盤活土地資源，顯化土地價值，還權賦能，同地同權同價等等提法，誤會了當前中國土地制度的基本邏輯，實踐中若硬要按此蠻干，必然會導致嚴重后果。

　　一、

　　當前學界和政策部門關于建立城鄉統一的建設用地市場的討論很多，一些地方已經開始進行實踐的嘗試。筆者以為，建立統一的城鄉用地市場，將對中國現行土地制度造成重大沖擊，我們需要認真研究所謂“城鄉統一的建設用地市場”的內在機制及其后果，在作深入研究和比較長期的地方實驗之前，千萬不要貿然將此列為國家層面的制度安排。

　　最早關于建立城鄉統一的建設用地市場的政策文件，可以追溯到《關于深化改革嚴格土地管理的規定》(國務院[2004]28號)，《規定》指出：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”;十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村發展若干重大問題的決定》(中發[2008]16號)提出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。

　　仔細閱讀十七屆三中全會決議的以上條款就可以發現，十七屆三中全會決議中“與國有土地享有平等權益”的集體建設用地，有幾個十分關鍵的限定：a、依法取得，b、農村集體經營性建設用地，c、必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，d、在符合規劃的前提下。這里尤其要注意是b項限定，即農村集體經營權建設用地。

　　在國家層面制度出臺前，地方政府陸續出臺了相關文件，比如廣東、浙江、成都、長沙、無錫、寧波、洛陽等地均出臺了《集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》。總體來講，地方政府具有很強的流轉農村集體建設用地的沖動，原因是希望通過農村建設用地的流轉來獲得更多建設用地，推動經濟發展。比如成都市從2008年開始，相繼出臺《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》(成國土資發[2008]124號)等10多個配套文件，對集體建設用地的依法取得、登記頒證、流轉用途和程序、市場交易、基準地價、抵押融資、收益分配等事項做出了明確規定。一是強調流轉土地使用權的集體建設用地必須依法取得?？梢允且婪ù_權的存量集體建設用地，經依法批準農轉用的集體建設用地，經依法批準通過土地綜合整治集中使用的建設用地。二是合法取得的集體建設用地使用權可以通過出讓、轉讓、出租、作價(出資)入股、聯營、抵押等方式流轉。三是流轉集體建設用地可用于工業、商業、旅游業、服務業等等(不得用于房地產開發)，當有兩個以上意向用地者時，必須進入土地有形市場公開交易。四是由區(市)縣人民政府制定并公布集體建設用地基準地價。五是縣鄉政府可按一定比例，從集體建設用地使用權初次流轉收益中提取公共基礎設施和公共事業建設配套費及耕地保護金，剩余絕大部分收益歸集體經濟組織所有，用于農業農村發展。

　　國土資源部2012年4月對成都市城鄉統籌試驗區土地制度改革實驗的評估認為：成都市“在符合土地利用規劃、城鄉建設規劃和產業發展規劃的前提下，允許依法取得的集體建設用地通過出讓、轉讓、出租、作價入股、聯營、抵押等形式進行流轉，用于工業、商業、旅游業、服務業發展，探索建立城鄉統一的土地市場，實現國有建設用地與集體建設用地享有平等權益”。

　　比較成都做法與十七屆三中全會決議的相關規定，兩者之間有著巨大差異，主要有兩點，第一，十七屆三中全會規定，對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下，與國有土地享有平等權益，即是說，僅僅是依法取得的農村集體經營性建設用地才可以與國有土地享有平等權益。農村集體非經營性建設用地不得流轉，也不可能享受與國有土地平等權益。成都市的規定則完全不同，按成都市的規定，所有農村集體建設用地都可以流轉并可以變成經營性用地，這樣，十七屆三中全會所指極少量的可能不足千萬畝的農村集體經營性建設用地，按成都方案就變成當前中國2億多畝的農村集體建設用地(主要是農民宅基地)，這個差異太大，對中國基本的土地制度構成巨大的沖擊。第二，從十七屆三中全會決議看，中央明顯是對過去已經形成的“依法取得的農村集體經營性建設用地”的既成事實的被動認定和限定，而不是在政策和法律上鼓勵更多農村集體建設用地轉化為經營性建設用地，成都方案則是試圖利用政策口子來普遍地讓農村集體建設用地享有與國有土地平等權益，同地同權同價。

