上都沒有辦法追究責任。“不記名投票”雖然不會都出于公心，而且也經常被操縱，但如果董事會規模比較大并且外派董事較多，出于公心投票或否決董事長不合理意見的概率顯然比公開表態大得多。如對經理層和中層干部選拔實行“票決制”，再加上群眾選票，就可以使賣官行為得到較大的遏制。雖然反對票可能造成“不團結”，而我們想避免的正是決策過程一團和氣。

　　2.花錢從“一支筆”到“兩只筆”和民主理財。財務報銷“一支筆”本來的意思是各方面的支出都要經過財務主管領導(也可能是“一把手”)簽字把關，目的是防止違反財經紀律和多頭超支，但在實踐上，這一制度發生了兩個重要變化，一是各單位“一把手”把這一把關簽字權收歸自己，有些單位雖由財務主管領導最后簽字，不過是走走程序;二是這一簽字權已不是最后把關，而是取消了其他領導的支出決定權和決策參與權，“一支筆簽字”就是一個人決定大部分非常規支出，當然較大型單位會把一部分支出決定權分給其他領導和中層“一把手”。這個一個人說了算的制度成為腐敗的淵藪。這一制度沒有任何財務法規依據，嚴重違反決策原則。糾正的辦法，一是實行民主理財，對非常規資金的支出原則和細目預算進行事先集體表決決策，或經職代會審議，預、決算詳細公開。二是對董事長、總經理、重要部門經理、分公司經理的簽字實行另一只筆甚至另兩只筆會簽，另一只筆必須是同級別或地位更高的領導，如書記對董事長總經理、監事會主席對董事長總經理、董事長對總經理、上派監事或高層經理對部門經理等。

　　3.董事長從“一把手”到“召集人”和監督者。董事長作為董事長依法只能主持董事會會議，監督董事會決策的落實，監督經理班子，當然也要以董事身份研究企業重要問題以便在董事會上參與決策;要從法規條文上明確董事長的一票權，明確董事長沒有直接決定具體事務的權力，不給予其對企業領導干部任免的特殊話語權。日常經營管理工作由總經理在董事會的監督下主持。如果董事會從行政中分離出來而專門從事決策與監督，為了精簡機構，并無作用的監事會應予取消。另外，黨委會也要堅持集體領導原則，明文規定書記的一票權。為了發揮黨委的監督作用，沒有實行公司制的企業總經理不能擔任黨委書記，避免經理層進入黨委會，黨委會可由黨務干部、董事、監事、一線職工組成。

　　4.監督負責人從副職到正職。監事長或監事會主席應由企業副總經理級別改為與董事長和總經理同一級別，在排名上，科學的做法是排在董事長之前，而不是排在副總經理之列。監事級別應與執行董事相同且地位高于后者，這對工作心理和實際效果會有所改善。有了監事會，或董事會監督制約作用明顯，則企業紀委應予取消，這不僅可以精簡機構，而且防止紀委地位虛置，對監事會地位帶來不良影響。

　　5.領導者從一元到多元。首先，企業決策系統和監督系統由不同渠道產生。如董事會系統由政府及其國有資產管理委員會提名，監事會成員由人大及其國有資產監察機構提名，黨委會委員由黨的組織部門和黨員共同提名雙向認可，工會主席由上級工會和職工共同提名，雙向認可。這可以防止干部同出一門而不便監督制約，防止董事長對監事班子和工會負責人的任免發生影響。其次，董事會成員的產生要有獨立性。董事的選拔絕不能由董事會的提名委員會提名，更不能事實上由董事長提名。獨立董事要在董事庫中在符合專業要求的名單中隨機抽取。最后，國有企業之間相互換股。大股東為多個持股機構，從而企業領導層尤其是董事由不同地區、不同部門、不同投資公司的持股機構所推薦，這些成員就勿需對所謂的“一把手”及其上級唯唯諾諾。但產權多元化不一定引進私有投資者。

