評“增人不增地、減人不減地”

　　一、

　　2008年底曾到貴州湄潭縣調研。湄潭自1987年開始進行“增人不增地、減人不減地”試驗，湄潭試驗的結果直接影響到國家農地政策的制定。從筆者調查情況看，湄潭試驗幾乎沒有在一個方面達到了當時預定的政策目標，但這不妨礙湄潭試驗在全國范圍推廣。2008年十七屆三中全會更是提出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，也就是說，全國農村要按湄潭試驗的方案，將之前政策規定30年不變的承包經營權永久地延長下去。但從筆者調研情況看，湄潭試驗存在著嚴重問題，擇要講就是，“增人不增地、減人不減地”的土地政策，既不公平，又無效率，農民也不滿意，而學界和政策部門似乎對湄潭試驗所暴露出來的問題有意視而不見。頗為奇怪。

　　二、

　　《改革內參》2012年第7期發表劉守英等人撰寫“貴州‘增人不增地，減人不減地’24年 效果調查”(以下簡稱《調查》)，《調查》站在肯定湄潭試驗角度，報告了湄潭試驗的影響。《調查》認為，湄潭試驗最重要的成果是證明：只要完善相關配套制 度，“增人不增地、減人不減地”是可以堅持下去的，是落實中央提出的“現有土地承包關系保持穩定并長久不變”的一項基礎性制度安排。劉守英是湄潭試驗的參與者之一，討論這篇調查報告就具有重要意義。

　　《調查》的主旨是如何落實和完善“增人不增地、減人不減地”乃至現有土地承包關系長久不變的政策主張，《調查》對湄潭試驗結果歸納如下：

　　第一，《調查》發現，24年后，湄潭農村已出現戶均占有耕地的嚴重不均，其中，有無地人口農戶的人均耕地為0.69畝，沒有無地人口的農戶人均耕地為1.53畝，無地人口和無地勞動力增加。全縣無地人口占總人口25%，一些村的無地人口已占42%，無地勞動力占52%。

　　第二，《調查》發現，“增人不增地、減人不減地”的實施，使湄潭人口增速放緩，勞動力非農化加速。

　　第三，《調查》承認，盡管“增人不增地、減人不減地”在湄潭已實施了24年，農民對土地再調整的意愿仍然強烈，93%的被調查者同意按人口進行土地再分配，89%和90%的人認為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應該分得土地，54%的人認為逝者的土地應交回村里重新分配，只有41%的人同意可由家人繼承。

　　《調查》認為，即使經過24年試驗，農村內部一直面臨著人口增減要求調地的壓力，及其他各種問題，并因此成為穩定農村基本經營制度的重大難題。《調查》因此提出三條政策建議。

　　第一，面對農民根深蒂固的成員權觀念，唯有在已經實施“增人不增地、減人不減地”基礎上，完善成員權集體所有制，在法律上明確農民土地承包關系長久不變。此 條建議的意思是，應重申且只能重申“增人不增地、減人不減地”，而不能退回“人人有份的集體土地制度”。不同之處是，這次應通過法律明確，以斷農民的“非份”之想。

　　第二，促進農民在城鎮落地。《調查》認為，解決“增人不增地、減人不減地”產生大量無地人口的辦法是讓農民在城市落地，城鎮化政策不能只吸納農民就業，而讓農民無法在城鎮落地。

