第十一章 黨領導村民委員會換屆選舉

（編者按：中央民族大學“985工程”民族地區經濟發展和社會管理創新基地，于2011年3月28日以“殷都實驗”為題立項，對河南安陽市殷都區群眾路線的實踐探索進行研究。這是左翼做的一個成功試驗，該書是事后的理論總結。現在左翼要給社會提出具有建設性的實踐方案，從這個角度看，該書提供了一個樣板，因此具有現實價值。本網站將連載該書內容。歡迎各位網友的關注和評論。此篇為第十二部分。）

　　殷都區共有40個村。2011年殷都區迎來村民委員會第七屆換屆選舉，這次選舉一改往屆選舉中黨組織無所作為的弊端，把加強黨的領導和依靠群眾參與結合起來，黨組織牢牢把握換屆選舉工作的主動權，周密組織，嚴格程序，創造性提出“先謀事，后定人”和推行村干部“三項承諾”制度，從11月初開始到12月25日，除1個從殷墟大遺址公園搬出后暫時分散居住的村不參加本次換屆選舉外，其余39個村圓滿完成村民委員會換屆選舉工作。群眾參與率達到97%，整個換屆選舉中有效杜絕賄選現象，未發生一起群眾集體上訪事件。[1]

　　一、片面民主觀下的村委會換屆選舉

　　所謂片面民主觀是指受西方資產階級民主思想影響，將中國共產黨的領導同民主制度對立起來，只強調民主，不強調集中，在村民委員會選舉中，以海選為由排斥黨的領導。這里，我不想引經據典去批判這種片面民主觀的錯誤，而是從殷都區往屆村委會選舉中實際存在的問題出發，來揭露這種片面民主觀的危害。

　　殷都區西郊鄉有一個西梁村，1999年第三屆村委會選舉時，出現兩派對立。在競選中，由于一派不服另一派，結果出現換屆選舉時發生群毆，當場捅死一人的惡性事件，次日一名兇手畏罪自殺，最后另一名主犯被執行槍決，另有兩名從犯被判徒刑。一次換屆死3人判刑2人，教訓不可謂不深刻。

　　西郊鄉南士旺村村委會第五屆換屆選舉中，村黨支部書記王大生怕涉嫌干涉民主選舉，對選舉過程不聞不問，造成村黨支部和村委會兩張皮，但他對選舉結果與自己的意愿人選不合頗為不滿，提出意見后，竟然被當選村委會主任嚴重砸傷腦袋。

　　鐵西路街道的任家莊2004年第四屆村委會被村民整體罷免一事震動全省，是新中國成立以后河南省首例村民集體罷免村委會案，且程序合法，罷免有效。任家莊與安陽市火車站緊鄰，是一個典型的城中村。村里已沒有耕地，但村集體辦有賓館、醫院、市場、工廠、運輸隊等十幾家企業，全村轄10個自然村，4000多人。2004年2月23日，630名村民以《中華人民共和國村民委員會組織法》和《河南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》為法律依據，向鐵西路街道辦事處提出對該村村委會的罷免申請，并列出四項罷免理由。接到村民的罷免申請書后，鐵西路街道辦事處立即成立了5人“罷免工作領導小組”，并進駐任家莊。經依法核實，申請人數符合法定人數，申請有效。同年3月23日，工作組經請示安陽市民政局及殷都區民政局，決定正式啟動罷免程序。3月28日，該村民代表大會討論、表決，成立了由9名村民代表組成的選民資格認定小組，對村民進行選民資格認定，并三次發榜公布選民名單。經最后認定，任家莊有選民資格的村民為1816人。4月23日，在各有關部門的監督下，任家莊村舉行了罷免投票。總共發出1696張票，收回1691張，951張票同意罷免，超過法定半數，“罷免工作領導小組”當場宣布罷免有效。任家莊村委會主任，另外一名副主任和一名委員被村民們罷免。此次投票的過程和結果，有殷都區公證處的工作人員在場進行公證。此后，原村委會成員針對村民們的罷免提出書面申辯，但申辯并不影響罷免程序的啟動和罷免結果的有效性。

　　第四屆村委會被罷免的主要原因是集體收入分配不均。任家莊集體經濟基礎較好。全村主要收入來自租賃經營和土地開發。1990年集體年收入近1000萬元，但村民年底無分紅，只是給老年人發放一點慰問品。第四屆村委會上臺前對縮小收入分配差距承諾多，后來兌現少。2005年待業人員達到近千人，這些待業青年，世代為任家莊人，村集體經濟收入卻一點也享受不到，村委會主任不能實現集體收入在合同工和以待業青年為代表的非合同工村民之間的均衡分配，是第四屆村委會被罷免的原因。

　　西郊鄉范家莊2008年第六屆村民委員會換屆選舉中，出現8股勢力相互角逐，唯獨沒有村黨組織支持的人選。根據村民委員會選舉規定，不夠半數的不能當選，由于競選人多，分散的選票使誰也達不到半數，四輪投票毫無結果。經過鄉黨委和村黨支部大量艱苦細致的工作，第五輪投票才勉強選出村委會。

　　實際上，在農村實行家庭聯產承包責任制后，群眾成為一盤散沙，各種力量都參加到村委會換屆選舉中，都在拉選票。上述殷都區以往歷次村委會換屆選舉中存在的問題，盡管表現形式不同，本質上都是各種勢力在為自己上臺而努力，有合法的，有非法的，有訴諸金錢，有訴諸暴力。鬧選、賄選、競選、強選和罷免，都是各種勢力在爭奪基層政權。既然是搞民主選舉，執政黨為什么不可以替那些為村民所信賴又能為村民服務的黨員拉選票呢?一個政黨在選舉中不敢為自己拉選票，還如何執政呢?