　　(二)民主反腐，所有者分享決策權、管理權和監督權

　　對公有制經濟來說，代理問題并不僅僅存在于經理層層面，也存在于國有經濟監管者身上，只有所有者人民直接管理、直接制約、直接監督，才能防止代理者侵占、盜賣和怠于管理人民的財產。與代理者不同，所有者天然存在激勵相容，能夠適應監督制約行為的沖突特性，讓所有者到位，是國有經濟遏制腐敗、健康發展的可靠保障。馬克思強調巴黎公社實行“人民管理制”。[20]列寧強調，“只有當全體居民都參加管理工作時，才能把反官僚主義的斗爭進行到底，并且取得完全的勝利”。[21]鄧小平也提出，“保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力。”[22]如何構建黨的領導與群眾民主之間的張力，如何構建社會穩定與民主方式相互依賴的內在機制，是擺在共產黨人面前不容回避的嚴峻課題。

　　全民所有者要掌握決策權、管理權和監督權，必須在國有經濟法規政策制定、經營權委托和重大事項決策過程中有機會發出聲音并通過不同途徑行使投票權，必須對要害問題、敏感事項和利益分配有權直接說“不”，并且像老板那樣掌握糾察腐敗的便利。執政黨、人大、政府、司法監察機構、企業領導與公眾、職工組合起來才能形成疏而不漏的監管網。實現所有者有效監督制約的三大條件是了解信息、充分討論、掌握權力，為此，以下措施都是必不可少的。

　　1.信息詳細公開，曬方案、曬賬本、曬發票。僅僅公開辦事結果是遠遠不夠的，關鍵在于公開信息的細節。如各種制度條例的草案、新項目或重組的可行性研究報告、評估報告、采購價格、工資表、招待費發票、差旅費細目、調入人員的標準和程序等等，都沒有什么是必須保密的。如果不敢公開，只能說明腐敗和不合理之處太多太嚴重。國家要詳細規定企業和國有資產經營管理機構必須公開的信息的具體內容、渠道、回應方式和不按規定公開的懲罰措施。企業、國資管理機構要分別在網站設立信息公開欄目，并允許跟帖。需要一提的是，如果機關事業單位領導干部財產公開，國有企業領導干部財產也要公開，因為世界各國通常把國有企業管理人員包括在國家公務人員當中，我國刑法也規定，在國有公司、企業從事公務的人員以國家工作人員論。

　　2.人大建立全民公開監督平臺，企業建立所有者大會。人大要建立國有經濟公開監督網絡平臺，為社會公眾公開建議、批評、質疑、舉報、訴求提供便利。其作用，一是政策法規制定工作可以集中與吸收群眾智慧，而人民的公開聲音比內部建議更有效。二是公開質疑舉報比向紀委監察部門投訴力度大得多。群眾可以通過這一平臺對不理睬合理意見的企業施加公開壓力，群眾的公開壓力也可以督促有關部門對相關事件的調查和處理，加上主管這一平臺的國家權力機關人大及其民選工作機構成為解決問題的權威渠道，可以打破官官相護的死結。另外，國有企業股東大會中的國有股股權代表都不是真正的股東，非國有股股東包括機構投資者都是投機者，并不熱心企業的管理和監督，股東大會都是走過場，非股份制企業連過場也不用走。企業職工民主管理與外部公眾監督相比也有局限性：只有外部公眾，才能制約行業和企業的集團利益，而內部職工是部分企業濫發獎金高薪酬的推動力量;職工對領導侵占國家利益的容忍度大于外部公眾;職工監督還有受到報復的風險。發揮真正的所有者作用，必須建立“所有者大會”，把國有股持股機構決策權大大縮減，主要由社會公眾的意見和票數來代替。人大可征集一些熱心人士，給予一定勞務費用，在網絡注冊后行使國有股股東投票權、質疑權、討論權，但名單可對企業保密。此外，還要對報刊電視輿論監督給予最大限度的保護。

　　3.建立職工管理委員會，職工分享決策權、掌握充分的監察便利。民主管理就是“民”有做主決定的權力，而知情權、發言權只是民主的前提，并非民主本身。南斯拉夫工人自治，是實踐馬列主義關于公有制經濟人民直接管理思想的有益探索，并取得了很大成功。在南工人自治制度下，企業各種最重要的問題，諸如企業的規章制度、與別的企業的合并、建立附屬企業、關閉工廠等等，都由企業的全體成員投票決定。選舉15至120個成員組成工人委員會負責作出企業的目標決策和最重要的生產決策。工人委員會又推選出5至11人組成管理委員會執行決策任務。工人委員會還在企業代表和政府官員組成的工作委員會的推薦下正式任命經理，這個工作委員會對經理的職位實行公開競選。工人自治目的是不讓企業最終被資本主義的股東、政府官僚或獨斷專行的管理人員所控制。[23]

