賀雪峰：當前三農(nóng)政策的重點

　　——新三農(nóng)辯論·系列評論之六

　　當前中國三農(nóng)政策的重點應該在哪里?我們以為，當前中央應當以小農(nóng)經(jīng)濟還將長期存在并且小農(nóng)經(jīng)濟還要發(fā)揮重要作用作為前提來制定三農(nóng)政策，調(diào)整三農(nóng)政策的方向。三農(nóng)政策必須服務于小農(nóng)經(jīng)濟。

　　一、

　　未來30年，中國農(nóng)業(yè)一定是多主體參與經(jīng)營的，其中規(guī)模最大、起到基礎作用的將長期是小農(nóng)經(jīng)濟。此外，無論是家庭農(nóng)場、合作經(jīng)濟、種植大戶以及資本農(nóng)業(yè)，都可能有進一步的發(fā)展。現(xiàn)在的問題有二，一是國家不能想當然地以為規(guī)模農(nóng)業(yè)就一定比小農(nóng)經(jīng)濟更有效率，更不能通過政策支持規(guī)模農(nóng)業(yè)與小農(nóng)經(jīng)濟競爭，以打敗小農(nóng)經(jīng)濟;二是國家在為規(guī)模經(jīng)營服務的同時，千萬不能忽視小農(nóng)經(jīng)濟的需求，尤其不能將服務于小農(nóng)的政策、財政、組織體系碎片化，從而使小農(nóng)經(jīng)濟陷于困境。

　　當前三農(nóng)政策存在的最大問題恰恰是國家試圖通過扶持所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體打敗小農(nóng)，比如規(guī)定國家新增惠農(nóng)資金主要用于支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，各種支農(nóng)項目大量投入到規(guī)模經(jīng)營項目，或規(guī)模經(jīng)營項目獲得了遠比小農(nóng)經(jīng)濟大得多的財政和項目支持強度。而地方政策更是存在用行政手段來推動農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，以形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的普遍情況。成都市規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，政府所補費用越多，超過1000畝的經(jīng)營規(guī)模，政府已經(jīng)補到1000元/畝，蘇州常熟每畝補到800元，這樣大量的財政補貼給規(guī)模經(jīng)營戶，很奇怪，也很可怕。

　　二、

　　以小農(nóng)經(jīng)濟仍將長期存在并且仍將是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，小農(nóng)經(jīng)濟仍然具有極為重要功能為認識前提，來討論當前三農(nóng)政策，我以為，大致可以從兩個方面對當前三農(nóng)政策的重點進行討論，一是進一步堅持和完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，二是結合國家財政支農(nóng)資金下鄉(xiāng)，要針對小農(nóng)經(jīng)濟中存在的主要問題，為小農(nóng)經(jīng)濟正常健康發(fā)展提供有效保障。

　　堅持和完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，其中堅持就是要繼續(xù)給農(nóng)民長期而有保障的土地使用權。當前中國農(nóng)村以村社為單位分田到戶形成的承包經(jīng)營制度還有強大活力，這種活力一是表現(xiàn)在以“老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)”為典型的小農(nóng)經(jīng)濟可以適應當前經(jīng)濟發(fā)展的需要。二是正是農(nóng)民有自己的承包地，農(nóng)民進城失敗，他們?nèi)匀豢梢苑祷剞r(nóng)村來。這樣，農(nóng)民這個中國現(xiàn)代化中人數(shù)最多的弱勢群體就因為有了承包地這個“社會保險”，而可以在城鄉(xiāng)之間進退自如。

　　隨著生育率的降低和城市化對年輕勞動力的吸引，農(nóng)村中往往僅剩老弱勞動力，因此“老人農(nóng)業(yè)+中農(nóng)”的模式對小農(nóng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展有重要的意義。

　　同時，我們也應看到，當前農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的人地分離，且取消農(nóng)業(yè)稅之后，村社組織越來越?jīng)]有能力為單家獨戶小農(nóng)提供公共服務，農(nóng)民在產(chǎn)中環(huán)節(jié)有越來越多“不好辦和辦不好”的共同事務，成為小農(nóng)經(jīng)濟健康發(fā)展的巨大障礙。尤其是種水稻的南方丘陵地區(qū)，在分田到戶時，因為土地的肥沃程度、灌溉條件等等差異，農(nóng)戶所分土地往往是按肥瘦和遠近搭配，每個農(nóng)戶土地面積不大，土地塊數(shù)很多。

　　而當前農(nóng)民大量外出務工土地流轉(zhuǎn)頻繁，農(nóng)戶經(jīng)營土地的細碎化程度越來越嚴重，因此，如何讓農(nóng)民耕種土地可以連片，就成為能否極大釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的一項關鍵制度。當前國家一再強調(diào)的是擴大農(nóng)民的土地承包權，并且將這個承包權與承包地塊(具體承包關系)的長久不變聯(lián)系在一起，這樣就使村社集體無法為了農(nóng)民耕種方便而調(diào)整土地以連片經(jīng)營。給農(nóng)民更大的土地權利，反而嚴重損害了小農(nóng)利益。這也是南方山丘地區(qū)農(nóng)民拋荒的一個重要原因。

　　在當前人地分離的情況下，之前確權確地的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度完全可以確權不確地，給村社集體一定的調(diào)整土地的權力，這樣對于耕者很重要。

　　三、

　　當前三農(nóng)政策究竟是要服務于誰，會對進一步三農(nóng)發(fā)展產(chǎn)生重要后續(xù)影響。小農(nóng)經(jīng)濟最大的不足是經(jīng)營規(guī)模太小，需要有社會化服務與之配套。其中最為重要的配套組織是具有一定統(tǒng)一功能的村社集體，這正是憲法所講農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度中“以家庭承包為基礎的，統(tǒng)分結合、雙層經(jīng)營的農(nóng)業(yè)制度”。現(xiàn)在雙層經(jīng)營是不大可能了，但村社集體為小農(nóng)生產(chǎn)提供服務的統(tǒng)一功能十分重要。

　　小農(nóng)經(jīng)濟技術創(chuàng)新能力一般不足，尤其是老人農(nóng)業(yè)，雖然也都是精耕細作，卻不愿意采用新型農(nóng)業(yè)技術。人民公社時期建立至今仍在全國具有完整組織體系的農(nóng)業(yè)技術、水利技術等等服務體系，到底何去何從?

