一、總體判斷：中國人口城市化步入第二階段
人口城市化是經濟發展和社會進步在人口地理分布上的體現，當前世界人口城市化趨勢仍在繼續，中國作為世界人口最多和發展最快的發展中國家，正駛入人口城市化快車道。一般認為，人口城市化可粗略地分為三個階段：第一階段，農村人口主要向中小城鎮轉移和集中，亦稱之為鄉村城市化；第二階段，鄉村和中小城鎮人口主要向大城市轉移和集中，形成以超大城市組帶為主導的人口城市化；第三階段，大城市中心區人口向郊區和其他鄉村遷居，稱之為逆城市化。從總體上觀察，目前中國人口城市化已步入第二階段，超大城市的發展主導著人口城市化的性質和進程。
第二次世界大戰后，由于以微電子技術為前導的新技術革命的興起，發達國家開創了后工業化時代，發展中國家工業化采取傳統工業與現代工業并行發展的方針，大大加快了人口城市化進程。據聯合國人口司估計，1950年世界城鎮人口所占比例為29.8％，1980年上升到占39.6％，2005年上升到占49.3％①，城鄉人口差不多平分秋色。中國人口城市化經過20世紀50年代的較快發展、60年代和70年代的徘徊不前、改革開放以來的快速推進，城鎮人口比例已由1950年的11.2％上升到1980年的19.4％、1990年的26.4％、2005年的43％左右②，達到發展中國家的平均水平。半個多世紀以來，中國和世界、發展中國家人口城市化比較，如下圖1所示：
圖1顯示，中國1950年至2005年人口城市化變動與世界、發展中國家比較，最大的不同在于世界和發展中國家呈斜線平穩上升，中國則經歷了1960年至1980年20年的徘徊之后，才呈加速上升的趨勢。分析當前中國人口城市化態勢，最值得重視的兩點是：
一是改革開放以來，人口城市化駛入“快車道”。城鎮人口比例由改革開放初的18％提高到目前的43％左右，27年提升了25個百分點，年平均提升9.3個百分點，目前駛入加速發展軌道。這是因為，一方面農村尚有3億左右剩余勞動力，需要在半個世紀內轉移出去，轉移到城鎮是主渠道；另一方面，實現“新三步走”發展戰略，城鎮也需要相當數量的勞動力投入到工商業中來。因此在經濟持續較快增長和社會不斷進步條件下，全面建設小康社會歷史階段上述人口城市化速度有望保持下去，國際社會人口城市化發展的歷程也證明了這一點。
二是當前人口城市化正處在歷史的轉折關口，步入以大城市和超大城市為主導的發展階段。20世紀90年代以前，總體上中國人口城市化走的是積極發展小城鎮、適當發展中等城市、嚴格限制大城市規模“重小輕大”的城市化道路。強調農業剩余勞動力轉移是“離土不離鄉”，對“小城鎮，大問題”的詮釋是：發展小城鎮解決了城鄉發展和農業剩余勞動轉移“大問題”。80年代鄉鎮企業異軍突起，鄉村城市化成為人口城市化的突出特點。但是隨著資源、環境問題的日趨嚴重，高耗低效的鄉鎮企業難以繼續飆升下去，對“小城鎮，大問題”的詮釋變為：小城鎮的發展真的成了“大問題”。代之而起的，是向以大城市為主導的城市化道路的轉變。參見下圖2③：
圖2顯示，1990年與2002年比較，50萬以下城市人口比例均有較大幅度下降，尤以10—30萬下降5.5個百分點為最大，30—50萬下降2.42個百分點；50萬以上人口城市均有較大幅度增長，以200萬以上增加5.74個百分點為最大，100—200萬增加1.2個百分點次之，50—100萬增加不足1個百分點。這種情況說明，在中國人口城市化率超過40％以后，迎來以大城市為主導的人口城市化第二階段新的發展時期。我國城市化方針政策的制定，必須適應這一新階段的發展規律，把發展大城市放在“領頭羊”的位置。