　　我國的職工董事、職工監事、工會領導等作用虛置。德國職工監事發揮一定作用，是以工會強大、自由選舉和國家規定為前提的。在我國，如無競選和就業保護制度，目前體制下的職工董事和職工監事只有粉飾個人專斷的作用，沒有存在價值，具有政治意義的工會也不可能成為與黨委會董事會分庭抗禮的組織。為實現企業民主管理，應通過職工提名和職工選舉成立經濟性的非領導職工組成的職工管理委員會，成為與董事會相互制約的平行機關，職工管理委員會可以向董事會提出建議，可以否定董事會和總經理的各項決策;可以要求企業監督機構調查涉嫌違規事件，也有權親自開展調查。另外，由非領導職工為主體組成職工(代表)大會，具有部分與股東會平行的權利，如選舉領導、否決候選人、向所有者大會提出議案等，重大問題一定由全體職工投票表決。當然，涉及國家社會與企業利益關系的，不能由職工及其組織否決和決定。同時應開展試點，學習借鑒南斯拉夫經驗，由職工管理委員會取代董事會。

　　需要指出，西方“現代企業制度”及其“法人治理結構”，是資本主義私有制企業治理模式，不適合公有制企業的特點，因為“現代企業制度”排斥職工民主管理和民主監督，不包含、也解決不了國有企業黨組織在企業中的治理位置問題，沒有解決公有制所有者如何參與企業監督治理的問題。與此相連的股份制同樣不可迷信。實際上，“現代企業制度”及其“法人治理結構”在西方也不是效果理想的企業制度。西方的大公司，分別形成了以董事會、董事長、總裁、執行官和總經理為重心的治理體系，制衡機制殘缺不全，已成為少數精英弄權營私的平臺。

　　(三)制度干預，堵塞滋生腐敗的制度漏洞

　　財產的所有權與經營權是無法分開、也不應當分開的。經濟上的所有權或所謂的“產權”，要體現在對財產的占用使用、支配管理、獲取收益、主導分配、處置轉讓等方面，在所有者委托代理者直接經營的情況下，所有者還必須具有委托授權和監督糾察的權力。在這當中，就必須掌握制度干預權和部分經營權。離開了這些具體的權利，片面強調企業自主經營，“所有權”就會被虛置，最終將使國有財產大受侵蝕并最終喪失殆盡。同時，由于企業不可能做到嚴格意義上的自負盈虧，因為企業不是財產的所有者，不應當“負盈”;企業虧損就是虧本，“虧本”的根本不可能是企業;“企業法人財產權”只在市場上和法庭上有意義。正因為如此，希望經營“法人財產”的人有效“自我約束”并不可能。如果政府不當“婆婆”，過多地放寬企業的自主權，由企業自行制定管理制度，則由于企業往往留有余地，或者方法不當，導致管理制度充滿漏洞與國有資產流失。由國家推進企業經營管理制度監督制約技術創新是遏制國有經濟腐敗的必要環節。

　　堵塞漏洞，國家加強企業經營管理和監督制約制度建設，并不是對企業具體經營活動的隨意干預，而是規范的制度干預。事實上，長期以來地方領導干部主要精力都用在抓增長，抓稅收，招商引資和發展“民營經濟”等方面，對公有制經濟內部管理卻很少過問，造成國有企業腐敗泛濫、效率受損。學術界有些人反對政府配置資源、管理企業、進入經濟，實際是要求放棄國有企業，搞資有化;有些人反對政府干預是片面理解政企分開，迷信自主經營;有些人所反對的政府干預實際不是干預本身而是以權謀私的腐敗，如在審批過程中故意拖延、刁難企業，搞形式主義的檢查評比并弄權謀利，為私利向企業介紹業務等，除了檢查評比本身都不是干預。只有命令國有企業不準進入哪個行業，沒有合理根據而要求企業投資于經濟效益和社會效益不可靠的經營活動，才是需要堅決反對的政府干預。總之，在企業經營管理制度建設方面，國家政府的作用不是要削弱，而是要增強。

