權力濫用和家族政治的根本原因在于權力難以受到有效制約，而非權力擁有者來自哪個地方。如果權力擁有者不能受到有效約束，不論其去何處任職，都難以避免權錢交易等濫權現象。反之，即使是本地任職的官員，在本地權力體系的構成因素之間具有相互制衡功能的前提下，也不可能濫用權力。

　　家族政治是中國相沿成習的歷史傳統，其生成與演變是特定的地理環境、社會結構、民眾生存方式、國家治理模式交互作用的產物。對于當代中國而言，家族政治對地方治理具有直接而顯著的影響，研究家族政治的生成邏輯與運作機理，對于改進地方治理，進而推動社會進步，具有重要作用。

　　歷史傳統：地方治理與家族政治的融合

　　農耕文明與家族本位。東南有浩瀚大海為屏障，西北以無際荒漠、連綿高山作阻隔，以黃河中下游和長江中下游為核心區域的中國大地氣候溫潤，雨量充沛，土地肥沃。這種地理環境使得中國先民極早進入農耕文明。聚族為村，固守家園，氏族村落由此成為農業中國的基本單元和組織方式，以天然的血緣關系為紐帶、以長期共同生活所形成的情感為基礎、以家長權威為保障的家庭倫理(情理本位)成了維護社會運行的“自然法則”。

　　封建主義與家族政治。生存資源的匱乏，一馬平川的地勢，使得中國早期氏族部落始終處于激烈的戰爭與兼并之中;應對自然災害、提供諸如灌溉系統等公共設施的共同需求使得中國很早就建立起了龐大的協作體系。特殊的地理環境和成長經歷使得中國社會一開始建立的國家就是一個幅員遼闊、人口眾多的龐大帝國。基于當時的技術條件和已有經驗，以血緣為紐帶、以情感為基礎由親到疏、由近及遠的層層分封并世代相襲的封建體制成了理性選擇。封建主義實為家國體制，實行三層家族政治：天下治理名義上是天子家族政治，封地治理實為領主家族政治，底層治理則是平民家族政治。期間，經周公改制和孔孟教化，中國宗法社會基本形成，封建秩序和家庭倫理臻于成熟(后來，漢武帝罷黜百家，獨尊儒術，家庭本位、我族中心、等級森嚴的宗法社會和倫理體系空前強化)。

　　隨著時間的推移，血緣漸疏，情感漸淡，人地矛盾日益加劇，貴族領主之間紛爭不斷，而不斷的分封造成天子羸弱，無力解決糾紛，維持秩序，終致天下崩潰，封建瓦解，皇權體制于是取代了封建體制。

　　皇權主義與家族政治。自秦至清，廢分封，行郡縣，為了實現萬世一系、永享天下的夢想，皇帝家族精心打造并親自掌控三大皇家私器：功能完備、嚴密有序的政府機構，周密嚴苛、行之全國的法律體系和裝備精良、訓練有素的常備軍隊。在設法壯大自身的同時，極力削弱官僚和民眾：廢除世卿世祿制度和實行分而治之策略。一種社會均衡就此達成：皇家為了能夠維護自身利益，在給予民眾最低限度生存保障的同時，對其采取分而治之的策略;由于既無富足的資源，又無集體行動的能力，盡管境況艱難，但是，只要還能維持生存，民眾一般會對皇權表示忠誠和順從。這種社會均衡一旦實現，往往會自我增強：由于沒有遭遇有效抗爭，皇權繼續實行“庇護—控制”策略;在“庇護—控制”策略下，民眾始終缺乏行動能力，只能完全順從。這樣，國家的“庇護—控制”治理模式與民眾的“忠誠—順從”行為方式之間呈現出了雙向強化的趨勢，只要皇家和民眾的關系格局沒有發生根本改變，這種均衡就不會被打破。

　　超穩的社會結構和家國體制由此形成：家國同構，家為國的原型和動力，國為家的延伸和放大，相輔相成，雙向強化，家庭倫理社會化，社會關系家族化，家、國之間的民間組織(公民社會)始終未能發育，產業革命根本無法生成。于是，自秦以降，兩千年的皇權中國，朝代雖有更迭，體制卻無創新;“治—亂”周而復始，既受制于遼闊的疆域和有限的資源，也得益于分治策略下社會的凝固有序，皇權只是下沉至縣，縣以下則實行地方自治(實為家族政治)。