　　基于歷史教訓和現實需要，區委區政府下發殷辦【2011】13號文《關于做好第七屆村民委員會換屆選舉工作的通知》，明確了村委會換屆選舉的指導思想：“換屆選舉工作要發揮黨的思想、政治和組織優勢，突出黨的領導，依靠群眾參與，始終保持高壓態勢，引導群眾嚴格執行法律、法規和政策規定，充分發揚民主，選出‘雙強’型的新一屆村委會班子。”這個指導思想將“突出黨的領導”同“充分發揚民主”統一起來了。

　　二、變放任不管為大膽領導

　　村委會換屆選舉是我國在基層進行的一項最廣泛、最徹底、最深刻的民主實踐。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：中國共產黨“發揮領導核心作用”，“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。”過去，由鄉黨委直接任命基層干部，不尊重群眾意愿的事較為常見;實行直接選舉后，又跳到另一個極端，排斥黨的領導。這兩種態度的共性都是將民主選舉同黨的領導對立起來。由于放松了黨的領導，一味強調海選，村委會換屆導致村民械斗時有發生，片面民主觀讓群眾付出了血的代價。

　　與此同時，部分農村仍然存在一些家族勢力、宗派實力、黑惡勢力，在殷都區農村雖不占主流，但在一定程度上破壞民主實踐，敗壞了社會風氣。要杜絕此類現象，必須把村民自治置于黨的領導之下，陽光運行，透明操作。黨必須和各種勢力在換屆選舉中爭奪群眾，而不是害怕被指責為干涉民主選舉，民主選舉中，共產黨也可以推舉自己意愿的候選人參加競選，并力爭獲得當選。這是殷都區第七屆村委會換屆選舉的一個創造。

　　殷都區加強黨對換屆選舉工作的領導，主要表現在夯實黨領導的組織基礎、確保黨對換屆選舉工作的核心領導;把牢關鍵環節，確保實現黨組織的意圖;突出宣傳發動，強化學習培訓，引導村民依法選舉。

　　為做好殷都區第七屆村委會換屆選舉的領導工作，區委召開了四大班子聯席會、換屆選舉動員會以及指導組、督導組培訓會，對換屆選舉工作進行動員、培訓和部署。制定了《村級組織換屆選舉工作實施方案》和指導工作流程。成立了以區委書記為組長，副書記為常務副組長，其他常委和縣級領導為副組長的換屆選舉工作領導小組和辦公室。抽調21名縣級干部和55名科級干部組成5個指導組和5個督導組，深入各村跟蹤指導督導。鄉和涉農街道都成立了相應的領導機構和指導組，實行了“書記抓、抓書記”責任制，強化第一責任人職責，確保村委會換屆選舉工作始終在黨的領導下有序進行。

　　5個村民委員會換屆選舉工作指導組的職責是：指導鄉(街道)制定選舉工作預案，防止群體性事件發生;及時處理工作中出現的突發性事件;協調有關部門依法嚴厲打擊干擾換屆選舉工作的家族、宗派和黑社會勢力，全力維護社會穩定;發揮溝通協調作用，督查各鄉(街道)依法組織開展換屆選舉工作;指導鄉(街道)做好政策法規的宣傳解釋工作;接受對換屆選舉工作有關問題的咨詢;掌握各村換屆選舉工作進程，根據選舉工作形勢向區換屆領導小組提出意見和建議;認真處理來信來訪和群眾舉報工作，協助有關部門依法查處選舉中的非法行為;指導鄉(街道)完成村委會新老班子的交接和后續工作等。

　　黨組織把牢關鍵環節主要是把好四關：一是把好村選委會推選關。在科學確定選委會的任職條件和職數的基礎上，加大對群眾的宣傳引導，采取村民會議或戶代表會議的形式、依法把村黨支部書記選到村選委會內，在組織上為黨組織領導換屆選舉創造了條件。工作中，全區39個村黨支部書記進入選委會，并擔任了選委會主任，占100%。[2]村民選舉委員會是村民委員會換屆期間成立并主持村民委員會的選舉工作。按照《河南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》規定：“村民選舉委員會由換屆前的村民委員會召集村民會議或者村民代表會議或者各村民小組會議無記名投票產生;獲得票數多的人員當選。主任在村選舉委員會成員中推選產生，不得指定。”另一方面又規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權。”[3]如何發揮基層黨組織在換屆選舉中的核心作用，又不違背選舉委員會產生的法律規定，殷都區采取的辦法是將黨組織書記依法選到選委會中，為黨組織領導換屆選舉創設了組織保障。這種做法，根本改變了過去村委會換屆選舉中黨組織不聞不問甚至有意“避嫌”的態度，一開始就將村委會換屆選舉牢牢置于黨的領導下。

　　二是把好選民登記關。嚴格按照《中華人民共和國村民委員會組織法》和河南省《實施辦法》的要求，對選民年齡、屬地、政治條件作出詳細的規定，確保選民選舉權和參與率。

　　三是把好候選人提名關。為避免選民對候選人提名的隨意性，各級基層黨組織按照“雙強”標準，初步確定候選人意向性人選，并積極向群眾推薦，努力引導上級滿意、群眾滿意的人員通過選舉成為候選人。“致富能力強，帶領群眾致富能力強”的“雙強”標準將那些家族勢力、金錢實力和黑惡勢力等的選人標準排除在外，為我們黨積極爭取群眾夯實了基礎。

　　四是把好選民投票關。黨組織采取組織候選人開展競選演說、簽訂“三項承諾”等形式，向群眾大力推薦候選人，增強候選人的認可度。在此基礎上，認真開展投票選舉，確保群眾選出滿意的“當家人”。

　　突出宣傳發動，首先通過廣播、條幅、宣傳欄、發放問卷等群眾喜聞樂見的方式在轄區內廣泛宣傳發動，引導廣大選民按照法定程序依法辦事，調動群眾參與的積極性。其次通過《殷都民政報》舉辦了換屆選舉知識競賽。注重多層次培訓，以《黨章》、《村民委員會組織法》和省市區相關文件、換屆選舉法律法規等為主要內容，采取分層、分級、分類、分段“四分法”，對各村黨員、現任村“兩委”、村民小組長、村民監督委員會成員及歷屆老干部等五類人員，進行有針對性的培訓，召開培訓會(班)180余次，培訓人員1.2萬余人次。[4]通過學習，定規矩、立標準，統一了思想認識，強化了黨的領導核心作用。

　　三、“先謀事，后定人”