　　第三，《調查》認為，建立無地人口社會安全網，尤其是完善農村社保和養老保險制度，是化解“增人不增地、減人不減地”帶來的社會問題，落實長久不變的重要配套制度。

　　三、

　　湄潭24年“長久不變”的試驗結果應該是頗有說服力的。從筆者的調查和劉守英等人調查來看，湄潭試驗在以下幾個方面尤其值得注意：

　　第一，農民不滿意。若以農民滿意不滿意來衡量，湄潭試驗可以說是已經完全失敗。農民為什么不滿意，我們在后面來講。

　　第二，土地沒有成規模流轉，小農經營格局沒有改變，規模經營及農民對農業的投入沒有增加。甚至糧食產量也沒有提高，農業產業結構調整未見效應。

　　第三，無地人口大幅度增加并且還在增加中，無地農民進城就業但無法落地，隨著年齡增長，這些無地人口今后怎么辦，還沒有一個好的辦法。

　　第四，因為無地人口增加且數量龐大，國家必須出錢為農民提供社保和養老保險，以化解“增人不增地、減人不減地”帶來的社會問題。

　　劉守英的報告認為，湄潭試驗有兩個正面的結果，是人口增速放緩，二是勞動力非農化加速。但人口增速放緩和勞動力非農化加速幾乎與“增人不增地、減人不減地”無任何關系。人口增速放緩是全中國所有農村的現實，從我們調查來看，湄潭人口增速放緩與全國無異。勞動力非農化加速不是因為土地制度而是因為1990年代中國加入全球化，沿海地區大規模經濟增長對農村勞動力的需求增加。全國農村勞動力非農化都在加速，從我們調查來看，湄潭與全國其他地區農村無異。

　　也就是說，湄潭試驗的結果表明，“增人不增地、減人不減地”既不公平，又無效率，且幾乎沒有達到任何試驗目標，這樣的試驗當然是已經失敗了。這個意義上講，通過湄潭試驗，我們要深刻反思，并以此來慎重考慮“長久不變”的農村土地制度。

　　四、

　　農民之所以強烈要求按人口進行土地再分配，是因為“增人不增地、減人不減地”即不公平，又無效率。

　　先來看不公平。村莊是農民祖祖輩輩生活于其中的一個生產、生活和宗教共同體，是一個熟人社會，是相互有人情往來有親戚朋友等社會關系建立于其中的社區，是一個生產人生價值的場所，而不只是農民從事農業生產的場所。“增人不增地、減人不減地”，就使村莊中那些早已離開村莊，或已去逝者仍然可以占有土地，而外嫁進來的婦女和新出生人口卻沒有土地。沒有土地就會對村莊產生疏離感，有土地但已經去逝或離開村莊的人，則不僅利益關系不在村莊而且社會關系也大多移出村莊，村莊作為一個生產、生活和宗教三位一體的熟人社會，就難以維持下去，一旦村莊熟人社會無法維系，村莊生產、生活的公共品供給就會更加困難，因為每一次公共決策都會受到反對者肆無忌憚的要挾和反對。村莊中的人情減少了，人與人之間關系陌生了，村莊情感疏離了。

　　村莊作為一個熟人社會，村民之間信息完全，因此有全面的競爭。農戶之間土地不均，從而使農民氣頗不順。土地雖然只是農民獲得收入的一部分，且隨著農民外出務工的增多，土地收入占農民家庭收入的份額還會下降，但是，當前農民從土地上獲得收入的方式，主要是通過家庭內部代際分工基礎上的半工半耕來進行的，即年輕人外出務工，而缺少外出務工機會的中老年人在家務農，一個農民家庭，是由外出務工年輕人和在家務農中老年人兩筆收入的加總來獲取超過溫飽收入條件的。外出務工靠運氣和能力，在家務農則主要靠耕地。人均占有耕地差異越大，在家務農中老年人收入差異就越大，農民之間的這種差異，會引起在家務農中老年農民的嚴重不安。

　　經濟收入和社會關系都已經遷出村莊的有地村民，恰恰是農村中最有能力，可以在城市安居者，比如考上大學后已在城市工作，農業收入、土地收入對他們不重要，但他們卻仍然享有土地承包經營權，而在村務農者卻不得不租這些已經移居城市者的土地耕種，其中的不公平，不言而喻。

　　更大的不公平在于，當前進城務工經商的農民，大多數不可能在城市獲得穩定就業和高收入條件，從而無法真正在城市獲得體面的生存條件，他們年輕時進城，年齡大了，在城市已無就業優勢，他們要回到村莊，卻可能無地可種，而村莊中那些有能力在城市獲得穩定就業和高收入條件的村民，卻仍然占有村莊的土地。進城農民發現自己將來可能是退無可退，他們的人生將更多張惶不安，更沒有穩定安全感，更加無法從容。