　　二、

　　成都為什么如此強烈地要求農村集體建設用地與城市國有建設用地同地同權同價，如此強烈地要求建立城鄉統一的土地市場?因為成都的同志認為，要發展農村經濟，改變農民居住生活環境，沒有別的辦法，唯有一條，就是所謂“深化農村土地產權制度改革，顯化農村土地價值，保障農民財產權益，推動城鄉統籌發展，從根本上解決‘三農’問題”。

　　據《南風窗》報道：“成都市從2008年開始的農村產權制度改革，準確地觸及到了土地這個本質話題。‘農村發展錢從哪來?’這是成都自2003年開始城鄉一體化改革者就一直思考的課題。成都的改革者認為，農民實際上是端著‘金飯碗’過著貧困和相對貧困的日子”[1]。

　　中國人民大學嚴金明教授也認為，“要讓農村‘活’起來，必須先讓土地‘活’起來。因為，土地是農民乃至農村最重要的生產要素。因此，有必要改革當前的土地管理制度，使土地要素也能夠在一定范圍內‘流動’起來，以實現城鄉土地資源整合”。“城鄉土地二元結構體制限制了城鄉土地的統籌開發和高效利用，有待通過改革和創新土地管理制度予以解決”。“當前有效解決‘三農’問題的出路之一，就是通過改革創新土地管理制度，充分盤活農村土地資源和資產，利用好土地增值收益，促進農業發展，農民增收”。[2]嚴金明教授的觀點是當前學界所持主流觀點，很少有不同聲音。這種觀點是完全錯誤的。

　　成都市常務副市長孫平在答《南風窗》記者問時說：“農民向城鎮轉移，需要支付社會成本(公共設施和社會保障等)和眾多成本(住房、教育、醫療等)。巨大的城鎮化成本阻礙了城市化進程，政府承受不了，農民負擔不起。但農村和農民占有大量豐富的資源，如果能讓這些資源進入市場流動，在為工業化和城鎮化提供發展空間的同時，實現其價值的顯化，就可以解決城市化成本問題。”“因此，促進農業農村經濟發展、加快新型城市化步伐、大幅度增加農民收入，都應當加快構建城鄉統一的市場經濟體制，實現生產要素在城鄉之間的自由流動，發揮市場配置資源的基礎性作用，促進土地、資本、勞動力等生產要素價值的最大化”。“從2008年初開始，成都市全面推行了以‘還權賦能’為核心，建立‘歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢’的現代農村產權制度為目標的農村產權制度改革，對農村土地和房屋實施確權、登記和頒證，全市90%以上農戶參與了農村產權制度改革，2010年6月將完成全部領證確權。經過這些努力，農民拿到了土地承包經營權證，宅基地使用權證，房屋所有權證和林權證，有了維護自身權益的手段，也有了獲取財產性收益的途徑”[3](著重號為引著所加)。

　　還權賦能，“權”是農民完整的財產權利，“能”則是農民作為市場經濟主體把握自身發展和命運的能力。

　　從以上引述可以看到成都市以及學界普遍的關于縮小城鄉差距，發展農村經濟和提高農民收入的藥方，都是所謂將農村資源變資產再變財產，而農村和農民最大的資源就是土地，通過市場機制“顯化”農民土地的價值，從而使農民擺脫“端著‘金飯碗’過著貧困和相對貧困日子”。農民的土地無非是耕地和宅基地，耕地只能用于農作，農作收益相對有限，因此，很少有人會認為耕地一確權也可以顯化價值從而從根本上解決三農問題，因此，資源變資產變財產的所有希望都寄托到了農民宅基地上面了。孫平講農村和農民有豐富的資源，就是指農民還有戶均半畝的宅基地。如果可以通過建立城鄉統一的土地市場(主要是建設用地市場)來顯化土地價值，從而讓農民的宅基地(建設用地)可以獲得與城市建設用地同樣的市場價值，則以當前城市建設用地動輒幾百萬元/畝，農民雖然只有半畝宅基地，卻因為城鄉統一土地市場的建設用地的驚人價格而讓農民足以一夜暴富，因此徹底解決三農問題，也就徹底解決了成都市在進行城鄉統籌所一再操心的“錢從哪里來”的問題。