　　國家弱化與社會變革。鴉片戰爭以后，傳統中國自然演變的外部環境被徹底打破，家國均衡結構瓦解，皇朝帝國隨之崩潰。繼之而起的中華民國雖倡導“主權在民”的立國原則，卻無力整合國家，中國遂陷入分裂之中。在國家政權衰退之際，近代工商經濟和民間力量逐步發展起來，出現了西方意義上的“市民社會”萌芽，但是，農業中國的基本格局一直未變，傳統中國的根基—地方士紳權威和家族宗法制度并未動搖。

　　社會基礎：城鄉分治策略與社會結構固化

　　城鄉分治策略的推行。新中國成立之初，為了能夠在極低的歷史起點上和不利的國際環境下有效推行重工業優先發展的趕超戰略，政府極力壓低勞動力、原材料等投入成本，以獲得發展重工業所要求的高積累率。同時，為了保證低工資下城市居民的生活消費和低價格下加工企業的原料供應，國家又對糧食、棉花和油料等主要農副產品實行低價統購統銷政策。而為了確保在低價統購條件下農民仍然能將資源投入到國家工業化所需要的農產品生產中，需要做出一種強制性制度安排，使國家能夠直接控制農業生產，于是，農業集體化運動隨之開始并不斷加速，直至1958年建立人民公社制度。

　　為了實現低報酬下的勞動供給和社會穩定，國家在城市和農村實行了兩種完全不同的制度。在城市，國家通過國有化、單位制等一系列制度安排對居民進行有效控制的同時，也低價甚至免費為其提供食品、住房、教育、醫療等生活必需品和服務，使其一直過著雖不豐裕卻也無慮的“優越”生活。在農村，國家通過戶籍制度和人民公社等制度安排，一方面強化了對農村居民的控制，另一方面也為其提供基本生存保障。不過，這份保障只限于最低生存水平，僅能勉強維持生命。國家給予城鎮居民在農產品價格、醫療衛生、文化教育、就業、住房等方面的優惠待遇，農村居民是不能享受的。

　　社會結構的固化。城鄉分治之下，中國的社會結構幾乎凝固不變。中國城市化率1950年為7.3%，30年之后，1980年僅達19.4%，1990年也只有26.4%，中國依然還是農業社會。縣域之中，存續千年的宗族村落社會的基本格局一直未變。千年村落為數眾多，一般村落也逾百年。村里村外，家族成員或聚或連，盤根錯節，枝繁葉茂。雖然，宗族組織體系土崩瓦解，但宗族成員血脈相連的人倫關系無法鏟除，長期共同生活的深厚情感難以消退，積存已久的集體記憶和相沿成習的傳統規則無法抹去。民眾自主行動的其他組織資源也完全消解：正式的宗教組織被納入嚴格的政治管理系統，各種名目的民間宗教不是被取締就是自然消亡，其他名目的互助會社、志趣組織和利益團體，如香會、花會以及各種幫會等，被全部取消，連在革命年代由中共一手建立的農會組織也停止運行。于是，艱難的生存境況和封閉的生活環境，使得傳統家族組織的互助體系得以維持甚至得到一定程度強化，這不僅體現在婚嫁、喪葬、建房、看病等家庭大事方面，也體現在日常瑣事當中。

　　宗族體系的修整。改革開放以后，特別是近20年以來，中國社會結構急劇深刻變遷，人口流動規模大、頻率高。轉型時期，舊的體制已被打破，但成熟的市場機制和完善的法律體系尚未建立起來，社會信用普遍缺乏，公共權力常被濫用，公民自主組織極不發達，在此情形之下，能夠為民眾尋得機遇、爭取利益、提供保障的，除了一些政治組織，主要還是家族組織或類家族組織。新中國成立60年來，對于一般中國民眾而言，家族組織依然還是家族成員互幫互助、相依為命的文化—利益共同體。因此，既是出于精神慰藉和文化追求，也是出于利益拓展和權利保障，在嚴厲的政治管控稍有放松以后，許多家族開始恢復宗族組織體系，重修宗譜(家譜)、宗祠，重塑祖宗牌位，重建祖塋墓碑。

