一、

　　當前正在全國進行的土地確權試點，其中一大目標是減少基層組織對農民土地承包經營權的侵犯，即不再允許村社組織調整農民的土地，要確權確地。今年暑假到山東調研，發現山東仍然有不少地區農村存在調地的情況，且十分有趣的是，幾乎凡是仍然調整土地的村莊，其治理績效都比較好，干群關系也比較好，雖然調地過程中不免會有沖突，甚至有農民上訪告村干部違反國家土地承包政策。不再調整土地的村莊，雖然沒有農民會因為調地而引發上訪，但因為村社集體沒有回應大多數農民強烈的調地需求，沒有為農民提供有效的生產服務，而使村社集體與村民之間的聯系極其松散，村民與村干部幾無關系，村莊治理很差。調查的山東萊蕪市，有40%，村莊仍然堅持調地，這些調地村莊大多治理較好，也正是治理較好才調得動地。不能調地的村莊往往也治理得不好，反過來也正是治理不好，也就調不動地。山東德州齊河縣在調地與村莊治理上的相互關系也正如萊蕪一樣。

　　在調地與村莊治理關系中為何會出現以上相關關系?其中原因之一是，分田到戶時，為了做到公平，農村土地大都分成數等，每等土地再按人均分，細碎分散的土地難以經營。調地表面上是按人口增減進行調整，核心卻是為生產方便而形成農戶并小塊為大塊的連片經營。當村社集體有能力違反政策，不顧忌個別農戶的反對乃至上訪，而可以按人口增減調整土地時，村莊集體就有能力回應農戶在農業生產中所遇到的各種困難，從而可以為農民提供生產和生活的便利。村社集體有意愿和有能力回應農民生產生活的困難，村社集體在農民那里就有地位，個別農民反對村社集體甚至上訪，村社集體就可能有恃(民意)無恐。調整土地，回應農民生產生活需求的能力與意愿進一步提高了村社集體的地位與能力，村級治理因此搞得好。搞得好的村級治理又使村莊集體具有比較強的回應多數農民需求，調整土地，及不怕矛盾的能力。

　　若村社集體沒有能力和沒有意愿回應農民在生產生活中遇到的困難，他們就缺少農民的支持，他們調整土地時遇到少數人的反抗，因為缺乏民意支持，就無法做到有恃無恐，他們也就不敢面對矛盾，也無能力面對矛盾。結果，越是治理不好的村莊越是無力回應多數農民的要求，也越是無法調整土地，反過來，因為無法調整土地，及無能力回應農民生產生活實踐的需要，而導致村級治理越來越糟糕。

　　本來，基層治理必然會有矛盾，會有少數人與多數人的沖突。完全一致沒有反對意見沒有任何矛盾的事情是沒有的。有效的基層治理，一定是調動多數人的意愿，少數服從多數，從而回應多數人需求以解決基層治理中的問題。現在基層治理出現的一個嚴峻問題是，任何矛盾都不能直面，不敢直面，政策也是以不出矛盾為目的。比如之所以不允許土地調整，理由之一就是為了防止土地調整中出現矛盾。

　　二、

　　取消農業稅前，基層干部最重要也最難做的工作是向農民收取稅費。面對數量龐大、分散且剩余很少的農戶，基層干部向農民收稅費難度很大，加之不同農戶的情況不同，遇有天災人禍的情況也不少，有農戶是真正困難戶，交不起稅費，還有農戶是釘子戶，不愿交，無論哪種情況，在上級收取稅費硬任務的壓力下面，基層容易出現暴力收稅的情況，并由此引發惡性事件。到取消農業稅前，因為收取稅費越來越難，惡性事件層出不窮，農村干群關系大為緊張，“基層干部無好人”成為全國人民的共同印象。最終在2001年開始農村稅費改革并于2006年徹底取消了農業稅。

　　取消農業稅后，不再向農民收稅費了，之前惡名在外的基層干部當然也就沒有什么作用了，國家在稅費改革以后進行鄉村體制綜合配套改革，其中核心就是弱化基層干部權力，以防止基層干部利用手中權力作惡。一方面是大幅度精簡機構，減少鄉村干部，一方面，各種自上而下的轉移支付盡可能不經由鄉村組織，而直接“一卡通”發給農戶，以免被層層截流。對于基層干部來說，取消農業稅前，為了從農民那里收取稅費，基層干部必須直面每一戶農戶，從而也就要直面農戶在生產生活中遇到各種困難問題矛盾，并不得不想辦法回應這些問題解決這些問題。這個意義上講，取消農業稅前，基層干部與農民是“打成一片”的，無論出于主動還是被動，基層干部對農民的需求是極為了解的，也是積極回應的。取消農業稅后，基層干部不再要向農民收取稅費，國家也不信任基層干部，基層干部因此樂得清閑：反正不找農民收稅，無求于農民，農民有什么生產生活的困難也與基層干部沒有關系。基層干部因此缺少回應農民在生產生活中的問題的積極性與動力，多一事不如少一事。國家政策不允許調整土地，雖然99%的農民有強烈的通過調整土地來方便耕作的需要，基層干部卻愿意無視農民的需要，因為調整土地的過程一定會有很多麻煩、矛盾，甚至可能有人上訪，而且政策還規定不允許調整。基層干部因此應付了之，以國家政策的大話語對付農民的需要。