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，有些省市試圖以市場化改革來替換這一技術服務體系，但從小農(nóng)立場上看，小農(nóng)需要有公益性的技術服務體系的服務，且這個自上而下的公益事業(yè)性技術服務體系必須延伸到村組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位與村社干部的結合，是最有能力為小農(nóng)提供服務的組織形式。指望依靠農(nóng)戶自發(fā)學習新型農(nóng)業(yè)技術，以及指望農(nóng)民通過市場來購買農(nóng)業(yè)技術，在農(nóng)戶規(guī)模如此之小的情況下，都一定會因為交易成本過高而無法持續(xù)。

　　相對來講，規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在新技術使用的積極性與能力上遠強于小農(nóng)經(jīng)濟。當前國家推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的一個重要原因就是發(fā)現(xiàn)國家與小農(nóng)打交道的成本太高，不僅向農(nóng)民收錢難，就是給農(nóng)民分錢也很不容易分到位。但是，如果國家因此放棄為小農(nóng)提供服務體系，而是圍繞規(guī)模經(jīng)營來建立更多市場(也許會更有效率)的技術推廣體系，這即使對規(guī)模經(jīng)營有益，卻恰恰會反過來使目前雖然不完善但至少還存有的技術服務體系更為破碎，小農(nóng)也就更難獲得技術服務。

　　在當前國家有越來越多財政支農(nóng)資金的情況下，這些支農(nóng)資金不應該主要用于為規(guī)模經(jīng)營主體服務，而應當用于建設服務于小農(nóng)經(jīng)濟的基層組織和社會化服務體系。國家資源的下鄉(xiāng)要與農(nóng)村基層組織服務農(nóng)民能力的增強相掛鉤。鄉(xiāng)村兩級正是自上而下的國家資源與農(nóng)民自下而上的公共品需求偏好可以對接的平臺，這個平臺建設，關乎中國小農(nóng)經(jīng)濟的前途。

　　四、

　　小農(nóng)經(jīng)濟絕對不是中國農(nóng)業(yè)的全部。從某種意義上講，小農(nóng)經(jīng)濟最合適的領域是從事大宗農(nóng)產(chǎn)品的種植。

　　大宗農(nóng)產(chǎn)品的好處是其標準化程度很高，比如糧食，全國一個價，品質(zhì)上基本沒有差異，而生產(chǎn)大宗農(nóng)產(chǎn)品所需生產(chǎn)要素也都是標準化程度很高的農(nóng)資，大宗農(nóng)產(chǎn)品一般耐儲存，價格穩(wěn)定。因此，生產(chǎn)大宗農(nóng)產(chǎn)品一般不存在與市場的對接，也不需要大量資金投入，也不存在大的生產(chǎn)風險。當然，其收益也不高。

　　正是這個大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領域尤其是糧食生產(chǎn)領域不存在與市場對接的問題，風險比較小，又要占到中國耕地接近70%的種植面積，就使得這個領域尤其適合小農(nóng)經(jīng)營。當前全國各地推動糧食種植的規(guī)模經(jīng)營，發(fā)育種糧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，尤其不應該。

　　大宗農(nóng)產(chǎn)品以外的農(nóng)業(yè)領域，尤其是高風險高收益的經(jīng)濟作物，養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工運輸儲存銷售，小農(nóng)缺少經(jīng)營能力，資本進入是自然而然的事情。若農(nóng)戶借貸投資風險農(nóng)業(yè)，這個時候，農(nóng)戶就已不再是我們所說的小農(nóng)了。

　　高風險高收益，這是資本趨利天性決定的。農(nóng)業(yè)有收益，資本愿意進入，那是資本的事情，千萬不要借口從事農(nóng)業(yè)就應當獲得國家扶持。有能力就進入，賺了錢歸自己，虧了本也由自己承擔。資本不能一方面要賺錢，一方面又好象是在做農(nóng)業(yè)慈善。尤其是最近幾年，在大中城市郊區(qū)發(fā)展的所謂觀光農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，本質(zhì)上這些農(nóng)業(yè)是資本與城市后現(xiàn)代的中產(chǎn)階級的合謀，卻得到了國家大量財政支持，但這些農(nóng)業(yè)與農(nóng)民有什么關系?與糧食安全有什么關系?國家為什么要去支持呢?

　　也就是說，在小農(nóng)經(jīng)濟以外，資本進入到農(nóng)業(yè)領域也并非不可以，但國家通過財政支持資本進入就不應該了。而國家財政支持資本進入農(nóng)業(yè)，破壞了之前本來就很脆弱的為小農(nóng)提供社會化服務的組織體系、話語體系，那就更糟糕了。

　　五、

　　當前國家應當清理三農(nóng)政策，應當以小農(nóng)經(jīng)濟將長期存在并仍將發(fā)揮基礎性作用為認識前提來完善當前的三農(nóng)政策。

　　2014年4月11日下午

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