國家汲取能力是指政府從社會獲取財政資源的滲透能力，它是國家制度建設(shè)(state building)的首要任務(wù)。正如Almond和Powell所說，“汲取能力(extractive capacity)和現(xiàn)代國家在很大程度上是一對密不可分的雙胞胎”(1966：35，244)。沒有一個穩(wěn)定的收入流，政府就不可能存在。 早在16世紀，當現(xiàn)代歐洲國家還處在它們的形成階段，Jean Bodin就已經(jīng)認識到這一點，他一針見血地指出“財政便是國家的神經(jīng)” (Braun，1975：243)。到了20世紀，如果國家沒有充分的汲取能力就作不了任何事情。這就是為什么熊彼特(1954)把現(xiàn)代國家稱之為“稅收國家(tax state)”。實際上，稅收，即汲取能力的指標，是所有其它國家能力的基礎(chǔ)。一個政府要達到其政治目標，就必須有能力動員充足的資源;否則就不可能實現(xiàn)任何目標。

　　由于稅收如此重要，因此，加強汲取能力就成為了現(xiàn)代國家制度建設(shè)的中心任務(wù)。然而，汲取并非容易。汲取能力在國與國之間存在著較大的差異;即使在同一個國家內(nèi)部，不同的時期其水平變化也很大。一個評價國家建設(shè)能力進步的方法就是測度流向各級政府的資源，這是因為“國家能力的增強與稅收的增加有著直接的聯(lián)系”(Ardant，1975：174)。

　　近年來，中國的國家汲取能力問題引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注 (王紹光 & 胡鞍鋼，1993;Brodsgaard & Young, 2000) 。不可否認，在過去20年，中國發(fā)生了翻天覆地的變化。但以“放權(quán)讓利”為思路的早期改革也導(dǎo)致了國家汲取能力的急劇下降 (Wang & Hu，2001)。為了扭轉(zhuǎn)這個危險的勢頭，中國政府在1994年用“分稅制”代替了“分灶吃飯”的財政體制。分稅制成功地阻止了國家汲取能力進一不下滑，但在提高汲取能力方面效果卻還不太顯著。中國有可能在不太長的時間里將國家汲取能力提高到世界平均水平之上嗎? 政府如何才能達到這個目標?本文試圖從側(cè)面回答這兩個問題。它對第一個問題的回答是完全肯定的。至于第二個問題，答案也很簡單：溫故方能知新。學(xué)習(xí)外國經(jīng)驗是必要的，但我們自己以往的經(jīng)驗更加寶貴。這篇文章回顧了我們共和國歷史上一個重要的歷史時期：1949——1953年。這段時期盡管時間很短，但共產(chǎn)黨新政權(quán)卻能大幅度提高國家的汲取能力，堪稱人間奇跡。

　　帝制時代的中國，國家財政規(guī)模僅是整個國家經(jīng)濟的一個很小的部分，政府收入從來沒有超過GDP的4%(Perkins，1967：478—92)。即使清王朝倒臺以后，政府所汲取的國民收入份額仍然很小。1916—1928年期間，中國就根本談不上國家財政系統(tǒng)。北京政權(quán)的維持主要靠各種國內(nèi)外的貸款(Young，1971：1—11)。1928年，國民黨取得了政權(quán)，傳統(tǒng)的征稅方法和汲取水平顯然不能應(yīng)付各種新挑戰(zhàn)。盡管南京政府煞費苦心地進行了財政體制轉(zhuǎn)型，然而，國家汲取國民收入的份額僅有少量的增長 。1936年可能是國民黨政府最好的一年了，但是整個政府預(yù)算也不過只有GDP的8.8%(汪之庸，1952：115—16) 。然而，1949年共產(chǎn)黨取得政權(quán)后，新政權(quán)預(yù)算收入占國民收入的比例就達到了史無前例的水平。如圖1所示，1950年，這是中華人民共和國建立的第一個年頭，政府收入對國民收入的比例就已經(jīng)接近16%。三年后，這個比例超過了30%。新中國預(yù)算收入相對于國民收入的高比例不僅體現(xiàn)在歷史的比較上，同時也體現(xiàn)在與同期其它國家的比較上。在表1所列出了11個國家，它們的人均收入在50年代與中國的人均收入相當，但公共部門的規(guī)模卻遠遠落在當時的中國后面。

　　表1 50年代發(fā)展中國家的國家汲取能力

　　國家 稅收收入占國民收入的份額(%)

　　中國，1950年 15.8

　　中國，1951年 25.1

　　中國，1952年 29.5

　　中國，1953年 30.1

　　阿富汗 5

　　緬甸 19

　　柬埔寨 12

　　埃塞俄比亞 5

　　印度 10

　　印度呢西亞 13

　　利比里亞 16

　　尼日利亞 11

　　巴基斯坦 10

　　蘇丹 12

　　泰國 12

　　來源：財政部(1985：15，152);Lardy(1978：41)。

　　圖1：政府收入占國民收入的比例(1950年—1983年)

　　來源：財政部(1985：152-153)。

　　回想起來，如果共產(chǎn)黨沒有充足的收入流作保證，新建立起來的中華人民共和國可能就無法控制通貨膨脹，鞏固政權(quán)，擔負起抗美援朝戰(zhàn)爭的成本，把經(jīng)濟恢復(fù)到戰(zhàn)前水平，以及為預(yù)定要進行的社會主義改造奠定基礎(chǔ)。

　　新政權(quán)是如何取得以往那些政權(quán)無法取得的這些成就呢?這個問題是相當?shù)劐e綜復(fù)雜，這是因為，1953年以前中華人民共和國還沒有大規(guī)模把工業(yè)和商業(yè)轉(zhuǎn)為國家或集體所有制。從理論上說，中央計劃經(jīng)濟有助于汲取稅收，這是因為，國家需要監(jiān)控的僅是那些數(shù)量較少的大型經(jīng)濟實體，而且公司歸國家所有或受國家控制，管理人員也是由國家任命的。但是在1949年—1953年，中華人民共和國的中央計劃經(jīng)濟羽翼尚未豐滿。私營部門盡管在相對規(guī)模上不斷收縮，但是仍舊占據(jù)了當時國民經(jīng)濟的很大一部分。成千上萬的私營公司以及上百萬的手工業(yè)者和店主仍舊從事商業(yè)活動。事實上，1955年至1957年的社會主義改造運動并沒有使國家財政收入增加很多。這從圖一看得很清除，從1953年直到1978年改革開始，國家財政收入占GDP的份額一直在30%到35%之間波動，并沒有大大超過1953年所達到的水平(財政部，1987：15，152，156)。因此，社會主義工商業(yè)的改造不能解釋中華人民共和國的汲取能力的增強，因為在此之前，政府的汲取能力已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。

　　這篇文章將討論新政權(quán)是怎樣取得以往政權(quán)以及第三世界那些與之相類似的國家所沒有取得的成就。我將著重分析中國中部最大的城市--武漢在1949年-1953年這一時期的歷史情況，這一時期也是中華人民共和國國家建設(shè)的關(guān)鍵時期。如果武漢財政收入提高的基本機制也適用于其它地方的話，這個案例研究也將有助于解釋中華人民共和國資源汲取的一般性問題。首先，我提出關(guān)于分析加強汲取能力制度條件的理論框架。然后，我將闡述這些年里預(yù)算收入的主要來源以及新政權(quán)所面臨的各種約束。文章的最后兩部分，我將討論國家確保收稅者和納稅者服從納稅所憑借的手段。

　　解釋框架

　　有關(guān)國家汲取能力的文獻汗牛充棟，但其關(guān)注的重點是國家已經(jīng)取得的汲取水平，而很少關(guān)注國家從社會汲取資源的機制 。歸根結(jié)底，政治系統(tǒng)的汲取能力取決于該體系能否建立一套關(guān)于向社會征稅的合理機制。以下幾個方面對于加強稅收的汲取能力是非常重要的：稅收規(guī)則明確，并被毫不動搖得以貫徹;收稅者得到合理地配置、訓(xùn)練、組織并且能夠依法辦事;納稅人可以明確地被認定，并且登記在冊，他們的收入狀況也可以得到充分的審計;其它政府部門在執(zhí)行稅收條例時與征稅主管部門能夠充分保持合作;稅款得以征集;對違規(guī)者進行適當?shù)膽土P(Surrey，1958)。然而，為了做到這一切，政府必須具有一定自主性，使其官員不被特殊利益集團俘虜，從而保持政府行為的一致性。