　　殷都區第七屆村委會換屆選舉的第二個創造，是一改西方式的民主選舉制度中，一個候選人一套競選政綱，誰上臺誰的政綱就有機會獲得施行的陳套，提出“先謀事，后定人”的新機制。在第七屆村委任職的三年內，本村經濟社會如何發展，村民福利如何改善，首先謀劃出三年發展規劃，然后通過民主選舉選出能夠完成這個規劃的“領頭人”。不是每個候選人都有一個不同于其他候選人的三年規劃，而只有一個共同的規劃，選舉之前謀事已定，根據所謀之事確定候選人。

　　“先謀事”由誰來謀呢?區鄉辦換屆選舉指導小組在督導組督導下通過大座談收集民意，各村及時召開村黨支部會議匯集群眾意向，形成未來三年規劃。這個過程就是謀事在先，在黨的領導下由群眾來謀。然后指導小組再將這個三年規劃帶到群眾中去，征求群眾對完成這個規劃的意向性人選，再將群眾的意向性人選匯集到黨支部會議，確立黨支部推選的候選人。這個過程就是“后定人”。

　　“先謀事”是如何謀出來的呢?區鄉辦換屆選舉指導小組在和群眾座談時，小組成員不是本鄉辦的干部，而是生面孔，是從區直部門或其他鄉辦干部挑選出來的，座談時一律不準本村干部在場，“生面孔”的好處是能夠讓群眾將內心想法講出來。如果有本村干部在場，礙于情面和畏懼，群眾不好開口講真話。指導小組在座談中，首先征求群眾對未來三年全村經濟、社會、文化發展有哪些利益訴求，有哪些項目要求。有的群眾可能說不出來，有的可能說出一條兩條，有的可能考慮較全面，在注意到不同年齡、不同性別、不同職業、不同文化水平、不同民族群眾的多方面要求之后，這些信息就能充分地反映未來三年該村發展中群眾利益之所在。將這些民意通過村黨支部會議進行匯總，就能很好地形成該村三年規劃。這個規劃不是候選人拍腦袋的主觀想象的結果，不是候選人替群眾想出來的，它是群眾集體智慧結晶，是群眾根本利益之所在。

　　“后定人”首先定的是候選人。先謀事的結果是村三年規劃，換屆選舉指導小組帶著這個規劃再到群眾中去，通過座談了解群眾想法，主要了解群眾對能夠完成規劃的適合性人選的意見。由于規劃已定，群眾推薦的人選相對比較集中。“您看咱們村誰能干成此事?”“那當然只有某某能成。”這是最基本的對話模式，通過座談對話，群眾意向性人選逐步清晰起來，指導小組將這個結果再匯總給村支部會議，村支部會議形成決議。這個決議有兩個內容，一個是村三年規劃，二是意向性候選人名單。

　　由于村黨支部書記已經是選委會主任，選委會就將村支部決議帶到村民選舉大會上。作為村黨支部會議的決議，黨員必須嚴格遵守，在民主選舉中，必須投黨支部意向性人選，這是黨的政治紀律。成立政黨的目的就是為了將自己中意的人推選到領導崗位，這個道理本來很清楚的，過去卻擔心黨組織干預民主而主動“避嫌”，放棄黨對基層民主選舉的領導，村黨支部書記和黨員都不能參選，都沒有黨組織中意的人選，這種選舉不可能是真正的民主。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，選民固然也可以推選候選人，這也是民主的本意所在，選委會除了收到來自黨支部決議推薦的候選人，也會收到來自選民推薦或自薦的候選人。在選舉日的競選演說中，所有候選人必須圍繞村黨支部決議的由選委會公布的三年規劃進行演說，候選人不得另搞一套政綱參與競選。這是因為，選委會公布的政綱是村委會換屆指導小組在大量座談基礎上形成的能夠反映群眾未來三年根本利益的政綱，已經充分體現了民利。選舉的本質已不再是選出一個能夠給大家帶來福祉的施恩者，而是選出一個能夠很好地貫徹落實體現群眾根本利益的綱領執行人。這里，不存在擇事上的競爭，只存在做事上的選人。

　　通過競選演說，可以使全村選民加深對候選人的了解，尤其可以對他在當選后就本村三年規劃實現的可行性思路進行鑒別。在投票時，黨員必須投票支持黨支部提名的候選人，不僅如此，還要動員其他選民投票支持黨組織提名的候選人。在這樣的村民選舉中，才真正體現出政黨的本來意義，一個黨之所以稱為政黨，就是為了謀求執政，黨員是為了同一個目標才加入黨組織的，組織既然已經形成候選人決議，全體黨員必須全力以赴爭取本黨候選人中選。村民選舉的最終結果是“后定人”的完成。

　　“先謀事”與“后定人”，將反映群眾的利益訴求置于首位，將選人限定在為群眾利益服務的特定目標上，所選擇的人就是為群眾服務的公仆，是“先事后人，人隨事走”。這個制度安排使得殷都區的民主理念深植群眾利益中，走出了一條不同于西方式民主的道路。西方的競選本質上是“由人定事，事隨人走”，每一個候選人都有自己的一套政綱，選民如果中意那一套政綱，必須投他的票，只有他當選才能成其事。而對于候選人來說，當選是他個人的成功，是榮升人上之人。至于選舉時許下的諾言，那不過是拉選票，完全可以不用兌現。殷都區以往換屆選舉中發生過這類現象，候選人一味許諾，根本不考慮日后能否兌現，這種選舉是“事隨人走”的必然結果。第七屆換屆選舉不同，群眾利益訴求被硬化為不可動搖的首要目標，不管選誰都是為了這個目標的實現，都是為了實現群眾利益，當選者成為群眾實現自身利益的工具。這才是民主的本意。往屆選舉中，候選人將群眾視作自己個人成功的手段，群眾利益反而成為次要的可以不兌現的口頭許諾，那是民主的異化。