　　三、

　　成都的同志顯然是只知其一不知其他，其中要害是，他們不理解城市建設用地價值的來源。具體來說，城市建設用地價值來源與兩個因素有關：一是當前國家為保護耕地而采用偏緊的建設用地供給政策，且對土地用途包括城市建設用地的用途(工業、公益和經營)進行管制，從而使城市經營性建設用地具有一定稀缺性，因此提高了城市經營性建設用地的市場價值。二是因為土地的不可移動特性，使得不同區位的城市經營性建設用地具有完全不同的市值，比如北京三環內，每畝經營性建設用地市值都是在千萬元以上，而六環以外的市值可能只有三環內的二分之一甚至五分之一。成都市一圈層國有建設用地使用權市值在數百萬元，而三圈層城市經營性建設用地使用權只有幾十萬元/畝。這個很容易理解，因為城市發展是在特定空間中擴展的，特定區位的土地具有其他區位所不可比擬的方便和因此帶來的商機。

　　現在假定農民的宅基地(建設性用地)都可以流轉且可以成功轉化為經營性建設用地，且通過建立城市統一的土地市場，使農民建設用地可以進入到城市建設用地市場上，其后果是，海量農村建設用地進入到城鄉統一的土地市場，而使當前國家偏緊建設用地供給所產生的城市建設用地稀缺性消失，因為建設用地稀缺而抬高的建設用地市場價值不再存有或極大地降低。這樣一來，決定建設用地價值的唯一關鍵因素是其位置。

　　土地最重要的特性之一是其不可移動性，農民的宅基地或農村建設用地也是不可移動的，不同區位農村的建設用地因其區位是否具有優勢，而具有極為不同的價值。正好處在城郊或旅游開發區的農村，因其區位優勢，可以獲得與城市經營性建設用地同等的市價，從而足以讓這部分農村的農民一夜暴富，但絕大多數農村不具有進行商業開發的區位優勢，其建設用地因此一文不值。

　　這樣一來，即使政策和法律允許農村建設用地自由流轉，可以用于經營，可以建立城鄉統一的土地市場，其結果也一定是市場機制一定要發揮作用。具有區位優勢的農村建設用地，因其稀缺而可以獲得動輒百萬元/畝的市值，這個區位的農民一夜暴富了，這個區位的三農問題徹底解決了。這樣具有區位優勢的農村只占全國農村的5~10%，而全國90%的農村不具有這樣的區位優勢，因此其建設用地供給充分，沒有需求，建設用地一文不值[4]。

　　這樣看來，建立城鄉統一的土地市場的可能后果，不是所謂從根本上解決三農問題，而是在農民中形成一個土地既得利益集團，這部分人數很少，他們的問題是解決了，但全國90%農民的問題并未從這一制度安排中受益，三農問題當然也不可能解決。有人說，這至少解決了5~10%農村的三農問題。這樣說當然也是可以的。但正如這個世界沒有無緣無故的愛一樣，也不會有無緣無故的財富，5~10%的具有區位優勢農民一夜暴富，他們的錢是從哪里來的?一旦考慮到了這個問題，我們就可能發現，允許農村建設用地自由流轉，建立城鄉統一土地市場，從而形成了一個占農民5~10%的土地利益集團后，三農問題更加沒有解決可能了。這里就不討論土地利益集團本身必然具有的寄生性和腐朽性。

