最近幾年，農村宅基地突然大熱，其中原因大致有二，一是在沿海發達地區和大中城市郊區，因為經濟發展，城市幅射力增強，帶動農村住房的升值，農村宅基地因此具有越來越高的價值，宅基地成為農民最重要的財產;二是中國是人多地少的國家，耕地資源十分稀缺，保護耕地是基本國策。城市化必須要占用土地，包括耕地，如何保持18億畝耕地紅線就是大問題。目前中國農村有大約2.5億畝宅基地。如果能隨著農民進城，將農民宅基地退出復墾為耕地，就可能在保持耕地總面積不下降的情況下，增加城市建設用地。即使只要一半的農村宅基地退出復墾為耕地，總量就可以達到一億多畝，足夠未來20年城市擴展所需建設用地。更重要的是，城市建設用地具有巨大增值收益，如果農村宅基地可以轉用為城市建設用地，農民就可能從中獲取不菲的退出宅基地的財產性收入。

　　基于以上兩個原因，當前學界和政策部門對農村宅基地產生了超乎尋常的熱情。如何讓農民在進城的同時順利退出宅基地，甚至成為了當前中國城鎮化政策和三農政策的核心制度設計。

　　這樣一種對農村宅基地的認識和試圖借宅基地政策來撬動城鎮化的設計，存在嚴重認識誤區和政策風險。當前宅基地熱是不正常的，是危險的，宅基地熱應該降溫了。

　　一、

　　城市建設用地動輒數百萬的出讓價，讓社會對土地形成了巨大的價值想象，似乎土地有超乎尋常、點石成金的魔力，只要是土地，就可價值萬金。可以構成對土地價值魔力佐證的是沿海發達地區和大中城市郊區農村宅基地價值的飆升。在江浙農村，宅基地價值在數十萬甚至上百萬元，北上廣近郊，宅基地價值多在百萬元以上。

　　為何在沿海經濟發達地區和大中城市郊區宅基地會價值萬金?其中原因是地方經濟發展，城市擴展，不僅提高了城市建設用地的經濟密度，形成了城市建設用地的價值增值(級差地租)，而且，城市經濟向周邊農村地區輻射，使之前農民自住自用的宅基地上的住房獲得了地方經濟發展附著的利益，由此提高了農民宅基地的價值。

　　換句話說，之所以沿海發達地區農村和大中城市郊區宅基地價值飆升，其中原因是地方經濟發展和城市擴展，使周邊農村地區可以用于建設的宅基地增值，農村宅基地本身并無價值萬金的魔力，僅僅是因為土地不可移動，使宅基地這樣的農村建設用地可以分享地方經濟發展所帶來增值收益。因為是對地方經濟發展利益的分享，農村宅基地的價值就與兩個因素有關系：一是距地方經濟中心的距離，越近越貴。超出城市經濟輻射范圍的宅基地就不值錢了;二是地方經濟發展程度。地方經濟越發達，宅基地越貴。這是農村宅基地價值的兩條鐵律。

　　相對于沿海發達地區和大中城市郊區宅基地價值萬金而言，一般農業地區，按《土地管理法》的規定，宅基地是農民免費獲得、無償使用的，實行一戶一宅制度，這些地區超出了城市經濟有效輻射范圍，農民宅基地也因此無法從城市經濟中獲得附著增值收益，這樣的一般農業地區的宅基地就不可能價值萬金，就不具有交換價值，就不是所謂的財產權，而只是農民進行生產生活的基本資料，是農民自用的生產資料。

　　正因為在一般農業地區，宅基地只是農民用于生產生活方便的基本資料，不具有交換價值，農民進城后，宅基地棄之不用，農民就會將宅基地復墾為耕地，在上面種糧食以實現其農業收益。這種農民自動放棄宅基地并將之復墾種糧的情況，據我們在全國農業型地區的調查，十分普遍且極為正常。

　　以上關于沿海發達地區和大中城市郊區宅基地價值萬金，和一般農業地區宅基地僅僅是基礎性生產資料的鮮明差異，充分說明宅基地的價值是經濟發展所附著上去的。當前學界和政策部門關于宅基地價值萬金的認識是一種幻象。

