【摘要】土地集體所有制具有重要的社會功能，它為農(nóng)戶尤其是弱勢農(nóng)戶提供了規(guī)避市場風(fēng)險的手段，從而保持了中國農(nóng)村的穩(wěn)定和安全。然而，由于物權(quán)化的承包關(guān)系、政治權(quán)力對土地權(quán)利的干預(yù)以及基層組織自身的不作為，土地集體所有制的優(yōu)勢正在喪失。在這種條件下，土地制度必須從中國現(xiàn)代化實現(xiàn)的戰(zhàn)略高度進(jìn)行重新統(tǒng)籌和安排，避免制度本身的單一與僵硬，以給不同地區(qū)農(nóng)戶的土地承包留下一定的自主選擇權(quán)和決定權(quán)。

　　【關(guān)鍵詞】土地集體所有制;農(nóng)村安全;社會保障

　　被世界譽(yù)為當(dāng)代中國奇跡的有兩個基本事實，一個是用占世界7%的土地養(yǎng)活了占世界22%的人口，另一個是改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)地以年均約10%的速度持續(xù)增長。顯然，這兩個奇跡都與中國農(nóng)村有關(guān)，并直接在中國農(nóng)村土地集體所有制的制度安排下所發(fā)生。對于前者來說，中國的土地完成了基本的生產(chǎn)功能;而對于后者來說，這種土地制度則為帶動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勞動密集型產(chǎn)業(yè)輸入低成本的勞動力提供了可能。盡管從產(chǎn)權(quán)的理論出發(fā)，中國土地集體所有制具有產(chǎn)權(quán)主體不清晰的特點，但是這種制度安排所具有的社會效益遠(yuǎn)非經(jīng)濟(jì)效益理論所能涵蓋，它構(gòu)成了中國現(xiàn)代化過程中社會穩(wěn)定的最關(guān)鍵制度保障。

　　一、土地集體所有制的實踐與功能

　　在農(nóng)村改革時，農(nóng)村土地制度被政策表述為“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，其是農(nóng)戶享有土地的使用權(quán)和集體享有土地所有權(quán)的統(tǒng)一。從農(nóng)地制度的實踐來看，保留土地的集體所有性質(zhì)，不僅僅具有意識形態(tài)延續(xù)性的需要，而且具有重要的生產(chǎn)和社會正義功能。在村莊中，土地集體所有有著兩種重要的表現(xiàn)形式：第一，村委會或村民小組所代表的“集體”經(jīng)常性地介入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，進(jìn)行水利灌溉、農(nóng)業(yè)道路維修等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從而為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本秩序;第二，“集體”根據(jù)村莊人口的變化定期地進(jìn)行土地的重新分配，即所謂的土地調(diào)整。在這種制度形態(tài)下，村莊中每一位現(xiàn)有的及新增加的成員都享有土地分配的資格，土地就此發(fā)揮了基本的生存保障功能。因此，尤其是在人多地少的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶對土地調(diào)整有著更為強(qiáng)大的訴求。從農(nóng)業(yè)部1998 年對全國6 省824 戶的調(diào)查資料來看，曾經(jīng)調(diào)整過土地的農(nóng)戶為751 戶，占到總樣本的91%，最多的調(diào)過8 次，全國的平均調(diào)地次數(shù)達(dá)到2.31 次。[1]中國目前有大約2 億左右的農(nóng)民工，由于無法制度性地融入城市，他們往返于城鄉(xiāng)之間。在全球的產(chǎn)業(yè)鏈條中，中國的勞動密集型產(chǎn)業(yè)因處于產(chǎn)業(yè)末端而只能享有較低的產(chǎn)業(yè)收益，企業(yè)通過壓低工資水平的方式來取得有限的利潤。一直以來，作為勞動力的主要來源，農(nóng)民工之所以能承受這種工資水平，并且不享有任何的社會福利和養(yǎng)老保障，正在于他們以及他們的家庭并沒有和農(nóng)村的土地割斷聯(lián)系。一般情況下，20-35 歲的青壯年勞動力是當(dāng)前外出務(wù)工的主要人群，他們的工資能夠滿足自己的消費(fèi)，但不可能在城市中談婚論嫁、生兒育女。外出務(wù)工者自己雖然脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但他們的家庭成員卻仍然在土地上勞作。也就說，正是留守在村莊中的家庭成員和外出務(wù)工者共同的辛勤勞作，一個家庭才能正常地維系、發(fā)展下去。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)條件下，缺失了外出務(wù)工的收入，農(nóng)民家庭只能維持溫飽;而缺少了家庭成員依托土地的收入，則無疑會極大地增大外出務(wù)工者的貨幣支出，這甚至是打工的收入所不能彌補(bǔ)的。

