一、事件背景

　　在2014年春節(jié)回家期間，聽我的父親為我講述了一個(gè)企業(yè)入村過程中發(fā)生的故事。

　　我的家鄉(xiāng)位于山東省東南部，地處沿海，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，我所在的縣(區(qū))也在全國(guó)經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣中名列前茅。借助良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地理區(qū)位，在地方政府大力招商引資背景下，大量企業(yè)在此地建廠開發(fā)，于是，農(nóng)村的土地成為政府手中和企業(yè)眼中的“香餑餑”，村干部作為國(guó)家與農(nóng)民的中間人，作用日顯重要。

　　路村是個(gè)鎮(zhèn)中心村，交通便利，地理位置優(yōu)越，成為地方政府招商引資和企業(yè)投資的理想場(chǎng)所，經(jīng)過近幾年發(fā)展，村中已經(jīng)有三四家企業(yè)。

　　2013年，經(jīng)多次協(xié)商，本市的一家風(fēng)力發(fā)電企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)成協(xié)議，打算在路村修建一個(gè)遠(yuǎn)程風(fēng)力發(fā)電控制中心，計(jì)劃占地56畝，投資3個(gè)多億。這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言自然是個(gè)大喜事，甚至成為市里重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目。而將要談到的四個(gè)案例，都是發(fā)生在企業(yè)入村過程中。

　　在招商引資談判中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予了企業(yè)包括道路維修、征地等在內(nèi)的各種優(yōu)惠條件，終于，企業(yè)與政府達(dá)成協(xié)議，企業(yè)以大約15萬元(本區(qū)的土地拍賣價(jià)格也基本如此)每畝的土地價(jià)格從鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買了56畝土地，先期投入購地款800多萬元。

　　企業(yè)拿錢從地方政府手中買地，征地自然成為地方政府的責(zé)任。具體而言，因?yàn)橥恋厥窃诖迩f范圍內(nèi)征地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督，村干部成為了對(duì)接村民的直接負(fù)責(zé)人。路村要征的56畝土地都屬于村里的機(jī)動(dòng)地，而非村民承包地，所以村集體有權(quán)利收回，村民對(duì)此也都清楚，所以對(duì)于每畝土地大約36000元土地補(bǔ)償沒有明顯異議。但是，面對(duì)征地，村民雖然不能在土地上討價(jià)還價(jià)，但卻可以在土地青苗中尋求更多補(bǔ)償。于是，圍繞著企業(yè)、村民、村干部、地方政府等不同主體，發(fā)生了一系列值得思考的事情。

　　二、四個(gè)案例

　　案例一：拔樹風(fēng)波

　　征地過程中發(fā)生的第一件較大的事情是灰黑勢(shì)力介入下的拔樹風(fēng)波。

　　征地開始后，村里有一戶村民在簽字拿了土地賠償款和青苗補(bǔ)償款之后，在土地平整之前，又偷偷跑到土地上栽了五六百棵桃樹苗，打算以此多要些賠償。但當(dāng)時(shí)因?yàn)樘幱谡鞯爻跗冢胤秸€沒有與企業(yè)簽訂最終合同，企業(yè)也沒有交錢，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給村里施壓，村干部(據(jù)說是有黑社會(huì)背景的村主任)在地方政府默許下就找了幾個(gè)黑社會(huì)“小哥”，趁著夜色將村民的所有桃樹苗都拔了。樹苗被拔，村民自然不干，但由于村民提供不出嫌疑人，所以雖然報(bào)了警，警察也到了現(xiàn)場(chǎng)，但從此也沒有了下文。而村民雖然知道是村主任找人拔了自己的樹苗，但一方面沒有證據(jù)，另一方面也攝于村主任的力量，沒有敢繼續(xù)鬧下去，此事也就不了了之。