　　二、

　　因為有宅基地價值萬金的幻象，很多人認為，可以通過將農民宅基地市場化來實現農民宅基地上的財產權，讓農民換取他們進城所需第一桶金。因此有所謂農民“抱著金飯碗沒飯吃”的說法，有所謂“釋放土地價值，顯化土地價值”的說法，這些說法的背后都是認為，土地尤其是宅基地本身具有極高價值，而與宅基地所處區位沒有關系。這顯然是錯誤的認識。

　　基于這種錯誤的認識，學界和政策部門傾向于讓農民退出宅基地，以獲得財產性收入。這樣一種退出當然最好是通過市場化來實現，因此全國各地開始試行所謂農村土地產權交易所，將農民宅基地拿到產權交易所交易，換取市場價值。這也是土地市場派的主要觀點。但是，不具有區位優勢的地區，宅基地根本沒有辦法用，沒有用途，如何可以有人去買及如何可能賣得萬金?

　　因為土地不可移動，一般農業型地區宅基地根本無法有效進行建設性使用，國土資源部2006年出臺“城鄉建設用地增減掛鉤試點”，將農村宅基地的退出與城市建設用地的增加相掛鉤，這樣使農村宅基地退出后形成指標用到城市建設用地上去，這樣就使農村退出宅基地具有了價值。

　　但是，這里面，農村退出宅基地所具有的價值與土地本身沒有關系，因為土地不可移動，所謂退出農村宅基地，只是將農村宅基地復墾為耕地，而同時允許城市建設占用其周邊耕地，是形成城市建設用地指標。而建設用地指標是國家管控的產物，是計劃的產物，與市場沒有關系。或者說，如果國家不下達建設用地指標，增減掛鉤就是不可能進行的。

　　這個意義上講，增減掛鉤之所以可以讓農村退出宅基地有價值，僅與國家相對偏緊的城市建設用地計劃供給有關，且農村退出宅基地價值高低與國家控制城市建設用地形成建設用地偏緊程度正相關，而與市場、與土地本身的價值無關。

　　這樣說來，在一般農業型地區，在中國一戶一宅、免費獲得無償使用的法律制度條件下，一般農業型地區的宅基地根本就不是所謂財產，更非具有價值只是因為政策不允許宅基地流動所以沒有顯化價值的真金白銀。

　　三、

　　在當前農民已經進城情況下，加速農民退出農村宅基地，從而增加耕地，豈不也是好的?

　　的確，中國有2.5億畝宅基地，若退出一半復墾為耕地，當可以緩解當前中國的耕地緊張局面，尤其是可以為未來20年城市發展所要占用耕地提供補充。20年后，中國城市化完成了，不需要再占耕地了。中國就可以保持有18億畝耕地，就大致可以用自己的土地養活中國人了。

　　正是因此，當前宅基地熱中的一個重要方面是，農民進城了，他們的宅基地卻沒有退出。不僅沒有退出，而且據說農民占用宅基地面積還在增加，這樣就將最為寶貴的土地資源浪費掉了。這也正是學界和政策部門積極設計各種宅基地退出制度及宅基地大熱的一個原因。

　　現在的問題是，我們從農民的生活來看，雖然大量青壯年農民進城務工經商，但是，這些進城農民工的父母、子女大多仍然留守農村，且他們年輕時進城，年齡大了，進城可能失敗，無法體面在城市安居，他們就還可能返回農村。正是因為可以返回農村，進城農民工即使進城失敗，也可以避免落入到城市貧民窟的命運。如果進城農民工將他們在農村的宅基地退出了，他們進城失敗就不再可以返回農村，因為村社不可能為一個已經退出舊宅基地的人再安排新宅基地。

　　在當前中國經濟發展價段，城市很難提供充足的穩定且高收入的就業機會，進城農民中，相當部分甚至大部分都很難獲得在城市體面安居的高收入就業機會，他們因此只可能年輕時進城，年老時還要返鄉，甚至農村青壯年勞動力進城，但他們的父母子女留守農村，這樣的“半城市化”并非政策和制度使然，而是中國經濟發展階段之必然結果。