　　納稅者的服從(taxpayer compliance)

　　說到底，政府汲取能力取決于它在多大程度上獲得了納稅者的服從。如果納稅者都照章辦事，政府便能獲得充足的收入。如果偷稅漏稅普遍，那么政府就不可能有錢應(yīng)付其基本支出。

　　不管納稅者對政府的一般態(tài)度如何，納稅者服從一直是國家稅收的一個重要問題。當然，如果公民認為他們的政府具有合法性，征稅就相對容易(Webber和Wildavsky，1986：33)。但是，合法性不能解決免費搭車(free-rider)問題。一個人盡管他在政治上支持政權(quán)，但是仍有可能為了獲得收益而不愿付出任何成本(Levi，1988：48-50)。

　　在受到人民廣泛地擁護下，共產(chǎn)黨取得了政權(quán)，這對它尋求公民的合作較為有利。在相同條件情況下，這種普遍的政治支持使新政權(quán)能以較低的成本獲得了納稅者服從。然而，這并不能完全消除納稅者偷逃稅款的動機。為了盡可能擴大財政收入，新政權(quán)不得不尋求各種手段以減少稅收流失以及避稅行為，這和其它時期的中國政府，以及其它國家的政府所必須做的并沒有什么區(qū)別。

　　納稅者自愿服從通常是難以實現(xiàn)的，因此國家必須通過設(shè)立監(jiān)測以及執(zhí)行機制來獲得納稅者服從。監(jiān)控系統(tǒng)(monitoring system)是必要的，這是因為納稅者對他們的經(jīng)濟條件有隱瞞以及給出虛假信息的傾向。獲得納稅者服從，監(jiān)控系統(tǒng)必須具有以下三方面的功能。首先，它應(yīng)當能夠確定哪些人負有納稅義務(wù)。確認潛在納稅者是有效稅收管理的第一步。其次，監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)當有能力獲得用以評價納稅者能夠負擔的信息。利用這種信息國家就能確定每個納稅者應(yīng)該為財政收入提供的稅金。第三，監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)當有能力查出不遵守納稅規(guī)定的情況。國家應(yīng)當有能力確定哪些人遵守了納稅義務(wù)以及哪些人沒有遵守納稅義務(wù)。否則，誠實的納稅者可能會覺得他們被“耍”了，被耍的感覺會使他們對納稅感到不滿，并且很可能因此而加入偷漏稅的行列。換句話說，效率低下的監(jiān)控系統(tǒng)不僅縱容了不誠實的納稅者逃稅，同時還可能使本來誠實的納稅者重新考慮是否應(yīng)該守法 。

　　然而，僅有監(jiān)控系統(tǒng)并不能確保納稅人服從納稅。總存在一些人，如果沒有強制他們就不會照章納稅。因此，對納稅者的監(jiān)控系統(tǒng)必須配合以執(zhí)行系統(tǒng)。如果沒有懲罰，違法納稅規(guī)定行為的納稅者將對其他人起到“示范效應(yīng)”，進而可能導(dǎo)致更大范圍的偷逃稅款行為。要想使納稅者遵從稅法，國家必須使遵守稅法的行為相對于不遵守稅法的行為更具有吸引力。只有納稅者認為他們的逃稅行為可能被抓住并且會受到懲罰時才會產(chǎn)生震懾作用。進一步地講，只有當逃稅成本足夠高，逃稅動機才可能被有效抑制 。那么，多么嚴厲的懲罰才算是足夠嚴厲呢?這個問題只有在實踐中才能找到答案。很明顯，如果對逃稅的懲罰只是只是收取稅款的利息或給一點微不足道的罰款，震懾作用會較小。公眾必須了解逃稅行為可能帶來的嚴重后果。對逃稅者采取包括處于沒收財產(chǎn)或監(jiān)禁這類懲罰也許是必要的，不這樣做，就難以產(chǎn)生強烈的震懾作用(Gordon，1990)。不管怎么說，如果納稅者不履行納稅義務(wù)、低報應(yīng)稅收入、不及時納稅，或者更一般地說拒絕與國家稅收征管當局合作，他們必須受到懲罰。執(zhí)行機制必須使對逃稅、欠稅以及其它不遵守稅法行為的懲罰可信。

　　建立和運作監(jiān)控機制和執(zhí)行機制是必須的，但是它們也有成本。如果促使納稅者遵守稅法的成本太高，達到了比多收稅款還高的地步，那么，國家進一步加強稅收監(jiān)控和執(zhí)行就毫無意義了。從國家制度建設(shè)者(state builders)的觀點看，理想的均衡點是國家進一步加強征稅力度所獲得的邊際收入等于邊際成本(Gordon，1990)。當然，精確地找到這樣一個均衡點是不太可能的。實際上，在面臨這些客觀約束時，政策制定者經(jīng)常是采取次優(yōu)的制度與手段來監(jiān)控和執(zhí)行稅收系統(tǒng)。在下面的論述中，我們也可以看到50年代早期共產(chǎn)黨政府也采取了這種策略。

　　上面的討論是假定了國家有加強稅法的愿望。實際上，情況并非一直如此。在很多發(fā)展中國家，國家汲取能力低下的原因是稅收負擔往往加在了那些收入低下的群體上，而富人對政府的影響如此之大以至于政府不得不使稅法在一定程度上屈從于他們的利益，或者對他們的偷逃稅行為視而不見。因此，政府的相對自主就成為建設(shè)國家高水平汲取能力的先決條件。沒有相對于占統(tǒng)治地位的社會階級以及高度組織起來的政治團體的自主性，政府就不可能形成自己的偏好，更談不上確定自己的行動方案了。

　　國民黨政府就缺乏這樣的自主性。盡管國民黨政府知道增加政府財政收入的途徑，但是它從來就沒有真正地把它們付諸實施，這是因為，根據(jù)Arthur Young的觀點(當時他是國民黨政府政權(quán)的顧問和支持者)，“全國和各省的統(tǒng)治精英們(地主，商人和軍閥)” 根本就不希望國家汲取能力得以提高(Young，1970：117)。然而，到了50年代初，戰(zhàn)爭和革命破壞了舊中國的社會結(jié)構(gòu)，以至于不存在任何一個社會集團可以挑戰(zhàn)新政權(quán)。新政權(quán)可以使用任何它所認為有效手段來達到自己的目的。事實上，正如下面所論述的那樣，武漢稅收當局可以相對較小地代價克服社會阻力，迫使納稅者照章納稅。

　　收稅者的服從(tax collector compliance)

　　當然，政府要依靠收稅者來監(jiān)控納稅者的行為以及執(zhí)行稅法。然而，收稅者可能不愿意或者沒有能力完全地為國家利益服務(wù)。為了確保稅收的監(jiān)控系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)是有效的，政府就必須確保收稅者是稱職的，廉潔的。

　　收稅者首先必須學(xué)會如何監(jiān)控納稅人的行為。由于納稅者總是試圖最小化它們的納稅義務(wù)，他們往往通過隱匿他們資產(chǎn)情況來達到逃稅目的。如果收稅人不能充分了解他們應(yīng)稅資產(chǎn)情況，這種逃稅行為就得逞了。當納稅人的資產(chǎn)具有流動性或者會隨時間變化(例如，間接稅)，即使最有經(jīng)驗的收稅者也很難查處逃稅行為。而無能的收稅者充其量也只能收取應(yīng)收稅款的一部分。

　　即使收稅者業(yè)務(wù)能力很強，他們也可能會不嚴格執(zhí)行使國家稅收最大化的稅法。當納稅者發(fā)現(xiàn)收稅者具有很強的監(jiān)控能力時，為了能夠最小化他們的納稅義務(wù)，他們可能會通過行賄手段來促使收稅者對他們稅收進行較低水平的評估。另一方面，如果能夠增加自身收入而不帶任何損失，收稅者可能會接受賄賂或者盜用稅金。在這樣的情況下，稅收舞弊案件就很難被認定，逃稅行為可能也因此而泛濫起來。結(jié)果，政府稅收收入就有可能大量流失。當腐敗行為盛行，常規(guī)的反逃稅策略(降低稅率、增強監(jiān)管、提高懲罰力度)將變得無效(Chu，1990)。那么，防止這種稅收流失最好手段是反腐敗(Shu，1992)。

