長江日報記者：楊于澤

　　諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨曾經斷言：中國的城市化和以美國為首的新技術革命，將成為影響人們21世紀生活的兩件大事。

　　今年3月，國務院發布《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，提出“實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”的城鎮化目標。

　　城鎮化，在中國持續“發熱”，也成為資本市場炒作的一個題材。透過這種熱度，我們發現，不同的人對于城鎮化有完全不同、甚至南轅北轍的看法。

　　華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰教授，對國內“三農”問題研究領域素著聲望，本報記者帶著城鎮化相關問題與他進行了對話。他認為，城鎮化的核心問題是讓農村居民進城體面地安居，城鎮必須向他們提供就業機會，如果僅僅靠政府向他們提供戶口與市民待遇，進城農民就會淪為城市貧民，這樣的城鎮化只是一 種劣質城鎮化。

　　城鎮化是中國特色城市化

　　城鎮化是一個有中國特色的概念，與之對應的世界通行概念是“城市化”、“都市化”。城市化、都市化，是指農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。

　　西方發達國家城市化水平已達80%以上，但上世紀六七十年代以來，這些國家已經出現嚴重的“城市病”，比如交通擁堵、空氣污染等。而在城市化發展上出現了所謂“逆城市”進程，城市居民紛紛向郊區、衛星城鎮遷移。

　　而中國農村人口龐大，大城市有無能力吸收數以億計的農村人口，我國很多學者、政府官員表示懷疑。20世紀80年代，就出現了小城市論、大城市論、中等城市論、多元發展論、城市體系論等不同主張。

　　1983年，中國城鎮化道路學術研討會認為，中國應走一條“適合中國國情、具有自己特點的社會主義城鎮化道路”。討論會的總結報告提出，應“積極恢復和發展小城鎮，特別是廣大的農村集鎮”，發展小城市，因為它“是符合理性的，是有生命力的”。

　　1991年，辜勝阻在《非農化與城鎮化研究》中使用并拓展了“城鎮化”的概念，對中國的城市化道路作了系統的理論梳理。

　　當然也有不同看法。比如中國地理學會歷史地理專業委員會主任、復旦大學葛劍雄教授認為，目前中國很多地方特別是中西部缺少功能健全、規模適當的大城市和特大城市，城市的集聚效應沒有很好地發揮作用，很有可能在城鎮化戰略中將資源平均配置，造成資源浪費和低效。

　　到了1998年，中共第十五屆三中全會通過《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，正式采納“城鎮化”概念。

　　農民工注定在城市吃“青春飯”

　　改革開放以來，城市加工業發展起來，為農村青年人提供了大量就業機會。據人社部統計，2013年全國進城農民工總量達2.69億人。

　　但2.69億農民工遠沒有“城市化”，賀雪峰教授稱之為“半城市化”。所謂“半城市化”，是指農民工進城打工，但難以在城市長期安居。人生到了四十五歲左右，農民工已開始精力不濟，就開始回到農村，重拾農活。

　　一直以來，國內有一種認識認為，只要政府開放城市戶籍，進城農民享受市民待遇，就可以順利城市化了。賀雪峰不同意這種看法。

　　賀雪峰分析，當今世界，城市化基本上可以分成兩種類型，一種是歐美日國家，城市化可謂“又快又好”，城市化率高，進城人口基本上都可以在城市體面安居，即使 少數進城失敗的人口，也能獲得國家強有力的保障。另外一種是廣大亞非拉國家，城市化率無論高不高，城市化質量都不好，最典型的表現就是幾無例外的大規模城 市貧民窟。一般在這些國家，城市貧民窟人口要占到全部城市人口的三分之一甚至更多。

　　中國是發展中國家，奇怪的是中國幾乎是唯一沒有大規模城市貧民窟的國家。有人認為，沒有貧民窟恰恰反映了中國農民的自由遷徙權的缺失。

　　但賀雪峰認為，這恰恰是中國城鎮化進程中的一項“制度優越性”。我國當前的基本制度尤其是農業基本經營制度，保證了進城失敗的農民還可以返鄉種田。而實現城市化的局部地區，則是高質量的城市化。

　　是不是政府開放城市戶籍，農民工就可以擺脫城鄉二元結構呢?賀雪峰認為，城市化的質量根本取決于經濟社會發展水平。在一個發展中國家，農民進城了， 如果沒有 獲得就業機會并取得可靠收入，他們就會成為“進城失敗者”，只能淪落到城市社會底層。中國農民工返鄉，反而活得更有尊嚴。

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　　城鎮化不是保增長的工具

　　求知：過去政府談論城鎮化很急切，現在似乎不著急了，可能是什么原因呢?