　　現實需求：等級現象與職業選擇

　　職業選擇與身份等級。今日中國依然存在嚴重等級現象，不同的階層、不同的職業，往往意味著差距巨大的政治權利、經濟待遇和社會聲譽。

　　在相當長時間里，農村居民與城鎮居民的發展機會和就業權利極不平等：幾乎所有地區的國家機構、社會團體及事業單位基本不對農民“招干”，所有城市都對進城務工農民的職業、行業進行嚴格限制，進城務工農民大多從事重工業、制造業、建筑業等臟、累、苦、險的體力工作。那些進了城、進了廠的農民，除了極其優秀和幸運的少數人員，絕大部分的政治身份和社會身份還是農民，他們享受不到正式工人和普通市民的基本權利。一定意義上講，對于所在城市，進城務工農民就是經濟上的貧民、政治上的棄民、社會上的賤民。極力尋求一份體面工作，乃是中國民眾太過正常的理性追求。

　　權力本位與職業選擇。在現今體制下，政治權力侵入并控制著社會生活的每個階層、每一領域，獲取政治權力往往擁有“贏者全得”之效應，求助政治權力、獲取政治權力也就成了普遍的社會現象。

　　縣域之內，工作體面、待遇豐厚的事業單位、國有企業和民營企業數量極少，自主創業的機會和資源也無法與地級以上城市相比，因此，各色人等競相擠入黨政部門進而盡快謀就高位，干部子弟自然也不例外，黨政干部之間的聯姻也往往成為理想的婚姻選擇。在大型城市，尤其是直轄市和省(區)會城市，獲取好工作的機會要多得多。特別是高干子弟，除了黨政部門，大型國企、事業單位也是不錯選擇，況且，根據規定，副處以上干部就可在黨政部門、國有企業和事業單位之間自由流動，對于高干子弟而言，謀求一個副處以上職位可謂輕而易舉。此外，效益較好的大型民企、外資企業也都有美差可選，自主創業甚至去國外發展也都更易成功。所以，家族政治在基層與高層一樣存在，只是呈現方式不同而已。

　　制度空間：政治錄用與權力結構

　　干部錄用的渠道。1998年以前，干部錄用渠道較多：畢業分配，早先中專以上院校學生，畢業即獲干部身份，可以直接分配至黨政系統工作;軍隊轉業，軍隊轉業干部(包括志愿兵)，不論級別，可以直接專業進入地方黨政部門;基層晉升，少數村黨支部書記、村委會主任經聘用、提拔進入事業編制或行政編制的干部序列;招干招工，面向社會招考，或對本系統干部、職工子弟定向招考，錄用干部編制或工人編制(日后尋找機會轉干);外部調入，由事業單位、國有和集體企業調入。1998年以后，干部錄用渠道逐步收窄，錄用方式日趨嚴格，行政編制干部(初次錄用)凡進必考，事業編制職數大量削減，軍隊轉業干部也只有一定級別以上才能直接進入黨政部門，高校選調生也由原先免試進入轉為競爭考試、擇優錄用(錄用比例高于一般招考)。

　　權力空間：權力結構與運作機制。不論是初次錄用，還是日后晉升，不管是以前還是當前，干部子弟都占有明顯優勢，現行制度安排為權力運作提供了很大空間。根據中國現行制度安排，縱向來看，權力高度集中于上級，上級決定著下級的職業發展和福利待遇，下級對上級存在著事實上的人身依附。橫向來看，社會權力高度集中于政治組織，而政治權力高度集中于黨政首長。同時，權力運作通過“常委會”、“書記會”、“辦公會”、“碰頭會”等形式在狹小圈子甚至個人空間私密進行，權力行使的個人化和隨意化也就難以避免。所以，只要獲得上級領導的信任和支持，一級地方領導或部門首長在其轄區或系統內是很難被有效監控的。特別是縣域之內，由于地處偏僻，遠離上級領導和大眾視野，加之縣域民眾行動能力弱小，政治權力不易監督，很難約束，幾乎成為絕對權力。

　　為了盡量減少地方因素的負面影響，確保政治忠誠和上級權威，提高施政效率，在當代中國政治制度的安排上，明確規定了干部任用的回避制度。2006年8月，中共中央辦公廳印發了《黨政領導干部任職回避暫行規定》等三個文件，其中對領導任職的“地域回避”做出的規定是，“領導干部不得在本人成長地擔任縣(市)黨委、政府以及紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員，一般不得在本人成長地擔任市(地、盟)黨委、政府以及紀檢機關、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門正職領導成員。”同時，《公務員法》也明確規定：“公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域回避，法律另有規定的除外。”這種制度設計能在一定程度上減少地方因素的影響，提升上級權威，但并不能夠根本遏制權力濫用以及家族勢力對地方治理的負面影響。因為權力濫用和家族政治的根本原因在于權力難以受到有效制約，而非權力擁有者來自哪個地方。如果權力擁有者不能受到有效約束，不論其去何處任職，都難以避免權錢交易等濫權現象。反之，即使是本地任職的官員，在本地權力體系的構成因素之間具有相互制衡功能的前提下，也不可能濫用權力。