　　西郊鄉南士旺村基礎設施較為落后，群眾出行不方便，喝不上放心水。南水北調工程涉及該村20余戶占地，107國道拆遷戶安置任務艱巨，信訪問題嚴重，集體經濟發展嚴重不足等。經過村委會換屆選舉指導小組座談收集到了群眾的這些意見，在此基礎上村黨支部形成決議，確立南士旺村三年計劃完成的事項有10件：(1)將三條主街道共700余米未硬化道路全部打通、硬化，解決多年半截路問題。(2)投資150萬元，新打飲用水機井2眼，鋪設供水管道3000米，使全村群眾用上放心水。(3)將全村全長共8000米，寬4米的街道，全部硬化，給群眾提供便利的出行條件。(4)全力做好南水北調工作，為南水北調提供一流施工環境，做好南水北調橋涉及20余戶占地工作，配合完成臨時用地補償兌付及臨時用地復耕工作。(5)采取自建樓和村民自建房方式，解決48戶107國道拆遷戶安置工作，解決安置中供電，鋪設2000米供水管道，硬化道路1500米，安裝路燈線路1500米，使107國道拆遷安置戶擁有優質生產生活條件。(6)將已承包到期的300畝集體土地收回，進行土地流轉，引進企業2家，增加集體收入20萬元。(7)組建10至15人的全年義務治安巡邏隊，每天巡邏不少于5次，降低治安事件發生率，確保群眾生活穩定。(8)全力解決好信訪問題，做到小事不出村大事不出鄉，杜絕非訪。(9)全力做好計劃生育工作，計生上站率、四術落實達到95%以上。(10)服從上級安排，積極完成上級安排部署的各項工作任務。[5]

　　上述10件事是南士旺村未來三年中涉及群眾根本利益的大事，群眾認為能夠完成這10件大事的人，就是可以信賴的當家人。可見，不是選好人來做他許諾的好事，而是以村民的好事來選擇由誰人來做。經過一番候選人醞釀、競選演講和村民投票選舉，王利明當選為南士旺村第七屆村委會主任，王海林為副主任，王存有為委員。

　　西郊鄉南流寺村經濟發展總體水平較高，但貧富分化較為嚴重，如何提高福利水平，縮小貧富差距是村民們普遍關心的問題。此外，南流寺村群眾文化生活空虛，賭博酗酒、打架斗毆成風，移風易俗任務繁重。村委會換屆領導小組經過認真調查，收集民意之后，會同村黨支部謀劃出13件大事：(1)發展經濟，增收節支，力爭村集體收入每年增加100萬元以上。(2)經營好村內企業占地，確保承包費不外流，收歸集體。(3)協調村股份制公司發展，確保達產達效，入股群眾每年分紅。(4)經營管理好村200畝苗圃，保證按計劃見效。(5)按時兌付村民占地補償款，新建提灌站一座，安裝變壓器一臺，連通管道，解決村部分地塊不能正常灌溉問題，打通村西沿南水北調農忙路，解決出村耕作群眾的出行難問題。(6)協調好新村小區建設，完成一期27棟樓房建設，啟動實施二期工程，出臺詳盡規劃，解決村內全部住房戶住房難問題，引導群眾按自愿原則逐步搬遷至新區，不斷向城市化管理邁進，為群眾打造舒適、安全的居住環境。(7)完善新區內水、電、路、氣等配套基礎設施。(8)繼續保持、逐步增加對村民的各種福利，提高群眾生活水平。(9)積極采取多種形式，搞好群眾文化娛樂生活，破除陋習，崇尚新風，倡導積極向上、健康的生活方式，爭創市級文明村。(10)依靠群眾參與，加強綜合治理實現良好治安，搞好治安巡邏。(11)確保計生上站率，完成計生目標責任。(12)打造信訪穩定村，小事不出村、大事不出鄉，解決好矛盾問題，確保無越級上訪和非訪。(13)加強團結，服從上級安排，積極完成上級交辦各項工作任務。[6]“先謀事”13件后，按照村委會組織法“再定人”。經推薦、候選人競選和投票表決，南流寺村第七屆村委會主任為孫中海，副主任為孫新亭，委員為孫中強。

　　在村委會競選中落選的候選人，村民委員會指導小組鼓勵他們參加村務監督委員會的選舉。村務監督委員會按照村委會選舉程序，通過組織召開村民會議選舉產生。村務監督委員會主要職責是監督村民委員會依法和依照“三項承諾”開展工作，監督村務公開、財務公開，對于沒有完成“三項承諾”的，可以啟動村委會成員辭職程序。

　　四、強化群眾參與，表達民主意愿

　　在以往的換屆選舉中，如果說從形式上排斥民意的表達，那是不合乎實際的。海選形式之所以為許多人所認可，它所針對的是任命制下群眾較難表達自己的愿望。但是，海選的民主形式并不排斥所選出來的村委會可能違背民利和民意。這是因為，海選之所以淪為形式民主，而不是實質性民主，關鍵在于海選的前提條件是每個選民之間的平等的經濟和社會地位假設。這個假設在現實村莊內部根本不存在。有些村民屬于一個勢力較強的派別，他自然將選票投給本派的候選人，這是不需要加以考慮的選擇，否則他在這一派中就難以混下去。有些村民較窮，一包煙，幾十元錢就可以收買他的選票。有的村民家族勢力大，即使村民在其他一切方面都平等，僅此一條就可以改變選舉的結果。還有的村民經濟實力強，擁有企業，以安排就業為利誘，使許多村民將選票投給他，如此等等，不一而足。最后，形式上的海選民主卻造就了一個不民主的結果，村委會代表不了群眾利益和群眾意愿。任家莊村第四屆村委會被村民罷免表明，海選的村委會并不完全具有民主基礎，盡管形式上它是海選出來的。在人民民主化過程中，最讓我們感興趣的是如何切實反映民利和充分表達民意。

　　殷都區第七屆村委會換屆選舉中，民利的真實反映和民意的真實表達可以分為四個關鍵環節：一是群眾參與了“先謀事”，二是群眾參與了“后定人”，即候選人推舉，三是群眾參與了村委會選舉投票，四是群眾可以通過村務監督委員會對村委會日常工作開展監督，利用“三項承諾”機制維護自己利益，迫使不合格村委會成員自動辭職。

　　依靠群眾參與，確保廣泛體現群眾利益和意愿，首先是通過廣泛的入戶座談來實現。換屆之初，區委專門組織開展了干部大座談活動，圍繞對現任班子成員的評價、未來三年規劃、推薦意向性人選等方面，由區、鄉(街道)指導組深入各村，采取“二對一”、“多對一”等形式，組織戶代表到指定的談話室進行談話，詳細了解群眾的想法和意愿。為確保座談了解情況的客觀真實，做到生面孔談話，生面孔指導，真正把民意收集上來。對于因事、因病或其他原因不能參與的少數群眾，采取入戶座談的形式進一步收集民意，確保參與談話的戶代表達到100%。同時，區委督導組對各村的談話時間、內容、人數等情況進行跟蹤督導，全面了解，發現問題及時糾正。通過座談，各村及時召開支部會議，把群眾意向匯集起來，形成未來三年發展規劃;搞好摸底調查，全面掌握村情民意，確保整個換屆選舉不失控、不走偏。