　　隨著中國經濟的不斷發展，中國高附加值產業比重的逐步增加，城市越來越能提供充足的高收入且穩定的就業機會，進城農民工越來越可以在城市獲得體面安居的就業與收入條件。當大部分進城農民工可以在城市安居時，少數進城失敗農民就可能通過國家的社會保障、貧困救濟來在城市安居。這個時候，農民進城就可以變成一次性不可逆的進城，就不必再“半城市化”了。這個時間點的到來還要有一個漫長過程，且在這個過程中，不能發生任何一種顛覆性的錯誤。這個過程也許還要有30年甚至更長時間。

　　從現在開始的未來30年，農民在城鄉之間往返幾乎是必然的，也是必要的。正是進城失敗的農民可以返回農村，使得城市沒有大規模貧民窟，農村為中國現代化過程中發生的每一次危機都提供了緩沖空間。進城失敗農民可以返回農村，降低了中國現代化過程中發生顛覆性錯誤的風險。

　　在這個過程中，保留進城農民在農村的宅基地，是進城失敗農民可以返鄉的前提。每一個進城農民都希望自己在城市獲得穩定而有保障的就業機會，可以在城市體面安居，可以將父母子女都接到城市共同生活，但顯然會有失敗者，且每個人都可能進城失敗。進城有風險，因此要留返鄉退路，因此還仍然要保留農村宅基地，即使退出宅基地可以獲得一筆國家或村社集體所給予的補償，農民一般也不會退出宅基地，這是最為理性的決策了。保留宅基地而不拿退出宅基地所給予補償，是農民對自己充滿風險的進城所留退路，這是一種風險投資，是基本保障，是農民降低自己人生風險的重大的理性決策。

　　四、

　　也就是說，為了降低農民進城失敗后又不能返鄉的風險，保留宅基地的代價成為了農民的風險投資。問題是，農民進城了，他們的宅基地保留在那里不用，豈不是浪費了土地?如果將農民宅基地復墾為耕地，一億畝，一年可以生產不少糧食吧?

　　這是就涉及到我們對耕地和糧食安全的認識。最新公布的中國耕地面積大約是21億畝，比過去統計的18.26億畝略多。從我們在全國農村的調研來看，這21億畝耕地中，有一部分高寒山區土地，農業生產條件差，坡度甚至超過25°，宜林不宜耕。這樣的耕地應該退耕還林。國家也已經出臺政策要進行第二次退耕還林，總面積大約8000萬畝。在適宜耕種的土地中，也有相當部分土地因為灌溉條件不好等等原因被棄耕拋荒。這樣的耕地占比雖然不大，總面積卻可能很驚人，動輒是數千萬畝。更多的耕地是季節性拋荒，比如過去種三季現在種兩季，過去種兩季現在只種一季的情況極為普遍，甚至可能有大約一半的耕地降低了復種指數，也就是出現了季節性拋荒。這種情況已經持續很多年了。

　　即使如此，當前中國主糧自給率仍然高達95%，農產品供給充足，市場上糧食以外的農產品價格大幅漲落是農產品總體供給過剩的典型表現。也就是說，如果當前中國所有耕地都開足馬力生產農產品，中國農產品供給一定會嚴重過剩。農產品的需求彈性很少，供給過剩，谷賤傷農。這樣來看，也可以說，正是當前農產品供給過剩，市場價格不高，而出現了耕地季節性拋荒，一旦農產品價格上漲，農民就會響應市場提高耕地復種指數，生產足夠多農產品。

　　這樣說來，至少在當前一個時期，中國耕地可以生產出足夠多農產品養活中國，我們也就沒有必要非得將當下仍然對農民構成重要退路和社會保險的宅基地退出復墾為耕地種糧。中國的農業還沒有緊張到非得將農業宅基地復墾種糧的地步，這是我們認識中國土地形勢的一個基本判斷。

　　即使現在不將農民宅基地退出復墾，農民宅基地也還是在那里，不多也不會少。現在農民進城可能失敗，他們還要保留返鄉的權利。再過30年，農民進城就可以體面安居，他們的宅基地就可以退出來，就可以復墾種糧，就可以增加中國耕地面積。

　　這個意義上講，我們要認識到，說中國人多地少，土地資源緊張，是在戰略層面講的，而不是說中國目前已經到了不將農民宅基地復墾種糧就要餓死人的危險局面。人地關系長期緊張，但在現在和未來相當長一個時期，中國土地還沒有必要全面開足馬力生產農產品，而是有的拋荒，有的降低復種指數，有的以宅基地形式保留在那里。等到出現糧食安全問題時，再將耕地生產農產品能力提高到極限。

