[ 如果讓宅基地這樣的農村建設用地自由入市，其結果恐怕不是縮小了城鄉差距，而是在沿海發達地區和大中城市郊區造出一個巨大的食利階層，而在廣大的中西部地區以及東部地區城市經濟輻射圈外的農民卻幾乎一無所得 ]

　　在關于集體經營性建設用地入市的政策上面，2014年中央一號文件對十八屆三中全會有關決定做出了重大調整，這是一個非常值得關注但目前似乎還未引起關注的方面。

　　對照來看，關于農村經營性建設用地入市，2014年一號文件與十八屆三中全會決議有三點差異：一是提出了具體部署;二是提出了工作要求，特別強 調了“各地要按照中央統一部署，規范有序推進這項工作”;三是調整了方向，即，十八屆三中全會要求“建立城鄉統一的建設用地市場”，而一號文件提出“引導 和規范農村集體經營性建設用地入市”，前者是攻勢，后者是守勢，前者重在形成新的制度安排，后者重在解決歷史遺留問題。

　　在《土地管理法》出臺前，土地管理制度未被嚴格執行時，全國各地尤其是沿海發達地區普遍存在將集體農地非農使用形成農村集體經營性建設用地。這 些集體經營性建設用地已經做了經營性用途，又是集體性質，現在這些集體經營性建設用地與城市經營性建設用地犬牙交錯，尤其重要的是，因為之前所辦鄉鎮企業倒閉等原因，在不允許集體經營性建設用地入市的情況下，這些集體經營性建設用地就會閑置下去，這樣就太浪費土地資源了。

　　對于這樣的歷史遺留問題該怎么辦?十七屆三中全會決議的辦法是特事特辦，對于這些“依法取得的農村集體經營性建設用地”，“必須通過統一有形的 土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權”，這里的必須，是要防止不公開的非規范的土地使用權交易，從而防止可能出現的集體資產流失以及對建設用地市場 秩序的擾亂。

　　換句話說，十七屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，僅僅是為了解決歷史遺留問題，是有很多限制性條件的，其中尤其強調“依法取得” 和“符合規劃”。到了十八屆三中全會決議，同樣是“建立城鄉統一的建設用地市場”，著力方向大為不同，變成了“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，由之前的責任和義務變成了之后的權利。強調的重點由解決歷史遺留問題，變成了如何讓農村集體經營性建設用地獲得 與城市經營性建設用地同等權利。

　　這在一定程度上會造成關于農村建設用地的認識混淆，容易出現地方政府、企業、村社集體和農民將農地轉化為建設用地、將一般建設用地轉化為經營性 建設用地，再通過所謂“城鄉統一的建設用地市場”以獲取城市經營性建設用地的好處。因為城市經營性建設用地價格高昂，帶來各界對農村土地尤其是農村建設用 地的巨大利益想象。

　　而2014年一號文件對此加以扭轉，具體就是：明確要求“各地要按照中央統一部署，規范有序推進這項工作”，更重要的是，十八屆三中全會要求 “建立城鄉統一的建設用地市場”的表述沒有出現，而代之以“引導和規范農村集體經營性建設用地入市”，其中“引導和規范”顯然是限制性的。

　　其中原因，筆者認為與十八屆三中全會后全國出現的對農村經營性建設用地乃至農村土地制度不切實際的想象有關。

　　本來，十七屆三中全會僅是對歷史形成的農村經營性建設用地這一法律規定不及的遺留問題進行處理，這里涉及到的土地數量只有大約1千萬~3千萬 畝。而十八屆三中全會是“允許農村集體建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權同價”，學界和媒體普遍認為，農民宅基地也可通過置換形成 集體經營性建設用地，從而使可能入市的農村建設用地數量高達億畝之巨。

　　而之所以媒體乃至學界、政策部門對農村建設用地入市有著高度期待，是因為這些年來，高度復雜化了的土地制度創新使人們誤解了土地本身的性質和土地制度。顯然，沒有憑空而來的農村建設用地價值，不同區位的土地具有完全不同的價值。

　　在沿海發達地區和大中城市郊區，因為處在城市發達的區域經濟輻射范圍之內，農村宅基地就可以具有超出自住的使用價值，比如出租，甚至建小產權 房。而在國家采取偏緊的城市建設用地供給政策下，農村建設用地用于建房出租就可獲得城市建設用地稀缺所累加的價值。或者說，處在城市發達的區域經濟輻射之 內的農村宅基地，若可以進入市場，就可獲得因優越區位的價值A及國家控制城市建設用地指標導致建設用地稀缺所形成價值B這兩個價值之和。這樣一來，若農村 宅基地可以自由入市，與國有土地同等入市、同權同價，則在城市經濟輻射范圍之內的農村宅基地都可變成巨額財產，這些地區的農民也就可以一夜暴富。

　　而在農村人口不斷流出、農村宅基地多了而不是少了的廣大中西部地區，宅基地幾乎是沒有價值的，除非復墾種糧。宅基地比耕地貴，這會讓農民吃驚。即使在增減掛鉤政策下面，中西部宅基地退出而有了價值，這個價值也是政策的價值而非實際價值。

　　因此，如果讓宅基地這樣的農村建設用地自由入市，其結果恐怕不是縮小了城鄉差距，而是在沿海發達地區和大中城市郊區造出一個巨大的食利階層，而在廣大的中西部地區以及東部地區城市經濟輻射圈外的農民卻幾乎一無所得。

　　如果讓農村宅基地作為建設用地入市，沿海發達地區和大中城市郊區的農民可以暴富，看上去也沒有什么不好，畢竟有不少農民富了。這里的問題在于，他們之所以可以暴富，并非真有什么魔力憑空增加了一大筆財富，而不過是將本來按現行土地制度應由地方政府通過土地財政形式獲取的土地非農使用增值收益，轉移給了這些特定區位的農民。而眾所周知，地方政府土地財政主要用于建設城市基礎設施，若沒有了土地財政，作為發展中國家的中國，不知用什么來建設城市。

　　中國土地實行公有制，早已消滅了土地食利階層，現行土地制度安排使土地增值收益主要掌握在國家(包括地方政府)手中，從而可以用于公共事業，這本是中國土地制度的巨大紅利，現在是否有必要通過改變土地制度再造一個土地食利階層出來呢?

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