夏小林 * 國家發改委經濟體制與管理研究所研究員

　　內容提要：十八屆三中全會《決定 》提出發展混合所有制經濟，體制內外有爭論，不少人認為目前國有資本“一股獨大”的現象，使企業經營機制沒有得到真正轉換，主張大力支持各種非公資本、外資參與國有企業的股權多元化改革，盡可能降低國企股權比例，以促進國企進一步完善公司治理結構。這種觀點是片面和錯誤的價值取向。進一步大幅降低國有企業的國有股權和資本將極大削弱國有經濟，對經濟社會全局造成重大影響。發展混合所有制經濟要堅持社會主義方向，圍繞“國有企業不僅不能削弱，而且還要加強”的中心點來設計和展開，“要吸取過去國企改革經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會”。

　　關鍵詞：國有企業 國有資產 深化改革 混合所有制 私有化

　　圍繞“國企怎么改”的各種“雜音”

　　十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱改革《決定》)發布之后，關于發展混合所有制經濟中“國企怎么改”意見紛呈，已經影響到國企改革的取向。

　　一種主流意見是，目前國有資本“一股獨大”的現象較為普遍，許多企業經營機制沒有得到真正轉換;所以要進一步推進公司制股份制的改革，更多地引入非公資本、外資參與國企改制重組和重大項目建設，探索混合所有制經濟實現形式。因而，有人提出，除極少數國企需要國有獨資外，其他大多數國企，都要大力支持各種中、外非公資本參與國企股權多元化、分散化，以“盡可能降低國企股權比例”;同時，以“國家要不要控制”作為判斷基準，相當一部分國企可采取國有參股形式，或者全部退出。

　　還有人提出：國企的國有資本、股權(對應的是凈資產)可以降到“20%以下”。 各類私有化“改革”表態紛紛出臺，見諸網站報端，如：“對于我們(央企的國有)股份，沒必要拿手里”;“民資參股中石化無比例限制”;政府可以學撒切爾夫人對國企只持“黃金股”(金股也可以放棄);搞混合所有制“創造了多少千萬富翁，億萬富翁，他們都高興”等等。國務院發展研究中心一官員公開表示，14.5萬多家國企中有13萬多家不是在基礎行業“完全沒有必要去繞一個彎子搞混合所有制，可以徹底的民營化”。等等。

　　一些省級政府表示，國企改革進度要“嚴厲限時”，除極少數國企外“其他國有企業……國有資本持股比例不設下限”;“國有股權低于50%的，不參照國有企業管理”;“今年國企混合經濟改革招商引資1000億”。

　　某社會組織的領導人在國家媒體上抱怨“國有資本一股獨大，使民營資本參加國企改革的積極性不高”，為私人資本索取國企的控股權。

　　洋人也來湊熱鬧。美國前財長保爾森在“騰訊網”建言中國“加快改革，加大對私有領域的重視，減少對國有企業重視，讓政府在經濟領域少做，私有部門多做”。某外資金融機構人士建議，在國有股分散化中應“把絕大部分資產劃給社保基金”，消除國資委的“管理權”、消除“黨管干部”，“中石化一分為二，中石油一分為四”。

　　這些說法，與中央改革《決定》貌合神離。其中包含了意識形態偏見、自作主張“搶跑”、“雙重標準”等等。關于發展混合所有制經濟問題在社會上展開了激烈爭論。

　　片面批評“國資一股獨大”不符合中央改革精神

　　改革《決定》中沒有“國資一股獨大”的提法，更沒有要求在很多國企中“盡可能降低國企股權比例”、通過高度分散股權結構來完善治理結構和現代企業制度的政策要求。把改變“國資一股獨大”作為發展混合所有制的重點改革對象，師出無名。從法理上看，消除“國資一股獨大”就不可能再有國有控股企業，國有經濟將消弭于無形。

　　有關部門對安排國企與其他企業發展“交叉持股”的多邊關系，缺乏全面的政策考慮，只追求非公有資本、外資等進入國企的單邊關系，這是片面的“私有化取向”，不符合改革《決定》的精神。即使要在一些國企中酌情調整資本構成或股權結構、完善法人治理結構和現代企業制度，也不應該拿被污名化的 “國資一股獨大”做文章。

　　《決定》指出，國企改革是為了加強國有企業。習近平主席在兩會期間指出：“國企不僅不能削弱，而且要加強”，告誡“不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會”。