　　國家采取措施使稅法得到執(zhí)行不僅要從單個的收稅者入手，也要從整個收稅機構(gòu)入手。這些機構(gòu)通常被假定是中央決策制定者的工具，沒有自身的利益或偏好。這些機構(gòu)的使命就是動員稅收收入以服從中央當局的領(lǐng)導(dǎo)。但是，隨著時間的推移，這些機構(gòu)可能會逐漸發(fā)展出自我認同，追求自身利益，即使這些利益與國家整體利益背道而馳也在所不惜。自我利益的膨脹可能會促使這些機構(gòu)截取部分以國家名義征得的稅款。當每一個收稅機構(gòu)都在為自身利益努力控制更多資源的時候，國家有效的汲取能力就逐漸受到弱化。因此，為了最大化地控制所汲取的資源，國家必須具有或者不斷保持國家機構(gòu)的凝聚力。

　　正如國民黨政府顧問Arthur Young所觀察的那樣，盡管在中日戰(zhàn)爭(1937年前)爆發(fā)前，國民黨政府對其行政系統(tǒng)的改進付出了一定的努力，但是“幾乎沒有取得什么成效，各種有關(guān)改革的計劃不過是些廢紙而已”(Young，1971：159)。盡管國民黨政府當時也有部分人忠誠地為政府工作，但是大部分官員都利用他們的地位來提高個人收入 。當時，腐敗不僅盛行于單個的收稅者之間，政府甚至允許稅收機構(gòu)對老百姓進行超越稅法規(guī)定的“壓榨”，從而導(dǎo)致了“官員貪污盛行”(Young，1971：13)。腐敗與超越法律的征稅行為的結(jié)合致使逃稅行為更為猖獗。

　　與之形成鮮明對比的是，50年代初，共產(chǎn)黨政府以“清正廉潔”著稱于世。因此，由于腐敗而導(dǎo)致的財政收入流失急劇地減少。此外，新建立起的國家機構(gòu)還比較年輕，它們尚沒有強大到形成自身政策偏好的地步。這樣，有利于中央政府把大部分財政收入集中到她的手中，并且根據(jù)中央計劃進行協(xié)調(diào)分配。

　　稅收收入的主要來源

　　1927-1937年這十年是南京國民政府的“黃金年代”，關(guān)稅和鹽稅是中央政府的財政支柱。自1854年以來，中國的關(guān)稅一直是在英國領(lǐng)導(dǎo)下，由中外官員共同管理的。1928年以前，幾乎所有的關(guān)稅收入都被用于償還國外貸款和用于庚子賠款。1928年，國民黨政府獲得了完全的關(guān)稅自主權(quán)。國民黨政權(quán)很快就提高了關(guān)稅，關(guān)稅收入因此也迅速上升 。1929-1937年期間，關(guān)稅收入是國家財政收入的最大來源，其中有幾年提供了一半以上的國家財政收入。1929年以后，鹽稅提供了大約四分之一的財政收入 。從1928年到1936年這九年間關(guān)稅和鹽稅的總收入有5年超過了總財政收入的85%(見表2)。在省一級政府，土地稅提供了大約半數(shù)以上的財政收入(Yang Yinpu，1985：82)。鹽稅和土地稅是傳統(tǒng)的稅種，而關(guān)稅則相對容易征收。國民黨政府過分依賴這三種稅源表明，國民黨政府動員其它國內(nèi)資源的能力很低，其汲取能力很弱 。

　　表2：關(guān)稅和鹽稅在國民黨總收入的份額

　　(%)

　　年份 份額

　　1928 62.7

　　1929 90.8

　　1930 93.1

　　1931 92.9

　　1932 86.5

　　1933 85.2

　　1934 43.5

　　1935 40.7

　　1936 68.4

　　來源：Yang Yinpu(1985：44-47)。

　　新中國一建立，共產(chǎn)黨政府就開始尋找新的稅源。在它的統(tǒng)一預(yù)算里(包括各級政府的收入)，關(guān)稅、鹽稅以及農(nóng)業(yè)稅的比例在1949-1953年期間顯著下降。與此相對應(yīng)的是“國有企業(yè)的利潤” 以及“工商業(yè)稅”穩(wěn)步增長，成為政府收入最重要的兩個部分。新稅收渠道的開辟增加了政府的收入，同時也使得政府得以投資新的建設(shè)項目。1950-1953年這四年間，公共部門收入的絕對規(guī)模翻了三番(見表3)。

　　表3：預(yù)算收入結(jié)構(gòu)

　　1950-1953年

　　1950 1951 1952 1953

　　總收入(百萬元) 6519 13314 18372 22286

　　農(nóng)業(yè)稅比例(%) 29.3 18.3 15.7 12.9

　　鹽稅(%) 4.1 2.7 2.3 2.2

　　關(guān)稅(%) 5.5 5.6 2.8 2.4

　　工商業(yè)稅(%) 32.3 38.0 35.4 38.7

　　國有企業(yè)利潤(%) 13.3 24.4 32.9 36.0

　　其它收入 15.5 10.6 10.9 7.8

　　總計(%) 100.0 100.0 100.0 100.0

　　來源：財政部(1985：15，42-43)

　　這一期間，武漢的“國有企業(yè)利潤”和“工商業(yè)稅”也迅速上升(見表4)。武漢當時的國有企業(yè)相對較少，因此，盡管“國有企業(yè)利潤”迅速上升，但是，它在武漢市稅收收入中的比例相對于國家收入來說是較小的，因為，這一期間大多數(shù)的國有企業(yè)集中在東北和上海。

　　表4：預(yù)算收入的主要來源

　　1950-1953年，武漢 (百萬元)

　　1950 1951 1952 1953

　　國有企業(yè)利潤 0.08 3.17 5.17 14.74

　　(0.1) (2.6) (3.7) (7.9)

　　營業(yè)稅 17.06 28.58 34.30 53.66

　　(26.2) (24.0) (24.8) (28.7)

　　所得稅 4.46 17.94 22.08 21.93

　　(6.9) (15.0) (16.0) (11.7)

　　消費稅 19.31 24.80 30.02 72.46

　　(29.7) (20.8) (21.7) (38.7)

　　其它收入 24.12 44.77 46.56 24.31

　　(37.1) (37.6) (33.8) (13.0)

　　總計 65.03 119.26 138.13 187.10

　　(100) (100) (100) (100)

　　來源：武漢統(tǒng)計局(1989：386-87)

　　注：括號內(nèi)為百分比

　　“工商業(yè)稅”成為武漢政府稅收主要的增長來源。它包括了十幾個不同的稅種。其中最重要的三項是營業(yè)稅、所得稅和消費稅。營業(yè)稅是在減去運營成本前對總收入所征的稅;所得稅是減去運營成本后對凈收入征的稅;消費稅是對某些特種商品所征的稅。

　　限于篇幅，我不能對武漢以及國家當時四種主要稅源(“國有企業(yè)利潤”、消費稅、所得稅以及消費稅)都進行分析，因此，我將主要利用武漢的營業(yè)稅和所得稅的征集情況來解釋新政權(quán)如何能夠迅速提高財政收入并擴張國家收入在整個經(jīng)濟中的比重。這主要基于三個方面的考慮。首先，這兩個稅種在當時被官方定義成一個稅種，即“工商稅”，而且這兩者經(jīng)常被同時征收。它們一共占了整個稅收的40%，貢獻超過其它任何稅種。政府也把它們作為最重要的稅源。其次，政府部門的擴張依賴于政府財政收入的不斷擴張。沒有這兩種稅的收入，政府就不可能有那么多的資本投資于國有企業(yè)，這同時也意味著國有企業(yè)的利潤會更少。此外，與國有企業(yè)利潤不同，這兩種稅收是面向所有企業(yè)征收的，包括國有企業(yè)，集體企業(yè)以及私營部門 。因此，相對于注重“國有企業(yè)利潤”而言，對這兩種稅收的研究對了解加強政府汲取能力的機制具有指導(dǎo)意義。最后，與消費稅不同，它們的評估以及征收相對而言更難一些。營業(yè)稅和所得稅的征收需要靠制度創(chuàng)新來獲取納稅者的服從。當時的出版物也表明，地方當局把大部分的時間和精力放在了這兩個稅種的征收上，因為營業(yè)稅和所得稅的征集非常重要，而且具有很大挑戰(zhàn)性。