　　案例二：砍樹風(fēng)波

　　企業(yè)與政府簽訂合約后，企業(yè)交錢，進(jìn)入了開工建設(shè)階段。

　　開工建設(shè)，第一步是修路，按照企業(yè)與地方政府簽名的合同，地方政府負(fù)責(zé)修好到企業(yè)門口的道路。但再次因?yàn)闃淠境霈F(xiàn)問題。在修路的必經(jīng)之道上，有6棵村民的楊樹，按照村里給村民的賠償標(biāo)準(zhǔn)，村民不同意砍。于是，村干部開始與村民談判。

　　企業(yè)因著急施工，希望村里能夠盡快解決此事。村主任就提出，現(xiàn)在給村民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)有點(diǎn)低，但村里拿不出錢來，希望企業(yè)老板能夠給點(diǎn)錢，由村主任出面解決。于是，企業(yè)老板按照村民要求，拿出2000元錢讓村主任幫助處理此事，結(jié)果此事又拖了兩個(gè)多星期。最終在企業(yè)和地方政府的不斷催促下，村主任負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的6棵樹終于被砍倒。但在道路施工當(dāng)天，被砍樹的村民再次到施工現(xiàn)場(chǎng)以賠償太低為由阻止施工，村支書出面協(xié)調(diào)也不起作用。而且，村支書在勸說時(shí)說“2000元的賠償已經(jīng)不低了”引起了村民不滿，村民表示，自己僅僅拿到了700元的補(bǔ)償款。企業(yè)顯然不愿意再繼續(xù)掏錢，于是在層層政府施壓之下，村主任第二天出面，站在施工現(xiàn)場(chǎng)壓陣，方使得工程順利完成。

　　事后了解到，企業(yè)按照村主任要求給出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：6棵樹賠償2000元，樹由村民賣掉，收入歸村民所有;而村民實(shí)際得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：6棵樹僅得賠償700元。顯然，剩下的1300元和賣樹收入都?xì)w了村主任所有，村民和企業(yè)都知道吃了虧，但也只能是啞巴吃黃連——有苦說不出。事后，村民對(duì)企業(yè)老板說：“如果你們把2000元錢給我，我早就把樹砍了，也用不著拖這么長(zhǎng)時(shí)間”。企業(yè)雖然有了通向施工場(chǎng)地的道路，工期卻大大拖延。之后，企業(yè)不愿再相信村主任，但是，村主任卻是一個(gè)難以繞過的坎。

　　案例三：修墻之爭(zhēng)

　　路修好后，企業(yè)開始施工，首先是修建圍墻。但企業(yè)所占的56畝地當(dāng)時(shí)并沒有完全征下來，村民提出，不先把征地的事情談好，就不讓修建圍墻。于是，部分還沒有征下土地的村民就以坐在施工現(xiàn)場(chǎng)的方式阻擾施工。

　　面對(duì)村民的阻撓，企業(yè)雇傭的第一個(gè)施工隊(duì)修了兩個(gè)多月還不能將圍墻修好，嚴(yán)重拖延了工期。企業(yè)找到地方政府，地方政府給村委會(huì)施壓，據(jù)說還將村支書叫去罵了幾次，但主事的村主任仍然以正在談為借口繼續(xù)拖延。隨著拖延時(shí)間增長(zhǎng)，企業(yè)沒有了耐性，找到村主任尋求解決辦法，村主任再次提出讓企業(yè)增加一些賠償款，然后自己出面說服村民。但這次，企業(yè)接受了上次砍樹的教訓(xùn)，擔(dān)心錢被村主任貪污是小事，更怕的是村主任拿了錢也拖延工期。

　　在地方政府的默許下，企業(yè)決定繞開村主任擺平此事。企業(yè)重新?lián)Q了一個(gè)有黑社會(huì)背景的施工隊(duì)，這個(gè)施工隊(duì)上去之后，與阻撓施工的村民打了一架，派出所還將一個(gè)扣押施工器材的村民拘留了24小時(shí)。企業(yè)的圍墻終于建好。

　　但此事并沒有結(jié)束，在黑社會(huì)介入和派出所拘留村民過程中，引發(fā)了村民的上訪(據(jù)說背后是村主任慫恿)，大量村民多次到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府門口上訪。雖然上訪最終也是無果而終，卻起到了震懾地方政府的作用，地方政府在維穩(wěn)的壓力之下，開始從企業(yè)征地中退出，并要求企業(yè)不能再找黑社會(huì)。