　　土地的“非集體化”并不意味著土地保障功能的喪失，而是說，在外出務(wù)工的背景下，改變土地資源的配置方式，即由分配轉(zhuǎn)向市場交易的方式將增加農(nóng)民的生存風(fēng)險，尤其是對于村莊中的“弱勢農(nóng)民”而言。顯然，如果土地的獲得僅僅依靠自由交易而缺少行政力量的糾偏的話，那么優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律使得土地的分配必然產(chǎn)生不均，尤其是當(dāng)資本下鄉(xiāng)時，農(nóng)戶的個體“理性”難以抵擋資本和權(quán)力相互裹挾的誘惑和壓力。在這種條件下，弱勢的農(nóng)戶容易迫于經(jīng)濟(jì)需要而出讓土地，從而在為自己進(jìn)城積累資金的同時，也將自己置身在了城市生活的風(fēng)險之中。在國家和社會不能為其提供保障的現(xiàn)實條件下，他也割斷了自己與村莊的制度性聯(lián)系。與之相反，在土地的集體所有制度下，土地的獲得是按照人口定期平均分配的結(jié)果，只要還具有村莊的成員權(quán)，農(nóng)戶就能獲得土地，這保證了起點的公正。同樣邏輯，在一部分進(jìn)城農(nóng)戶真正地“非農(nóng)化”完成之后，土地的集體所有制就要求他們放棄原有的土地承包經(jīng)營權(quán)，以將土地保持在村社內(nèi)部。對于外出務(wù)工且終究要返回農(nóng)村的農(nóng)戶來說，村社的集體所有為其保留了再次獲得土地分配的資格，這意味著，即使他們在當(dāng)下不耕作土地，但這種資格的存在卻讓他們能夠安心地在城市中工作。這樣，在農(nóng)戶的個人理性之上，還有一個“集體”在為其保駕護(hù)航，這正是土地集體所有制衍生出的一個重要功能。

　　土地集體所有制面臨著“誰來代表集體”的問題，在農(nóng)地制度的實踐中雖然不乏村干部謀取個人好處而偏離農(nóng)戶整體利益的事實，但是，村干部的問題卻不等于土地集體所有制的問題，前者可以通過基層組織和基層民主的建設(shè)來完成，土地集體所有本身所具有的功能卻不能因此廢棄。在一定意義上，不管是出于國家的主觀塑造，還是被動地產(chǎn)生，“出可進(jìn)城、退可回村”的一種彈性城鄉(xiāng)互動機(jī)制是改革開放以來極具中國特色的一項制度安排，而這種機(jī)制正是依靠土地的集體所有制來實現(xiàn)。

　　二、土地的集體所有權(quán)的虛化

　　隨著土地承包權(quán)“三十年不變”的政策實施以及稅費(fèi)改革、糧食直接補(bǔ)貼等一系列政策的出臺，土地的集體所有制度悄然發(fā)生了變更。中國農(nóng)村的土地制度雖然仍然被表述為集體所有，但在現(xiàn)實中，這種“集體所有”的內(nèi)容卻已經(jīng)被架空，其主要面臨著三種力量的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　(一)物權(quán)化的土地承包關(guān)系束縛了土地集體所有制的表現(xiàn)形態(tài)