　　生產糧食的能力而非生產的多少糧食才是糧食安全的要義。

　　五、

　　現在宅基地對農民很重要，但學術界和政策部門都盯著農民宅基地，想盡辦法讓農民退出宅基地，這樣的辦法就容易出現問題。

　　目前鼓勵農民退出宅基地最重要的制度安排是 “城鄉建設用地增減掛鉤試點”，在實踐中，主要是通過拆村并居、農民上樓，退出農民宅基地，將退出宅基地復墾為耕地，從而形成相應新增城市建設用地指標。再次提醒，這里只是城市建設用地指標，而非使用農村建設用地(即農民退出的宅基地)。

　　要農民退出宅基地，在農民還不可能完全進城的情況下，地方政府就要安置退出宅基地農戶，不同地區安置農民的辦法不同、措施不同，進行增減掛鉤的成本就不同。成都目前增減掛鉤成本每畝35萬元，重慶大約15萬元，一些中西部地區可能只有幾萬元，比較夸張的是蘇州增減掛鉤成本高達每畝百萬元，因為蘇州農民所建住房都相當豪華，是別墅檔次，要拆農民房子讓農民上樓，地方政府就得補償農民。農民所建住宅越好，拆除重建成本就越高，在蘇州這樣的發達地區也就可以達到畝平百萬元的成本。

　　某種意義上講，增減掛鉤，農民并沒有得到好處，也沒有得到壞處，因為地方政府拆除農民住房的同時也對農民進行了安置。在有些地區，比如成都農村，地方政府給農民補償相對較高，農民總體受益，而在華北農村，政府給農民的補償普遍偏低，農民利益總體受損。無論農民利益是受益還是受損，地方政府為獲得新增城市建設用地指標的確是花費了巨大成本的：他們將農民現成的甚至是剛建不久、質量甚好的占有比較大面積宅基地的房子拆掉，再為農民建占地面積比較小的住房(通常是上樓)，拆除住房所節余出來的宅基地減去新建住房所占用宅基地，就是可以復墾為耕地從而減少的農村建設用地，也就是地方政府可以掛鉤到城市作為新增建設用地的指標。這個過程中，城市獲得了新增建設用地指標，從而可以征收農地為城市建設用地。農村減少建設用地、新增耕地與城市增加建設用地、占用耕地，形成了耕地總面積不變，而城市可以增加建設用地的效果。這樣就將低價的農村建設用地變成的高價的城市建設用地，而耕地一分沒有減少。

　　這個政策被各方稱好，認為是一大發明。

　　但是，這個發明最大的問題是將農民本來好好的住房拆掉了，從而極大地浪費了資源。而實際上按《土地管理法》，城市建設征收農地必須“占補平衡”，即每征收一畝農地必須補充一畝新增耕地，且必須“先補后占”。“占補平衡”比起“增減掛鉤”，最大的不同是，補充耕地可以通過土地整理、復墾和開發來進行，一般來講，開發荒地的成本比復墾農民宅基地的成本要低得多，一般只要1~2萬元/畝，土地整理形成新增耕地的成本也只有1~2萬元/畝，且土地整理還可以提高被整理土地的質量。

　　在當前中國還有大量荒地可以開墾，有很多土地還可以整理出新增耕地的情況下面，只要很低成本就可以保證“占補平衡”，現在的“增減掛鉤”卻非得將完全不同性質的“城市建設用地”與“農村建設用地”掛鉤，并以可以新增城市建設用地指標為動力，讓地方政府去拆農民房子，去以每畝數十萬元的高昂代價來獲取指標，這每畝數十萬元的代價并沒有產生任何可以積累的物質成果，而是將已經存在的農民仍然住得好好的房子拆除掉了。即使增減掛鉤，也不應是農村建設用地的減少，而是農村未建設用地的減少，這樣至少不用拆農民的房子。

　　本來只是作為國家計劃控制的年度新增建設用地指標，只是國家的政策工具，現在在“增減掛鉤”政策下面，變成地方政府為增加建設用指標而折騰農民，而為每畝指標額外花費幾十萬元，這幾十萬元并沒有留下任何物質建設成果，而是被折騰用于拆村并居和農民上樓了。這豈不荒唐!

