關于轉變對外經濟發展方式的若干政策建議

                          程恩富

（全國人大代表、中國社科院學部委員、馬克思主義研究院院長）

加快轉變對內對外經濟發展方式是我國經濟領域的一場深刻變革。2009年3月7日，胡錦濤總書記在“兩會”期間的講話指出：“要抓住時機提高開放水平，……加快轉變對外經濟發展方式”；2010年2月3日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部深入貫徹落實科學發展觀加快經濟發展方式轉變專題研討班上，再次深刻地指出：“國際金融危機對我國經濟的沖擊表面上是對經濟增長速度的沖擊，實質上是對經濟發展方式的沖擊。綜合判斷國際國內經濟形勢，轉變經濟發展方式已刻不容緩。我們必須見事早、行動快、積極應對，為我國加快轉變經濟發展方式、保持經濟平穩較快發展增添推動力。” 并把“轉變對外經濟發展方式”作為八項重點工作之一。因此，今年國務院的政府工作報告和國家發改委的報告均應增加“轉變對外經濟發展方式”的內容。對此，我們提出如下政策建議供討論。

改革開放以來，我國主要逐步推行基于比較優勢基礎上的“出口導向”戰略，對經濟增長和社會進步做出了貢獻，但是，較為粗放的對外開放模式已經引發了一系列經濟社會問題，妨礙了產業結構的提升和國民福利的增加。這說明，以單向引進和數量擴張為特征、以資源高消耗為手段、以環境遭破壞為代價的粗放型對外經濟發展模式已經不能適應轉變經濟發展方式的新要求。我們必須在科學發展觀的指導下，建立起“低損耗、高效益；雙向互動，自主創新”的“精益型”對外開放模式，統籌國內經濟發展與對外開放的關系，促進國民經濟又好又快地持續發展。具體應做到“五個適當控制與積極提升”。

一、適當控制外資依存度，積極提升中外資本協調使用的效益

開放以來對外資的充分利用對我們的經濟增長和社會進步起到了不可替代的作用。中國已經成為世界上吸收外商直接投資最多的國家之一。但是，也為此付出了巨大的成本。例如土地成本。盡管國家明令禁止以壓低地價為手段進行招商，但一些地方政府為了達到引資目的，仍然不惜以低于成本價格甚至無償出讓工業用地來吸引外資，致使引資“門檻一降再降、成本一減再減、空間一讓再讓”。2006年，審計部門審計調查87個開發區，發現其中60個開發區存在違規低價出讓土地的行為。在江蘇的蘇州，其工業用地開發成本平均為每畝20萬元，但為了引進外資，卻將地價壓至每畝15萬元。前些年蘇北地區協議出讓的土地最低每畝幾百元，一般也就幾千元。[①]表面看這些資金搞活了地方經濟，其實質是把土地這樣一個稀缺且不可再生的資源賤賣。

又如稅收成本。長期以來，外資企業在我國一直享受“超國民待遇”。除了堂而皇之地享受合法的免稅、減稅和低稅率保護傘，他們還要利用非法手段進行避稅和逃稅等活動。據統計，外資企業利用各種手法偷漏的稅款金額每年至少有1000億元。所謂的“超國民”待遇不僅使外資企業規避了社會發展的義務，使政府財政收入減少，同時也人為地制造了一個不平等的競爭環境，使國內企業很容易開始就輸在起跑線上。

再如環境成本。“外資利潤流走，留下生態失衡”的現象令人較為普遍。發達國家從保護本國環境、調整產業結構的目的出發，通過國際經濟合作、國際投資或跨國公司經營等途徑，將造紙、建材、制藥、紡織、化工等污染嚴重的行業轉移到中國等發展中國家。一些地方政府由于引資心切和管理薄弱，大大降低在國際上或本國（本地區）企業奉行的環保標準和治污成本，甚至不惜犧牲當地居民的長遠利益，對那些污染嚴重、破壞生態平衡的項目也大開方便之門。導致這些地區雖然表面上短期經濟收益增加，但與其付出的巨大的生態成本相比較，其長期的社會收益可能為負。被中國環保部門點名批評過的跨國公司的數量，已經從2006年的八九十家增加到目前的近三百家。從2006年起，這個NGO組織每年都收集環保部門公開批評的污染企業的資料，繪制成中國污染地圖。他們認為，跨國企業在中國污染狀況呈上升勢頭，原因在于他們執行雙重標準，在中國缺乏環境責任感。

