（按：這是賀雪峰教授長文《十八屆三中全會決議涉農條款解讀》的第三章，閱讀原文請看：http://oisum.com/Article/sannong/2013/12/310609.html）

       三、關于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”

　　I、文件解讀。

　　十八屆三中全會決議第11條：

　　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

　　其中尤其值得重視的有以下幾條：

　　a、“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。

　　b、“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”。

　　c、“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。

　　以下分別解讀。

　　第一條可以分解為兩句，即“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股”，農村集體經營性建設用地“實行與國有土地同等入市、同權同價”。

　　第一句中，關鍵詞有三組，一是“符合規(guī)劃和用途管制”，二是“農村集體經營性建設用地”，三是“出讓、租賃、入股”。首先來看農村集體經營性建設用地。按《土地管理法》第43條：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。按此條，就不應該有農村經營性建設用地。不過，考慮到農村集體經濟組織辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等等實際需要，《土地管理法》又為村社集體進行建設使用土地留下一個小小缺口，即：

　　第五十九條 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)、農村村民住宅等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設，應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設;建設用地，應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

　　第六十條 農村集體經濟組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。

　　按照前款規(guī)定興辦企業(yè)的建設用地，必須嚴格控制。

　　這樣，全國農村形成了具有一定規(guī)模的農村集體經營性建設用地，因為審批控制很嚴格，這樣經過批準由農地轉為非農建設用地的面積很少。全國大約不超過1000萬畝。

　　真正構成當前農村經營性建設用地的主體部分是在《土地管理法》出臺并嚴格執(zhí)行之前，因為鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，全國農村“村村點火、戶戶冒煙”辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大量農地用于興辦工業(yè)和商業(yè)，雖然后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉，但土地非農使用已成事實，由此形成當前農村最大規(guī)模的經營性建設用地。

　　此外，在珠三角地區(qū)發(fā)展早期，招商引資、三來一補，地方政府鼓勵村社集體自蓋廠房招商，鼓勵農民自建住房出租給外來農民工租住，由此形成了大量非農使用的農村集體經營性建設用地。

　　以上所有農村集體經營性建設用地總面積不超過5000萬畝，這部分農村集體經營性建設用地是在《土地管理法》出臺前就已使用，所以并未違反《土地管理法》中“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，從而在建設用地市場上，客觀形成了既有國有土地，也有集體土地的現(xiàn)實。這是一個歷史遺留問題，如何化解這一歷史遺留問題，是中央必須考慮的問題。

　　最早在十七屆三中全會決議中就已提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”，其中十分明確是要解決歷史遺留問題，即不允許新增集體經營性建設用地。如果一方面城鄉(xiāng)建設用地同權同價，另一方面又放開集體將一般建設用地甚至耕地變成經營性建設用地，將會導致嚴重后果，這一嚴重后果后面再討論。

　　當前農村集體經營性建設用地分散在全國60多萬個行政村，但主要集中在沿海發(fā)達地區(qū)，尤其集中在長三角和珠三角。因為土地的不可移動性，散布在全國的農村經營性建設用地如何發(fā)揮作用是一個待解難題。

　　再來看“符合規(guī)劃和用途管制”。中國與世界上絕大多數(shù)國家一樣，土地使用上實行用途管制。所謂“用途管制”，即將土地分為不同用途，并按不同用途進行使用管制。其中最基本的用途管制是將土地分為農地和建設用地，農地轉用為建設用地要由國家進行嚴格控制與審批。建設用地又分為多種，比如城市建設用地又分為城市工業(yè)用地、公益事業(yè)建設用地、經營性建設用地等等，農村建設用地又分為農村經營性建設用地、農村公共服務及基礎設施建設用地和農民宅基地，不同用途土地不能隨意改變用途。

　　正因為土地不可移動，土地使用就必須符合規(guī)劃，否則土地使用就會帶來嚴重的無序。土地規(guī)劃是依據(jù)經濟建設和城市發(fā)展內在需要與客觀規(guī)律規(guī)定的。只有在符合規(guī)劃和用途管制情況下，農村集體經營性建設用地才能出讓、租賃和入股。

　　“出讓、租賃和入股”這組關鍵詞較《土地管理法》中農村集體經營性建設用地只能自用的規(guī)定很不相同，即已經承認了農村集體經營性建設用地可以作為一般生產要素參與到生產經營環(huán)節(jié)。正是這一組關鍵詞，引出下一句“(農村集體經營性建設用地)實行與國有土地同等入市、同權同價”，這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權能的集體經營性建設用地就獲得了與國有建設用地同等權能。

