南京路步行街管理辦：沒有法律支撐，對于發(fā)放小廣告以勸阻教育為主

　　一張卡片引發(fā)南京路群毆

　　5月6目下午4時15分許，警方接110報警稱南京東路六合路口發(fā)生一起多人斗毆事件。黃浦警方派值班警力趕赴現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，2名男子受傷倒池，其他斗毆人員均已散去。5月6日群毆事件后，6名發(fā)小廣告人員被上海警方拘留。針對斗毆事件，警方事后定性為"兩伙散發(fā)小廣告人員打架斗毆"。

　　當天，嚴某帶一伙人員趕到南京東路，與同業(yè)人員韓某發(fā)生矛盾，遂糾集他人與韓某等人打架斗毆。據(jù)了解，被打傷的韓某等都是安徽人，大約從2009年前起，這批人就一直"占據(jù)"南京東路一百廣場，在這里散發(fā)廣告。

　　"打人的嚴某此前并沒有在南京東路上散發(fā)廣告，但他看中了這塊地盤，很早就想插進來。"據(jù)在南京東路353廣場散發(fā)廣告的一位東北人說，就在事發(fā)前幾天，嚴某也曾帶著幾個人前來353廣場試探，結采被占據(jù)這個地塊的東北老板們聯(lián)合起來，帶領幾十個友小廣告的孩子，將嚴某等人強行趕走。

　　5月13日，南京東路步行街，發(fā)旅游小廣告卡片一族仍活躍在街頭。

　　5月6日一起因發(fā)小廣告引發(fā)的群毆事件在社會上發(fā)酵，小廣告，這個城市的皮膚病為什么這么難治?

　　亂發(fā)小廣告的現(xiàn)象在很多城市熱門景點長期存在，是典型的"城市病"。而每天匯聚了大量人流的南京路步行街更是與小廣告"作戰(zhàn)"已久。早在近10年前，便有關于南京路步行街舌戰(zhàn)小廣告給游客造成不便的報道，而多年之后，這一頑癥依然沒有根治。

　　懲治力度非常有限

　　散發(fā)小廣告人員在上海部分鬧市區(qū)長期存在，有關部門管理上卻一直難以找到有效的根治辦法，"貓鼠游戲"一直在上演。

　　事實上，因類似原因引發(fā)斗毆事件這已不是第一次了。去年11月6日下午，陸家嘴地鐵站2號出口發(fā)生群毆事件，民警迅即赴現(xiàn)場處置。經初步調查，系為拉游客引發(fā)糾紛。據(jù)了解，在地鐵站附近兜售東方明珠等景點門票、散發(fā)小廣告等的都是"老面孔"，"他們不但兜售門票，還‘以散客充團隊’的方式拉客，同時還給游客收費拍照，總有二三十人。"

　　散發(fā)小廣告的行為到底歸哪個部門管?這是一個爭論不休的話題，一直沒有確切答案。

　　針對發(fā)放小廣告行為，南京路步行街管理辦公室主任戴其林坦言，從幾年前開始，就有一支由工商、公安、城管等部門聯(lián)合組成的隊伍每天在步行街上巡視，而巡視的一項重要工作就是勸阻南京路步行街上亂發(fā)小廣告的現(xiàn)象。小廣告并未由此撤出南京路。

　　原因何在?戴其林稱，最大的原因在于對亂發(fā)小廣告者的懲治力度非常有限，"一般都是以勸阻、教育為主。"戴其林告訴記者，在當場勸阻、教育之后，亂發(fā)小廣告者往往馬上就收斂了，有時還沒等工作人員走上前，他們便已經停止發(fā)放離開了。但工作人員一走遠后，小廣告便又"死灰復燃"。

　　戴其林表示，由于沒有法律上的支撐，今后對于發(fā)放小廣告的監(jiān)管依然是以勸阻、教育為主，但在工作人員的人手、巡視的次數(shù)和頻率上肯定都要加大。

