當前每年國家對農村的轉移支付已達萬億元規模。從2006年取消農業稅始，不到十年，即已不僅不再向農民收取稅費，而且有大規模轉移支付。變化之巨，不可思議。

　　取消農業稅之前，國家向數以億計的農戶收取稅費，因為農戶經營規模小，而且極其分散，收取稅費成本極高。向農民收錢遂成天下第一難事。讓人頗感意外的是，在國家向農村大規模轉移支付的情況下，給農民分錢又成為了當前農村工作的第一難事。

　　國家對農村的轉移支付一般有兩種形式，一種是競爭性的轉移支付，一種是普惠式的轉移支付。競爭性轉移支付是自下而上申請基礎設施等建設項目，再由國家財政投入建設，地方一般要有配套;普惠式轉移支付即所有符合條件的農民或農村都可獲得的財政支持。

　　普惠式轉移支付必須標準清晰

　　普惠式轉移支付，若有明顯標志或明確標準，這樣的支付就沒有爭議，發錢了事。比如合作醫療，農民參加合作醫療，中央和地方財政補助達320元/年，再如新型農村養老保險，凡超過60歲的農村人口，每人每月最低55元。

　　農業綜合補貼，一般要求按實際播種面積進行補貼，但實際播種面積不好計算，且承包土地的農戶與實際耕種農戶往往不一致，也就是說，若按實際播種面積來計算農業綜合補貼，很難計算得清楚，因為很難統計具體誰播種了多少面積。因此，全國農業綜合補貼幾乎都是按承包面積進行的無差別補貼，都是補貼給承包農戶，而與耕種者和實際播種面積關系不大。

　　再如農村低保，每年全國低保支出高達上千億元，按政策規定，對于特困農戶要應保盡保。問題是，誰是特困農戶很難有一個清晰而統一的標準，且雖在村莊熟人社會中農民對真正特困農戶都有共識，但當低保指標超過全村共識的極少幾個特困戶時，還有誰能獲得低保就會爭議極大，矛盾很多。再如農村危房改造，因為每年預算數百億元，危房改造動輒上萬元，誰的房子是危房，如何評估，標準很難確定，因此幾乎每筆危房改造都會引發爭議。

　　也就是說，普惠式轉移支付必須是標準很清晰的項目才不會起爭議，而凡是標準較模糊的項目幾乎都會起爭議。標準模糊，基層干部就可能利用這些模糊之處謀取私利，農村中的強勢群體也可能借此謀取個人利益。國家因此也就盡可能將普惠式轉移操作為標準化的項目，比如農業綜合補貼“一卡通”，直接由財政發給農戶，而不大可能真正去檢查究竟是誰在種田，種了沒有以及種了幾季。

　　同時，因為普惠并非完全按人口平均，而是要按具體情況(如低保的“應保盡保”)，但誰是村莊特困戶，哪一戶符合國家低保標準，卻很難標準化，也就無法作一刀切的處理。因此要么給村干部判斷的權力，要么由村民評選低保戶。無論村干部選還是村民選，都可能有個人因素或家族因素參與進來，而難以做到客觀公正公平。結果是，無論怎么分配低保指標，都會引起村莊內的矛盾甚至引起上訪。

　　競爭性轉移支付的困境

　　競爭性轉移支付一般要由地方申請，上級根據實際情況安排。競爭性項目的獲得往往首先來自地方申請者的個人能力及個人關系，而依靠申請人個人關系申請來的項目，就使個人可能從中獲取更多利益，雖然項目是對地方的。

　　為了防止個人在轉移支付中的腐敗行為，對于競爭性項目，國家一般要求公開招標，自上而下由上級政府來安排實施，盡可能排除地方的影響。結果，這就不僅將村民排除在項目以外，而且基層干部也被排除在項目以外，而是一個招標而來的施工隊在農民土地上建設直接關系農民切身利益的公共工程或公益事業，這個時候，在外來施工隊與當地農民之間發生沖突，就很正常了。何況，農村一定會有釘子戶，有“狠角色”，有希望借工程來謀取好處者，這些人通過制造難題來獲得更多工程補償，而其他農民因與己無關而冷眼旁觀。

　　即使國家安排的項目能有效落地，這樣的落地也可能與農民的實際需求有很大差異。農村公共品的特點是差異性、多樣性巨大，無法標準化。越是自上而下正規招投標，就越是難以靈活地滿足地方實際需要。因此，靈活性與標準化之間的張力就變得相當嚴重。

　　最根本的問題是，自上而下的國家項目落地僅僅是改善了農民的生產生活條件，是慈善性質的，卻并未通過項目落地來提高農民的組織能力與參與能力，項目是外在于村莊的。

　　轉移支付需有農民參與

　　無論是競爭式轉移支付還是普惠式轉移支付，都是國家給農民分錢，這個分錢過程顯然不順利，效率較低，效果較差。之所以出現這樣一種情況，其中原因仍是與農戶過于分散有關系，簡單地說就是，國家與2億多戶情況千差萬別的小農打交道的成本很高，具體地說就是，中國農村區域差異巨大，農民人數眾多，基本上不可能找到一個全國統一的給農民補貼的標準化辦法，不可能有一個一刀切的具體操作手段。為了讓國家轉移資源有針對性，就必須允許在轉移支付過程中地方有一定靈活性。一旦有靈活性，有使用轉移支付的靈活空間，地方則可以借此機會來謀取私利，輕則側重于地方政績和面子工程，國家大量轉移支付都被用在公路兩邊做了示范點;重則謀取私利，各種關系項目、人情項目都出來。

　　農村轉移支付難以標準化，就使得中央必須給地方靈活操作的空間，一旦靈活，就很可能會出現轉移支付的使用偏離目標，甚至出現貪腐。這種“一收就死、一放就亂”的我們十分熟悉的行政模式，在國家對農村的轉移支付中也反復出現。

　　如何解決這個問題呢？

　　不同地區的不同農民，他們的情況千差萬別，對國家轉移支付的訴求千差萬別，這些無法標準化的千差萬別，使國家根本就不可能采用自上而下一刀切的政策來解決所有問題，國家又無力與2億多戶小農直接打交道，剩下的幾乎是唯一的辦法，就是在基層將農民組織起來，讓農民參與到國家轉移支付的需求偏好的表達之中。一方面，國家向農村轉移資源，但這種轉移不只是要搞扶貧和慈善，而且要提升農民的組織能力和對接國家資源的能力。一方面，農民也只有通過一定的組織平臺才能有效對接國家資源，真正讓國家資源發揮為農民生產生活提供最大效益的服務的功能。

　　這樣的對接平臺顯然應是村莊這個熟人社會。正好村莊實行村民自治，農民通過民主來進行自我管理、自我教育、自我服務的村民自治已經實踐20多年，積累了成熟經驗，現在讓村莊這個自治的熟人社會平臺來對接國家資源，國家也有部分資源轉移到這個自治平臺，由自治平臺用民主的方式決策使用。這樣一種自下而上的農民需求偏好與自上而下的轉移資源在村莊平臺通過民主的方式對接，就可能不僅有效使用了國家資源，而且可以提升農民民主自治能力。這種自治能力的提升又會進一步提高農民自己解決自己事務、解決農村生產生活基本秩序的能力。

　　也就是說，在國家向農村轉移資源的過程中，必須要有農民的參與。

　　(作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任)

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