　　總體來講，此條重在解決歷史遺留問題。改革開放先行者深圳一直存在大量農村集體經營性建設用地權能如何發(fā)揮作用的難題，即在國有建設用地以外，深圳還有面積極大的農村集體經營性建設用地，這些農村集體經營性建設用地已與國有建設用地犬牙交錯，但因為集體建設用地與國有建設用地性質不同，不能入市不能同權同價，而使深圳無法有效整合使用建設用地。2012年，經國土部批準，深圳全部農村土地轉為國有性質，使之前的農村集體經營性建設用地變成國有建設用地，可以直接入市，從而使深圳可以有效配置土地資源，合理進行城市規(guī)劃。

　　深圳將農村集體土地轉為國有是一種解決歷史遺留問題的辦法，而允許集體經營性建設用地“與國有土地，同等入市，同權同價”，是同樣的解決歷史遺留問題的辦法。

　　這樣一種解決歷史遺留問題的辦法必須控制新增農村集體經營性建設用地，即不應當再批準一般農地和農村非經營性建設用地轉用為經營性建設用地。如果放開農村土地轉為經營性建設用地，其后果就是農村集體經營性建設用地大量產生，在城市建設規(guī)劃區(qū)的農村就可以因為其經營性建設用地與國有土地同等入市、同價同權，而獲取巨額土地增值收益，并因此滋生出一個龐大土地食利階層出來。后面結合征地制度將作進一步討論。

　　第二條可以分解為三句，即“縮小征地范圍”，“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”。

　　“縮小征地范圍”，這句話在之前中央文件中已多次提到。“縮小征地范圍”，并非城市擴張就減少將農地轉用為非農建設用地的數(shù)量，而是改變農地轉用為非農建設用地的方式，改變當前城市建設用地必須經由國家征收才能變?yōu)榻ㄔO用地的“征轉一體”的機制。也就是說，今后城市建設用地的來源，除了國家征收農地以外，也允許農村集體經營性建設用地直接入市，從而形成多元的建設用地供給格局，改變現(xiàn)行的國家壟斷城市建設用地一級市場的格局。

　　中央之所以要“縮小征地范圍”，一是當前征地中出現(xiàn)了嚴重的沖突，引發(fā)巨大社會矛盾，中央希望通過縮小征地規(guī)模來減少征地沖突。二是中央接受了土地應按是否用于公共目的來決定是否征收的觀點(這也是憲法表述)，認為只有為了公共利益才能強征農民土地，為經營性目的強制農民土地是不正義的(當然，這是極大的誤解了中國土地制度)。

　　“縮小征地范圍”，即允許符合規(guī)劃與用途管制的農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同價同權，就可能不只是要解決過去農村集體經營性建設用地的歷史遺留問題(因為在諸如深圳等發(fā)達地區(qū)，農村經營性建設用地事實上已經納入到城市建設之內了)，但在當前中國正處在快速現(xiàn)代化與城市化背景下，與人口城市化同步進行的土地城市化，必然要求城市繼續(xù)擴張，必然要有大量農地轉用為非農建設用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴大非征收的集體經營性建設用地的供給。

　　在不可能允許農村新增經營性建設用地情況下面，“縮小征地范圍”所預留出來的城市建設用地供給，就只可能由過去遺留下來的現(xiàn)在可以與國有土地同等入市的農村經營性建設用地來填補。又因為城市擴展只可能平面推進，而在城市平面推進的農村，真正農村集體經營性建設用地規(guī)模極小，可能只占到全部土地面積的不足5%，其余皆為耕地、荒地和宅基地，不足5%的經營性建設用地不足以填補“縮小征地范圍”所空余出來的城市建設用地缺額，而其他土地又不能入市。怎么辦?

　　有兩個辦法來解決，一是允許其他地區(qū)的農村集體經營性建設用地置換成為指標，從而在城市規(guī)劃區(qū)內落地，將相應的農地變?yōu)榭梢灾苯尤胧械霓r村集體經營性建設用地，二是仿照國土部于2006年試行的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤辦法，讓邊遠農村農民減少建設用地面積，而在城市規(guī)劃區(qū)內相應增加農村集體經營性建設用地供給。

　　無論哪一種辦法，總歸要變成城市建設用地的土地，只可能是城市規(guī)劃區(qū)內的近郊農村土地，國家縮小征地范圍，就使規(guī)劃區(qū)內的農村集體可能有更大自主供給經營性建設用地的空間乃至需求，規(guī)劃區(qū)內現(xiàn)有農村集體經營性用地面積太少，供給缺口太大，因此，通過將遠郊規(guī)劃區(qū)外不值錢的農村集體經營性建設用地甚或一般建設用地通過掛鉤，在減少遠郊建設用地面積情況下，增加規(guī)劃區(qū)內農村集體經營性建設用地面積，自主供應城市建設用地。