　　黃浦區(qū)政府專門牽頭各部門進一步完善聯(lián)動管理機制，對南京路小廣告進行清理整頓、長效管理。

　　小廣告違法成本極低

　　記者了解到，因散發(fā)小廣告而引發(fā)矛盾糾紛、發(fā)生擾亂公共秩序的事件由公安部門進行管理。但如果未發(fā)生糾紛，警方一般難以直接介入。

　　除警方外，城管部門也經常參與小廣告的治理行動。但市城管執(zhí)法局有關人士表示，目前城管隊員在對亂發(fā)小廣告執(zhí)法過程中主要面臨三大難點。

　　一是散發(fā)小廣告者大多為外來人員，年齡小、流動性非常強，往往見到城管隊員便立馬躲遠，很難被城管隊員當場抓住，即便抓住，其身上往往只攜帶幾十張小廣告，且"很有經驗"地不攜帶身份證，也不揣一分錢，讓城管隊員無從處罰，只能沒收成本極其低廉的幾十張小廣告。即便將發(fā)小廣告者扭送至派出所，由于夠不上刑事案件，也只能批評教育幾句便放其離開，因此散發(fā)小廣告的違法成本極低。

　　二是散發(fā)小廣告者和幕后組織者往往采取單線聯(lián)系，即幕后組織者單方面通知散發(fā)小廣告者何時、何地領取小廣告和工資，因此城管隊員很難通過散發(fā)小廣告者順藤摸瓜找到幕后組織者。

　　三是散發(fā)小廣告并非城管部門一家便能解決，還涉及到工商、旅游、公安等多個部門，需要各個部門通力協(xié)作，從源頭加強管理，堵住小廣告流出的通道。

　　黃浦區(qū)域管有關人士也表示，目前城管隊員只能管理街面上的小廣告散發(fā)問題，能沒收的小廣告盡量沒收，但幕后組織者即便電話聯(lián)系到通知其來接受處理，也不會露面，因此只能對其小廣告上的手機號碼采取停機處理，但由于幕后組織者更換手機號碼的違法成本極低，因此停機處理效果并不顯著。而幕后組織者往往位于民宅或者公司中，即便城管部門發(fā)現(xiàn)其所在地，也因為不具有進人民宅和公司的執(zhí)法權而只能止步，目前南京路步行街管理辦公室也正協(xié)調工商、城管、公安等多個部門共同對散發(fā)小廣告現(xiàn)象進行管理。

　　執(zhí)法權限"自縛手腳"

　　針對這個問題，華東政法學院行政法副教授鄒榮表示，有關部門首先應該梳理小廣告這個利益鏈，不能僅僅停留在對"散發(fā)廣告"這一單一行為的堵塞、打擊和處罰上。華東政法學院行政法副教授鄒榮這幾年一直在關注"卡娃"(張貼、散發(fā)小廣告的未成年人的集體稱謂)現(xiàn)象，他認為治理街頭"卡娃"散發(fā)小廣告，不應該是目前被表象化的處理方式，查處"卡娃"并不具有實際意義，目前真正應當承擔責任的雇主卻沒有得到相應的制約，"政府部門應該從雇主人手，如果雇主是無證經營，工商部門應通過查獲的小廣告信息順藤摸瓜，對經營者取締，如果是有證經營，則應對其違法發(fā)放小廣告的行為進行查處"。鄒榮認為，現(xiàn)在的難題是，包括小旅行社和所謂的"航空公司指定售票點"在內的部分雇主，他們本身就是"游擊隊"，要查處這些非法雇主，對有關管理部門是種考驗。

　　對于目前城管部門所處的執(zhí)法困境，鄒榮認為責任應歸于有關部門的內在協(xié)調不當，而深究其原因則在于長久以來的機制問題。"政府行為必須得到法律的授權，但在目前的體制下，政府部門都面臨一個權限問題，一個行政部門按照社會分工去分類，所以當這些相對獨立的行政主體面對復雜交錯的社會問題時，就會發(fā)生執(zhí)法尷尬。"鄒榮認為，正是這一執(zhí)法權限，將政府部門自己的手腳束縛起來。