　　新政權(quán)面臨的挑戰(zhàn)

　　共產(chǎn)黨剛開始執(zhí)政時，它在獲得納稅人服從方面面臨著種種挑戰(zhàn)。當時最主要的約束條件有兩個，一是存在著大量的小業(yè)主，二是共產(chǎn)黨從國民黨政權(quán)手中接管過來的脆弱的稅收征集能力。

　　顯然，對國家控制下的少量大企業(yè)征稅要比對無數(shù)小業(yè)主征稅要容易地多。然而，直到1953年，武漢的國有企業(yè)才達到532家，公私合營的企業(yè)不過31家，合作企業(yè)也只有幾百家。私營部門由眾多的小企業(yè)主宰。例如，1949年年底武漢的私營企業(yè)有18701家，其中2629家是工廠。大多數(shù)工廠雇工只有8個人或不足8人，資產(chǎn)不足3500元。這些工廠中只有571家可以稱得上是“現(xiàn)代工廠”。即使這些企業(yè)，它們雇工人數(shù)平均起來也只有36人，資產(chǎn)規(guī)模不足100000元。至于商業(yè)企業(yè)，它們雇工很少超過4個人，資產(chǎn)水平也不高于4000元(武漢工商行政管理局，1986：158)。這種情況在隨后的四年并沒有很大改觀(見表5)。除了私營企業(yè)，還有成千上萬的手工業(yè)者和街頭商販分布于城市的各個角落。

　　表5：武漢的私營企業(yè)

　　1949-1953年

　　企業(yè)數(shù)量 雇員數(shù) 資本規(guī)模(百萬元)

　　1949 19701 113387 120.9

　　1950 19569 115621 122.3

　　1951 21784 117788 136.1

　　1952 19765 99381 115.3

　　1953 19063 95695 114.5

　　資料來源：武漢工商行政管理局(1986：160)。

　　一般來說，小企業(yè)對最基本意義上的帳簿都不了解。除了幾個具有“現(xiàn)代”意義的大企業(yè)采用復(fù)式記帳外，大多數(shù)企業(yè)對這種記帳方式非常陌生。大多數(shù)店主、工廠主和手工業(yè)者幾乎是文盲。如果企業(yè)規(guī)模很小，那么花費太多的時間在帳目上的確意義不大。那些經(jīng)常記帳的企業(yè)也只是使用傳統(tǒng)的記帳方式，他們常常把盈利、支出和借貸混在一起。即使那些受過專業(yè)訓(xùn)練的收稅人員也難以從中獲取到正確的征稅信息(長江日報，1950年9月18日)。因此，這樣的帳簿不可能讓人確定這些經(jīng)濟體的總收入和凈盈利情況。

　　征稅人員的能力和誠信度也存在問題。1949年5月，也就是共產(chǎn)黨政權(quán)接管武漢之前，武漢有19家征稅機構(gòu)，分別隸屬于中央、省和市級政府。每個稅收系統(tǒng)都獨自征稅，而且這三套體系的所屬機構(gòu)也常常相互沖突。這三個稅收系統(tǒng)總計有1622個雇員。新建立的共產(chǎn)黨政權(quán)保留了這些雇員中的580人。其中，116人是國民黨員，60人是三青團成員。這些雇員的家庭背景大多是非無產(chǎn)階級(長江日報，1949年11月7日)。

　　盡管新政權(quán)認為有必要保留一些國民黨時代的官員，但是并不信任他們。因此，180名共產(chǎn)黨員干部和擁護新政權(quán)的青年學(xué)生和工人被委派到各類征稅機構(gòu)中擔任領(lǐng)導(dǎo)職位(武漢地方志編撰委員會，1992：258)。這樣，一個由新老征稅人員構(gòu)成的收稅機構(gòu)便極不協(xié)調(diào)地產(chǎn)生了。保留下的征稅人員大都受過良好教育，并且在稅收工作方面有些經(jīng)驗(所有人員都受過高小的文化程度，有的甚至大學(xué)畢業(yè))。然而，由于在國民黨時代，接受賄賂以及默許逃稅行為在武漢稅收系統(tǒng)司空見慣，該稅收系統(tǒng)中很多人仍舊是積習(xí)難改。此外，很多留下來繼續(xù)從事稅收工作的留用人員并不完全支持持新政權(quán)。在另一方面，雖然那些共產(chǎn)黨干部為新政權(quán)兢兢業(yè)業(yè)地工作，清正廉潔，但是他們一般都缺乏正規(guī)教育，而且在征稅方面沒有什么經(jīng)驗(長江日報，1949年9月13日，1950年5月13日)。使納稅者遵守納稅義務(wù)需要每一個收稅人員精通本職工作，忠于新政權(quán)，而且征稅機構(gòu)運轉(zhuǎn)有效。

　　新政權(quán)如何使稅收人員順從

　　武漢新政府所作的第一件事就是把從國民黨政府接手過來的各類稅收機構(gòu)合并為一個單一的新結(jié)構(gòu)。武漢市稅務(wù)局成為這種新結(jié)構(gòu)的核心。它監(jiān)管武漢市五個城區(qū)的五個分支機構(gòu)，37個街道分支機構(gòu) ，以及沿江港口的27個檢查站。在國民黨時代，稅收機構(gòu)頭重腳輕，大部分雇員在總部的辦公室工作，而不是直接參與征稅。新政府建立以后，它把這些官員分派到各個分支機構(gòu)以及檢查站中(武漢地方志編撰委員會，1992：247-53)。這樣，集中管理下的三級網(wǎng)絡(luò)使得共產(chǎn)黨政權(quán)比國民黨政權(quán)更加深入武漢社會。

　　新政權(quán)希望培養(yǎng)新型的稅收人員來重塑其稅收機關(guān)，這些新型稅收人員要具有留用人員和共產(chǎn)黨干部的優(yōu)點而摒棄他們的缺點。稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)鼓勵稅務(wù)官員互相學(xué)習(xí)，互相幫助。留用人員被要求接受共產(chǎn)黨的意識形態(tài)，而那些共產(chǎn)黨的新官員則被要求接受留用人員的訓(xùn)練，學(xué)習(xí)他們的經(jīng)驗。由于共產(chǎn)黨的革命干部被安排在領(lǐng)導(dǎo)崗位，因此這兩者之間的關(guān)系決不是平等關(guān)系。在新政權(quán)控制了征稅機構(gòu)后，便開始對留用人員進行政治教育。在學(xué)習(xí)會議上，每一個留用人員都要求詳細匯報他們的政治歷史，坦白他們過去的腐敗行為。這些人被規(guī)勸要以誠實的態(tài)度為新政權(quán)工作，尊重新來的革命干部。為了明確表明一個新秩序已經(jīng)建立，政府首先將所有留用人員的職位降到最低一級，并宣布如果他們在政治和工作上合格地話，他們可以被提升，或者恢復(fù)到他們原來的位置(長江日報，1950年5月13日)。

　　在這些留用人員被要求改造思想的同時，革命干部也被要求提高他們的專業(yè)技能。稅收單位組成了訓(xùn)練班，由一些留用人員教新干部一些基本的知識，例如珠算、會計以及稅法等。后來，這些新上任的官員被送到專門學(xué)校或大學(xué)進行強化訓(xùn)練。到1953年底，1500名新任的稅務(wù)官員中有437人受到了某種程度的訓(xùn)練(武漢地方志編撰委員會，1992：259)。