　　為什么這樣說?當具有區位優勢的農民可以憑借其特定區位來獲取巨額土地級差收益時，在之前基本上由國家通過地方政府壟斷獲取的土地利益(土地財政)就有相當一部分轉移到了特定區位農民那里，這就是農民一夜暴富的秘密，是所謂土地價值顯化的來源。在現行土地制度安排中，農民的宅基地不能流轉也不能用于經營目的，真正可以與城市經營性建設用地“同地同權同價”的農村集體建設用地僅是特定歷史條件下形成的“依法獲得的經營性的建設用地”，這些特定歷史條件下形成的數量很少的農村經營性建設用地不僅數量少而且是特例的?，F在成都市允許農村所有建設用地進入到經營性領域，這樣一來，在成都市大量的特定區位的農村集體建設用地就可以進入到與國有經營性建設用地“同地同權同價”，以作為土地供給方來獲取土地級差收益了。

　　因此，現行土地制度安排可以排除極少數依法獲得的農村經營性建設用地的擾動。則國家通過地方政府征收農村集體土地為國有土地，又將部分國有土地用作經營性用途，在土地二級市場上招拍掛(土地使用權)。國家征收農民土地是按農業用途支付費用，而在壟斷國有建設用地一級市場放開國有建設用地使用權二級市場的情況下，因為偏緊的建設用地供給和特定區位，地方政府可以在征收土地成本和拍賣土地收入之間形成巨大差價，這個差價就是地方政府的賣地收入，即“土地財政”。地方政府正是有了土地財政，才可能廣泛開展大規模的城市基礎設施建設，才可能降低對中央財政的依賴，以及成都市政府才有能力為農民提供耕?；?，提供每村20~30萬元的公共服務補助經費，及開展其他各項統籌城鄉建設的事業。

　　現在按成都市的設想，讓農民建設用地自由入市，則特定區位的農村集體建設用地就要來分享之前由國家通過地方政府所獨享的土地增值收益。其結果只能是農民所得正是地方政府所失，農民所得越多，政府所失越多。沒有平白無故的財富涌流出來。

　　這樣一來，后果就比較麻煩，即成都方案導致具有區位優勢的農民富裕，由此造成地方土地財政減少。地方土地財政減少，地方政府就不僅更加無力進行城市基礎設施建設，更加依賴中央財政，也更加無力對真正需要公共財政(含土地財政)陽光普照的90%農民提供與城市均等化的基礎設施和公共服務，無力進行城鄉統籌。5~10%的具有區位優勢的農民越是可以獲得巨大財富，地方政府就越是要減少土地財政收入，從而就越是沒有能力為真正廣大的占農民90%的農村提供城鄉統籌的服務。

　　也就是說，試圖通過建設城鄉統一的土地市場來解決三農問題的想法太過輕率荒唐了。成都市因為政府拿不出錢來在短期徹底解決三農問題，而期待通過土地制度全面改革來讓農村煥發活力，涌流財富，從而迅即解決三農問題，這種愿望是好的，只是提問題的方式可能錯了：三農問題是涉及九億農民的大問題，絕非一朝一夕可以解決。以為一確權，一還權，一市場化，一私有化，就可以解決任何問題的想法，就不只是太過簡陋，而且太過輕率了。

　　更讓人震驚的是，當前學界和政策部門一直彌漫著這種輕率的情緒，而幾乎沒有有力的批評性力量來制衡和提醒。學界、政策部門和媒體對成都做法的普遍叫好，實在是不正常的事情。

　　四、

　　在成都調查和看關于成都城鄉統籌的資料，出現頻率最高的幾個詞是：盤活土地資源，顯化土地價值，建立市場機制，還權賦能，同地同權同價。所有這些其實都只有一個指向，即幾乎所有人都似乎認為，如果能讓農民的宅基地換出錢來，成都市的城鄉統籌就好辦了。成都市常務副市長孫平說，“按照成都市統計局的估算，一名農民要變成居民，成本約20萬元，目前成都市仍然有600萬農民，可見城市化代價不菲，成本不低”。按300萬農民變城市居民來計算，需要有6000億元成本來助推農民變居民。而若成都市農民可以節余出100萬畝宅基地，每畝30萬元折價計算，僅僅是將宅基地變成資產流動起來，就可以獲得3000億資金，足以籌措到成都全市完成農民市民化任務一半的資金。