二、“拉美陷阱”：當前人口城市化面臨的主要危險
考察世界人口城市化發展的歷史，以大城市和超大城市組帶為主導的城市化，大致有四種類型：一為歐洲文化型，以巴黎、巴塞羅那為代表。這些超大城市發展以歐洲文藝復興為文化底蘊，以18世紀中葉產業革命的興起為經濟和科技背景，形成既有歐洲民主、平等文化色彩，又有先進科技、產業支撐的大城市圈；二為經濟集約型，以紐約、東京為代表。即在科技進步和產業結構升級中形成的以制造業、金融和商業等為支柱產業的超大城市組群，具有很強的中心、主導、輻射功能。三為美國中西部散落型，以洛杉磯、鹽湖城為代表。是在美國西部開發中，隨著東部移民向西部遷移而形成的松散型超大城市組群。這三種類型的超大城市，或以特定的文化為凝聚力，或以現代產業、現代科技為核心，走出了市場經濟和人文理念相結合、城鄉之間和城市內部結構比較協調的城市化發展道路，沒有因此而產生更多的社會矛盾，有不少值得借鑒的成功經驗。第四種為拉美畸形，以墨西哥城、里約熱內盧、布宜諾斯艾利斯以及孟買、德里（舊德里）等為代表。這些城市主要集中在發展中國家，殘留著殖民地或半殖民地烙印，以拉丁美洲國家最為突出，故稱之為“拉美畸形”的城市化。其基本特征可用“三個畸形”并存概括：一為畸形先進與畸形落后并存。這些超大城市，有先進的科學技術、現代化的產業、高檔住宅和相應的現代化設施；同時存在著原始手工作坊式的生產、缺少最基本公共設施的貧民居住區、被邊緣化到城鄉結合部的大量貧民窟。二為畸形富裕與畸形貧困并存。大企業家、銀行家、高級職員等收入豐厚，可謂腰纏萬貫；而生活貧困特別是生活在貧民窟內的居民，幾乎是一貧如洗，相當多的貧民不得不以乞討為生。三為畸形文明與畸型愚昧并存。教育、衛生、文化等資源主要被富人占有，他們的現代文明與發達國家沒有什么兩樣；窮人卻與這些資源無緣，上不起學，看不起病，不能享受這個時代應當享受的文明生活。拉美國家的人口城市化是貧富高度兩極分化的城市化，目前10％的富人占到總收入的60％以上，貧困人口占到總人口的40％以上，其中60％以上居住在城市特別是超大城市中。這就形成了城市中大量無業和失業的人口群體，城市失業率超過10％，為全球各洲之冠；社會沖突加劇，治安等社會問題成為影響政局穩定的重要因素；政府財政拮據，城市治理不得不在很大程度上依賴國外援助，造成國家債臺高筑；城市公共設施嚴重不足，交通運輸和水、煤氣等供給緊張，環境污染加劇；城區地價大幅度上漲，失業人口和流入的農民紛紛向郊外轉移，逐漸形成大面積的“農村包圍城市”的貧民窟，與現代化的城市中心區形成鮮明的對照。拉美國家人口城市化的畸形發展，不僅沒有給城市的健康發展注入活力，也沒有給農村和農業經濟的發展創造新的生機，而且成為整個城鄉經濟發展的絆腳石，國家財政的累贅，社會發展的障礙。因此，發展中國家在推進人口城市化過程中，都十分警惕“拉美陷阱”；然而由于經濟發展水平、政府調控能力、國民價值取向等多種因素影響，還是不同程度地跌入“拉美陷阱”，最終制約著經濟的發展和社會的進步。
中國與拉美國家情況不同，迄今為止中國人口城市化并沒有落入“拉美陷阱”，這是一件頗得國際社會稱贊的了不起的成就，有學者稱之為可同美國科技進步并論的21世紀最偉大的兩項成就。然而仔細研究一下世紀之交轉入第二階段的中國人口城市化發展，發現情況正在發生變化，如不采取科學的城市化發展戰略和得力的措施，則有落入“拉美陷阱”的危險。