　　當然，這種制度對外嫁進來的婦女是最嚴重的不公平。

　　再來看無效率。中國農民“人均一畝三分、戶均不過10畝”，且土地分散在七、八上十塊的小農經營格局，在貴州湄潭農村同樣存在。在如此小規模且分散土地上經營，必然會產生眾多需由農戶一起來協商解決的一家一戶“辦 不好和不好辦”的共同生產事務，比如灌溉、植保、機耕道建設等。但現在的情況是，農村社會正在發生有史以外最快速的城市化，大量村民離開村莊進城去了，其中有些村民是永久地進城安居，他們的經濟社會關系都已進城，還有部分村民則在年輕時進城務工，運氣好就永居城市，進城失敗則在年老時返回農村。村民的分化和多元化，使得在村莊從事農業生產的農民，在解決共同生產事務時發現，他們不僅要面對已嚴重分化和多元化的村民們七嘴八舌的剛性利益要求，而且可能根本就 無法將承包著土地的村民找到一些來議事，村莊進行共同生產的決策成本，高到根本就不可能接受的程度。且因為農民具有很大的土地權利，但從事農業生產的土地 其實并無很高的價值(賣不出好價)，因此，進城村民很少有人會以低價將自己的承包地轉讓(流轉)出去，而愿意“有”在那里。一旦涉及公共事業和共同生產事務，這些有著承包地的進城農戶又毫無興趣和毫不關心，甚至找不到人。在一個村莊，有幾戶反對集體共同生產事務的農戶，公共決策就無法作出及實施，而現在，不是幾戶而是有了相當比例擁有土地承包權但已移出村莊進了城的村民，這些村民不關心農業生產，不關心共同生產事務，也就不關心解決一家一戶“不好辦和辦不 好”的事情。而仍然在村莊耕種土地的農戶，則一定是強烈地感受到了這種農業生產上的不便，農村公共品供給上的不便。

　　其結果是，“增人不增地、減人不減地”使真正從事農業生產的農戶因為難以解決共同生產事務，而不得不付出更多汗水和淚水，使農業生產更加難以對抗自然災害的影響，使農業生產不得不更低效率。

　　五、

　　當前進城務工的沒有分到土地的年輕人，因為有外出務工的機會，而外出務工去了，但我們都清楚，這些外出務工的年輕人可以獲得穩定就業并體面地在城市安家樂業。年輕時好說，他們至少還有年齡優勢，還比較容易獲得務工機會。他們年齡漸長，體力和精力衰退，在城市找工作越來越難且工資越來越低時，他們在城市保持 體面生活已經不再可能，而這時他們卻因為村莊無地，已無法返回村莊，他們就只能在城市忍受越來越艱難的漂泊生活。要注意，農民能否在城市落地，并非是由戶 籍制度決定而是在市場經濟條件下，農民缺少獲取城市體面生活的收入條件。沒有人相信，僅靠國家社保和養老保險可以讓農民在城市落地得了。當不是一個湄潭縣的農民進城而無法返鄉，而是全國農村土地承包關系長久不變而使全國進城農民都無法再返回家鄉時，這些漂在城市的數以億計的缺少就業機會和收入條件的艱難生活的農民，就一定會成為每一次危機事件的助推器。而中國的現代化過程中，不發生任何經濟、金融、社會、政治危機的可能性幾乎為零。

　　六、

　　現在的問題只是，即使湄潭經過24年 “增人不增地、減人不減地”試驗已經證明，這種土地制度安排既不公平，又無效率，且未來還會危及中國現代化的穩定的根基，我們為何還要堅持?我們為什么不反思這種看起來站在農民立場上講話(給農民更大土地權利，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權)卻不受農民歡迎的制度?

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