　　社會學者胡申生也認為應該從根源上進行根治，相關部門一發(fā)現(xiàn)苗頭就應該打掉。"小廣告上面往往會留有電話號碼，可以通過立法程序把號碼禁止掉，從源頭上解決問題。有關部門要有所作為，還要善于作為。

　　小廣告背后的利益鏈:廣告來源大多是非法公司每單生意"老板"提成10元

　　廣告來源:都是"老板"們拉來的廣告"模板"，"老板"們自己掏錢復印的，然后交人散發(fā)廣告提成:客戶公司會給每一個"老板"印刷的廣告上留下不同的電話，如果有人憑這個電話消費，客戶公司就能分辨出是哪個老板拉來的，每個60元一100元的"單子"，客戶公司會給10元提成。

　　深度關注：

　　小廣告背后有著怎樣的利益鏈?據(jù)了解，南京東路上散發(fā)的小廣告，目前最主要的有兩種:旅游廣告和打折機票廣告。廣告業(yè)務都是"老板"們"拉"來的，客戶會交給這些"老板"們廣告卡片的"模板"，由"老板"們自己掏錢復印，然后交給卡娃們去散發(fā)。

　　"來南京東路的大多是外地游客，他們需要這兩種服務，所以來找我們散發(fā)小廣告的也都是些旅行社和票務公司。"老板"許大頭"認為他們的業(yè)務光明正大，并不忌諱向人介紹他們的生意模式。

　　"許大頭"說，客戶公司會給每一個"老板"印刷的廣告上留下不同的業(yè)務電話，這樣，如果有人憑這個電話前來旅游或者買機票，客戶公司就能分辨出是哪一個"老板"拉來的"單子"，每個月底就憑這些"單子"與"老板"們結賬，"通常，每個60元-100元的‘單子'，客戶公司會給我們10元提成，依次類推。"

　　"許大頭"特別強調，與他們合作的旅行社或票務公司都是正規(guī)公司。不過據(jù)調查卻并非如此。

　　以卡娃們散發(fā)最多的旅游廣告為例。從這些廣告卡片上標出的旅行社來看，一部分是些莫須有的旅行社，例如有標注"上海旅游局下屬單位"的"上海國旅總社"，查詢下來，上海旅游局許可旅行社中，根本沒有這樣一家旅行社。

　　還有一部分標明的確實是正規(guī)的旅行社，據(jù)查證下來，也多是"掛羊頭賣狗肉"的。例如一張廣告卡片上印著"中國xx旅行社"，地址是上海市洛川中路。查詢下來，中國xx旅行社是注冊在北京的一家旅行社，目前其在上海的分社只開設了2家門店，均不在洛川中路。

　　另一張"春秋×旅"的旅行社也是確有旅行社。據(jù)調查，該旅行社回復"我們從來不會通過散發(fā)小廣告拉客人，小廣告上所列的旅游線路，我們從不經營。"仔細分析小廣告上的旅游線路及報價，旅游業(yè)內人士表示，這些所謂的旅行社其實都是沒有工商注冊，沒有旅游許可的"黑社"。

　　同樣，打折飛機票廣告卡片上也都印有"xx航空公司指定售票點"、"xxxx指定售票點"等字樣，也印有清晰的各航空公司的品牌標志。但這一切都不過是看起來像回事而已，來自所有航空公司的回答都是:我們根本沒有授權他們。

　　盡管都是"掛羊頭賣狗肉氣的旅行社和所謂的"航空公司指定售票點"，但這并不妨礙這些無證、非法公司和發(fā)卡"老板"們共同發(fā)財。對待一些撥打電話追根究底的顧客，客戶公司的統(tǒng)一回答都是我們免費送票，你沒必要過來取!"

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