　　古人云，過猶不及。在改革中應審時度勢“有所為有所不為”，在一些方面降低一些國有股比例，有利于國企發展和改革，有利于利用民間資金和外資。但如果不問青紅皂白，給大多數國企扣上 “國資一股獨大”的帽子，以此為由降低國資或國有股的比例以削弱國有企業，是違反中央關于全面深化改革的精神的。

　　另外，在反“國資一股獨大”的價值取向下，有關單位對改革《決定》提出的發展“交叉持股”的混合所有制經濟主旋律缺乏深刻理解，容易使發展混合所有制經濟決策異化，對國企和國資產生“擠出效應”。

　　削減國企的國有股可能產生嚴重后果

　　如果在非金融類、金融類的國有及國有控股企業的200萬億元以上總資產及巨量利潤的盤子中，大量引入中外私人資本，則資產結構的調整將導致財產和收入分配結構的大變動，將直接觸及三千萬左右國企職工的就業崗位、工資、福利和數千萬家屬，不僅關系民生，而且事關可持續的公平增長和社會穩定大局和國家競爭力。

　　經過20多年的發展，現在許多國企的股權結構已經多元化。在中央、地方國有控股上市公司，非國有股權已占53%和60%以上。如果以此為拐點，進一步讓多數國企的國有股權“盡可能降低”，甚至弄到政府持“黃金股”或放棄“黃金股”的極端水平，那么：

　　首先，這些國企相應比例的凈利潤，將屬于占企業股權大頭的非國有投資人，這將扭曲國企的目標、行為和功能，減少財政取自國企凈利潤的收入，使社保基金難以繼續得到來自國有資本的支援，對增強政府公共服務能力和建設社會福利制度，均將產生負面影響。

　　其次，對于國內大多數中小企業來說，缺乏實力和動力參加國企發展混合所有制，而且某些私人資本加入謀取短期利益的動力高于參加國企改革的動力，房地產界私人資本快速致富并成為群富之首就是一例。今年年初，中石化發展混合所有制經濟的行動再次表明，由于大型、特大型國企引資規模巨大，且需標配“戰略投資人”，國內私人企業則難免力不勝任，這方面歐美跨國公司更有優勢。在國內眾多競爭性行業已被外資控制的局面下A，3 還要在國民經濟重要行業的大型國企中引入多少外資，這就事關國家的經濟安全問題了。

　　第三，國企資本被越來越多的中外私人資本置換，將進一步加大私人資本所得，扭曲國民收入分配結構，拉大收入分配差距。那種“盡量出售競爭性領域國有企業”的行為，只能造成貧富差距的急劇擴大。在這種局面下，宏觀經濟穩定、企業效率都將受到負面影響，經濟增長的公平性和可持續也將遭到破壞，并產生廣泛的社會影響和政治影響。

　　第四，對處于競爭性領域，特別是那些與大國博弈密切相關的國企來說，由于國有凈資產、凈利潤的制度性削減，還可能產生企業融資復雜化和財務成本上升的新問題，這將削弱支柱性產業的國際競爭力。一旦這些企業處于不利的市場地位，外部非國有投資者準備進入和已進入的資本都可能發生轉向，從而加劇國企的經營困難。

　　一股獨大并非國企“專利”

　　實際上，“一股獨大”的企業通行全球，它和資產結構分散的企業不存在優劣之分。對這種廣泛存在的現象需要從學術上給予慎重評價。但在中國，有人單單拿“國資一股獨大”說事，以此攻擊和丑化國企，對其他私人企業的“一股獨大”則默不作聲，視為天經地義，幫它們要求對國企的控制權，這種“雙重標準”，實在要不得。

　　一般而言，股份制企業只要有控股者，就意味著存在“一股獨大”。統計數據證明，全世界(包括中國)的私營企業大部分是“一股獨大”的家族企業。世界500強企業中有40%由“一股獨大”的家庭所有或經營，這種現象并不涉及價值判斷。實際上，這種家族企業并非不能實行股權多元化和職業經理人制度。如德國寶馬(BMW)是家族公司，難道它就不是現代公司、沒有國際競爭力?日本企業集團在家族控股時期也是如此，后來則是法人股尤其是金融機構“一股獨大”。從法理上看，如非特殊協議等規定，無論哪種性質的股份制企業，沒有“一股獨大”者根本就不能成立。全世界“一股獨大”的股份制公司多如牛毛，難道它們的治理結構都有問題，唯有那種非“一股獨大”的鳳毛麟角的“現代企業”獨立寒秋?

