當今對公眾參與的討論似乎假定，政策制定過程中存在一扇門，決策者在里面，公眾在外面。建立公眾參與機制無非是把原來緊鎖的門改裝成虛掩的單向彈簧門，公眾參與就好比公眾推開了那扇門，得以登堂入室參與屋內的游戲。不過矜持的決策者卻不會走出戶外。毛澤東等中國革命的領導人對"參與"的理解截然不同，他們主張決策者必須走出戶外，主動深入到民眾中去，這就是著名的"群眾路線"。

　　在中國共產黨的歷史文獻中，"群眾路線"這個概念最早出現在1928年。該年11月，李立三在與江浙地區黨的負責人談話時指出，"在總的爭取群眾路線之(下)，需要竭最大的努力到下層群眾中去"。此時這個概念還很不清晰。次年，周恩來與毛澤東分別在各自起草的文件中也使用了"群眾路線"的概念。其后，在一系列文章和講話中，毛澤東反復闡發了深入群眾、尊重群眾、依靠群眾、動員群眾、關心群眾痛癢、真心實意為群眾謀利益的重要意義，使群眾路線的內涵逐步豐富起來。1943年6月，在為黨中央起草《關于領導方法的若干問題》的決定時，毛澤東第一次較為系統地概括了群眾路線的思想："在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見 (分散的無系統的意見) 集中起來 (經過研究，化為集中的系統的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論......從群眾中集中起來又到群眾中堅持下去，以形成正確的領導意見，是基本的領導方法"。

　　劉少奇等其他中國革命第一代領導人對群眾路線的形成與發展也作出了卓越的貢獻。1945年，在共產黨七大上作關于修改黨章的報告時，劉少奇對群眾路線作了詳細的說明，將它歸結為兩個方面，即群眾觀點和群眾路線的領導方法。在肯定"從群眾中來，到群眾中去"這一領導方法的同時，他特別強調群眾觀點的重要性，"一切為了人民群眾的觀點，一切向人民群眾負責的觀點，相信群眾自己解放自己的觀點，向人民群眾學習的觀點，這一切就是我們的群眾觀點，就是人民群眾的先進部隊對人民群眾的觀點。" 他認為只有具備了這樣的群眾觀點，"才能有明確的工作中的群眾路線，才能實行正確的領導"。到1956年共產黨召開八大時，鄧小平關于修改黨章的報告對以上兩方面再次加以強調，明確把群眾觀點作為群眾路線的一個重要內容。此后，共產黨對群眾路線的表述基本定型，這就是：一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。

　　毛澤東把群眾路線稱之為中國共產黨的"三大優良作風"之一，《中共中央關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》則把群眾路線看作毛澤東思想"三大基本方面"之一。國外也有學者對群眾路線贊譽有加，把它看作中國對馬克思主義革命理論最具原創性的貢獻。

　　群眾路線實際上就是一種決策模式。美國學者哈丁認為群眾路線與西方社會科學中的決策過程模式不謀而合，包括信息采集、議程設定、政策策劃、政策確定、政策實施、政策評估等幾個階段，只是用語不同。但這樣用西方模式來硬套群眾路線有幾個盲點，難以把握群眾路線的精髓。第一，在群眾路線的決策模式里，清晰的決策階段并不存在;整個決策過程被看作一個周而復始、無限循環的過程，由領導與群眾的不斷互動組成。第二，群眾路線模式的首要條件是決策者具有群眾觀點，而這個條件必須在任何具體決策前形成，并在與群眾的互動中不斷深化。第三，與其它任何模式相比，群眾路線模式對群眾在決策過程中的作用更加重視，要求形成密切的干群關系。第四，在群眾路線模式里，決策者的角色并不是拍板者，因為，他們作出的決定還得拿到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確，以期未來的決策更加正確。總之，群眾是群眾路線決策模式的主角。

　　與目前流行的各種公共參與模式相比，群眾路線可以說是一種逆向參與模式，它所強調的是，決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與。這個模式有四個支撐點。

　　首先，所謂"從群眾中來"就是要求領導干部與"群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入于群眾之中"，一刻也不脫離群眾。毛澤東本人十分注重密切聯系群眾。即使在革命戰爭年代，他也經常利用戰爭間隙深入群眾，了解老百姓的生活疾苦和需要。