　　賀雪峰：這個問題很有意思。的確，本屆政府上任之初，有一個很大的關于快速推動城鎮化的輿論，加快發展城鎮化似乎成了本屆政府最重要的任務。但是不久加快發展城鎮化的輿論開始降溫。政府在城鎮化的政策上，也一直保持了相對慎重的政策態度。

　　僅僅從媒體方面看，剛開始大張旗鼓要搞大規模城鎮化，基本上反映了目前過剩產能的需要。這些過剩產能希望借新一屆政府推動城鎮化的政策，來拉動內 需，消化過 剩產能，所以當時就有40萬億城鎮化投入的說法。消化過剩產能的城鎮化，顯然是不可持續的，因為農民進城，他們必須要有穩定就業與收入來源，要有基本的社 會保障。推動城鎮化，建城容易，真正讓進城農民可以在城市體面安居不容易。本屆政府其實對此非常清醒，在加快城鎮化方面始終保持了謹慎的態度，沒有接受利 益集團的忽悠。

　　求知：2008年國際金融危機后，政府強調穩增長、“保8”，結果推動“建材下鄉”，農民歡迎嗎?

　　賀雪峰：2008年金融危機之后，中央擔憂大量農民工失業，會引起社會不穩定，因此有所謂中國經濟增速不能低于8%，低于8%就可能導致社會不穩定的說法。 實際上，金融危機主要受到影響的是沿海出口加工業，失業的也主要是在沿海加工制造業務工的農民工。而到目前為止，農民工都還保留有農村的承包地和宅基地， 所謂失業，對他們來說，不過是返鄉多休息一段時間而已，不是什么大的問題。

　　當時為了“保8”，中央推出4萬億的刺激計劃，甚至出現推動建材 下鄉、家電下鄉的計劃。這些建材下鄉、家電下鄉，倒不存在農民歡迎與否的問題，因為這不是強迫的，而是通過政府補貼來調動農民需求。只是這些通過補貼來拉 動農民需求的計劃，對于消化過剩產能可能有一定積極作用，而對于當時調整產業結構和增加農民福利，作用不大。應該說，真正有積極性推動這些產品下鄉的是資 本，農民無所謂。

　　求知：城鎮化以工業化為條件，城鎮化不是保增長的工具，是嗎?

　　賀雪峰：經濟增長是一個自然而然的過程，目前最重要的是要調結構，而不是通過增加垃圾GDP來保持增長率。

　　核心是讓農民進城體面安居

　　求知：現在談到城鎮化，李克強總理強調“以人為核心”，你覺得應當如何理解“以人為核心”?

　　賀雪峰：以人為核心，首先就是以進城農民為核心，我們要考慮進城農民能否在城市體面安居。現在很多人認為，只要農民在城市買了房子，或者有了廉住房，農民就 可以進城了。這是錯誤的認識。農民進城，首先要有獲得穩定就業機會的能力，但在當前中國經濟發展階段，城市不可能為所有進城農民工提供穩定就業，這與政策 和制度無關，而是結構性的問題，所有發展中國家都是如此。盲目加快推動農民進城，結果就是農民落入到城市貧民窟。即使有房子，同樣生活很困難。

　　現在很多地方政府為了增加土地財政收入，打農民工的主意，鼓勵農民工返鄉置業，也就是在縣城買房子。問題是，農民在縣城買房子，他們就可以在縣城體面生活得下來?離開農業收入，縣城務工機會又少，生活成本又高，農民進城，必是福利降低，這樣的進城又有什么好呢!

　　所以，“以人為核心”的城市化，就是真正考慮農民進城之后，是否可以提高生活質量，而不是僅僅要讓農民將所有積蓄加上未來借貸去買房子。

　　給戶籍并不能解決真正的問題

　　求知：有人認為，現在阻礙農民工城市化的主要是戶籍制度，因為沒有戶籍就沒有附著其上的市民福利，是這樣嗎?

　　賀雪峰：城市化應該也是一個自然而然的過程，急不得。中國目前人均GDP只相當于歐美日的大約十分之一，產業結構集中在低附加值的加工制造業上面，這就決定 了，城市不可能為所有進城農民工提供有保障的在城市體面安居的就業與收入條件。在大多數人無法獲得在城市體面安居的就業與收入條件時，國家就不可能通過社 會保障來讓進城農民在城市體面安居。任何保障都只可能對少數而不可能保障多數。

　　求知：很多人提農村居民市民化有經濟成本，有人說平均成本每人10萬元，這種成本指什么?應當由誰來承擔?