　　群眾只有參與了“先謀事”，才能擺脫被別人“做好事、做實事”的“替民作主”地位。以往的換屆選舉中，候選人之所以“許諾多，兌現少，許諾大，兌現小，許諾實，兌現虛”，就在于群眾自身的利益不能通過自己來謀，需要別人“為他謀、替他謀”，因而才產生出一個需要兌現的環節，如果是群眾自謀利益，就沒有兌現過程。殷都區此輪村委會換屆選舉，要解決的不是“許諾”多少和“兌現”多少的不一致問題，而是根本取消這種“許諾”和“兌現”的關系在選舉中的存在，就是說，在群眾根本利益上由群眾自己說了算，不存在候選人對選民的許諾問題，后面我們會講到“三項承諾”都不是當選人對選民根本利益的許諾，而僅僅是對保證完成這個利益的承諾。主動許諾不等于被動承諾。群眾參與“先謀事”，就是在換屆選舉中，將自身利益訴求放在了首位，群眾是全村政治生活的主體，群眾利益不是個別候選人和當選人許諾的，候選人和當選人反而是群眾挑選出來為自己利益服務的工具。當選者一經成為群眾的公仆，作為主體的人民群眾有權隨時撤換這個工具，民主才能夠真正實現。

　　“先謀事”還將群眾利益擺到了民意的首要地位。一種被設計出來的民意調查結果，盡管是通過選民之手畫勾打叉統計出來的，但不能代表民利。因為調查者關心的問題不一定是選民真正關心的問題，只有選民的切身利益訴求才是民主的本質。村委會本來就是村民按照自己利益和意志實行自治的組織。體現民主的首要部分是利益，這個利益是別人不可能設計出來的。殷都區第七屆村委會換屆選舉，通過大座談形式集中起來的是全體村民的根本利益訴求。全部換屆選舉的宗旨在于找到最適合擔當帶領群眾實現這個利益的領頭人。

　　群眾參與了“后定人”，即候選人推舉。在以往的換屆選舉中，各種勢力插手村委會選舉的關節點正是在候選人的確定上，如果一種勢力要把持村委會，連意向性候選人都沒上，那它的愿望就會落空。黑惡勢力要進入意向性候選人名單，必須大打出手，但在殷都區第七屆換屆選舉中，這種通過大打進入候選人的機會在大座談形式中被取消了，黑惡勢力很難在關鍵時刻發揮作用。家族勢力在農村仍然存在，但在“生面孔”面前座談所確立的意向性候選人，與本村存在的家族勢力毫不相關，使本村家族勢力在意向性候選人確定中處于回避狀態。金錢勢力也同樣得到控制。在過去的選舉中，賄選也發生在候選人確定上，賄選無非是將行賄者個人追求的目標，取代選民根據自身利益訴求提出的目標，但在“先謀事”之后來定人，反映選民自身利益訴求的目標已經被硬化，即使行賄者也必須拋棄個人目標，圍繞選民公共利益行事。這對于其他勢力介入換屆選舉，具有同樣的約束力，即便各種勢力上臺后拋棄選民公共利益目標，“自動辭職機制”會發生作用。

　　群眾參與還表現在監督上。群眾對村委會日常工作的監督可以通過村務監督委員會來實現，尤其是在村務公開、財務收支公開上進行監督。一旦發現問題，群眾可以利用“三項承諾”機制維護自己利益，迫使違諾村委會成員自動辭職。由此可見，從謀事到定人，從監督到罷免，群眾參與不僅著眼于自己的根本利益，而且行使的民主權利是充分而有效的。

　　五、三諾合一

　　殷都區在第七屆村委會換屆選舉中推行的“三項承諾”制度，是村級組織規范化建設的重要內容，是強化對村干部監督管理的有效舉措，是村干部選前承諾與選后管理的有機結合，能夠有效解決換屆選舉中“能上不能下”的問題，使干部在“誠信殷都”建設中發揮帶頭作用。

　　“三項承諾”制度的適用對象有：村委會主任候選人，無候選人選舉產生的當選人，村民代表、村務監督委員會成員、村民小組長及村委會其他委員。

　　“三項承諾”即創業承諾、廉政承諾、辭職承諾。創業承諾是根據謀的事，提出任期內和年度主要工作目標、措施，向全體村民作出的承諾。廉政承諾是就如何落實黨風廉政責任制、發揚民主、加強作風建設、廉潔自律等方面作出承諾。辭職承諾是指未履行承諾事項，出現辭職承諾書所列情形的，當事人簽訂的“辭職承諾書”自動轉變為“辭職申請書”，立即啟動辭職程序的承諾。

　　“三項承諾”形成的方法可以分為如下四個步驟：

　　(1)因村定諾。候選人(當選人)結合本村實際情況和群眾要求，制定“三項承諾書”。

　　(2)嚴格審諾。候選人將“三項承諾書”遞交村黨支部，由村黨支部、換屆選舉委員會對承諾事項合法性、可行性、科學性進行初步審核，報鄉、街道復核反饋，然后承諾人和換屆選舉委員會主任在承諾書上共同簽字生效。承諾書一式五份，承諾人、村黨支部存檔、村公開欄張貼、鄉(街道)備案和區民政部門備案各一份。

　　(3)鄭重亮諾。經過承諾審核程序的候選人，在正式選舉日前，村換屆選舉委員會支持承諾人對承諾事項進行公開張貼宣傳或專項安排場地進行演講;未經承諾審核程序的候選人，村換屆選舉委員會將采取措施制止其公開張貼宣傳。采取無候選人選舉產生的當選人，在當選證發放之日前，補簽“三項承諾書”，并公示上報。