　　在邊遠地區(qū)，無論是農村集體的經營性建設用地還是宅基地，都是低價的，而城市規(guī)劃區(qū)可以與國有土地同等入市的農村集體經營性建設用地與國有土地同地同價，就具有極高的價值，通過掛鉤，規(guī)劃區(qū)內的農民集體就可以以極低的費用獲取邊遠地區(qū)的建設用地指標，而以極高的價值將土地入市，這樣一來，國家縮小征地范圍所空缺出來的數(shù)量巨大的自主入市農村土地，就可以產生巨額農地非農使用的增值收益，這部分增值收益的絕大多數(shù)歸規(guī)劃區(qū)內的農村集體所獨享，從而就滋養(yǎng)出來一個本來沒有的龐大土地食利階層。

　　再來看后面兩句，其實，只要國家縮小征地范圍，就必然會讓規(guī)劃區(qū)內的城郊農民自主供地，城郊農民就可以獲得巨大土地增值收益，這樣的背景下再談“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”，意義就不大了。

　　II、政策辨析

　　按《土地管理法》，當前中國城市建設用地制度基本上是遵循“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”進行運作的，這樣一種城市建設用地制度安排就使國家壟斷建設用地一級市場，同時放開建設用地二級市場，國家通過征收農民土地，再將征收農地轉為國有建設用地，而使國家可以有效調控建設用地的供給，并獲得農地非農使用增值收益的主要部分。

　　在以上土地制度安排中，國家通過地方政府征收農民土地，給農民以征地補償，但總體來講，國家給農民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償?shù)模o農地補償?shù)淖罡咧禐檗r地原產值的30倍。實踐中，發(fā)達地區(qū)征收農民土地，給農民和征地補償普遍已經超過30倍，尤其是留地安置，利益巨大。十八屆三中全會決議中提出要“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”，某種意義上是對當前地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定的追認，同時，《決議》提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，過去中央提出給農民的征地補償，一是強調不超過30倍農業(yè)產值，二是強調要保障被征地農民收入不降低、生活有保障這樣兩個標準。無論哪種說法和做法，當前的土地制度實踐中，給被征地農民的補償是以土地原有用途為依據(jù)的，在地方政府的具體政策實施中，則有讓被征地農民分享土地非農使用增值收益的若干做法(比如留地安置)，只是這種做法所占比重不大，主體仍然是將農地非農使用增值收益的大部分留歸地方政府，成為眾所周知的“土地財政”。

　　現(xiàn)行土地制度安排有巨大優(yōu)越性，其核心是做到了“漲價歸公、地利共享”，中國土地制度安排是新民主主義革命和社會主義改造的成果，是消滅了土地私有制和土地食利者階層的制度，土地是基本生產資料。經濟發(fā)展、城市擴張必然要占用土地，農地非農使用所形成巨額增值收益是經濟發(fā)展和城市擴張所帶來，國家通過地方政府以土地原來用途給予補償，而以非農使用后的市場價值賣出土地，從而獲得了大部分農地非農使用的增值收益，此增值收益又主要用于城市基礎設施建設。當前中國正處在快速城市化的階段，快速城市化帶來大量農地非農使用，及由此形成地方政府巨額土地財政收入。快速城市化的過程也是城市基礎設施建設所需投資巨大的過程，土地財政正好彌補了城市基礎設施建設所需投資。良好的城市基礎設施又進一步推動城市有序擴張。待到城市化基本完成，城市不再有規(guī)模的擴大，即不再需要征收農地時，城市也就不再有主要來自農地非農使用增值收益的土地財政，這個時候，因為城市化已經完成，城市基礎設施建設也已經完成，沒有土地財政，城市仍然可以有序運轉。

　　這個意義上，中國現(xiàn)行土地制度是一個極其重要且良好的制度，是助推中國走出中等收入陷阱的利器，是中國最大的制度紅利。

　　遺憾的是，當前國內學界、媒體乃至政策部門對此土地制度多抱非議，其中主要理由是征地損害農民利益，引發(fā)社會矛盾，因此要改革現(xiàn)行征地制度。

　　從筆者在全國調查來看，幾乎所有地區(qū)的農民都盼土地被征收，道理很簡單，征地補償遠高于農業(yè)收入，且征地往往還要拆遷，而拆遷所獲補償更是遠高于征地補償。農民盼征地、盼拆遷這是一個被刻意忽視的常識。