　　對于新政權(quán)而言，一個更為嚴峻的挑戰(zhàn)是如何消除稅收人員中長期以來疾習(xí)難改的腐敗。腐敗以兩種方式破壞國民黨政府的汲取能力：納稅者通過賄賂稅收官員減少他們的納稅義務(wù);稅收人員侵吞稅收收入。隨著腐敗越來越猖獗，從老百姓身上征收的稅和國家財政預(yù)算的稅收收入之間的差距越來越大。其后果是，在老百姓稅負不斷加重的同時，國民黨政權(quán)的汲取能力不斷削弱，使它一直處于入不敷出的境地。

　　共產(chǎn)黨政府決定與猖獗的腐敗行為作堅決斗爭。新政權(quán)在意識形態(tài)方面的教育成為預(yù)防手段的一個關(guān)鍵。任何人只要被發(fā)現(xiàn)有腐敗行為就將受到嚴厲的懲罰。除了例行的檢查，政府還定期地發(fā)起政治運動進行反腐敗。1950年年中，武漢的稅收人員進行了為期2個月的整風運動。1951年12月，中央政府開展了旨在“反貪污”、“反浪費”和“反官僚主義”的“三反運動”，稅收機構(gòu)是這場運動的重點。在巨大的政治壓力下，大約有200名武漢的稅收人員承認他們涉足過某種腐敗問題。調(diào)查本應(yīng)使新政權(quán)放心，因為，這200名左右的稅收人員總共貪污了3700元，也就是說，平均每人不足20元。這個數(shù)字表明，腐敗已經(jīng)不再是嚴峻的問題了(長江日報，1952年1月14日;1952年2月22日)。然而，新政府對此完全不能容忍。1953年，政府又在全國范圍內(nèi)發(fā)起了一場特別針對稅收人員的運動。在武漢，59名稅收人員被揭發(fā)，并且受到了懲罰(武漢地方志編撰委員會，1992：262)。

　　當然，上述努力不可能使所有的稅收人員都變得又紅又專。不過，新政權(quán)在很大程度上提高了新任官員的業(yè)務(wù)水平，改造了留用人員，并對兩者都嚴格了紀律。這些措施使得共產(chǎn)黨政權(quán)下的稅收人員比國民黨政權(quán)下的稅收人員更加服從調(diào)配。新政權(quán)對稅收機構(gòu)的重組和重新定位大大降低了由于組織無效而導(dǎo)致的浪費和因為腐敗而造成的稅收跑漏，從而增加了新政權(quán)的汲取能力。

　　建立納稅者服從納稅

　　稅收官員遵守稅收紀律是納稅者服從稅法的先決條件。要獲得納稅者的服從，稅收人員建立有效的制度，開發(fā)有效的手段來監(jiān)控納稅者行為和強制實施稅法。具體地說，他們應(yīng)當：(1)確認納稅者;(2)確定納稅者的納稅義務(wù);(3)對避稅、逃稅和欠稅者進行懲罰。50年代初，武漢稅收當局在這三個方面都是相當富有創(chuàng)造性的。

　　監(jiān)控

　　1949年-1953年這一時期，要確定哪些人負有交納營業(yè)稅和所得稅的義務(wù)并不是件容易的事。大多數(shù)企業(yè)規(guī)模都很小，而且許多小企業(yè)并沒有在政府注冊。此外，這幾年的經(jīng)濟形勢極端不穩(wěn)定，不斷經(jīng)歷了一些短暫的繁榮與衰退。這些周期意味著新創(chuàng)立的企業(yè)和破產(chǎn)的企業(yè)都相當多，使得稅收當局難以跟蹤哪些企業(yè)在從事經(jīng)營活動，哪些企業(yè)已經(jīng)停止了經(jīng)營。一種降低管理成本的方法是依靠現(xiàn)有的社群機構(gòu)(communal institutions)，或者是創(chuàng)建新的社群機構(gòu)來確定納稅者。

　　1. 通過行業(yè)協(xié)會確定納稅者

　　19世紀晚期，根據(jù)共同的職業(yè)或行業(yè)建立起來的同業(yè)工會或行會在武漢的經(jīng)濟、政治以及文化方面發(fā)揮著重要的作用。這些行會往往包括了所有在該行業(yè)從事活動的人。在20世紀初政治混亂的年代里，甚至出現(xiàn)了包括整個城市的行會同盟，它們承擔了一些政府職能(Rowe，1984：252-340)。

　　在共產(chǎn)黨解放武漢三鎮(zhèn)時，漢口有181個行會，武昌有87個，漢陽大約有30個。每一個行會有幾十個甚至上百個成員企業(yè)。行會可以分成兩類：工業(yè)行會和商業(yè)行會。同時，武漢三鎮(zhèn)各自設(shè)有自己的工業(yè)協(xié)會和商業(yè)協(xié)會，統(tǒng)管本地的工業(yè)和商業(yè)企業(yè)。這種現(xiàn)存的行會組織為新政權(quán)確定納稅者提供了一個較為便利的機制。

　　1949年6月到1950年5月，武漢市政府發(fā)起了四次集中的運動，其目的是征收營業(yè)稅和所得稅。在這四次運動中，行會組織都扮演協(xié)助征稅的角色。例如，開始于1949年6月20日的第一次運動，其目的是實現(xiàn)到7月15日征收128，000元的目標。武漢市政府實行了配額制度，漢口負擔120，000元，武昌負擔7，000元，漢陽負擔1，000元。于是，每個地區(qū)的工業(yè)和商業(yè)協(xié)會不得不相互協(xié)商如何分擔他們的配額。一旦某個協(xié)會確定了它所負擔的配額，它就進一步把任務(wù)向它所管轄的下一級行會分派，各個行會又進而把任務(wù)向該行會的成員公司進行分配(長江日報，1949年6月20日)。這種復(fù)雜的程序涉及到多輪的討價還價，但是在當時的情況下這也可能是唯一能夠確定納稅者的方法，它并不需要知道那些應(yīng)當納稅的公司在哪里從事商業(yè)活動。新建立起來的由共產(chǎn)黨領(lǐng)到的政府也沒有相關(guān)的企業(yè)納稅信息。因此，這是一種解決政府稅收困難的合理方案。通過向工業(yè)和商業(yè)社團征稅，而不是向每一個公司征稅，政府把確定納稅者的任務(wù)留給了行會。稅收配額作為整體分派給行會后，剩下的問題就是行會如何向它的成員公司分配任務(wù)了。如果某個公司不履行納稅任務(wù)，那么其它的公司就不得不負擔更多的納稅任務(wù)。這種直接的利益沖突使得行會自動地確定出在該行業(yè)所有從事經(jīng)營的公司。

　　這種征稅方法相當有效。1948年下半年，國民黨政府在漢口征收最后一次所得稅時，只有135個行會的11，632個公司交稅。然而，共產(chǎn)黨政府進行的第一次征稅運動就有179個行會的19，488個公司交稅。到了第三次征稅運動(從1949年11月27日到12月18日)，增加到207個行會的23，313個公司交納了所得稅。納稅公司數(shù)量的增加是武漢市政府稅收收入增加的主要原因(長江日報，1950年5月19日)。

　　2. 通過居民組織確定納稅者

　　通過行會組織確定納稅者盡管有效，但是這畢竟是短期的解決辦法。首先，很多納稅者并不是行會的成員，行會也沒有包括了所有從事工商業(yè)的公司。1950年的一項調(diào)查，大約有3，000家公司不屬于任何行會，這樣它們就逃脫了1949年的營業(yè)稅和所得稅(長江日報，1950年11月11日)。此外，有些公司沒有它們可以加入的行會。例如，當時大約有30，000多個在街頭上進行零售經(jīng)營的小商販(長江日報，1950年3月2日)。此外，在某些行業(yè)，行會只是名義上存在，對其成員公司并沒有什么權(quán)威。大約有2，000個裁縫和肉雞交易商“隸屬”于這樣的行會(長江日報，1950年9月12日)。