　　案例四：征地余波

　　修好圍墻之后，企業(yè)準(zhǔn)備開工建設(shè)廠房，圍墻之內(nèi)的56畝土地中還仍然有大約8畝土地還沒有完成征地，這些土地屬于6戶家庭，所以，企業(yè)和政府首先要做的就是將這些土地征下來，此時(shí)，2014年的農(nóng)歷新年已經(jīng)臨近。雖然企業(yè)一再催促地方政府完成征地協(xié)議，甚至以退款相威脅，但顯然，企業(yè)已經(jīng)交了800多萬元的購地款，地方政府不會(huì)退錢，企業(yè)也只能是口頭威脅而已;而在地方政府看來，經(jīng)歷上訪風(fēng)波后，地方政府已經(jīng)對(duì)待征地已經(jīng)更加謹(jǐn)慎，便將此事主要交給村主任協(xié)調(diào);而村主任仍然按照原有套路，在企業(yè)和地方政府詢問征地進(jìn)展時(shí)，回答總是“還在繼續(xù)談”，協(xié)調(diào)一個(gè)多月仍然無進(jìn)展。并且村主任一如既往的找到企業(yè)，表示目前對(duì)村民的賠償確實(shí)有點(diǎn)低，工作不好做，希望企業(yè)再拿出一些錢來讓村主任好做工作。企業(yè)卻不敢相信村主任。企業(yè)決定拋開村主任單獨(dú)與村民對(duì)接。吸取上次動(dòng)工黑社會(huì)的教訓(xùn)，企業(yè)決定此次通過經(jīng)濟(jì)手段解決村民的要求。

　　這6戶村民都屬于同一個(gè)楊姓分支，比較團(tuán)結(jié)。6戶村民選出一個(gè)談判者，此人就是在企業(yè)圍墻建設(shè)中因扣押施工器材而被警察扣押24小時(shí)的那個(gè)人。具體而言，6戶人家中的出頭者有1畝多的土地，但全部種植冬青(綠化樹木)，一共種植550多棵，已種植兩年，他的要求是村里以100元/棵的價(jià)錢將冬青全部買下(這種冬青市場(chǎng)均價(jià)在每棵60元左右;村里給的補(bǔ)償價(jià)格是每棵補(bǔ)償10元，冬青由村民自己賣掉或者移栽);另外5戶都是種植小麥，村里給的補(bǔ)償是每戶1500元，但這5戶認(rèn)為，村里補(bǔ)償不公平，因?yàn)橛械姆N植同樣面積小麥的村民補(bǔ)償了2500元，所以這5戶村民要求，要么村里公開補(bǔ)償賬目，要么給自己補(bǔ)償2500元。對(duì)于企業(yè)而言，后面5戶的補(bǔ)償容易滿足，只是第一戶的補(bǔ)償要稍微高點(diǎn)，所以重點(diǎn)是第一戶。

　　開始企業(yè)老板認(rèn)為自己已經(jīng)以15萬元每畝的價(jià)格買了土地，不應(yīng)該再付這么多錢，與農(nóng)民討價(jià)還價(jià)。大約到2014年的大年初四左右，企業(yè)老板終于與種植冬青的村民打成口頭協(xié)議，表示在村里補(bǔ)償每棵冬青10元的基礎(chǔ)上，企業(yè)再每棵額外補(bǔ)償40元，達(dá)到每棵50元的標(biāo)準(zhǔn)，并且冬青賣的錢歸村民所有;另外5戶由企業(yè)再每家額外補(bǔ)償1000元。但到了第二天準(zhǔn)備簽訂協(xié)定時(shí)，楊姓村民避而不見，之后又表示冬青是自己親戚所有，自己無權(quán)做主，顯然，村民是打算繼續(xù)提高價(jià)錢(據(jù)說，這實(shí)際上也是村主任在背后出主意)。企業(yè)老板雖然很無奈，但限于開工日期日益臨近，剩下的猶豫時(shí)間已經(jīng)不多。