　　(4)跟蹤督諾。承諾人要嚴格按照承諾事項，扎實踐諾，自覺接受黨員群眾和上級組織監督指導。黨員代表、村民代表、“十大員”在屆中對承諾事項完成情況進行跟蹤督諾。鄉、街道對村干部履諾情況進行考核和綜合評價，并把結果運用到村干部年度考核工作之中。對違犯承諾事項者，本人應按承諾規定事項主動辭職。對拒不辭職者，可采取其他措施。[7]

　　這里我們摘錄一份西郊鄉西梁村當選第七屆村委會主任范永文的“三項承諾”書。[8]

　　創業承諾書

　　我鄭重承諾，在任期內，完成以下幾個方面的工作：

　　1.全力配合做好服務南水北調工作，為南水北調提供一流施工環境，做好南水北調橋涉及20余戶占地工作，完成南水北調臨時用地兌付補償及使用，完成復耕工作，不出現一起阻工事件，保證南水北調優良施工環境。

　　2.解決西南外環(107國道)60余戶拆遷戶安置工作、保證建設居民樓6棟。

　　3.保障拆遷戶正常居住，同時做好拆遷戶安置小區配套道路200米，安裝兩臺200千瓦變壓器，新修排污管道1500米，解決排污問題，積極聯系燃氣公司，使每戶拆遷安置戶用上天然氣，為拆遷戶創建安定的居住環境。

　　4.爭取上級資金170萬元新建提灌站一座，安裝200千瓦變壓器一臺，安裝管道1600米，解決全村1200畝土地井灌費用高和部分地塊不能正常灌溉問題。

　　5.硬化村內道路800米，為保證群眾陰雨天氣正常出行，提供便利的交通條件。

　　6.投資30萬元，對全村10000米飲水管網進行改造，讓群眾用上放心水。

　　7.組建10至15人的全年義務治安巡邏隊，每天巡邏不少于5次，降低治安事件發生率，確保群眾生活穩定。

　　8.全力做好信訪穩定工作，積極摸排不穩定因素，解決問題將群眾利益放在首位，小事不出村，大事不出鄉，保證無一起非訪發生。

　　9.全力做好計劃生育工作，計生上站率、四術落實達到95%以上。

　　10.服從上級安排，積極完成上級部署的各項工作任務。

　　我保證完成以上承諾事項，如因個人原因不能完成承諾事項，愿意接受村民的質詢并按照相關程序辭去職務。

　　承諾人(簽字蓋章)： 西梁村換屆選舉委員會(蓋章)

　　范永文 選委會主任簽字蓋章：范慶林

　　2011年12月3日

　　廉政承諾

　　1.堅持依法依章參選，不違規操縱選舉，不拉票賄選，不弄虛作假。

　　2.堅持原則，秉公辦事，不以權謀私。

　　3.不參與任何形式的封建迷信和賭博活動。

　　4.不隨意安排和變相買賣宅基地。

　　5.管好自己的配偶、子女和親屬，不違法亂紀。

　　6.不以各種名義亂發工資、補貼、獎金和實物。

　　7.遵守黨紀條規和國家的法律法規及各級黨委、政府的有關紀律規定。

　　8.嚴格遵守“四議兩公開”及其他各項民主程序。

　　我保證兌現承諾，如有違諾愿意接受組織處理和相應的紀律處分，愿意接受村民的質詢并按照相關程序辭去職務。

　　承諾人(簽字蓋章)： 西梁村換屆選舉委員會(蓋章)

　　范永文 選委會主任簽字蓋章：范慶林

　　2011年12月3日

　　辭職承諾書

　　我在任期內有下列情形之一發生的，同意本承諾書即為本人的辭職申請書，主動辭去現任職務：

　　1.不貫徹執行黨的路線方針政策，無正當理由不執行上級黨委、政府、村兩委會及村民代表會議的重大決策部署的。

　　2.不按規定民主程序決策、管理或因本人嚴重失誤、失職，使集體或群眾利益遭受較大損失的。

　　3.對本人創業承諾的年度目標完不成70%以上的(含70%)。

　　4.嚴重影響村級班子或村民團結的。

　　5.煽動、組織群眾集體上訪或無理上訪，破壞社會穩定，造成較壞影響的。

　　6.違法亂紀，造成惡劣影響的。

　　7.長期外出(連續2個月不工作)、身體狀況不佳或因為其他原因不能把主要精力放在村務工作上，嚴重影響工作的。

　　8.在年度村民代表民主評議中滿意度達不到60%以上的(含60%)。

　　懇請村黨組織、村委會、村務監督委員會、村民代表和全體村民對我履行承諾的情況進行監督。本承諾自簽訂之日起生效。

　　承諾人(簽字蓋章)： 西梁村換屆選舉委員會(蓋章)

　　范永文 選委會主任簽字蓋章：范慶林

　　2011年12月3日

　　從范永文的“三項承諾書”可以看到這項制度設計的意義：

　　創業承諾的目標實際上是群眾的利益訴求，承諾為實現群眾利益而奮斗，否則就自動辭職，這表明村委會及其成員是實現群眾利益的工具，而不是利用群眾信任實現村委會成員個人目的的工具，這是“三項承諾書”的本質。殷都區在基層換屆選舉中已經初步實現了“人民起來監督政府”的制度變革目標。

　　腐敗是當今中國的一大頑癥，如何反腐至今未破題。殷都區找到了一條反腐的廉政承諾思路。廉政承諾在制度上將反腐的主體轉到民眾方面來，是一個重要成就。在廉政承諾中“我保證兌現承諾，如有違諾愿意接受組織處理和相應的紀律處分，愿意接受村民的質詢并按照相關程序辭去職務”，等于將反腐權力交給了群眾，同時這種制度安排又不排除依法反腐，組織起來的群眾將在反腐斗爭中發揮巨大作用。

　　干部誠信行為在整個誠信殷都建設中起著榜樣作用，是政務誠信的主要部分。干部不誠信行為能否得到及時懲處，是檢驗誠信殷都建設的試金石，在“三項承諾”中，辭職承諾應視作對不誠信行為的懲罰，而采集不誠信行為的主體是全體村民，這就保證了群眾在誠信建設中主體作用的發揮。