人口城市化都市圈理論，源于20世紀中期法國和意大利地理學家和經濟學家，尤以戈特曼的“大都市圈”理論和佩魯的“增長極”理論為代表，提出并論證了象美國東部紐約經濟中心圈，中部芝加哥五大湖經濟中心圈，日本東京東海道經濟中心圈，英國倫敦經濟中心圈，法國巴黎經濟中心圈，這些由超大城市主導同時吸納了相當數量的大城市、中等城市組成的城市產業鏈經濟帶，一般占到本國GDP 的65％—80％，成為最重要的經濟“增長極”，稱之為“都市圈”式城市化。然而由于該理論被看作是對發達國家經濟發展過程中的一種區域性解說，并沒有引起更多的注意；20多年過后正當我國“鄉村城市化”諸多問題暴露出來、尋求新的城市化理論的時候，這一理論迅速在學術界升溫并作為“重大輕小”城市化道路的理論依據，獲得廣泛傳播。在這一理論和思想指導下，開始了小城鎮向中等城市、中等城市向大城市和超大城市的過渡和升級，造成如圖2所示1990年與2002年相比大城市和超大城市人口所占比例迅速提升的情況。大城市特別是超大城市一圈又一圈“攤大餅”式的向外擴張，急于圈土地、造草坪、蓋高樓、修廣場、拓寬道路等，一個個亮麗工程紛紛登場，凸顯發展“政績”效果。結果違法圈占農村土地屢有發生，失地農民大量增加。這些因城市圈地而失去土地的農民與第一階段鄉村城市化進城農民不同，他們斷了回到農村重新種地當農民的退路，變成只能在城市求職的邊緣化市民。如果不能得到相應的職業和較穩定的住所，就只能聚集在公共用地、山頭、河灘或更遠郊區居住，形成“新疆村”、“浙江村”等農民工集中居住區。雖然這些農民工聚集區與拉美貧民窟有本質差別，我們的農民工多是城市市場經濟的積極參與者；但就住房條件、生產性質、衛生狀況、本人和子女教育等說來，則有頗大相近之處，有些已發展為具有較大規模的棚戶區。還要注意到，大城市舊城改造、基礎設施建設和各種廣場、草地一類形象工程大量占地，拆遷戶居民得不到應有補償，引發不少新的矛盾和問題；城市下崗和失業人口收入和生活水平低下，城市中一批新的貧困階層有可能被邊緣化成為失地農民的同盟軍。恰在此時，在降低農民工進城門檻、打破城鄉二元結構等壓力下，原有的一套城市管理制度和辦法被削弱甚至取消了，而新制度和辦法建立的原則又理不清楚，使得政府調控和管理的職能大大弱化了。所以當目前城市化進展到以發展大城市和超大城市為主導的第二階段時，墮入“拉美陷阱”的危險性增大了。而這與保持經濟持續、快速、健康發展，與全面建設小康社會和構建和諧社會是不相容的，必須拿出治本的方略和行之有效的解決辦法。
三、決策選擇：變農民為市民的基本思路
防止人口城市化“拉美陷阱”，最根本的一條是使進城務工經商的農民真正成為城市市民；而變農民為市民是因為進城農民已經成為事實上的市民，不是不加任何區分的一律將進城農民轉變為市民。因此，首先要對我國當前人口城市化進程有一個清醒的估計，然后再在這一大的發展趨勢下，確定相應的決策選擇。
其一，準確定位城市化內涵，適當加快人口城市化進程。從人口學角度觀察城市化，是農村人口向城鎮轉移的一種過程，是人口的城鄉結構問題；從勞動學角度觀察，是就業在一、二、三次產業之間的分布，是就業結構問題；從經濟學角度觀察，是農業、加工業、服務業等三次產業結構的變動問題；從社會學角度觀察，是工業社會取代農業社會的生產和生活方式，用工業文明取代農業文明的問題。因此，城市化不僅是變農村人口為城鎮人口純人口地理遷移的過程，而是人口轉變、產業結構升級、現代社會文明進步的本質體現。城市化進程要同這種轉變、升級和進步的步伐相適應，城市化水平要同經濟社會發展水平相適應。如果城市化發展滯后，就會拖經濟、社會發展的后腿；相反，如果超前也會造成這樣那樣的社會問題，二者均不利于人口、經濟、社會的協調發展。就總體上觀察，當前我國矛盾的主導方面，還是人口的城鄉結構落后于三次產業就業結構，三次產業就業結構落后于按產值計算的三次產業結構。參見圖3、圖4、圖5④：