　　股權分散不等于合理的法人治理結構

　　企業股權分散的利弊究竟如何，并不存在單一模式或標準。國際經驗表明，全世界企業中，“一股獨大”的企業(包括國企)居多數，且績效總體良好(參見熱拉爾·羅蘭主編《私有化：成功與失敗》，中國人民大學出版社2011)。在良好的公司治理結構下，“一股獨大”或股權相對分散的公司都可以有效運行。

　　1999年，OECD制定的《公司治理結構原則》，充分考慮了上市公司和非上市公司、私人企業和國有企業的實際情況，就完善法人治理結構對它們提出了一整套政策性建議。其中，既沒有反對“一股獨大”，更沒有把股權分散化作為改善公司治理結構和提高公司效益的必要條件。在經濟學界，關于股權結構的分散和集中和企業績效之間的關系如何，并無定論。反之，無數經驗證明，就是在股權分散條件下，由于信息的不對稱，企業職業經理人也有條件扭曲公司治理結構、侵犯股東權益、收買董事會成員，搞“內部人”控制。美國安然公司們的欺詐丑聞與華爾街“經理資本主義”掀起的全球金融風暴，就是證據。

　　股權結構應該分散到什么程度，是越分散越有利于建成有效的法人治理結構?或反過來說，是不是股權越集中就越好?根本就不是一個正確的提問方式，也不存在“普世標準”。實際上，各國法人治理結構的情況，不僅取決于股權結構，還受到多種因素(政治體制、經濟、法律、融資結構、人事、文化等)影響，且起點和路徑依賴相異，各具特色。如果有人不顧國情，盲目迷信和模仿美英式股權模式(美英也有大型家族公司)，甚至迷信30多年前撒切爾的私有化“改革”，只能是畫虎不成反類犬，要犯顛覆性錯誤。

　　在社會主義市場經濟中，“國資一股獨大”有利于將更多的利潤用于“為人民服務”，遏制貧富分化趨勢，實現十八大提出的“共同富裕”目標，而不是流入少數中外資本所有者的口袋。

　　什么樣的股權結構好?通行做法如買鞋，合腳就行。其實，在“完善現代企業制度”的政策議程中，完善公司治理結構和法律環境，及選擇合適的經理人，比一味地追求“股權分散化”更有現實意義。

　　調整國企股權結構，必須維護國資的主導地位

　　國有資產(和城鄉集體經濟資產)是社會主義經濟平等最重要的壓艙石。在我國，眾多國有企業(資產)存在并有效經營的一個宏觀效應，就是在國民財富生產和分配中遏制貧富分化的勢頭，為“共同富裕”提供了最重要的物質基礎和制度性保證，體現了追求實質平等的社會主義制度取向和政策取向。

　　國際經驗證明，增加平等公平能夠促進增長、發展和穩定。全球金融風暴，警示“不平等的代價”之沉重。這證明，平衡平等和效率的關系是必要和可能的。社會主義市場經濟在這方面，有條件比資本主義市場經濟做的更好。

　　發展混合所有制經濟，完善現代企業制度，必須有利于加強國有企業功能，提高國企生產效率和國資配置效率。具體說來，就是要維護、發展社會主義經濟平等，充分考慮國有經濟的戰略功能——國家安全、對國家經濟命脈和關鍵領域的控制、產業引導和科技進步。

　　發展混合所有制經濟，如何在國企中配置國有股是核心問題。其基本思路應該是：既允許多種經濟成分共同發展，又要通過加強國企、國資來控制各類私人資本的影響范圍，如限制財富和收入兩極分化。改革方案應以盡可能在大多數國企中保留國有股的優勢，或適時增強國有股優勢為基本原則。即使某些領域國企中的國有資產數量一時間減少，也應當做到國有資產保值增值，國有經濟整體力量得到增強。

　　要堅決制止減持國資、“國有股不設下限”的錯誤政策取向，還要鼓勵各地方公共服務領域和競爭性領域的國有中小企業發展壯大，不能再“一賣了之”。那種國資、國有股配置和國企是否出售要以“國家要不要控制作為判斷基準”是有漏洞的。這種標準沒有體現出中國特色社會主義的經濟平等要求，而是照搬了西歐私有化中的橡皮筋標準，自由操作空間太大，容易導致15.9萬多家國企中的大部分中小企業“流失”，且再次涉及上千萬國企職工命運的大變化。其它如“分量”標準，或 “考慮……完善治理結構和機制需要多個戰略投資者”，也有很大的自由裁量空間，缺乏科學性和可操作性。