　　自動辭職機制主要體現在這樣一句話中：“我在任期內有下列情形之一發生的，同意本承諾書即為本人的辭職申請書，主動辭去現任職務。”這在制度上克服了過去那種“能上不能下”的用人機制，僵化的用人機制使許多人一旦進入村委會就違背競選時許下的諾言，要問責就只能通過像任家莊村民對第四屆村委會集體罷免的方式，但這種方式啟動十分困難，易于被敵對勢力所利用，如廣東的烏坎村事件就是如此。自動辭職機制的建立，就使得村民撤換村委會干部變得易于操作。

　　六、加強換屆選舉中的紀律約束

　　殷都區加強對第七屆換屆選舉中的紀律約束，主要體現在四個方面：一是對第六屆村委會成員的屆滿審計;二是對換屆選舉工作進行督導;三是對換屆中違紀違法行為的追究;四是對新一屆村級組織開展的黨風廉政建設。

　　換屆選舉中，人們大多把眼光盯在新一屆村委會如何產生上，對上一屆村委會成員的屆滿審計往往不甚重視。在殷都區換屆選舉的第一階段，即準備工作階段，區鄉(街道)紀檢和審計部門就對第六屆村委會成員開展了屆滿審計，并將審計結果在公開欄上公布，接受村民監督。

　　換屆選舉工作量大，有些指導小組走過場，對座談和調研工作不深入，對各村三年計劃制定的較為粗糙，泛泛而談的居多，可操作性不強。針對這些問題，換屆選舉督導組及時給予督導。督導工作貫穿換屆選舉全程，對每個環節的工作按照工作部署進行督查，對工作結果進行檢查，對出現的偏差及時予以糾正。

　　為強化換屆選舉紀律，殷都區紀委、區委政法委、區監察局下發了《關于對村級組織換屆中違紀違法行為加強責任追究的通知》，嚴肅政治紀律、工作紀律、財經紀律，要求群眾依章參選、有序競選、公平競爭，保障黨員和村民自由行使選舉權和被選舉權，保證選舉的真實性、公正性、權威性。

　　在村委會換屆選舉中，下列行為都構成違紀違法：參與或指使他人以暴力、威脅、欺騙、賄選、偽造選票、虛報選票票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權和被選舉權;以砸毀票箱、撕毀選票、沖擊選舉會場等手段破壞和妨害選舉;參與或指使他人操縱選舉、避會抵制、跟蹤監視、虛假委托、張貼大字報、分發傳單等不正當活動;用誣告陷害、誹謗中傷他人，或制造和傳播小道消息擾亂換屆選舉工作;在選舉中直接或間接送錢、送物和有價證券，以各種名義安排影響選舉活動的吃喝宴請，安排選民參加外出旅游、高消費娛樂活動，違背公開、公平、公正原則，向小集團或個別選民承諾好處等賄選行為;對選舉工作中存在違紀違法行為進行檢舉、控告人員實行打擊、報復;借換屆之機，突擊花錢或私分公款(物)、濫發獎金、補貼或紀念品，進行公款旅游、公款吃請等行為;在換屆前頻繁接轉黨員組織關系、突擊發展黨員;換屆后不交印章、不交賬本、不交檔案、不交事務;以其他不正當手段妨害村委會換屆選舉工作正常開展。對違紀違法行為，一經發現立即取消其參選資格，已經當選的，其當選無效。涉嫌違紀的，嚴格依照有關規定給予黨紀政紀處分;違反治安管理處罰條例的，由公安機關給予治安管理處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　為強化鄉(街道)紀檢監察機關在村委會換屆選舉工作中的執紀監督責任，真正讓政治堅強、作風正派、公正清廉、群眾威信高的優秀人員進入村“兩委”和村務監督委員會班子，殷都區紀委和區監察委印發了《村級組織換屆選舉期間及任期內黨風廉政建設工作“五廉一備”制度(試行)》。“五廉一備”制度指廉情自評公示制度、廉政培訓制度、廉政承諾制度、廉政踐諾制度、廉政檔案制度和廉情認定結果報備案制度。廉情自評公示制度是指在村委會換屆選舉前，由參選人對自己是否符合廉潔履行職責有關要求等進行自我評價和鑒定，并將自評結果予以公示的制度。廉政培訓制度是指在村委會換屆后，對新當選村干部就其履職期間應知應會的農村基層黨風廉政建設法規紀律和制度規定等，進行有組織、有計劃的教育培訓。廉政承諾制度是指在村委會換屆后，由新當選干部作出有關廉潔履行職責等方面的廉政承諾，簽訂廉政承諾書并予以公示的制度。廉政踐諾制度是指在農村干部任職期內，要定期對其踐行廉政諾言情況進行民主測評，并根據測評結果對群眾不滿意干部作出相應處理的制度。廉政檔案制度是指在村委會換屆后，要對新當選農村干部統一建立有關勤廉履職等方面內容的個人檔案，實施動態管理，并以此作為對村干部廉政考核評價的參考依據。廉情認定結果報備案制度是指鄉街道紀(工)委要定期將農村干部廉潔履行職責等情況的認定結果歸納整理后報區紀委農村基層黨風廉政建設聯席會議辦公室備案，為全面掌握農村干部廉潔履行職責情況提供參考。

　　為確保換屆選舉工作的順利進行，換屆辦制定了工作預案，建立群體性突發事件應急機制，發揮“十大員”作用，監控社情民意，先后發現苗頭性、傾向性問題15件起，都及時得到化解。加大查處力度，對賄選實行“零容忍”。西郊鄉南士旺村個別參選對象由于對選舉要求認識不清，違規召集群眾，準備發放紀念品。區換屆選舉領導小組接到群眾舉報后，在第一時間抽調紀檢、民政等相關部門工作人員，組成調查組，調查取證，及時進行制止，確保換屆選舉穩定有序。

　　七、有益的啟示

　　黨的領導、人民當家作主和依法治國三位一體，是我們黨長期堅持的人民民主政治發展的道路。但是，無可否認的是，在基層換屆選舉中，很多干部和學者片面強調海選，以為只要黨委和支部領導換屆選舉就是干涉民主，就是替民做主。這種認識將黨和群眾對立起來，或者將黨的領導排斥在民主之外，是新時期的“踢開黨委鬧革命”;或者在選舉出現問題時，又否定民主選舉，這些偏差在殷都區以往村委會換屆中都出現過。問題在于如何克服這兩種偏差，當前主要是克服拒斥黨領導換屆選舉的偏差。殷都區從開始調查摸底，到97%以上的村支部書記當選村選委會主任，再到村務監督委員會在支部的主持下產生，從謀事到定人，使黨的組織領導貫穿始終，充分體現了村黨支部在村民自治中的組織領導作用，糾正了部分干部群眾對黨支部在村民自治中的一些錯誤認識，強化了黨的領導，克服了片面民主觀的影響。