　　其次，只有當政府向每一個行會分配納稅配額，依靠行會這種方法才能充分發(fā)揮作用。但是，行會向政府交稅并不是現(xiàn)代意義上的納稅，而是一種對政府的貢獻。這種汲取方式盡管為政府提供了收入，但是它不能發(fā)揮財政除了收入功能以外的經(jīng)濟、社會以及政治功能。真正的稅收必須建立在特定的稅基和稅率上。1950年，當政府開始引入稅基和稅率的想法時，政府發(fā)現(xiàn)行會組織對于估計營業(yè)稅和所得稅并沒有什么幫助。原因很簡單。盡管行會內(nèi)的成員經(jīng)類似的業(yè)務(wù)，但是它們分布于城市的各個角落，相互間通常也不是很了解。每一個行會內(nèi)成員公司承擔的納稅任務(wù)在很大程度上取決于它們隱匿自己經(jīng)營信息的能力和談判能力。這樣，行會內(nèi)的各家公司所承擔的稅率可能是很不相同的。兩個相鄰，營業(yè)收入相仿，但分屬于不同行會的公司實際稅負也可能大相徑庭。

　　第三，在民國初年，當出現(xiàn)無政府狀態(tài)時，這些行會曾一度扮演了填補政治真空的角色(Rowe，1984：334)。盡管它們和新政權(quán)合作，但是它們具有變成獨立權(quán)力中心的潛力。為此，共產(chǎn)黨政權(quán)不愿掉以輕心。弱化它們，并且最后取消它們是新政權(quán)的計劃。

　　基于這些原因，1950年6月，政府逐漸采用居民委員會取代行會。武漢市的五個行政區(qū)被分成四個或五個“征稅片”。在每一片中，每15個臨近的公司形成一個“納稅小組”，五到七個小組形成一個“納稅大組”，二到四個大組形成一個“納稅段”。這樣，所有的公司都包含在新體制中了。相比與基于行會的稅收系統(tǒng)，這個系統(tǒng)具有若干的優(yōu)點。臨近的公司(競爭者)相互間可能更為了解對方的業(yè)務(wù)，隱匿資產(chǎn)和收入情況因此變得更為困難。在這個四級系統(tǒng)中，較低的三級都是由商人自己，而不是國家官員運作的，這就意味著政府不必承擔其運作成本。然而，與行會組織不同，作為一個整體，這個系統(tǒng)是以政府為中心的。每一個“納稅片”都由市稅務(wù)局的某個派出部門領(lǐng)導(dǎo)，負責商業(yè)登記、納稅評估、納稅審計、稅收征集，以及協(xié)調(diào)和監(jiān)管下級段，大組，小組。小組、大組以及段都成了國家稅收部門的工具(長江日報，1950年7月27日;武漢地方志編撰委員會，1992：195)。1950年，武漢市總共設(shè)立了30個納稅片，98個納稅段，171個納稅大組，1，809個納稅小組(長江日報，1950年8月10日) 。

　　盡管創(chuàng)建了居民組織，但是新政權(quán)并沒有立即取消行會組織經(jīng)濟監(jiān)測和控制的功能。至少在此后一年半的時間內(nèi)，行會對居民組織仍然起著補充作用。這兩個系統(tǒng)同時運作使得政府在確定納稅者方面處于更有利的位置。在1952年“三反運動”結(jié)束后，行會組織才逐漸消失。這時，地方稅收當局已經(jīng)掌握了足夠多的關(guān)于納稅者的信息。

　　評估

　　通過利用現(xiàn)存的社群組織和創(chuàng)建新的組織來確定納稅者，新政權(quán)極大地拓展了她的稅基。然而，有效的納稅機制不僅要確定誰應(yīng)該納稅，同時還要使這些納稅者充分履行納稅義務(wù)。沒有后者，不誠實的納稅者就可能會避稅，誠實的納稅者就可能認為他們自己是“冤大頭”(Levi，1988：53)。

　　1949年，武漢政府確信大約90%的公司沒有系統(tǒng)地記賬，即使在剩余10%的記帳企業(yè)中，90%的帳目也是不可靠的(長江日報，1950年5月4日)。由于缺乏足夠的企業(yè)帳目信息，確定一個公司的總收入和凈收入是極其困難的。然而，新政府不可能等到大多數(shù)企業(yè)都建立了規(guī)范的會計制度再來征稅。它當時的選擇是用一個次優(yōu)的過渡方案來解決稅收評估問題。

　　如前所述，1949年的三次征稅運動都是先向行會征稅，然后，行會再進行內(nèi)部稅收義務(wù)分配。這種方法并不需要政府知道每個公司確切的銷售額和利潤情況，這在很大程度上也轉(zhuǎn)移了稅收評估的責任。1950年2月，中央人民政府通過了一個關(guān)于商業(yè)稅收的法律，該法律規(guī)定所有的商業(yè)稅都要面向單個的公司征收，而不是行會。結(jié)果，當，武漢市政府于1950年5月開始征收第一季度的營業(yè)稅和所得稅時，它需要引入新的征稅方法。新政權(quán)根據(jù)不同類型的公司，制訂三種征稅方法。

　　那些有規(guī)范會計簿記的企業(yè)構(gòu)成了第一類。政府允許這些公司申報自己的應(yīng)稅義務(wù)，并接受地方稅務(wù)局的審計。這類公司一般都是大公司。的確，公司規(guī)模越大，其組織結(jié)構(gòu)就越復(fù)雜，系統(tǒng)地逃稅也越困難。當時，19個行業(yè)中的158家公司得到了這種待遇。這類公司只相當于公司總數(shù)的0.4%，但是他們所交納的營業(yè)稅和所得稅超過了總納稅額的十分之一(武漢地方志編撰委員會，1992：199)。

　　完全沒有任何會計簿記的公司被劃為第二類。這些公司被要求交納固定數(shù)量的營業(yè)稅和所得稅。納稅額度是由地方稅務(wù)局根據(jù)對該類公司經(jīng)營規(guī)模進行一次性估計確定的。固定交納的總額并不變化，除非該公司所屬行業(yè)明顯出現(xiàn)好轉(zhuǎn)或明顯衰退。漢口一半以上的公司、武昌大部分的公司以及漢陽所有的公司都屬于這一類。由于這一類公司大多規(guī)模非常小，盡管它們數(shù)目龐大，它們所交納的營業(yè)稅和所得稅僅占了總稅收的一小部分(長江日報，1950年5月6日)。

　　會計簿記不完全的公司被劃為第三類。一種被稱之為“民主評稅”的方法適用于這類公司。這個程序之所以是“民主的”是因為，最后結(jié)果的確定是根據(jù)每一個納稅者、相關(guān)的行會(或納稅小組)以及稅務(wù)局討論的結(jié)果確定的(Ecklund，1966：36)。1950年春天，這種征稅方法第一次引入，其全過程包括三個步驟。第一步，稅務(wù)局根據(jù)在某一行業(yè)中公司的“典型”樣本進行總收入以及平均利潤率的估計。第二步，行會內(nèi)的公司相互協(xié)商所估計的總收入如何在他們中間分配。一旦某個公司的總收入確定下來，該公司的所得稅也就可以根據(jù)所估計的行業(yè)平均銷售利潤率計算出來。最后，每一個公司根據(jù)他們所估計的總收入和凈收入交納稅金(長江日報，1950年7月16日)。

　　在這三個步驟中，第一步是關(guān)鍵而且非常費時。例如，當時有100個稅務(wù)官員花費了兩個月的時間完成了對245個公司的調(diào)研，而這只是為了征收三個月稅款所作準備工作的一部分(長江日報，1950年7月16日)。顯然，地方稅務(wù)局不可能完全根據(jù)正常規(guī)則來進行調(diào)查。很多納稅者也抱怨稅務(wù)局的評估工作往往有武斷的成分(長江日報，1950年9月26日)。

　　1950年下半年，武漢市稅務(wù)局修改了民主評估程序。修改后的程序包括六個步驟。第一，每一個公司都對自己的銷售額和利潤進行自我評估。第二，它把自我評估的結(jié)果提交給所屬的行會組織(或稅收組)進行審核。第三，如果出現(xiàn)問題，行會(或稅收組)中的其它成員有權(quán)對該公司進行檢查。第四，如果受到檢查的公司被確認存在少報銷售額和利潤的問題，行會(或稅收組)將建議該公司調(diào)整它的自我評估。第五，行會(或收稅組)最后完成對所有公司銷售額和利潤的估計。最后，稅務(wù)局決定行會的估計是否可以接受。