　　端正改革思維，致力于加強國企、國資，其意義是維護和增強經濟平等的基礎。再輔以針對個人收入的稅收調節、轉移支付和包括社會保障在內的社會福利制度改革等，才能為實現可持續的公平增長和“共同富裕”創造更多的物質條件。也唯有如此，加上其他政策和機遇的配合，才有利于中國走出一條有社會主義特色的民富國強之路，以區別于所謂“歐美模式”和一些發展中國家“私有化+自由化+反福利國家+兩極分化+經濟穩定差(或停滯，或危機)”的老路。

　　堅持社會主義方向，以深化改革增強國有經濟的活力和影響力

　　堅持正確的國企改革方向，就要對那些似是而非的國企“改革”意見，特別是鼓勵無底線的“混合所有制”等不負責任的意見，給以認真辯析，謹防其誤導國企改革，發生顛覆性錯誤。同時提出以下建議：

　　第一，堅持社會主義方向。國企改革指導思想要始終圍繞加強國企，促進經濟發展，實現 “共同富裕”的中心目標，有損于這個目標的政策和做法應當批評和糾正。國企改革思路和方案要依此設定“底線”。

　　第二，強化黨中央權威和領導力。各級政府要嚴格按照十八屆三中全會《決定》的要求，設計國企改革方案。各地擬定的國企改革方案，應在國資委的方案制定后經過校正，經上級批準后方可實行。既要對本地區具體問題具體分析，也不能違反原則和紀律、各自為政，“搶跑亂跑”。要堅決制止在國企改革上搶時間、趕進度、高指標、行政施壓的“大躍進”苗頭，防止有人借機謀求私利的腐敗現象再次發生。

　　第三，破除迷信，解放思想。擺脫西方新自由主義教條的束縛，增強理論自信和道路自信，提倡認真學習、增強馬克思主義理論修養，深入調查研究，擴大視野，獨立思考。

　　第四，要科學地、平等地、實事求是地對待國企，糾正所謂“破除國資一股獨大、只有分散股權結構才能完善治理結構”、“國企無效率”等片面錯誤觀點。抵制為少數人謀利的“私有化”改革取向，堅定為絕大多數人服務的立場。

　　第五，發揚群眾路線優勢。在信息公開透明的前提下，黨政機構組織社會各方面力量，就新一輪國企改革的指導思想、方法、方案、預后效果等開展廣泛討論，收集各方面的觀點和建議，去蕪存菁，集中正確意見。

　　第六，堅持國有經濟主導地位。以維護和發展社會主義經濟平等為基準，結合國家調控經濟需要，統籌制定調整國企股權結構的分類標準體系，嚴守調整國資、國有股權、出售部分國企的底線，有所為有所不為。

　　國資委已提出國企四類劃分標準。要糾正片面削減國有經濟、夸大非公資本作用、夸大分散股權結構作用的傾向。國有資本成分占多大比重，要以經濟平等為基準，而非以“國家控制范圍(盡量少控制)”為基準。

　　第一類涉及國家安全的產業部門，應包括鐵路、糧食和水、礦等資源類部門，以及涉及總體國家安全(政治、國土、國防、社會、經濟等11類安全)的部分，應具有廣泛性、靈活性、等級性、動態性。第二類(國民經濟命脈)、第三類(支柱產業和高新技術產業等)部門的國企，應允許在獨資、絕對控股、相對控股之間酌情選擇，取消“盡可能降低國有股權比例”的政策取向。總體國家安全的概念也應適用于這兩類部門。關于第四類所謂“國家不要控制”的部門，則應該允許、支持和鼓勵這些領域的國有企業，在競爭中發展壯大，為促進社會公平正義做出貢獻。

　　第七，對國企與其他類型資本“交叉持股”，要制定科學的“雙向考核”標準。防止有人把“交叉持股”變成私人、外資等“單向持股”國企。

　　第八，制定引導非公有制經濟引入國有資本的政策細則。政策要“一碗水端平”，非公有制企業與國企“交叉持股、融合發展”，要統籌兼顧，不能搞成“剃頭挑子一頭熱”。

　　第九，切實增強工會等社會組織參與國企改革的作用，擴大改革的政治參與。

　　當前，在國企改革方面，工商聯一向積極參與，工會、職代會卻悄然無聲。對比在西方國企改制過程中工會組織的作用，我國在改革決策中，更不能忽視廣大工人的利益和聲音，要鼓勵工會、職代會在國企改革重發揮積極作用，改革不能任由“精英”壟斷。要依照公司法、工會法、勞動法及配套法律法規，制定增強工會、職代會作用的新方案。

　　第十，抓緊研究制定新的《國資法》，以規范人大、政府之間的委托-代理關系為重點，加快完善國有資產委托-代理制度。

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