正如《1999世界投資報告》中所寫到的:“有必要認識到跨國公司的目標與政府的目標并不一致：政府試圖促進本國范圍內經濟的發展，而跨國公司試圖增強其在國際范圍內的競爭力。因此，并不是所有的FDI都總是并自動地符合東道國的最佳利益。有些會對發展造成負面影響”。因此，我們不能再繼續沉浸在引資規模的擴張上，而是要追求引資質量的提高。要逐步取消外資企業在稅收方面的優惠，保證國內企業得到公平的競爭環境。要通過提高環保標準來提高投資門檻，吸引真正有實力的投資者。要對外資投資方向加強引導，調整引資政策，使外商的投資逐漸向服務業和高新技術產業轉移。調整過去對所有外商項目一視同仁的優惠政策，對世界領先的或者我國急需的高科技項目進行有計劃和有重點的扶持，鼓勵其在中國設立研發中心。可將外商投資設立R&D機構明確為《外商投資產業目錄》中的鼓勵類項目，并對其實行一定優惠，引導他們進入到高技術含量的領域進行投資，提升外資使用的質量。

合理利用和引進外資的同時，還要充分喚醒和啟動國內已有的巨大儲蓄存款資源。存差通常是指商業銀行存款減去貸款的差值。從1995年我國金融機構首次出現存差開始，2009年末全部金融機構本外幣各項存款余額61.2萬億元，本外幣各項貸款余額42.6萬億元，存差早已突破了10萬億元，達到18.6萬億元。[②]這表明我國目前儲蓄增長相對過快，信貸增長相對不足，資金閑置和使用效率低。在這種新形勢下，倘若繼續如饑似渴地引進外資，勢必產生“擠出效應”，影響中資的有效配置和利用效益。因此，適當控制外資依存度，提升中外資協調使用的經濟效益，是亟需統一認識和創新政策的重大問題。

二、適當降低外技依存度，積極提升自主創新的能力

對外技術依存度是反映一個國家對技術引進依賴程度的指標。我國中長期科技發展規劃戰略研究對國家對外技術依存度的計算采取的公式是：

技術依存度（%）＝技術引進經費/（R&D經費＋技術引進經費）

一般而言，一個國家的對外技術依存度較高，表明該國對國外技術的依賴程度較強；反之，技術依存度較低則表明該國自主創新成分較大。我國對外技術依存度高達50%，而美日僅為5%。尤其是關鍵技術自給率低，占固定資產投資40%左右的設備投資中，有60%以上要靠進口來滿足，高科技含量的關鍵裝備基本上依賴進口。許多重點領域特別是國防領域的對外技術依賴，會對國家安全構成嚴峻挑戰。[③]

中國被稱為“世界工廠”，但是絕大多數的出口企業沒有核心技術，不具備核心競爭力。比如中國的紡織品、服裝、皮革產品的國際市場份額都是全球第一，但國際競爭力僅為第12位、第30位和第13位。我國是世界上最大的DVD生產國和出口國，但在DVD的57項關鍵技術中，我國掌握的僅有9項。很多企業并不積極努力創立自主獨立的知識產權和知名品牌，只是簡單地依靠來料加工、代工貼牌來維持生產運營，賺取生產鏈低端的微薄利潤。根據國際經驗，在來料加工的貿易方式中，國家實際能夠得到的外匯收入約為貿易額的20%，國民所得更為有限。在一些產品的貼牌生產過程中，利潤額的92%都要被外資公司拿走，中國最多只剩8%。因此，高額利潤的誘惑是他們熱衷投資加工貿易的最主要原因。表面看來，跨國公司投入或轉讓的大多是針對中國國內市場的所謂“適用技術”，而實質上這些技術在國際上僅僅是二三流、已經過時的技術。真正的高新技術、上游環節技術、產品開發技術卻很少在我國轉讓或投入。因為對投資方而言，技術是其在東道國的立身之本，他們必須對技術進行嚴密的控制，要采取一切手段防止技術特別是核心技術的外溢。而另一方面，我們國內的合資企業卻過于依賴對方提供的現成技術，自主開發動力不足，消極地影響了自主技術進步的速度。目前國內擁有自主知識產權核心技術的企業僅有萬分之三。