　　于是，我們看到，某一干部異地任職以后，他的親戚朋友成群結隊隨之而入，或尋求商機，或進入仕途，不一而足。而所謂異地任職基本就在同屬一市(省、縣)的鄰縣(市、鄉)任職，領導還是原來的領導，與交流到自己原籍任職的干部也大多非常熟悉，有些還是甚至長期共事的同僚，所以，不管是出于人情人面還是出于利益交換，相互幫忙或隔空招呼都是普遍現象。

　　干部子弟的自身優勢：能力與人脈。總體來看，干部子弟在從政知識、施政能力方面往往更具優勢。干部子弟能夠受到更好的教育，領導的子女在當地一般上的都是最好的小學、初中和高中，進入較好大學的幾率也更高，校內校外也能得到更多的歷練，家庭內部的言傳身教、耳濡目染，也使他們擁有較多的從政知識和施政技能。同時，領導干部及其子女形成了一個熟人圈子，互相比較了解，干部子弟更易被領導干部群體所熟悉和賞識，在政治運作尚不透明以及干部人選的提名權、推薦權依然只有少數領導掌控的情況下，即使沒有干部親屬臨時的推介和舉薦，干部子弟無疑也具有更多錄用和晉升機會。

　　現實狀況：特點與影響

　　當前地方政治家族的基本特點。政治家族的大小，往往和家族核心人物的權力成正比—核心人物權力越大，家族內出的干部也就越多。也和后代數量成正比，后代越多，家族內出的干部也越多。同時，政治家族子弟具有向核心部門、關鍵部門聚集的趨向，比如縣紀委、組織部、縣委辦、縣府辦等。

　　政治家族有相對弱化趨勢。近年來，干部錄用和晉升制度日漸改進，程序日益嚴格和規范，過程日益公開和透明，干部錄用和晉升的競爭性和開放性有所提高，權力違規運作的空間有所縮小，平民子弟進入干部隊伍并獲晉升的機會顯著增加。獨生子女政策也對政治家族具有些許影響。而隨著高等教育的普及，社會開放性和法制化程度提高，加之交通、通訊日益便捷，在大城市發展的干部子弟越來越多，諸如山西孫太平政治家族那樣的“士族大家”、“政治豪門”很難再現。

　　政治家族現象短期內難有徹底改觀。社會結構還未根本轉變，宗族體系依然存在，傳統的思想觀念和行為方式普遍存在，情理高于法理的現象、“血濃于水、親疏有別”的處事方式依然盛行，干部錄用和晉升的權力操作空間依然存在，年青一代直系親屬雖然減少，但旁系親屬等宗族成員絲毫不少，作為家族體系延伸的同學、老鄉、朋友、干親數量未減，家族政治問題依然嚴重。

　　地方政治家族的主要影響。政治家族造成了社會不公，損壞了公共權力的公信力，降低了執政黨的合法性。眾多政治家族子弟利用家族成員掌控的公共權力謀取個人私利，掠奪了本由平民子弟應有的職位，使得平民子弟干部感覺不公平、不公正，造成了民眾對公權部門和領導干部的不信任，家族政治運作中的權錢交易、利益交換等濫權和腐敗行為，具有顯著放大效應，惡化了社會風氣，動搖了執政黨的合法性基礎。

　　政治家族形成了地方利益集團和勢力集團，常常造成政策執行梗阻。同時，政治家族的關系網和利益鏈，扭曲人事關系，惡化工作氛圍，影響正常工作的開展。政治家族具有極強的人身庇護和利益拓展能力，更易造成權錢交易、巧取豪奪等貪腐、濫權行為，嚴重損害公權體系、社會肌體和公共利益。

　　家族政治對鄉村的社會運行和政治發展往往具有更為直接的負面影響。例如，操縱或破壞村級選舉;直接干預鄉村組織決策;抵制有關政策和法律法規的執行，引發家族之間甚至村莊之間的械斗和家族成員的內訌，不同程度地擾亂鄉村社會正常的生產、生活秩序，對于基層政權建設和鄉村政治發展造成不良影響。