　　1.實行競爭性、民主性干部選拔制度。上級領導提出的唯一候選人難以保證是最佳人選，“法人治理結構”的干部選任程序也不是科學的領導選拔辦法，而機關事業單位干部選拔的“考干部”、“雙推雙選”和央企招聘部分總經理等措施革則是有益改革的開端。鄧小平曾建議，法規也曾規定可以民選廠長。在干部選拔方面，要上保黨權，下保民權，不允許個人操控干部提拔大權。黨組織的特殊作用應在于刪除不忠于社會主義、不忠于公有經濟的候選人，群眾的特殊作用在于彌補上級對候選人選了解的局限性，制約可能的不公正。這可以通過黨組織和群眾雙向提名、雙向否決、雙倍以上候選人等制度來實現。例如，包括董事長在內的內部董事、經理、內部監事、黨委書記、中層干部等都可以由職工和黨員提名(上級也可同時提名)，職代會和黨代會雙倍或3倍選舉，最后分別由所有者大會、上級黨委、黨董聯席會議從中票決;或黨委成員、持股機構領導成員、董事監事提出下級干部候選人(群眾也可同時提名，或公開招聘)，黨委、持股機構領導機構或黨董聯席會議集體票決2-3倍候選人，由企業群眾最后選舉決定。期間要有候選人與群眾見面，人才測評等。

　　2.實行公平競爭的員工聘用使用制度。目前就業難度大，單位之間收入待遇、就業的穩定性和工作條件相差懸殊，國有企業就業領域成為制造嚴重社會不公的場所，亟需予以改革。國企通用人才和普通員工聘用必須和公務員錄用一樣，實行省級以上或全國性總公司統一考試，為腐敗充當遮羞布的面試以體檢取代之。特殊人才錄用也應公開招聘，由匿名評委會決定聘用與否。政府人事勞動部門或國資委和職代會雙重控制用人總額。另外，國有企業人員錄用、干部提拔和崗位安排應廣泛推行現代人才測評技術。許多研究指出，非結構性及非行為式的面談方式，對于預測“適才適所”的行為及特質，并沒有顯著效果。現代人才測評，是運用心理學、管理學、行為科學、統計學和計算機技術等相關科學的研究成果，通過考試面試、心理測驗、評價中心等方法對人才的能力、水平、品質、身體、個性特征等因素進行的測量與評價。有研究表明，用評價中心選拔出來的經理，工作出色的人數比用一般標準選拔出來的經理中的出色者多50%。[24]據研究，通過人才測評比未經測評選聘的員工工作效率一般要高2-5倍。人才測評技術在西方已得到廣泛而深入地應用，在西方已形成一個產業。曾有統計表明使用人才測評的，初次應聘篩選時達到42%，提升時占76%，最終選拔決策的占83%。[25]2003年12月《中共中央、國務院關于進一步加強人才工作的決定》也提出，要完善人才評價手段，大力開發應用現代人才測評技術。

　　3.大力推進采購基建領域預防腐敗制度建設。應由國家預防腐敗制度建設局主導，國資監管部門協同，對包括基建在內的國有經濟經營管理制度進行重塑，并強制推行。(1)通用物品采買納入政府采購。(2)企業采購盡量實行集中采購，能招標的就要招標。(3)難以招標的商品、勞務采購推行雙線比價采購制度。單部門比價以及逐級審批、分級審批都對抑制舞弊幾無幫助。制約性的比價必須實行采購部門與財務部門或審計部門雙線詢價，財務部門和或審計部門及其主管領導不準接觸客戶，也不能與采購部門協商，而是獨立詢價后對采購部門方案進行分析后審批。(4)取消個人采購業務決定權。包括廣告定制、保險投保、汽車修理、會計師事務所和律師聘請，銀行貸款發放，緊俏物資分配等都須實行招標、雙線比價和票決，極特殊情況由經理辦公會議決定。(5)拍賣、審計等中介機構最好變成統收統支、業務統一分配的事業單位，防止他們為了盈利而成為企業作弊的助手。(6)嚴密招標程序。如招標權最大限度上收，由法律規定信息發布的具體要求和招標條件確定原則，一律實行國際通行的“資質合格，價低者得”原則，取消評委會打分這一怪異做法。