　　三、思考

　　(一)案例思考

　　從四個(gè)案例中可以得出很多思考，農(nóng)民坐地起價(jià)，村干部趁機(jī)漁利，政府求穩(wěn)自保，企業(yè)進(jìn)退兩難，但我思考的是村干部在這其中的角色。

　　案例一中，村主任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持下，動(dòng)用灰黑勢(shì)力，解決了準(zhǔn)備“占便宜”的村民，村民攝于村主任身上的行政力量和灰黑勢(shì)力，不敢反抗;

　　案例二中，村主任利用村民的補(bǔ)償訴求，頂住來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，從企業(yè)中漁利，同時(shí)通過自身的“黑白”權(quán)力和村內(nèi)勢(shì)力，成功壓制了村民;

　　案例三中，面對(duì)企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繞開自己的行為，村主任采取慫恿和支持村民上訪的方式將事情擴(kuò)大，迫使地方政府退出征地第一線，將村莊權(quán)力交回到村主任手中，同時(shí)捆住了企業(yè)運(yùn)用灰黑勢(shì)力的手腳;

　　案例四中，企業(yè)再次打算通過經(jīng)濟(jì)手段快速擺平村民時(shí)，村主任背后支持村民與企業(yè)抗?fàn)帲源似仁蛊髽I(yè)提高價(jià)錢或?qū)で笞约褐С帧?/p>

　　從四個(gè)案例中不難看出，在政府、企業(yè)、村民、黑灰勢(shì)力等多種力量中間，村干部實(shí)際是其中的連接部分，這種特殊的身份和地位，使其具備了抗衡任何一方或多方的能力。在當(dāng)前村莊力量普遍弱化的情況下，村干部作為村莊精英，或許，其成事能力未必足夠大，但其壞事能力卻不可忽視。對(duì)村民而言，村干部代表了國(guó)家的力量;對(duì)地方政府和企業(yè)而言，村干部背后又有大量村民。村干部在這個(gè)過程中，可以隨意調(diào)用國(guó)家的力量(派出所)和市場(chǎng)的力量(黑社會(huì))、個(gè)人在村莊的力量打壓個(gè)別村民，同樣，也可以發(fā)動(dòng)村民來對(duì)抗政府，阻擾企業(yè)。在這個(gè)過程中，如果村干部一心為公，自然可以將從企業(yè)中所獲得的利益和資源用于村莊發(fā)展，促進(jìn)村莊建設(shè);但如果村干部一心為私，則將對(duì)政府、企業(yè)和村民的利益都構(gòu)成不小的損害。

　　路村的這個(gè)企業(yè)最后是否會(huì)求助村主任還不得而知，但企業(yè)卻實(shí)實(shí)在在的知道了村主任在村莊中的不容忽視。2014年春節(jié)期間，企業(yè)老板不得不親自拎著東西去給村支書和村主任拜年，以獲得他們對(duì)企業(yè)的支持和幫助。不難想象，企業(yè)以后要長(zhǎng)期在村莊中生存下去，其給予村干部的利益自然不容忽視。

　　由此記起2012年夏季在安徽宣城住村調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮迩f中的私營(yíng)企業(yè)每年都會(huì)根據(jù)企業(yè)收益情況向所在村莊提供一筆不小的贊助費(fèi)，后來，一位企業(yè)主無奈的表示，這實(shí)際上就是企業(yè)交給村里的“保護(hù)費(fèi)”。實(shí)際上，如果企業(yè)在農(nóng)村的土地上實(shí)現(xiàn)盈利，以少量盈余“讓利于民”也無可厚非，但前提是這比錢是屬于村集體，用于村集體的公共事業(yè)上，而不是進(jìn)了村干部的個(gè)人腰包，假如這筆錢最終僅僅為村里的少數(shù)精英所捕獲，則可能對(duì)村莊、企業(yè)、政府都會(huì)造成不良影響。