　　雖然農民盼征地盼拆遷只是一個常識，但如果政府已經劃定要征地拆遷，農民當然會要求更高補償，且政府越是非拆不可，農民就越是團結起來要更高補償，原因無他，就是土地不可移動。如果農民都要高價，地方政府改變城市規(guī)劃，將擬征地區(qū)域劃為基本農田保護區(qū)，農民肯定不滿意。

　　農民要求更高土地補償，這本身并沒有錯，因為農民當然希望更多分享農地非農使用的巨額增值收益，但并非提高了征地補償，農民就會減少分享更大利益的要求，征地沖突就會下降。實際上，最近10年，全國各地征地拆遷補償都大幅度提高了，因為征地補償而發(fā)生的沖突卻更普遍且更激烈了，這就說明，并非僅是提高征地拆遷補償可以解決征地拆遷沖突的。

　　反過來想到是，中國正處在城市化的快速推進過程中，每年征地上千萬畝，拆遷數(shù)億平方米，這么巨大的空前絕后的征地拆遷過程，及如此巨額的土地利益分享，沒有矛盾怎么可能?有沖突不可怕，可怕的是不允許出現(xiàn)沖突，掩蓋沖突，對任何沖突都不敢面對，從而錯失中國快速城市化和現(xiàn)代化的良機。

　　中國未來20年將繼續(xù)是快速城市化的20年，也就是要繼續(xù)大規(guī)模征地拆遷的20年，20年以后，中國城市化將基本完成，城市不再規(guī)模擴張，征地拆遷也就不再有了。那時候，農民再想被征地拆遷就不再有機會了。

　　征地拆遷的農民并非全國農民，而只是城市近郊的農民，這部分農民只占全國農民總數(shù)的大約5%。實際上，這部分征地拆遷中沖突巨大、整個社會都認為他們利益受損嚴重的農民，卻是中國農民中的強勢群體，即使在現(xiàn)行征地制度下面，這部分農民的狀況也遠好于全國農民的狀況。北京郊區(qū)農民的狀況不只是遠好于全國農民，而且要好于北京市民，難道這不是所有北京人都知道的現(xiàn)實嗎?

　　進一步適當?shù)靥岣弑徽鞯剞r民的補償，讓被征地農民更多分享農地非農使用的增值收益，以及“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”，都是對的，但如果讓城郊農民可以以自己土地直接進入城市建設用地市場，從而獲取土地非農使用的全部增值收益，這不僅不符合當前中國土地制度的憲法秩序，影響中國城市建設，而且會形成一個極其龐大的既未投入努力又不承擔風險的城郊土地食利集團，這是極其不正義的。

　　因此，現(xiàn)行土地制度包括征地制度沒有理由不堅持。

　　另外一個方面，對于在過去特定歷史條件下面形成的農村集體經營性建設用地，采取特事特辦，以解決歷史遺留問題。這部分已經由農地或一般建設用地轉用為農村集體經營性建設用地的土地，與國有土地同等入市，同價同權，這部分土地就相當于對既有歷史的承認，就是對歷史問題的處理，相當于深圳將已經非農使用的農村集體建設用地一次性轉為國有土地一樣。這些農村集體經營性建設用地，在城市建設用地二級市場上同權同價，從而有效配置城市建設用地資源。這個意義上講，除農村集體經營性建設用地這一歷史遺留問題以外，國家在建設用地仍然采取壟斷一級市場、放開二級市場的制度安排，主體制度未有改變。

　　唯一差別是，農村集體經營性建設用地未經國家征收，即直接與國有土地同等入市，從而可以獲得土地市場上巨大的土地利益，這就使得過去將農地轉用為經營性建設用地的地區(qū)的村社集體和村民因為可以獲取如此巨額土地利益而一夜暴富，成為土地食利者。其中典型是深圳30萬原住民因為在建深圳特區(qū)時將村莊集體的土地非農使用，未經國家征收，土地及其上建筑即可以在城市土地二級市場上買賣流通，從而可以戶戶成為千萬甚至億萬富翁。

　　但我們知道，世界上沒有無緣無故的財富，極少數(shù)特定區(qū)位農民一夜暴富，成了土地食利者，必有人利益受到損失。只是，既然是歷史遺留問題，這個歷史遺留問題已經形成既得利益，這筆糊涂帳因此很難算得清楚，就干脆通過允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市，同權同價，來消化掉吧。

　　下不為例。

　　我們千萬不能搞城市與農村所有建設用地的統(tǒng)一市場。

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