　　治理策略：完善任用制度和培育公共精神

　　完善干部任用制度。著眼我國干部任用的現實，應努力從兩個方面加以完善：一是擴大公眾參與。長期以來，我國的制度改革和理論探討常常受困于一個典型的虛假判斷：中國民眾尤其農民素質太低，沒有能力管理復雜的社會事務，民主進程不能太快。有關調查研究及改革實踐均表明：這是站不住腳的理論，很多地方正是通過民主選舉實現了由“亂”變“治”。中國民眾不僅擁有參與公共事務的權利，而且具備管理公共事務的能力。在干部錄用和晉升過程的每一環節，都要有廣泛的公眾參與。第一，擴大直選的范圍和層級。在總結縣鄉人大代表直接選舉經驗基礎上，將直選的范圍和層級推至鄉級黨(黨員直選)政領導、部分縣級黨(黨員直選)政領導以及省、市人大代表。第二，改革提名制度，改變干部任用提名權只有極少主要領導中掌控的情形，賦予人大代表、政協委員、人民團體、社會組織乃至公民個體干部人選提名權。第三，設置公眾評議環節。第四，吸收公民代表列席、旁觀有關干部任用的討論、辯論、質詢和表決。

　　二是徹底公開透明。干部任用不是國家秘密和公民私務，干部任用的一切都應徹底公開，包括條件、程序、方式、過程等，特別是擬任人選的相關信息和干部任用任用的整個工程。擬任人選的相關信息起碼應該包括：個人經歷、主要政績、家庭簡況、個人財產等。過程信息應該包括：由誰提名或推薦、因何得到提名或推薦、考察和醞釀的方式和結果、相關討論情況包括與會人員的發言、答辯過程、表決情況等等。

　　重構地方治理的制度框架。變權力自上而下單向運作為自下而上與自上而下雙向運作，改變某些地方官員只對上級領導負責不對地方民眾負責的狀況;建立起地方黨權、立法權、行政權和司法權有效分割、相互制衡的權力結構與運行機制，避免絕對權力的出現。地方黨委首長由所在地所屬組織的黨員選舉產生，他同時向所在地組織的黨員、黨的機構以及上級黨委負責，接受來自上級和下級的共同監督;立法機構成員和地方行政首長通過選舉產生，在立法和行政上同時向地方民眾和上級機構負責;司法系統(法院、檢察院)相對獨立，對法律和民眾負責，擺脫在人事、財政等方面對于地方黨委和政府的依附地位，發揮公正的司法職能。金融監管機構、國家稅務機構、安全監管機構、國家安全機構等中央垂直部門完全從地方政府序列剝離，只代表中央政府行使專屬中央的相關權力。這樣，任何權力都在其他權力的制約之中，權力濫用就會降低到最低限度，而權力的公共性會提升到令人滿意的高度。

　　培育公共精神。公共精神是指人們關心和促進公共利益的意識和行為，其核心價值包括“政治平等”、“參與和責任”、“信任和寬容”、“團結和協作”。發達的公共精神是實現良好地方治理的決定因素，也是遏制家族政治的重要力量。培養公共精神，重點在于提升公民品德，主要包括以下幾方面素養：權利意識、責任理念、平等精神和法治意識。

　　培養公民公共精神的基本路徑有二：一是拓寬公共生活。公共精神是在公共生活的實踐活動中逐步習得的，要吸納公民廣泛參與公共事務的處理和國家事務的管理。二是加強公民教育。首先，應在價值和理念層面確立公共精神在教育體系中的基石地位，使公共精神成為政策設計者和直接施教者的思維方式和行為方式。其次，在教育內容上加大公共精神教育的份額，進行系統的公民訓練，既重視培養公民獨立的人格精神，也重視培育以權利、責任為核心的公民意識，還特別注重訓練公民實踐個人權利、實現公共利益的行為能力。最后，在教育方法上，應改變那種純粹灌輸一些虛化、空乏的道德理念的做法，也不能總是塑造一些常人難以企及的“高、大、全”式的英雄人物讓人們學習、效仿，更不能以一種非此即彼的簡單方式將個人權利與公共利益割裂甚至對立起來，而應以更貼近人性的方式，通過實踐、參與和體驗，在潛移默化之中將公共精神化為公民的思維方式和行為方式。【作者為南京大學政府管理學院副教授】

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