本來對農民來說是極好的事情，一旦處理不好，反而變成了壞事。

　　我們在豫東后村調查時，辦事處的一個主任對我們說，“現在基層越是好事越難辦!”我們甚為驚訝。應當說現在不向農民收稅了，也不向農民收各種集資了，政府正在大力向服務型政府轉變，基層的事情也應當好辦多了，畢竟政府是在提供各種服務。然而事情并非想象的這么簡單。

　　低保悖論

　　在后村，低保的名額分配按照政府規定的比例來分配，但實際要吃低保的人往往是多于這個比例的名額，這樣后村就面臨一個誰吃誰不吃的問題。后村老書記說，按照國家政策規定，應當是“應保盡保”，也就是說符合低保條件的人都應吃低保。但在實踐時，基層政府為了工作的便利，就以下指標的方式來發放低保。后村選擇低保戶的方式，要看房子怎么樣，有沒有空調等家電設備，是否養寵物，是否有兒子贍養等。實際上，這樣的標準操作起來十分困難，難以適應現實中復雜的情況。

　　后村有個中年人，做生意賺了不少錢，就蓋了房子，裝了空調，結果沒幾年，出了車禍，花了幾十萬治療費后還是癱瘓在床，老婆也跑了，現在跟老母親住在一起。老人也不能大量勞動，下面還有小孩。對這樣的情況，按照上面的標準，他是不能吃低保的，原因是他家里裝了空調。但實際上是，他們已經很久不用了，因為用不起。像這樣的事情，在村里還有，具體的情況 往往是復雜多樣的，而上面的標準卻是“死”的。村民因此說“上面不了解情況”。

　　但與此同時，一些不需要吃低保的人卻能吃上，其中最主要的就是“關系戶”。他們多是與村干部“有關系”，村干部便可以將低保的名額給他們。后村附近有個村莊，村支書將八個低保名額全部給了自己的親戚。現在低保名額的分配，基本上是由村干部決定，一般不經過討論和調查。對于有公心的村干部來說則好，而碰到一些私心大的干部，低保往往成為他們獲得村民支持以加強私人關系的資源，也就是說國家為提高農村農民基本生活保障而實行的低保政策，被某些村干部化作私用。因此在鄉村社會引發的矛盾和怨氣，卻都指向村民心中的“國家”—— 村民很少會將這些問題的原因歸為村干部的個人問題，而是籠統地說這是政府的問題。按照這樣的邏輯，低保制度的實踐中，因為村干部等基層干部的個人謀私利，而產生了一系列的問題， 這不能不說是對基層組織合法性的削弱，也就難怪辦事處的主任說在農村“好事難辦”了。

　　即便如此，政府還是可以通過一系列的政策來約束村干部行為，比如現在很多村莊實行的鄉鎮一級直接負責低保評審和分配工作，但這又帶來了其他各種問題，比如上面裝空調一家的案例中，就是因為是鄉鎮政府直接來人來檢查確定他們不能吃低保的，這讓村民感到很難接受，另外一些村民看來不需要或者不能吃低保的人，卻在上面的政策下吃上了低保。后村有位老人，兒子很有錢但是不孝，結婚后把老人趕出了家門，老人只好住在一間低矮破舊的小房子里。依照政策，上面來人檢查，她吃上了低保，原因是沒有人養老，居住和生活困難;同村另一位老人也年近七十，兒子比較孝順，老人生活雖然不好但是還過得去，但是兒子家庭生活也非常困難，村民認為這個老人應當吃低保，以減輕兒子的負擔，然而在上面檢查和評審低保戶時，他并沒有吃上低保。這樣的低保政策實際效果在村民心目中產生的影響，不言而喻，是很難讓人信服國家低保政策的有效性和公平性。

　　低保的評審權要是給了村干部，則常造成村干部將其作為有利資源來私用，從而增加干群矛盾。當把這樣的資源和分配資源的權力收起來的時候，上級政府經常有心無力，他們經常不了解鄉村內部的具體情況，僅憑文件上的客觀標準來評選和落實，就導致很多意想不到的問題。

　　菜農之惑

　　豫東后村是一個城郊村，90%以上村民都是以種菜為生。村民種植的蔬菜，直接在村口前的一條馬路邊賣掉，那里都是從河南省內各地來的菜商，他們等著收購農民的蔬菜。

　　后村只有一個農戶因為有近十畝地的大棚種蔬菜，與市里一家連鎖超市簽訂了蔬菜供應協議，從而他的蔬菜是在本地市場銷售。而所有其他的農戶，都是將蔬菜通過村口的簡易市場賣到外地。后村種菜的基本上都是還能勞動的老人，而年輕人都去打工了。年輕人不種菜，一方面是因為種地累和臟，但更重要的是到城里打工可以很輕松的就能賺到比種菜更多的錢。顯然，相對于投入的勞動力和時間來說，種菜的利潤空間并不是十分誘人。

　　通過調查發現，種菜的利潤空間是極為有限的，菜商往往大幅度的低于市場價格收購農民的蔬菜。而農民卻不能影響價格，更沒有定價權。在這種情況下，農民以家庭為單位各自為戰，直接面對市場，與市場對接。在這個面對市場的過程中，所有的風險基本上全部都落到了農民和農民家庭身上。后村農民說，不敢只種一種菜，因為一旦這種菜銷路不好就會大虧。對于沒有多少家庭積累的小農家庭來說，這無疑是致命的傷。在一般為三到四畝的家庭承包地上從事蔬菜種植的農民，缺乏對市場的了解，也很難預計到市場的未來趨勢，而這些不確定性帶來的風險，全部都是小農家庭自己承擔。