　　（二）制度思考

　　此時(shí)，不由得思考起國(guó)家在農(nóng)村的制度設(shè)計(jì)。

　　村干部作為村莊這個(gè)村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)為村莊利益的代言人，應(yīng)為“公”的角色和責(zé)任。國(guó)家為了保證村干部維持“公”的角色，在制度上進(jìn)行了多種設(shè)計(jì)，包括政府、村民、村干部?jī)?nèi)部等方面進(jìn)行制衡和監(jiān)督。

　　1、在政府層面，對(duì)村主任和村書記這兩個(gè)村民和黨員直選的組織負(fù)責(zé)人，雖然既不能無故撤換也不能扣發(fā)工資，但假如發(fā)現(xiàn)村主任和村支書有貪污腐敗等行為，可以通過紀(jì)委等機(jī)構(gòu)介入調(diào)查的方式保證村兩委的公益性;

　　2、在村民層面，村民不僅可以在每三年一次的村委會(huì)選舉中選掉不合適的村主任，也可以在平時(shí)通過村民監(jiān)督等方式約束村委會(huì)的行為;

　　3、在村干部層面，籠統(tǒng)上的村干部屬于兩套班子：村支部和村委會(huì)。村支部屬于黨在農(nóng)村的組織，負(fù)責(zé)執(zhí)行黨在農(nóng)村的政策，是一個(gè)自上而下的機(jī)構(gòu);而村委會(huì)則是一個(gè)自下而上的村民自治組織，是群體村民投票選出的機(jī)構(gòu)。兩個(gè)機(jī)構(gòu)的最高負(fù)責(zé)人分別是村支書和村主任，在“黨管一切”的體制下，村支書應(yīng)為村莊中的實(shí)際最高負(fù)責(zé)人，而村主任是村莊法人代表，對(duì)村莊利益擁有簽字權(quán)。在當(dāng)前村莊治權(quán)普遍弱化，村干部權(quán)力不斷收縮的背景下，掌握村莊正式權(quán)力的主要是村支書和村主任兩個(gè)人，兩人分別代表兩套班子，既有合作，又有制衡。

　　但在實(shí)際操作中，其局面卻大多不是這樣：

　　1、政府監(jiān)督層面，因?yàn)榇逯魅位虼逯莆沾罅看迕褓Y源，在沒有準(zhǔn)確的證據(jù)情況下，輕易的撤換或者打擊都可能引起村民上訪這些政府不愿意看到的事情，所以，政府一般不愿意主動(dòng)介入村莊內(nèi)部事務(wù);

　　2、在村民層面，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展下，村民的不斷分化使得村民利益和訴求多元，難以達(dá)成廣泛共識(shí)，且如果村干部在選舉和執(zhí)政過程中加入經(jīng)濟(jì)和暴力元素，則村民將更加難以聯(lián)合，最終出現(xiàn)“好人當(dāng)不了(村)干部”和“當(dāng)(村)干部的都不是好人”的情況;

　　3、剩下的最后一個(gè)制衡就是村委會(huì)和村支部?jī)商装嘧又g的制衡。兩者雖然有共同利益，但往往也有競(jìng)爭(zhēng)，因此，在兩者的制約下，村主任和村書記這兩個(gè)組織負(fù)責(zé)人一般都不敢做太出格的事情。但假如兩者中有一方的力量過于強(qiáng)大，甚至是合二為一(村支書和村主任“一肩挑”)，就可能出現(xiàn)權(quán)力沒有制衡而濫用權(quán)力的現(xiàn)象，此時(shí)，村干部從“公益”走向“私利”，往往就更加容易。

　　當(dāng)前，地方政府從節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本和村兩委的合作成本考慮，有讓村兩委領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”的趨勢(shì)。但我在想，“一肩挑”雖然能夠省去一個(gè)人的工資，同時(shí)節(jié)省村支部和村委會(huì)的合作成本，但卻可能丟失一個(gè)保證村莊公共性的重要監(jiān)督力量。假如“一肩挑”的村支書或者村主任利用公職為自己謀取私利，我們還有哪些有效措施來予以制衡呢?

　　劉升，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院博士生，山東青島人

　　2014年2月9日寫于北京建設(shè)大學(xué)100棟公寓

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