　　但正如前面分析，成都市的這種計算方法是靜態計算，完全不具有現實可能性，這其中的一個關鍵是對土地本身的認識有誤。

　　成都同志常講要盤活土地資源，意思是農村宅基地是資源，是市場經濟最重要的生產要素，這個生產要素現在因為體制機制的原因而無法進入市場流動，沒有能夠進入到生產環節，因此使得市場本身無法將不同生產要素有效組合起來生產更多財富，由此造成了經濟效率的損失和社會財富的浪費。

　　現在我們姑且認為，農民宅基地作為建設用地不存在位置的限定，而可以自由移動到城市參與市場經濟的生產過程，我們也要問一個問題，即，影響當前經濟發展，決定當前財富創造速度的，是用于城市建設的土地資源不足嗎?絕大多數經濟活動(不說所有的話)都是在土地上展開的，但并非有了土地就可以展開經濟活動和生產財富。經濟生產是由勞動、資本和土地三個主要生產要素組合起來才得以進行的，而決定經濟生產能夠持續的基本前提是生產產品可以在市場上銷售出去。中國目前正處在經濟高速發展階段，也處在高速城市化發展進程中，生產必須快速發展，同時生產出來的產品又能銷售出去。生產要素的組合和市場供求關系的調節，國內國際市場格局是決定一個國家經濟增長速度及方式的重要基礎。

　　如果中國繼續有高速增長的基礎，有豐富的勞動力，有足夠資本，有國內外的需求市場，也有國內外的原材料供給能力，而只是缺少用于建廠房的建設用地，則中國目前的問題就好辦了。因為恰恰是在土地供給上，中國土地制度有無比優越性，即中央完全可以增加建設用地指標以滿足經濟發展的需要。中國獨特的土地制度使中國有巨大的低成本供給經濟發展所需建設用地的能力。

　　同時，中國又是一個人多地少的國家，為保護糧食安全，中國采取最嚴格保護耕地的國策，因此，雖然中國可以為經濟高速發展提供建設用地，國家卻不允許浪費土地，也因此要求城市建設和發展要集約節約利用土地。正是因為這樣，國家每年依據經濟發展的需要決定各級地方政府年度用地計劃，并保持偏緊的建設用地供給。中國目前不是絕對已無地可用于經濟發展和城市建設，而是為了保護耕地而有意識采用偏緊的建設用地供給，使各級地方政府在招商引資、經濟建設、城市發展中做到集約節約用地。

　　換句話說，當前城市建設用地相對稀缺，是國家在經濟增長、保護耕地和調節地區差異等方面進行綜合考慮后的宏觀決策，并非中國已經到因建設用地資源不足以致于阻礙了經濟發展，從而必須讓農民將自己的宅基地騰出來以供經濟發展所用的地步。城市建設用地的偏緊供給和相對稀缺，是國家根據宏觀經濟形勢所作的有意的政策安排，是中央的戰略決策，是有意為之，是宏觀經濟調控之一種，而非硬的土地資源約束。

　　現在事情變得古怪起來了。因為中央宏觀調控，以在經濟增長、城市發展、保護耕地、集約節約用地之間達到平衡所采取的偏緊的建設用地供給，并因此造成建設用地相對稀缺和建設用地相對高估的市價，使地方政府普遍感到建設用地不足，地方政府因此有突破中央調控的強烈沖動。突破辦法之一是利用城鄉建設用地增減掛鉤政策將農村建設用地的減少與城市建設用地的增加聯系起來。但這一聯系所造成的問題不僅僅是地方政府突破了中央的土地調控政策，而且農村建設用地的減少往往是通過強迫農民上樓節余出宅基地從而獲得城市建設用地指標。城市增加建設用地指標，卻非得去拆農民房子讓農民生活生產更加不便，再由此將農民宅基地復墾為耕地從而來突破中央對地方政府用地指標的限制，這樣，問題就變得滑稽起來，即好象現在中國已經到了非得逼迫農民騰出自己宅基地以復墾為耕地否則中國糧食就不安全的地步了。但其實中國現在耕地完全沒有緊張到非得農民拆掉舊房子騰出宅基地以上樓節約土地種糧來養活中國的地步。要知道，拆農民房子不只是浪費資源，而且讓農民上樓(以減少占地)往往造成農民生產生活的極大不便。倘若真的糧食不足，隨著農民進城，他們在農村的宅基地不用政府去折騰，他們也會自動復墾為耕地種糧，以生產越來越稀缺昂貴的糧食的。