　　但即使是在這種情況下，后村的菜農們卻沒有合作，沒有組織，用農民自己的話說，“各干各的活，各管各的事，各吃各的飯”。沒有了合作，農民也沒有了與市場博弈的資本，在面對市場的時候，只有完全服從于市場。后村農民之所以不能合作起來共同面對市場，一方面是農民自己對此沒有認識，村干部說現在的農民是“自在王”，只管自己不管別人，核心家庭本位主義下的農民對合作和組織化并沒有深刻的認識;另一方面，村級組織和基層政府不管不問也是重要的原因。其中原因很多，最重要的是基層組織越來越缺乏自主權和管理資源，管理能力降低，動力不足，并與村莊關系越來越弱。

　　信訪困局

　　豫東調查中，我們還發現另一個更讓人費解的案例。后村附近有個村莊的排水管壞了，政府來“辦好事兒”，給村民修理，結果部分村民提出，以前的管子(直徑)太小，要求換大的。政府工作人員就認為這種要求不合理，他們認為以前的排水管道其實是夠用的。村民卻說，要是不換大的，就上訪。

　　對于政府工作人員來講，“上訪”顯然是一個十分敏感的字眼，直接關系到他們的前途。為了不讓村民上訪，政府按照村民的要求換，他們說，“反正是國家的錢，只要不上訪影響我們的工作就行”。因為一旦上訪，造成社會不穩定，基層政府是要擔重大責任的。他們很慎重，盡量滿足村民的在他們看來是“無理的要求”，不過這造就了一批專業上訪戶。基層干部說，“ 他們靠國家的信訪政策吃飯，你又拿他沒辦法，不能出事”。后村的老書記說，“一個人不同意，再大的好事兒也辦不成。現在的政府，軟弱無力，管不住老百姓了，就像家里面老人管不住兒子了”，老書記對此十分感嘆。

　　對于村級組織和基層政府來說，“不做事就是好干部”，因為“不做事就不會惹事，而一做事就來事”。國家免除了農業稅的同時，還通過銀行等機構直接與農民打交道，而村級組織和基層政府幾乎成了“派出的辦事處”，更多的時間是在執行各種具體的事務而沒有自主空間。基層政府和鄉村組織沒有了集體經濟和資源作為支撐，無法有效的行動。后村老書記就說，“屁錢沒有，哪兒有權?!”在這樣的背景之下，村級組織缺乏權力，基層政府缺乏動力，依賴村級組織和基層政府來組織農民合作，在目前的形勢下難以實現。

　　出路何在

　　本來對農民來說是極好的事情，一旦處理不好，反而變成了壞事。比如在評選低保戶時，無論怎樣的公正透明，實踐上都有村民懷疑，村民充滿了對干部的不信任感，總會找出各種原因來認為村干部或者上級有失公允。因為村莊缺乏政治生活，評選低保這樣的事情也極少是通過村民推選討論等方式進行的。沒有村民對這些村莊事務的參與，同時也沒有廣泛的發動群眾，是好事難辦的重要原因。這同時指明了一個十分重要的問題，即在資源不能充分惠及每一個人的情況下，如何把有限的國家資源合情合理又合法地分配給需要的人。

　　現在村級組織已經越來越喪失有效治理能力，原因是村級組織失去資源基礎，同時基層政府權力上收，在加上市場化的沖擊，農民理性化的興起，基層社會越來越渙散，基層組織和基層政府變成了派出的辦事人員或辦事機構。農村干部中存在一種說法：“管理管理，你不管他，他不理你”，形象而生動表達了基層干部的憂慮。現在的國家和政府對農民都是“服務”，而不是“管理”。農民生活更加個人化，缺乏集體感，農村社會也越來越散。更重要的問題是，糧食補貼、新農合等一系列政策是直接跟農民打交道的，繞開了基層組織和基層政府，也一定程度上造成了基層治理資源的貧乏，無法有效地對農村社會進行治理，更不能有效地組織農民。村干部說，“農業稅免除是好事兒，但是補貼是白補了”，原因是補貼沒有增加農民種糧積極性，卻造成了很多問題，比如懶人拿著這個錢買酒喝，然后鬧事。

　　現在黨和國家強調社會管理，落實到基層社會中，就是要搞好基層治理。而基層治理，不是單靠政府的“辦好事”就能搞好的，有時候還可能弄巧成拙。像上文提到的那些案例表明，好事兒辦不好反而滋生矛盾積累怨氣。像后村這樣以種菜為主要經濟來源的村莊，實際上已經是整個市場的生產末端，為市場生產產品，但他們在付出大量勞動力和市場的同時，利潤空間卻被壓縮。而這些以家庭為單位赤膊上陣的農民，無法與市場博弈，更不能與市場抗衡。農民面對巨大的市場風險，政府若僅是“作壁上觀”，則勢必導致市場通過各種方式向農村社會轉嫁風險的同時大量提取利潤，從而進一步影響社會穩定。對于數量巨大且缺乏應對市場的能力和知識的農民，政府須以實際的行動進行干預。除了出臺各種支持政策、對農民進行補貼、提供災害救助等之外，最主要的也是最積極的方式就是組織農民，成立各種形式的合作組織，在政府的幫助下共同應對市場風險，向市場爭取利潤空間。

　　基層政府和基層組織，不能只是政府的辦事機構，復雜的農村社會和無法科層化的基層組織的現實，決定了基層組織必須有自己的自主行動空間和進行治理的必要資源，來有效地統合農 村社會，促進鄉村發展，增強社會管理。

（原標題：基層為什么“好事難辦”）

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