事實證明，“三高一低”（高污染、高能耗、高依存度、低附加值）模式下獲取的貿易利益終究只能是暫時的、階段性的和伴隨巨大代價的。照此模式繼續下去，只能使我們喪失技術進步的動力，過度依賴發達國家的高科技產品，導致外貿結構畸形、貿易條件惡化、社會整體福利水平下降，并最終陷入“比較優勢陷阱”。因此，我國的對外貿易戰略雖然要重視發揮“比較優勢”，但不能以比較優勢戰略作為唯一的戰略模式，需要解放思想，突破以比較優勢理論為基礎的傳統國際分工模式的束縛，變“比較優勢戰略”為“知識產權優勢”。只有具有自主知識產權的優勢，企業和產業的競爭優勢才有可能形成并長期保持。或者說，知識產權優勢是持久高端競爭優勢的必要性條件。我們要大力發展控股、控技（尤其是核心技術和技術標準）和控牌（尤其是名牌）的“三控型”民族企業集團，突出培育和發揮知識產權優勢，早日真正打造出中國的世界工廠而非世界加工廠，從而盡快完成從貿易大國向貿易強國、經濟大國向經濟強國的轉型。那種只強調保護國內外知識產權，不強調創造自主知識產權的做法；那種主要寄希望于依賴式不斷引進外資、外技和外牌的策略；那種看不到跨國公司在華投資雙面效應的思維，都是不科學的僵化開放理念。[④]

三、適當降低“外源”依存度，積極提升配置能源的效率

      20世紀90年代以來，中國的“外源”（指某些進口比例很高的外國能源和資源，如石油、鐵礦石等）使用急劇增長。以石油為例，根據國際能源機構(IEA)統計，90年代世界石油消費需求增加的25%來自中國，2003年這一比重上升到33% 。由于對未來中國經濟的增長持樂觀態度，有關機構認為中國對能源的需求還將進一步增加。如果按照2020年中國經濟翻兩番計算，屆時中國能源需求將達到9.2億噸，即使中國能源利用效率能夠提高一倍，仍然需要4.6億噸，而中國的石油產量估計最多能夠達到1.8～2億噸，缺口在2.5～3億噸左右。[⑤]石油從1993年成為凈進口國以來，對外依存度逐年上升。2009年原油凈進口1.99億噸，增長13.6%，中國原油對外依存度約為51.3%，已經超過50%的警戒線。[⑥]中國能源需求的對外依存度在未來二三十年將繼續呈擴大狀態。

     能源對外依存度過高對中國經濟的影響是不言而喻的。首先是導致大量國民財富外流。根據國家信息中心測算，單純由于漲價因素，2005年一年中國就有相當于1200億元人民幣的國民財富轉移到產油國和國外石油巨頭手中，近年來能源價格暴漲使中國國民財富凈溢出的總額更是達到數千億元人民幣。可見，能源高度依賴進口會使我國未來的經濟發展背上沉重的成本負擔。同時，過度依賴國外能源會威脅國家的政治安全和經濟安全，并且容易引發更多的國際爭端。

     盡管能源大量依賴進口存在著較高的風險，但由于國內能源供給數量有限，進口仍然會成為中國能源供給的重要方式之一。問題的根本在于，如何把握能源進口的依賴程度。一些輿論認為，中國目前的能源對外依賴度沒有必要警戒，其理由一是從國外進口開采成本低，符合經濟規律。二是中國到目前為止并未遭遇過政治上的禁運。事實上，國際原油價格一度突破百元大關、日日高企的原油價格令低成本說不攻自破，而至今沒有遭遇禁運也絕不能推論出未來就沒有遭遇禁運的可能。因此，中國能源進口高依存度“無風險”論并不能成立。防范措施一是在于盡快建立起自己的石油戰略儲備體系，形成一道基本的防火墻。二是要堅持鼓勵和支持對新能源的開發和利用。三是要從政策上重獎節能，重罰浪費。

四、適當控制外匯儲備規模，積極提升使用外匯的收益

截至2008年末，我國外匯儲備已達1.95萬億美元，位居世界第一，遠遠領先于第二位日本的1萬億美元儲備。到2009年末國家外匯儲備已經達到23992億美元，比上年末增加4531億美元。[⑦]充足的外匯儲備有利于增強我國的對外支付和清償能力，防范國際收支和金融風險，而且有利于提高海內外對中國經濟的信心。但是，如果長時間和大幅度地超過合理規模，則必然給經濟發展帶來諸多負面影響。