　　由此我們可以清楚地看到，增減掛鉤并沒有將農民拆房騰出的宅基地用到城市建設中去，而只是復墾為了耕地。或者說，農民騰出來的宅基地并沒有作為生產要素進入到與資本、勞動結合起來的生產領域，農民節余出來的宅基地僅僅是作為指標，而讓地方政府獲得了相應數量的新增城市建設用地指標，這個建設用地指標還得落地，還得在城郊農村征地，只有這個在城郊征收的土地才真正作為生產要素進入到工商業環節從而創造出價值。不用農民騰出的宅基地，而由中央政策增加建設用地計劃，地方政府就可以在城郊征地，現在一個增減掛鉤政策的出臺將事情搞得無比復雜，學界和政策部門都被套進去搞糊涂了。調研期間，據說中央今年一次給成都增加了12萬畝用地計劃，按盤活土地資源的說法，就是中央一下子為成都提供了12萬×30萬/畝共計360億元的資源?有這樣的好事，那中央就專門下指標來創造財富?

　　換句話說，在增減掛鉤中，農民節余建設用地被復墾為耕地，從而形成城市建設用地指標，這里只有指標而沒有買賣復墾的土地(節余宅基地被復墾為了耕地，而耕地是很廉價的)，這時候說盤活農村土地資源，難道是指將指標作為資源來盤活以顯化土地價值，難道就是空手套白狼地通過指標來換取真金白銀?這些真金白銀誰來出呢?

　　成都市現在還不只是想在增減掛鉤這樣的小政策上做文章，而且想將所有農村建設用地資源盤活，讓農民捧著的土地金飯碗變成真金白銀，其辦法是允許農民宅基地流轉，允許農村建設用地可以用作除房地產以外的任何經營性項目，并因此通過城鄉統一的土地市場，讓農村建設用地獲得與城市建設用地同樣的權益，做到同地同權同價。從而盤活了土地資源，顯化了土地價值，讓農民獲得財產性收入，從而一夜暴富，從而從根本上解決“三農”問題。——這顯然是荒謬的。

　　五、

　　從前面討論中我們可以知道，若我們不考慮建設用地區位因素及不考慮土地財政問題，而將問題簡化，則是大量農村建設用地進入城鄉統一的土地市場的結果不只是會破壞土地規劃，導致中央調控政策失敗，而且如此之多的建設用地入市，必然導致土地市場的崩潰。反過來，因為土地市場的崩潰，使農民騰出來的建設用地根本就無法入市，也就根本不可能達到所謂盤活土地資源和顯化土地價值的目標。當然也就不可能通過所謂“還權”來“賦能”，即所謂通過給農民“完整財產權利”，來讓農民獲得“作為市場主體把握自身發展和命運的能力”的結果。

　　盤活土地資源，顯化土地價值，還權賦能，同地同權同價等等提法，誤會了當前中國土地制度的基本邏輯，實踐中若硬要按此蠻干，必然會導致嚴重后果。

　　2012年8月15日

　　[1] 尹鴻偉、魏晨：“成都農村產權制度改革試水”，《南風窗》2010年第6期。

　　[2] 嚴金明、王晨：“基于城鄉統籌發展的土地管理制度改革創新模式評析與政策選擇”，《中國軟科學》2011年第7期。

　　[3] “統籌城鄉是改變二元結構的有效途徑——專訪成都市委常、常務副市長孫平”，《南風窗》2010年第6期。

　　[4] 在控制建設用地政策下，這些地區卻還有可能通過增減掛鉤等特殊政策，通過指標來分享到城市的土地收益

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