按照賽爾奎因（Syrquin ，M）——錢納里（H.B.Chenery ）理論模型，在2004年我國GDP 三次產業結構達到15∶53∶32情況下，三次產業就業結構應為40∶25∶35，人口城鄉結構應在60∶40上下。實際上，三次產業就業結構和人口城鄉結構都要落后許多。所以，至少在全面建設小康社會的20年間，要繼續適當加快農村人口向城鎮轉移的步伐，推進人口城市化進程。但是要吸取拉美國家人口過度城市化的教訓，人口城市化速度要同經濟、社會發展相適應，同構建社會主義和諧社會相協調。既不能一提“拉美陷阱”就放慢腳步，推遲人口城市化進程；也不能置拉美過度城市化的苦果于不顧。要把握好加快人口城市化步伐的速度和節奏。
其二，準確定位城市化方針，謀求大、中、小城市和鄉村的協調發展。如前所述，20世紀90年代中期以前奉行的是“重小輕大”以發展小城鎮為主的城市化方針；世紀之交發展大城市呼聲日高，逐漸走上“重大輕小”和以超大城市為主導的“都市圈”式城市化道路。從我國人口多、耕地少基本國情和工業化處于由重化工業階段向現代工業轉型，以及城鎮人口超過40％實際出發，21世紀走以超大城市為龍頭的“都市圈”式城市化道路，是發展的必然選擇。據測算，同樣城市化水平小城鎮占地面積大約是大城市的1倍，大城市具有的中心、主導、輻射等功能是中小城鎮所不具備的，積聚效應更是中小城鎮無法比擬的。目前珠三角、長三角、海三角（筆者稱謂，因為河北省的主要河流都匯集到海河注入渤海，一般稱之為京津冀或環渤海）三大都市圈面積占不到全國的5％，人口約占12％，GDP 已經占到40％以上。在信息化和經濟全球化過程中，大城市在科學、教育、信息、文化方面顯示出來的比較優勢，更是多少中小城市相加所不能取代的。但是要明確，一是我國是世界人口最多的發展中國家，未來全國人口還要增加2億左右才能達到零增長，在全面建設小康社會近20年時間里，筆者仍然堅持農村人口“三三制”轉移方略：以農業種植業為主的農村人口向城市轉移1/3，向包括鄉鎮企業在內的林、牧、副、漁業轉移1/3，農業種植業留下1/3.如能實現這樣的人口轉移，到2010年城鎮人口所占比例可達50％左右，2020年可達60％左右，達到世界平均水平。當前在加速城市化和“都市圈”式城市化升溫情況下，切忌人為炒作的“加速”，一哄而起地打起城市“升級戰”。即使是走以大城市為主的“都市圈”式城市化道路，也不意味著城市規模越大越好，而是要有大有小，大、中、小城市要有一個合理的結構。不錯，從發展上看珠三角經濟最具活力，長三角經濟最具實力，海三角經濟最具高科技潛力，可以認定三大三角洲經濟將有一個相當巨大的發展；然而受自然的、經濟的、政治的、文化的、民族的等多種因素限制，三大三角洲“都市圈”經濟發展再快，也難以達到像發達國家大“都市圈”那樣GDP 占到全國2/3以上。而且由于中國經濟、社會發展不平衡，走以超大城市為主導的城市化道路，除三大三角洲外，還有多種形式：兩座中心城市如濟（南）——青（島）、沈（陽）——大（連）、成（都）——渝（重慶）構成的雙向“增長極”式，一座中心城市（主要為省會）帶動下的區域經濟增長等。不管哪種形式，都有一定數量的中小城市和若干鄉鎮囊括其中，尋求大、中、小城市的合理結構和城鄉一體化的經濟社會結構，盲目地發展特大城市并不可取。