　　4.工資水平和職位消費標準由國家統一控制。純粹壟斷行業工資水平應等于社會平均工資水平或經調整后合理的國有經濟平均工資水平，其他企業應有上限，比如寡頭壟斷行業平均工資上限可為社會平均工資的120%，競爭性行業工資上限可為同行業工資的130%。也可根據本企業增加值率和利潤率與同行業的差異在20%以內上下浮動(不能和利潤額變動率掛鉤)。企業領導層基本工資應等于相應級別公務員工資水平，包括獎勵的工資總額上限，根據企業大小、當地工資水平和本企業與同行業增加值率、利潤率的差異，應為城鎮平均工資的1倍～5倍，平均不超過3倍。工資外福利也要盡量取消。目前人才眾多，原有“企業家”不一定才能突出，根本不必擔心人才流失。他們是無風險的公務人員，不能拿美國私營公司的掠奪性薪酬以及私營公司高管分享剩余價值的做法做比較。劉植榮統計，美國首席執行官工資中位數僅是全國工資中位數的3.2倍，高管平均薪酬是從業人員平均工資的2.4倍，天價薪酬是鳳毛麟角。法國、日本國企高管薪酬執行公務員標準。[26]企業高管薪酬與全國人均工資比，挪威是1.6倍、法國2倍、英國1.5倍、加拿大1.6倍、新加坡1.7倍、日本政府企業高管是3.8倍。[27]8個發達資本主義國家企業老總年薪酬平均是全國平均工資的2.2倍。外國企業高管都是用自己買的車、住自己買的房子。[28]職位消費也應由政府統一規范。鄧小平曾說，到下面去調查研究，吃西紅柿炒雞蛋就不錯了。在別的國家這種標準現在也不稀奇，官員下基層出差吃飯自掏腰包的很常見。按照社會主義社會共產黨人公仆的風貌，取消招待費是最佳選擇。次佳選擇是推行有人均消費金額限制(公開就餐者簽字的發票)的工作餐，因為與私營、外資企業做生意不需要大吃大喝，國有單位之間如果嚴格禁止宴請招待也就不會相互攀比。國企公車配備和使用控制也應與機關事業單位一樣對待;控制公車不在于控制公車私用，而在于辦公事也應基本不做公車，上下班不準坐公車。貪污浪費性職位消費更需嚴格取締。

　　5.嚴格控制財產轉移。一切資本變動尤其是改制必須由所有者大會和職代會批準，有關具體資料交職代會審查，否則無效。

　　最后，財務主管一定要由上級統一下派或輪換。

　　(四)制約官員，國家規制監管科學化

　　我國的許多規章制度包括國資監管制度充滿彈性，不應辦的事辦了也不構成違法犯罪的情況非常多。有權的人“一點兒不辦事”即不利用這個空間往往顯得不正常，甚至會遭到對其有制約權的私欲強的權力精英的打擊;彈性空間的存在還使“不求人”在很多場合辦不了事，而利用這個空間“辦了事”如果不送禮雙方都覺得不正常。與此同時，國家層面具有個人專斷性的國有經濟監管者，超越制度彈性空間“辦事”也比較容易。因此，必須“監管好監管者”，使國有經濟監管制度嚴密化、科學化。

　　1.政策、法規、制度的制定與管理分離，監督與管理分離。目前，國有經濟的具體政策法規基本出自政府系列之手，“管”和“監”常規工作也都是由政府部門負責。“執法者立法”會對自己管理的經濟實體制定偏袒偏松的政策規矩，會維護權力靈活發揮的空間，而黨代會和人代會權力發揮不具體。因此，應立法和管理分離，政策性規定應在公眾討論的基礎上由黨代會討論決定，法律性規定和企業經營管理制度應由人大專門委員會組織起草，經公眾討論后由人代會審批。同時應監管分工。我國諸多政府部門都受人大專門委員會一定的制約，而目前掌握國有經濟這一重大領域事權、人權、審批權的國資監管機構卻沒有人大專門委員會制約，國資監管機構的上司又可以把個人意志通過國資委貫徹執行。國有經濟部門就應當監管分離，“監”的主導應由人大建立國資監察委員會負責，加上全民公開監督平臺和人代會，對國有經濟管理機構即目前的國資委、鐵道部、國防科技工業局、煙草局和涉及國有經濟監督的機構，如民航總局、郵政總局、保監會、銀監會、證監會、電監會及其分支機構以及整個國有經濟系統實施全面監督。