　　其次，深入群眾是為了培植群眾觀點。為此，毛澤東要求領導干部經常下基層，并在下基層時實行"三同"，即與人民群眾同吃、同住、同勞動，以拉近與群眾的距離。除了在日常工作中必須密切聯系群眾外，五十至七十年代還形成制度，定期將領導機構的干部下放到農村當社員，下放到車間當工人，下放到連隊當兵，直接參加體力勞動，與人民群眾同甘苦，共患難。只有保持與人民群眾的血肉聯系，干部才能轉換角色，把世界觀和立場真正轉到工人農民這方面來，熱愛人民群眾，想人民所想、急人民所急，牢固樹立起一切從人民的利益出發的群眾觀點。

　　第三，深入群眾要傾聽群眾的呼聲，了解民意。毛澤東特別強調到基層進行調查研究的重要性，他本人也樹立了調查研究的典范。他認為，實際政策的決定，一定要根據具體情況。坐在房子里想象的東西，一定是脫離實際的東西。"所以詳細的科學的實際調查，乃非常之必需"。為此，他提出了"沒有調查，就沒有發言權"的名言。在毛澤東看來，調查研究可以有兩種方法：走馬觀花和下馬觀花。他提倡下馬觀花，即深入基層、長期蹲點，做從歷史到現狀的系統調查研究。只有這樣，才能發現問題、才能找到解決的辦法。

　　不光調查研究的對象主要是人民群眾，調查研究的重點也應該是人民群眾的福祉。毛澤東在這方面說得很透徹，"一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題......我們應該深刻地注意群眾生活的問題，從土地、勞動問題，到柴米油鹽問題......一切這些群眾生活上的問題，都應該把它提到自己的議事日程上......要得到群眾的擁護嗎?要群眾拿出他們的全力放到戰線上去嗎?那末，就得和群眾在一起，就得去發動群眾的積極性，就得關心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題，解決群眾的一切問題"。

　　如何能在調查研究中聽到群眾的真話呢?毛澤東指出，"主要的一點是要和群眾做朋友，而不是去做偵探，使人家討厭。群眾不講真話，是因為他們不知道你的來意究竟是否于他們有利。要在談話過程中和做朋友的過程中，給他們一些時間摸索你的心，逐漸地讓他們能夠了解你的真意，把你當做好朋友看，然后才能調查出真情況來"。

　　第四，調查研究也是向人民群眾吸取民智的過程。毛澤東式的調查研究與西方實證主義的調查研究不同，因為人民群眾不僅僅是被觀察對象，也是調查的積極參與者。這個研究方法上的差異源于對人民歷史作用的判斷。在毛澤東看來，"人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力"。基于這個判斷，他告誡各級領導干部，"群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不了解這一點，就不能得到起碼的知識"。

　　毛澤東特別注重下層民眾的聰明才智。他說，"'三個臭皮匠，合成一個諸葛亮'，這就是說，群眾有偉大的創造力。中國人民中間，實在有成千成萬的'諸葛亮'，每個鄉村，每個市鎮，都有那里的'諸葛亮'。我們應該走到群眾中間去，向群眾學習，把他們的經驗綜合起來，成為更好的有條理的道理和辦法，然后再告訴群眾(宣傳)，并號召群眾實行起來，解決群眾的問題，使群眾得到解放和幸福"。

　　向人民群眾學習，不僅要有正確的觀點，還必須展現出正確的態度。毛澤東根據自身的經驗提醒廣大干部，要調查研究，"沒有滿腔熱忱，沒有眼睛向下的決心，沒有求知的渴望，沒有放下臭架子、甘當小學生的精神，是一定不能做，也一定做不好的"。進行調查研究時，一定要以普遍勞動者的身份出現，尊重群眾，平等待人，要采取同志式的、討論式的商量態度，決不可當欽差大臣，決不可擺架子，不可耍老爺式的態度。

　　總而言之，群眾路線的決策模式調轉了參與的方向，要求決策者主動、持續地深入群眾。公眾參與模式強調參與是民眾的權利，而群眾路線模式則強調與民眾打成一片是干部的責任。雖然在兩個模式的著眼點不同，一個敦促決策者走出去，另一個要把民眾請進來，但在聽取民意、吸取民智方面，它們可能有異曲同工之妙。它們不是對立的，本可以珠聯璧合、相得益彰;不幸的是，當公眾參與模式開始吸引人們的眼球時，一份豐厚的遺產卻被淡忘了

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