　　賀雪峰：這個成本主要是計算農民市民化，城市要增加的基礎設施建設投資。這個成本其實是小成本，真正的成本是農民進城了，脫離了農業，全家老少進城，他們的 消費大大增加了，而收入很難增加，他們如何在城市體面安居?靠國家來保障數以億計的無法在城市體面安居的進城農民，這顯然也是不靠譜的。

　　求知：四川成都市推行農村居民把地交給政府換市民身份，這可否大范圍推行?

　　賀雪峰：問題是，成都僅僅搞了一個村的所謂“雙置換”，就搞不下去了。成都市是省會城市，大城市帶不大的農村，政府財力比較強，但是仍然只搞了一個村就搞不下去了，如何大范圍推廣?

　　保留進城失敗農民的返鄉權

　　求知：農民工在哪里市民化呢?

　　賀雪峰：從買房子的角度看，農民一般只在縣城和鎮上買得起房子。但是，縣城和鎮上可以提供的就業機會很少，且工資很低，他們就是買得起房子，也住不下來，因 為沒有足夠在縣城住得下來的收入。某種意義上講，村莊是生產性的，農民在村莊，可以獲得農業收入，自給自足收入，以及消費很低。尤其是中老年人，進城后， 沒有就業機會，消費又高，他們如何進得了城市?

　　在未來相當長一個時期，農民進城都會有目前這樣的“半城市化”形態。當前農民進城，少數運氣好有技術的農民，在城市獲得了穩定就業與收入，他們就順利變成市民了。但是大多數進城農民工可能無法獲得體面進城的條件，而是要在年輕時進城，年齡大了還要返鄉。

　　從這個意義上講，農民在哪里市民化都困難。還得有一個漸進的過程。

　　求知：世界上城市化形態有幾種類型，比如韓國城市人口集中在首爾、瑞士以小城市居多、美國有大城市也有無數小城鎮。中國的大城市資源高度聚集，人口承載能力強，政府卻強調發展中小城市和小城鎮。政府可以扭轉人口向大城市轉移的市場力量嗎?

　　賀雪峰：這個有點難，但是的確應該做。

　　求知：但中小城市沒有足夠的產業支撐，農民到這樣的地方干什么呢?

　　賀雪峰：這就是我上面講過的道理。

　　求知：在國家的城市化進程中，政府能夠做什么呢?

　　賀雪峰：如上所述，對中國來講，政府最重要的是要保障進城失敗的農民的返鄉權。返鄉的權利是農民最基本的人權!

　　求知：政府是不是應當在農村社保、醫保，特別是在義務教育方面加大力度呢?

　　賀雪峰：這些年，國家財政支農的力度還是比較大的，在合作醫療、農村低保、養老保險等方面的投入力度尤其大。經過幾年的努力，目前國家已經在農村建立了全覆蓋的社會保障體系，雖然水平還比較低。

　　義務教育方面，國家不僅應該加大投入力度，而且應該考慮農村實際，為農村配備更多教育資源。前幾年教育部門脫離農村實際，盲目拆點并校，以至于有些地區農村孩子上學極不方便，這就非常不應該了。當然，國家也認識到了拆點并校的問題，這方面也正在改進中。

　　城鎮化不是重新分蛋糕

　　求知：很多城里人擔心農村居民市民化抬高房價。這真的是一個問題嗎?

　　賀雪峰：現在城里人基本上都已經有了房子，他們才是希望房價越高越好呢。

　　求知：城鎮化也的確會占用大量土地、教育、衛生之類資源，最終很難說完全不影響到城市居民。你怎么看呢?

　　賀雪峰：盲目地城市化，的確會出現你說的這些問題。這個意義上講，我們一方面要保證進城農民的基本權利，要為進城失敗的農民保留他們返鄉的退路，尤其是保證 他們在農村的土地承包權和宅基地使用權。同時，我們也要為城市弱勢群體提供基本的保障。城市弱勢群體一旦失敗，他們可是退無可退，比進城失敗的農民還要糟 糕。

　　求知：城鎮化不是重新分蛋糕，而是創造機會，是這樣的嗎?

　　賀雪峰：當然。城鎮化應該是與工業化、與產業升級相聯系的，也是相互促進的。只有經濟發展了，城鎮化才會有質量。指望靠人為推動城鎮化來消化過剩產能，保持經濟增長率，這樣的經濟增長就沒有意義。

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