　　六、

　　除了“增減掛鉤”的辦法以外，還有一種鼓勵進城農民退出宅基地的辦法正在試行中，典型是重慶市長黃奇帆所講農民用“三件衣服換五件衣服”的說法，或叫做“土地換社保”。

　　讓進城農民工退出農村宅基地，然后按每塊宅基地給農民補償一定數額現金，比如每塊宅基地10萬元。這樣的補償對進城農民工有吸引力，因為農民是愿意進城的，但在城市買不起房子。

　　現在的問題是，即使給農民退出宅基地以現金補償，有能力進城的農民恰又不在乎這個補償，而愿意將宅基地留在那里：這個補償基本上聊勝于無，留下宅基地可以作為“鄉愁”。最愿意接受退出宅基地補償的是那些進城比較困難，在城市就業風險比較大的農民工。他們做生意缺流動資金，買房子缺錢，生病住院，子女上學等等，甚至就是因為人情的原因，而愿意將宅基地退出以獲現金補償。但即使有了這筆現金補償，他們仍然是進城最容易失敗的群體，一旦進城失敗，又不再可能返回農村，他們的處境就比較悲慘。若這樣處境悲慘的進城農民工不是一兩戶，而有相當大的群體規模，中國現代化中出現嚴重不穩定的可能性就大大增加了。

　　也就是說，在當前經濟發展階段，通過政府出錢來讓農民退出宅基地，即使政府愿意花這筆冤枉錢，卻可能極大地提高農民的未來風險，并增加中國現代化中不穩定的風險。這樣的糊涂事，我們為何要做!

　　七、

　　其實，全國農民的宅基地，大多數是不太適宜耕作的崗地、坡地，農民退出宅基地的復墾有難度，復墾出來的耕地也不是很便于耕作。這個問題按下不談。還有幾個通常的說法簡單辨析一下。

　　1、關于“兩只老鼠”的說法。

　　有一種說法是，農民工在城市與老鼠一起住地下室，而他們在農村的房子空在那里讓老鼠住。若能將農民的房子搬到城市，豈不兩全其美?應該設計制度讓農民可以賣出農村的房子而在城市買房，從而避免現在兩只老鼠的困局。

　　這樣說法似是而非，關鍵是土地不可移動，不同區位的土地具有極為不同的級差收益。農民在農村的房子沒有區位優勢，是賣不出錢來的，而城市土地地價高昂，農民在城市務工的收入怎么可能買得起城市住房?農民將自己農村宅基地和住房賣掉，在城市可能只能買幾平方米的住房。賣掉農村住房和宅基地，他們進城失敗將不再能返回農村。他們因此不愿冒著不能返鄉的風險賣掉農村的住房和宅基地。

　　2、關于財產權

　　十八屆三中全會中提到“選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入的渠道”。

　　如上討論，當前絕大多數農村，農民的住房和宅基地是他們的基本保障和社會保險，基本保障和社會保險是不應當允許交易的。

　　3、土地資源的浪費?

　　如前已述，農民宅基地即使現在沒有復墾為耕地，也仍然在那里，不能算作浪費。當前中國糧食還沒有緊缺到非得將農民宅基地復墾種糧的地步。

　　八、

　　基于以上討論，我們認為，農村宅基地退出應當是一個自然而然的過程，應該與中國經濟成長階段，與中國產業升級，與城市提供穩定就業機會，與進城農民工的多數能否在城市體面安居等等國情相適應，而切不可操之過急。

　　當前學術界和政策部門試圖通過各種政策制度設計來讓農民退出宅基地，以將農民宅基地復墾為耕地，這是嚴重脫離當前中國發展階段的錯誤認識，應當緩行。

　　而且我們還要認識到，正是中國看似浪費了土地資源的農民宅基地保留在那里，為進城失敗農民提供了返鄉可能，而使農村可以持續成為中國現代化的穩定器和蓄水池。全世界的經驗都表明，發展導致不穩定，但因為中國有一個穩定的可以返回的農村，中國奇跡般地保持了發展中的穩定。

　　在農村宅基地問題上，我們須要有戰略思維。

　　2014年3月28日晚

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