　　克服一種傾向易于掩蓋另一種傾向。強化黨的領導很容易導致對人民群眾當家作主的抑制，片面民主觀的產生不是完全沒有根據。殷都區換屆選舉中所以能夠避免從一個極端走到另一個極端，在于黨組織已經能夠成為人民群眾當家作主的領導者，而不是避嫌者、觀望者，更不是阻擋者。殷都區的可貴經驗有兩條：一是“先謀事，后定人”，一是“三項承諾”。

　　“先謀事，后定人”中的“事”是人民群眾的根本利益，黨就是要“利為民所謀”，而這個“為”常被理解成“為民做主”的“為”，實際是黨和群眾共同所“為”，黨不過是將群眾訴求加以集中而已，黨沒有自己的特殊利益，這是黨群一體之后黨的本質決定的。“后定人”都是為“先謀事”服務的，這一制度安排造成干群一體。這種民主的本質遠遠超越西方民主之處在于，將人民群眾利益硬化了，選人是第二位的，民主不僅包括人民有權投票，而且是為自己不可動搖的利益在選人投票。單純的票決不等于民主，民意表達也不一定非要通過投票來表達，像淮海戰役中人民群眾用鮮血和生命支前所表達的民意就比投票要有力得多。那種通過民意調查了解一件對民利毫無關系的問題的表態結果，同民主的本質無涉。美國式的民主，選民只有投票權，選誰上臺都是替壟斷資本謀利，所以99%投的票，99%又不滿意。準此而論，殷都區村委會換屆選舉才是真民主。“后定人”不過是選擇為群眾服務的公仆而已，“先謀事”控制了“后定人”。

　　但這也不一定能控制得住，“后定人”如果不能擔起“先謀之事”怎么辦?殷都區在制度設計上可謂滴水不漏，為此出臺了一個“三項承諾”制度。創業承諾就是對“先謀之事”的承諾，廉政承諾就是不謀私利的承諾，前者從肯定意義上，后者從否定意義上，將人民群眾的利益訴求硬化了。但是，所有承諾都是事前的，事后不履行怎么辦?第三項承諾叫辭職承諾，辭職承諾書就是辭職申請書，它建立了一種自動退出機制，而人民群眾掌握了啟動這個自動退出機制的“核按鈕”。自動退出機制，從干部方面來說，提高了村委會成員的責任感、主動性和積極性。采取村干部任職前簽訂“三項承諾”的制度，明確了村干部的工作職責，有效解決了村干部“能上難下”的難題，使新當選的村干部切實認識到任職的“不確定性”，提高他們認真履職的責任感和主動性，激發了他們帶領群眾創業的熱情。自動退出機制的建立，從人民群眾方面來看，就是掌握了那些為民服務的公仆的進退機關。

　　更為可貴的是，黨的領導和人民群眾當家作主，在村民委員會換屆選舉中是在落實《中華人民共和國村民委員會組織法》和《河南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》兩個法律框架之內完成的，村選委會的選舉，候選人的產生，村委會的選舉，村務監督委員會的選舉，村民代表，村民小組長的推選等都是依法進行的。黨的領導和人民群眾當家作主統一于依法治國方略當中。

　　殷都區第七屆村委會換屆選舉，還健全了村級配套組織，促進了基層民主化建設。根據以往村級配套組織中存在的監督委員會能力不強，村民代表參政議政意識淡薄，村民小組長的作用發揮不到位等問題，區換屆辦專門下發通知，明確了村務監督委員會、村民代表、村民小組成員的推選程序和方法，要求嚴格按照通知要求進行推選，鼓勵“十大員”參加推選，并下派指導組和督導組全程參與，使推選出的人員全部經過民主程序產生，提高了當選人員的群眾認知和信任度，為了使當選的監督委員會成員、村民代表和村民小組成員享有榮譽感，負有使命感，區換屆辦專門印制了當選證書向當選人發放，極大提高了當選人的工作積極性，為日后工作開展奠定了堅實基礎。

　　據殷都區村級組織換屆選舉工作領導小組辦公室的統計，此次換屆選舉優化了村委會成員結構。選舉產生的39個村委會中，黨員78人，婦女干部19人，連任60人，兩委交叉任職13人。村委會成員平均年齡較上屆明顯下降，大專以上學歷人數明顯增加，創業能力增強。[9]

　　1 殷都區村級組織換屆選舉工作領導小組辦公室：《加強黨的領導，依靠群眾參與，圓滿完成村民委員會換屆選舉工作》(2012年1月)。

　　2 殷都區村級組織換屆選舉工作領導小組辦公室：《加強黨的領導，依靠群眾參與，圓滿完成村民委員會換屆選舉工作》(2012年1月)。

　　3《河南省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》，2011年7月29日河南省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過。

　　4殷都區村級組織換屆選舉工作領導小組辦公室：《加強黨的領導，依靠群眾參與，圓滿完成村民委員會換屆選舉工作》(2012年1月)。

　　5 殷都區民政局：《南士旺村第七屆村委會換屆選舉候選人三項承諾書》(2011年11月)。

　　6殷都區民政局：《南流寺村第七屆村委會換屆選舉候選人三項承諾書》(2011年12月)。

　　7 殷都區第七屆村民委員會換屆選舉工作領導小組辦公室：《關于在村委會換屆選舉中推行村干部“三項承諾”的實施意見(試行)》(2011年)。

　　8 殷都區民政局：《西梁村第七屆村委會換屆選舉候選人三項承諾書》(2011年12月)。

　　9 殷都區村級組織換屆選舉工作領導小組辦公室：《加強黨的領導，依靠群眾參與，圓滿完成村民委員會換屆選舉工作》(2012年1月)。

鏈接：楊思遠：群眾路線在殷都（連載十一）

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