　　中國有60多萬個行政村，農村情況千差萬別，不同地區農村的農民生產生活困難、問題、矛盾完全不同，無論如何，國家無力面對60多萬個行政村中的2億多農戶極其復雜多樣的需求，不可能直接為他們提供恰切的服務。離開強有力的基層組織，國家即使拔很多錢下來也解決不了農民的問題。相反，在村莊范圍內，基層組織直接面對農民，十分清楚農戶生產生活的需求，問題是，當前國家不信任基層干部，基層干部也沒有動力回應農民需要，何況現在基層干部動輒得咎，害怕出事，尤其是害怕上訪，基層干部為何會自討苦吃!

　　在這種背景下，山東一些行政村中竟然仍有相當部分村干部積極組織農戶為適應生產技術條件進步和人地分離實際進行土地調整，以回應村社絕大多數農戶強烈的生產性需求，這樣的村社組織，當然就是好的有戰斗力的村莊組織，這樣的村社干部也就是負責任的基層干部，這樣的基層治理也當然是好的治理。

　　三、

　　中國還有6億多農村人口生活在農村，并且進城的2億多農民工仍然與村莊有著千絲萬縷的聯系。這6億多生活在農村的農民，他們的生產生活條件各各不同，他們的需求偏好差異極大，國家顯然不可能直接來回應農民各各不同的需求，解決所有農民生產生活中的問題，而只能依托基層村社組織。因為當前農民很大一部分問題是集中在村社一級的，而正是村社一級有能力和動力解決千家萬戶分散農戶的問題，回應他們的需求。

　　基層村社組織很重要，因為農民有大量一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”生產生活事務需要由村社組織來辦。村社組織來辦一家一戶辦不好的事情，并非村社組織就很容易辦得好，因為之所以一家一戶辦不好，是因為這些事情要步及到利益調整，涉及到偏好整合，涉及到少數服從多數，及涉及到達成共識，所有這些事情都需要村社組織不僅要有極強的工作意愿、工作能力、工作魄力，而且還要有工作資源和政策支持。

　　政策支持，就是自上而上的各級政府要支持基層村社組織積極回應農民需求，解決一家一戶辦不好事情的實踐。要對基層村社組織的工作以積極支持。村社組織回應農民需求的過程也是直面農村矛盾的過程，當然也是解決矛盾的過程。直面矛盾和解決矛盾才能增加村社組織的威信，提高基層組織的戰斗力。通過解決矛盾而提高了基層組織解決矛盾回應農民需求的能力，這是一個正向的過程。直面矛盾，可能讓一部分人不滿，同時又動員了另外的大多數人，正是直面真實存在的矛盾，才能激發出農民的參與熱情，因為農民認識到這樣的參與是可以解決自己問題的，是有實際意義的，是事關切身利害的。

　　政策支持，就是上級政府在制定政策時應當鼓勵基層村社組織回應農民需求，積極解決農民問題，從而動員農民參與到村社共同的事務中來;就是要在政策上給村社組織一定自由裁量權，真正讓村民自治，而不是通過國家政策限制村社組織所有權利，甚至要將村社組織的土地所有權虛化到沒有任何權利。要知道，土地集體所有制是村民自治的經濟基礎;就是要將自上而下的資源轉移到村社一級，由村社一級來分配資源。通過村社一級分配資源，既是供給中國60多萬個村莊各各不同的公共品的過程，又是深度動員農民參與的過程。資源下鄉若不同時調動起農民的參與積極性及因此提高農民的組織能力，這樣的資源下鄉就沒有意義。

　　當前農村政策的總方向是不出事，回避矛盾，任何一件事情都盡可能“和諧”處理，最好沒有一個人反對，沒有一個人上訪。這樣一種回避矛盾的做法當然不能解決農村本身就存在的矛盾，其結果就是，累積下來的矛盾以其他形式更為猛烈地暴發出來。

　　當前不出事的回避矛盾的農村政策已經積累下來大量嚴重問題。現在的農村政策必須轉變，要強化基層村社組織回應農民需求的能力與意愿，要通過直面矛盾來解決矛盾。這個過程中一定會出現矛盾，會產生問題，甚至會因為村社組織掌握資源而出現村社干部貪腐的問題，這些問題都不可怕，出現一起解決一起，正是在解決這些問題的過程中強化了基層村社組織的能力，深度動員起了農民的參與，從而為仍然有9億要依托農村生活生產的農民提供了一個靈活積極回應農民生產生活需求、有能力為農民提供切實有效服務、且農民深度參與其中的基層堡壘。

　　取消農業稅后，國家資源下鄉必須與有能力直面矛盾的農村基層組織能力提升結合起來。

　　2014年10月4日上午

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