　　一些公司抱怨修改后的程序是“挑動商人斗商人”。這話沒錯。通過利用同一行會內(nèi)公司以及相鄰公司的競爭關(guān)系來得到該行業(yè)更為精確的信息，稅務(wù)局在一定程度上緩解了收稅人員的匱乏狀況(長江日報，1950年8月16日)。然而，并不是所有的公司都落入這個圈套中。在某些行業(yè)內(nèi)，行業(yè)內(nèi)的公司相互合謀，并不對其它公司的自我評估提出置疑。結(jié)果，它們都以交納較少稅金而結(jié)束評估(長江日報，1950年8月27日)。

　　為了克服納稅者合謀以及其它的逃稅行為，地方稅務(wù)局設(shè)計了兩種控制手段。第一種手段是利用“群眾路線”進行征稅。首先，鼓勵工人向稅務(wù)官員提供他們公司的銷售和利潤信息。工會建立以后，它在評估公司的自我評估方面起到了重要的作用。很多工人，尤其是那些在小公司內(nèi)工作的工人，也不希望公司多交稅，因此，他們對于這種監(jiān)控并不熱心。然而，大多數(shù)工人都和政府合作。這些活動為政府提供了寶貴的信息，使得稅務(wù)官員強制私有業(yè)主依法納稅的工作更加順暢(長江日報，1950年5月25日;1950年9月8日;1951年3月11日)。第二種方法是稅務(wù)局利用他們自己的稅務(wù)人員進行有選擇的審計。被發(fā)現(xiàn)有稅收舞弊或逃稅行為的公司將被處以逃稅額3倍到5倍的罰款。不僅如此，如果對行會的審計發(fā)現(xiàn)它們沒有采取適當措施檢查成員公司的自我評估，那么行會內(nèi)的每一個成員公司的納稅義務(wù)都要增加(長江日報，1950年12月4日)。工人的監(jiān)督以及審計的威脅導(dǎo)致私有公司在它們試圖低報納稅義務(wù)時必須三思而行。這些措施提高了征稅民主評估的效率。

　　這種“民主”評估辦法決定了武漢大約40%的公司的交稅問題。這些公司的營業(yè)稅和所得稅大約占據(jù)了稅收總量的80%。這也解釋了地方稅務(wù)局為什么花費了大量的精力來執(zhí)行和完備這個程序(長江日報，1950年7月16日)。

　　這三種稅收評估方法與經(jīng)濟發(fā)達國家所使用的方法相比看似拙劣，但是在缺乏簿計和行政管理水平不高的條件下，這三種方法的結(jié)合可能是最大化稅收收入以及最小化管理成本的有效方法。這三種方法的創(chuàng)新使用大大增強了政府的汲取能力，這樣也有助于中華人民共和國在建立初期擴張其公共部門。

　　盡管民主評估制度以及實施固定配額制度有其實用性，但是，政府一開始就把他們視為權(quán)宜之計。政府的最終目標是建立以可靠的、完全以簿記為基礎(chǔ)的征稅制度而不是基于稅收評估的稅收制度。為了達到這個目標，新政權(quán)把這三種征稅辦法視為一種過渡，并在整個城市范圍內(nèi)投入了相當多的精力來推廣統(tǒng)一的會計辦法。

　　武漢市政府在1950年下半年發(fā)起了第一波“建帳”熱潮。一個市級建帳委員會負責推動這項活動。成百上千的公司被選定作為試驗單位。政府要求它們根據(jù)特定的指導(dǎo)原則進行會計記錄。如果某個被選定的公司拒絕合作，工商管理局的官員就可能吊銷他們的商業(yè)執(zhí)照(長江日報，1950年9月18日)。此外，武漢市政府要求武漢市工商聯(lián)(即全市行會聯(lián)合會)對小業(yè)主開展文化以及會計培訓(xùn)項目，同時也要求稅務(wù)官員幫助企業(yè)建立和提高他們的財務(wù)以及會計系統(tǒng)(長江日報，1950年7月27日)。沒有這樣的政府干預(yù)，建立統(tǒng)一會計體系可能要花費幾十年的時間。新政權(quán)加快了這個進程。到1950年年底，4，000多家公司(大約為武漢公司總數(shù)的五分之一)按照新標準建立了自己的帳目。兩年以后，按照新標準記帳的公司已經(jīng)增加到公司總數(shù)的三分之二(武漢地方志編撰委員會，1992：199)。隨著越來越多的公司建立規(guī)范的、標準的會計制度，地方稅收當局開始允許更多的納稅者自己進行稅務(wù)申報，這類公司的數(shù)量從1950年的158家增加到1953年的2，700家，它們的納稅占總稅收收入的65%(武漢地方志編撰委員會，1992：199)。盡管這些公司還要接受稅務(wù)官員的審計，但是不再需要在經(jīng)歷那種繁瑣的民主評估了。

　　執(zhí)行

　　1950年，武漢的各主要大報都報道說，民國政府僅僅能征收到應(yīng)稅款的三分之一(長江日報，1950年5月19日)。那時，很多人認為逃稅已經(jīng)成了一個“無法治愈的社會問題”。但新政權(quán)并不認為逃稅是正常的和不可避免的。相反，它決心與逃稅斗爭到底。監(jiān)控機制的發(fā)展使得政府能夠確定納稅者，并且評估他們的應(yīng)稅數(shù)額。不過，這些監(jiān)控機制必須與有效的執(zhí)行機制相配合。只有當逃稅的潛在成本足夠高，被查處的可能性足夠大時，逃稅的不法動機才會受到遏制。然而，什么才是“足夠高，”“足夠大”呢?這一切都經(jīng)過實踐才能知道。

　　在共產(chǎn)黨執(zhí)政初期，她并沒有使用嚴酷的懲罰手段來威懾逃稅的人。1949年第一次征稅運動把交稅的截至日期定為7月15日。市政府宣布任何不軌行為都會受到罰款。到了7月15日，仍有7%的公司沒有履行他們的納稅義務(wù)。稅務(wù)局發(fā)出了口頭警告，并且將截至日期延長了4天，結(jié)果仍有27個行會錯過了新的截至日期。他們因此而受到了應(yīng)繳稅款百分之十的罰金(長江日報，1949年7月23日)。但是，那時的通貨膨脹每月都超過了50%，罰金沒有起到任何的懲罰作用(武漢經(jīng)濟研究所，1989：32-33)。

　　1950年，對于欠稅者實行每拖延一天加收3%的罰款。增加罰款標準是必要的，因為在1949年后兩次的征稅運動中，如果罰金增長率低于通貨膨脹率，那么納稅者會選擇以貶值的貨幣交納罰金而不是按時納稅(長江日報，1950年5月9日)。然而，增加罰金以后，武漢市以及其它地方都經(jīng)歷了一次小衰退。為了刺激經(jīng)濟，政府軟化了稅收政策，允許納稅者延遲三個月交納1950年第一季度的稅金。而且，政府還告知他們，如果仍有支付困難，他們可以和稅務(wù)局協(xié)商進行稅收的減免(長江日報，1950年9月26日)。當時，總計有70萬元的稅收被減免掉了(長江日報，1951年1月22日)。這表明新政府在其稅收政策上相當靈活，它不是把稅收本身作為終極目標，而是作為促進中國整體發(fā)展的工具。

　　然而，稅收政策的改變也產(chǎn)生了意想不到的結(jié)果：許多納稅者不再嚴肅對待他們的納稅義務(wù)了，有的甚至不履行任何納稅義務(wù)。1950年第二季度的稅金規(guī)定應(yīng)在8月31日交納，但是到了9月20日，只有38%的公司完全履行了納稅義務(wù)，大約有5，000家小企業(yè)沒有向政府交納任何稅金。一個商人甚至公開地說，“在過去，我們以為新政府是一只真老虎，以至于我不得不納稅。原來政府只是一個紙老虎，我什么也不怕了。”(長江日報，1950年9月26日)。