　　2.國家國資管理實行集體領導。履行或事實履行出資人職責的各級國資監管部門，其性質是政府機關(雖然其職能更像個總公司)，必然按政府慣例實行首長個人負責(實為個人決斷)制，存在個人專斷的制度基礎。那些履行出資人職責的諸多投資控股公司如中投、匯金等則屬于半政府機構，雖然成立了“法人治理結構”，但仍然存在個人獨斷或“一把手”決策權的可能性。這些機構行使出資人權利的時候，在它們之上還有實行個人負責制的政府本身會做出關鍵性的決斷。為了抑制以權謀私和主觀意志，這些機構管理國有經濟時要擺脫日常行政事務的個人獨斷制，貫徹集體領導原則。例如“國資委”既然是委員會制，就要實行委員會票決，書記和省長等個人應無權對國資委就重要事項直接下達指令。

　　3.政府審批取消個人決斷制。取消審批是不現實的，審批權力分解也只能使“攻關”多走幾步路。遏制審批腐敗并提高政府管理水平，需要改變審核批準方式。(1)登記制。對于沒有數量限制而又需要具備市場準入資質的事項，只要企業符合規定的條件，就像結婚登記一樣必須予以允許，否則定為瀆職，不符合條件予以登記也應判為違法。(2)抽簽制。對于符合條件的市場主體比較多而又需要進行數量控制的事項比如企業上市，可在鑒定或評定資質后抽簽決定。國家可根據經濟發展戰略和經濟形勢調整資質和條件。(3)招標制。對于指標有限而有利可圖的事項需要審批的，可實行競爭，愿意付出較多費用者中標，如航線。(4)票決制。對確實必須通過研究酌情決定的事項，不允許某一層級負責人個人簽字批準或幾個領導“研究決定”，應經外部評審委員會投票決定。有些評審標準要極大提高并限額控制，如對新藥評審。(5)“評委會革命”。真心實意想要做到公正的評審制度以下幾點是必不可少的：評委庫人數比每次選用的評委人數超過十倍以上，堅決杜絕通過選用評委而影響評審結果的普遍做法;地方評委會完全在異地選用評委，國家級評委會盡量在外行業聘用評委，行業間互相評審，實行網上終審;參評評委名單保密，對透漏參評評委名單的人員必須開除公職，以泄漏國家機密罪判處徒刑;評委背對背評審投票，絕不能開會討論;官員不得在評委會決議之外另行審批相關項目或事項。以上各項被評審材料(決不能限于評審標準和評審結果)電子版都要長時間公開。

　　4.國有經濟資源分配集體決策、方式科學。如用于經濟建設的國有土地、自然資源、許可權等的分配應完全實行招標制。基礎設施、國家城鄉基本建設的立項，應完全由上級政府組織前述嚴密的評委會來決定。一個大問題是財政性資金如科技經費、教育經費、基建經費、專項轉移支付、財政補助等諸多國家財力資源的分配，為杜絕大量行賄和資源錯配，應堅決實施財力分配方式革新。一是專項資金絕大部分應取消，諸如五花八門的“重點建設”、“工程”、“計劃”和大量變相檢查評比等等應基本取消，其資金一部分放在經常性撥款里，另一部分作為專款平均發放，如果確實需要少數單列資金，也應大大合并。二是一般性撥款推行“因素法”(財政學常識和國際慣例)，按公式計算向各地區各單位撥款，將政策性因素含在公式中;專項撥款也要運用“因素法”和計分法。三是對確實需要斟酌決定的項目，要利用組織嚴密的評委會，并把評委專家的咨詢作用改為最終決策，取消各類行政負責人員可以靈活運用的最終決定權。四是對在撥款中故意拖延刁難的，要以索賄或瀆職論處。

　　制度改革的困難主要在于權力再分配產生的種種阻力。為了不讓社會主義制度這一實現人類福利最大化的最可能途徑毀于一旦，需要共產黨人大力推進監督制約體制改革，需要高層改革者充滿理想，發揮魄力，依靠人民群眾，把反腐敗監督制約制度改革的攻堅戰推向彼岸。

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