首先，外匯儲備結構不合理會導致國民財富大量流失。雖然自人民幣匯率改革以來，我國外匯儲備已經開始轉向一攬子儲備方式，但無可否認的是，其中美元儲備還是大頭。因此近年來日趨走低的美元匯率已經使我國的外匯儲備蒙受了巨大的貶值損失。而2008年爆發的美國次貸危機更把中國外匯儲備的保值風險推到了歷史最高點。中國已經超過日本成為美國國債第一大買主，截至2009年末，中國持有美國國債8948億美元，比美國國債第二大買主日本持有的7688億美元還多出1260億美元。[⑧]2008年中國持有美國債券組合投資有1.06萬億美元。其中51%是美國的國債，42%是GSE(美國政府相關企業債券)，剩余的7%是企業債券,包括資產支持證券和抵押債務證券等。其中，持有的“二房”債券可能高達3760億美元。隨著金融危機暴發所引發的一系列企業倒閉、破產和經濟蕭條等后果的逐漸顯現，中國外匯儲備所蒙受的巨大經濟損失也已經在所難免。尤其近日來美國通過了所謂的巨額救市法案。近8000億美元的救市資金很大一部分要通過發行債券來籌集。已經在美元儲備上飽嘗教訓的中國，此番更需慎而行之。

其次，超高的外匯儲備加大了人民幣升值的壓力。“外匯儲備過萬億”被美國等發達國家看作是人民幣幣值低估的最具體表現。他們開始更加強硬地要求人民幣升值，并且以各種制裁措施相威脅。這無疑引發了更多的國際爭端，導致更多貿易摩擦和更高貿易壁壘的出現。

再次，外匯儲備規模過大最終會把它的消極負面影響作用到國內經濟生活上，引起國內流動性過剩，非理性投資活動膨脹，價格機制扭曲，宏觀調控難度加大。

     解決外匯儲備過度的問題，不僅要控制低收益的加工貿易的發展規模，從根源上減少貿易順差，降低外匯儲備激增的速度。同時也要合理配置手中已有的外匯資源。從基礎設施建設到社會保障體系的完善，從西部開發到東北振興都需要大量的資本投入作為保證。巨額的外匯儲備是我們來之不易的寶貴財富，除了合理地安排其在境外的投資結構，盡可能實現保值和增值以外，還應當有計劃地激活這些資源，用于國內急需和有建設性意義的社會保障、基礎教育、醫療衛生和環境保護等事業。也可以搞“主權基金”，或直接進行“海外購物”，購買高端技術及設備或相關物資等。總之要降低貨幣資本儲存的機會成本，提高資本配置的經濟效率。

五、適當控制外貿依存度，積極提升消費拉動增長的作用

對外貿易依存度是指在一定時期內（通常為一年）一國或地區的進出口貿易總值占其國內生產總值或國民生產總值的比重，是衡量一國經濟發展對對外貿易依賴程度的重要指標。改革開放以來，我國對外貿易規模逐年擴大。進出口總額從1978年的206億美元，發展到2008年的25616億美元，30年增長了124倍。與此同時，外貿依存度也由1978 年的9.74%，提高到了2008 年的58%。這一指標在此前的2004年和2005年最高峰值時曾一度高達70%，2007年仍居于66%的高位。[⑨]由于受國際金融危機和人民幣匯率升值的影響，我國2009年進出口總額為22072億美元，比2008年下降了13.9%，外貿依存度也降到44.9％。[⑩]根據WTO和IMF的數據測算，全球平均貿易依存度2003年接近45%。其中，發達國家平均水平為38.4%，發展中國家平均水平為51%。可見，我國的外貿依存度高于發達國家，而且曾經一度超出了發展中國家平均水平的19%左右,現在由于受到國際金融危機和人民匯率升值的影響大幅下降。今后，我國的外貿依存度要保持略低于發展中國家的外貿依存的水平。

     過度依賴對外貿易，必然會加大經濟運行的風險。一旦世界經濟出現劇烈波動，將對我國產生巨大沖擊甚至威脅國家經濟安全。2008年“金融海嘯”所引發的一系列沖擊就是鮮明的例證。受其影響，我國2009年1月的進出口總值為1418億美元，比去年同期下降了近三成。其中出口下降了17.5%，進口下降了43.1%。這是中國十余年來創紀錄的兩位數跌幅，尤其出口已經連續三個月出現了負增長。[11]

在嚴峻的國際經濟形勢面前，我們更需加快經濟發展方式轉變的步伐。要降低外貿依存度，提升消費拉動增長的作用，努力做到消費、投資和出口相協調。但是，促進內需拉動增長的作用，絕非依靠在個別城市向個別社會群體發放消費券就能夠解決的問題。促進消費的關鍵環節在于打破束縛個人消費的瓶頸，即完善全社會醫療和社會保障體系，加大基礎教育和健康衛生方面的公共投資，有效改善人們的消費預期，提高消費傾向。同時要加大農業和農村基礎設施的投資，切實提高農民收入，著力促進農村消費，盡快啟動巨大的農村消費市場。

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