　　納稅者靜悄悄的反抗使政府猛醒。在10月中旬，政府決定對那些沒有向政府交稅的公司取消其經(jīng)營執(zhí)照的懲罰。這樣的公司被責令在15天內(nèi)付清他們過期未付的稅金以及罰金。如果他們在截至日前付清了稅金以及罰款，他們可以重新取回執(zhí)照;如果他們做不到這一點，政府將把他們的資產(chǎn)充公，用以支付債務(wù)(長江日報，1950年10月6日)。然而，這種威脅沒有立刻取得預(yù)期的效果。一個月以后，大約4，000家公司仍然沒有交納他們的稅金(長江日報，1950年11月11日)。為了給這些不服從者一個下馬威，在11月底，政府對很多公司進行了查封，并沒收了他們的財產(chǎn)(長江日報，1950年11月21日、23日)，政府希望對這些害群之馬的懲罰能給多數(shù)公司以警戒(長江日報，1950年12月9日)。這種打擊取得了成效。到了1951年，報紙就已經(jīng)很少報道稅收拖欠的問題，這表明幾乎沒有業(yè)主再敢以身試法了。

　　1952年，兩個著名的運動-“三反運動”和“五反運動”開始了。兩個運動都以打擊逃稅為目標。大約70%的武漢市業(yè)主屈從了當時的壓力，承認他們有過逃稅行為(武漢經(jīng)濟研究所，1989：54-57)。人們可能會認為如此嚴厲的打擊可能會徹底消除逃稅行為。然而，具有諷刺意味的是，在運動過后，延期交稅以及各種形式的逃稅行為又重新開始抬頭。1952年年底，逾期未付的稅款總額達到460萬元，相當于總稅收的4%(長江日報，1954年6月17日)。幾種因素可以解釋這種現(xiàn)象。很多業(yè)主可能預(yù)期到政府最終要消除私有產(chǎn)權(quán)，因此他們盡可能利用玩弄手段(包括逃稅)來套現(xiàn)(Ecklund，1966：42)。其次，三反，五反運動造成了小規(guī)模的衰退，許多私人企業(yè)確有支付困難無力交稅。最后，商人們忙于運動，而沒能規(guī)范地進行會計工作，稅務(wù)官員也由于忙于運動，而未能有效跟蹤企業(yè)的帳目情況。這也使得企業(yè)更加容易逃稅(長江日報，1953年1月8日)。

　　從政府的角度來看，五反運動后逃稅問題再次抬頭明白無誤地表明，對那些“違法的資本家”只能用更嚴厲的鎮(zhèn)壓來對付。這樣，1953年掀起了一股逮捕逃稅者的高潮。本地報紙，《長江日報》報道了幾十起這樣的逮捕事件。違法者被判處2個月到3年的監(jiān)禁。在大多數(shù)情況下，判決是在公開大會上宣布的，成百上千甚至成千上萬的私有業(yè)主被“邀請”參加。在大會結(jié)束時，支持者有時會從觀眾席里點出一兩個逃稅商人，并將他們當眾逮捕。這種戲劇化的場景對目睹這一切的人是一個巨大的心里沖擊。一些人嚇得馬上補交了自己的欠稅，更多的人當眾作出盡快補稅的承諾(長江日報，1953年1月3日、9月26日、10月24日、11月11日、12月21日;1954年1月14日)。當時，武漢的商人可能沒有人能夠逃脫被“邀請”參加這種大會。這些大會使武漢的納稅者清楚地知道，如果他們繼續(xù)與稅務(wù)局兜圈子，他們就可能成為下一個被打擊的目標。

　　從口頭警告到罰金，從小額罰金到大額罰金，從罰金到取消營業(yè)執(zhí)照，從取消執(zhí)照到財產(chǎn)充公，從財產(chǎn)充公到監(jiān)禁，50年代初，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)不斷增加那些逃避納稅義務(wù)的人的逃稅成本。隨著不服從納稅的情況漸漸變少，政府對于不依法納稅者變得更加不能容忍。采用更為嚴厲的懲罰措施可能是基于這樣的考慮，寬恕可能會導(dǎo)致前功盡棄。雖然刑事處罰看起來最具威懾力，但這并不意味著政府建立的監(jiān)管和執(zhí)行機制的努力無關(guān)緊要。事實上，在三反運動和五反運動以前，大規(guī)模的逃稅行為已經(jīng)受到了遏制。只有在這種有利的制度條件下，采用刑事處分才是有效的。如果在多數(shù)納稅者都逃稅的歷史條件下，政府上來就運用刑事處分手段，結(jié)果只能是適得其反。在任何條件下，沒有監(jiān)控系統(tǒng)的支持，嚴厲的懲罰可能會錯誤地打擊目標，因此在政治上變得無法執(zhí)行。

　　從中華人民共和國的經(jīng)驗中得到的教訓(xùn)

　　50年代，Nicholas Kaldor(1963)研究了一些發(fā)展中國家的稅收系統(tǒng)，他得出如下的結(jié)論：并不存在什么影響政府提高稅收汲取水平的內(nèi)在障礙。然而，幾乎沒有那個國家采納了他的建議。后來，Kaldor發(fā)表了一篇文章，其標題為“發(fā)展中國家能學(xué)會征稅嗎?”反映了他對那些沒有采納他的意見的無能政府的失望。在“不存在什么內(nèi)在的障礙”這個論斷上，他無疑是正確的。否則就無法解釋為什么中國新政權(quán)能夠在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)幾乎沒有變化的條件下比其前任更為有效地汲取資源。但是，Kaldor明顯低估了建立強大汲取能力過程中可能遭遇的種種政治障礙。在很多發(fā)展中國家，問題不在于那兒的政府不愿意學(xué)習(xí)如何征稅，而在于有些制度約束使它們無力讓納稅人和稅收人員順從。這樣的制度約束只有在特定的有利政治條件下才有可能改變。

　　以上我們簡短地回顧了中華人民共和國政府迅速增強其汲取能力的制度演變過程，從中可以得出三個結(jié)論。

　　第一， 制度創(chuàng)新使新政權(quán)迅速地提高了她的汲取能力。制度通過建立和執(zhí)行規(guī)則發(fā)揮作用。這些規(guī)則以引導(dǎo)、強制、命令、禁止、懲罰、許可和推動的形式提高了某些行動的潛在成本，同時也使得另一些行動得到收益(Knight，1992：67)。通過改變?nèi)藗兊南鄬κ找妫贫戎厮芰巳藗兊钠门判颍瑥亩行У叵拗屏巳藗兊倪x擇：鼓勵他們做某些事而不做另一些事。稅收制度的目的是促使稅收人員和納稅人遵從國家統(tǒng)一的意志行事，如果各唱各的調(diào)，什么事情也辦不成(Hardin，1989)。當然，制度并非一律地有效。這個研究表明，國民黨時期在制度安排的缺陷可以解釋它在汲取資源方面的無能。相反，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)改造了舊體制，創(chuàng)建了新體制，因而有效地獲得了納稅人與稅收人員的服從。

　　第二， 國家建設(shè)不僅意味著諸如政治運動以及國有化這類劇烈的變化，同時也套現(xiàn)在看似無關(guān)緊要的制度建設(shè)上。改革企業(yè)記帳方式以及確定納稅者這類事情看起來似乎并不重要，但是這些對于建立現(xiàn)代國家而言是不可缺少的。很多國家汲取能力的形成并沒有求助于政治運動和國有化，但它們的稅收監(jiān)管和執(zhí)行機制卻十分有效。從這個意義上說，看起來似乎是瑣碎的、初級的事情與某種情況(例如中國的政治運動)相比，可能是更為基礎(chǔ)、更為迫切。

　　第三， 國家與社會統(tǒng)治階級的相互關(guān)系對加強汲取能力起著關(guān)鍵作用。沒有一定程度相對的自主性，國家就不可能根據(jù)自己的偏好設(shè)計政策，更不用說讓社會接受自己的大政方針了。相對自主對免受官僚作風影響也是至關(guān)重要的。50年代早期，新政權(quán)的國家機器不但是自主的，而且內(nèi)部是團結(jié)的。這也解釋了，盡管新政權(quán)面臨著眾多約束，中國共產(chǎn)黨仍舊能夠進行迅速的、綜合的制度變革，同時在相當短的時間內(nèi)取得較強的汲取能力的原因。

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