其三，準確定位農民工地位，謀求城市建設和發展新思路。“拉美陷阱”是發展中國家“大城市病”的一種典型，直接的原因是沒有給進城以后的農民工以應有的地位和待遇，沒有成為真正的市民。結合我國實際，對已經取得城市常住人口資格的農民工，需要解決的主要問題：
一是給農民工同城市居民一樣的地位和權利。目前農民工進城務工經商所受限制有所減少，但是許多城市尤其是大城市和特大城市，還是設置著一道道門檻。如一些招工限于本市戶口，將農民工拒之門外；買房尤其是經濟適用房要職工單位出具證明，農民工被排斥在外；青少年入學限于本街道常住人口，農民工子女被剝奪進入城市國民教育的權利等。然而居住、勞動就業、上學等是人人應當享有的基本權利，進城務工農民不能享有這些權利，很容易被邊緣化。
二是給農民工更多的居住和就業的機會。居住和勞動是農民工進城最基本的兩大需求，也是維持勞動力再生產的基本條件。拉美國家城市化“陷阱”的一個最主要的教訓，就是農民進城后，由于收入低或者長期失業，租用不起城市一般的住宅，只好強占山頭或公共用地，用廢舊磚瓦搭建起簡易住房，形成缺少安全用水、缺少公共衛生設施、缺少必要的通訊設備的封閉和半封閉式的貧民窟，成為犯罪率高甚至成為黑社會窩點，對社會治安構成嚴重威脅。我們要防止拉美式貧民窟現象發生，就要運用“看不見的手”和“看得見的手”，即市場和政府兩種力量、兩種機制，幫助農民工解決居住問題。居住同就業密切相關，就業問題解決得好就可以為居住問題的解決創造必要的條件，解決不好就很難保證居住問題。當前尤為突出的是，由于一般農民工文化教育素質較低，沒有受過專門的技術訓練，一個時期以來城市里在出現有活無人干“民工荒”的同時，也出現農民工進城無活可干的尷尬局面。避免“拉美陷阱”，必須把吸納農民工就業放在首位，要通過職業培訓等方式，盡力為農民工就業多創造一些機會。
三是為農民工來去自由開辟綠色通道。拉美貧民窟形成和擴大的一個帶有根本性的原因是農民進城后徹底失去了土地，斷了他們的歸路。我國城市尤其是大城市的急劇擴張，已經造成不小數量的失地農民，成了必須依靠城市為生的準城市市民。因此，在城市化過程中，要盡量少占用農村耕地，為進了城的農民依然保留一定時間的責任田，一旦他們在城里無法生存下去，還可以打道回府，返回故鄉重新種田，保持一定期間內的來去自由。在城市征用土地過程中，對那些失地的農民，一要給予合理的補償，不能采取不等價交換剝奪農民；二要安排好失地農民的就業，要簽訂勞動就業合同，確保失地農民在城里有較穩定的勞動就業崗位和相對穩定的收入。
四是把農民工生產生活納入城市發展規劃。要想實現城市人口與經濟的可持續發展，就要從長計議，將農民工在城市的勞動就業、住房建設、學校教育、文化生活、社區管理等納入城市建設規劃。政府在組織規劃實施時，在力所能及范圍內還應向進城農民工及其家屬作必要的政策傾斜，使他們分享城市建設的成果，堅定他們融入城市政治生活、經濟生活、文化生活的信心，努力提升他們成為合格的市民。
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責任編輯：蟋蟀
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