　　2002 年，我國《土地承包法》出臺，土地承包關(guān)系上升為一種受法律保護(hù)的關(guān)系，2007 年出臺的《物權(quán)法》則將土地承包權(quán)利界定為物權(quán)關(guān)系。隨之，村組“集體”對土地調(diào)整、轉(zhuǎn)包等一系列權(quán)利在法律上被杜絕。由于“增人不增地、減人不減地”的政策被徹底貫徹，在許多農(nóng)村地區(qū)，一些農(nóng)戶在女兒出嫁之后仍然占有一份土地，而另一些農(nóng)戶在兒子結(jié)婚、生子后卻得不到新分配的土地，人地之間失衡的局面開始嚴(yán)重。年輕的農(nóng)民工已經(jīng)娶妻生子，但新增加的人口卻無法獲得土地，當(dāng)他們無法融入城市生活的時，村莊卻也對他們關(guān)上了回去的大門，由此必然會使得他們在年齡較大而不適合繼續(xù)在外打工時陷入困境。在當(dāng)前，農(nóng)戶對土地不再調(diào)整的情緒仍然較為強(qiáng)烈，圍繞著土地調(diào)整的上訪事件也較為頻繁。此外，土地利益結(jié)構(gòu)的僵化也給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成了障礙。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最為重要的是“水”和“路”的問題，但修渠、修路必須占用耕地。如果土地能夠調(diào)整的話，被占地的農(nóng)戶可以通過日后的土地調(diào)整而重新獲得土地。如今在土地變動不可能的條件下，一方面大部分中西部地區(qū)的村委會由于自身經(jīng)濟(jì)實力的限制而無法對農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，而另一方面農(nóng)戶損失一絲一毫的土地都不可能在以后通過土地調(diào)整再次得到，農(nóng)戶自然就不愿意以損害自己的利益為代價獲得公共收益。在筆者長期調(diào)查的江漢平原，因無法達(dá)成修路或抽水的協(xié)議而致使許多農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中無路可走或無水灌溉事例并不新鮮。

　　(二)遵循官僚邏輯的權(quán)力介入破壞了土地集體所有制的保障功能

　　一直以來，土地的適度流轉(zhuǎn)為中央的土地政策所鼓勵。十七屆三中全會后，土地流轉(zhuǎn)更是被提上了各級政府的議事議程。農(nóng)戶之間基于自愿的土地流轉(zhuǎn)能夠遵循市場配置，從而彌補(bǔ)土地調(diào)整所無法發(fā)揮資源配置效益的不足。然而，一旦土地流轉(zhuǎn)成為了“政治正確”，一些地方政府為了追求政績，人為地加速推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的速度，以實現(xiàn)城市化建設(shè)和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營。面對政府的行政壓力，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)與其說是自愿的流轉(zhuǎn)，不如說整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件已經(jīng)被破壞的情況下的被迫選擇，這種土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度顯然超過了農(nóng)戶實際的承受能力。而且，和農(nóng)戶之間一種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)不同，政府推動的土地流轉(zhuǎn)一般是長期限的土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)出去的時候，農(nóng)戶即使能夠得到一定的租金，這些租金卻往往并不足以維持他們的正常開支。農(nóng)戶必須直接面對市場的不確定性，生存的風(fēng)險系數(shù)加大。在現(xiàn)有的政治體制下，村委會無法抵抗上級的權(quán)力介入。隨著土地被大規(guī)模流轉(zhuǎn)出去，土地的集體所有制名存實亡，村委會不再能通過土地的分配為農(nóng)戶提供安全的保障。在這個意義上，土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模必須與整個城市化的進(jìn)程相協(xié)調(diào)。也就說，城市化的推進(jìn)不應(yīng)只是城市地理范圍的擴(kuò)大，而且能夠為失地農(nóng)民和外來外來務(wù)工人員提供諸如養(yǎng)老、意外傷害、疾病治療等和城市居民相同的社會保障體系，從而真正實現(xiàn)城市化的發(fā)展。在這個前提不存在的條件下，農(nóng)村社會中大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)必須要謹(jǐn)慎。

　　(三)基層組織的不作為極大地壓制了土地集體所有制的優(yōu)勢

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，隨著“三提五統(tǒng)”以及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕。農(nóng)村的基層組織不再可能通過多收稅費(fèi)等手段侵犯農(nóng)戶的利益，但是，集體積累的喪失也讓經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層組織陷入了“半癱瘓”的狀態(tài)。國家對農(nóng)業(yè)的投資力度雖然不斷加大，但大部分資金卻投向了大型的水利設(shè)施、道路建設(shè)等，小規(guī)模的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只能依靠村委會的組織和動員完成。由于不收取稅費(fèi)，一方面使得鄉(xiāng)村兩級用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金“捉襟見肘”，只能坐等上級的“項目援助”;另一方面也使得鄉(xiāng)村干部沒有了為農(nóng)戶解決生產(chǎn)問題的壓力和動力。于是，農(nóng)戶必須依靠自己的力量解決諸如抗旱、排澇等生產(chǎn)問題。2007 年筆者在豫東平原調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，為了灌溉和排澇，當(dāng)?shù)貛缀趺考颐繎舳假I有水泵和上百米的水管，以方便從河道中抽水或放水，這極大地增大了農(nóng)戶的生產(chǎn)成本，而且，對于一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)田而言，這種方法根本無濟(jì)于事。

　　統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的一個重要優(yōu)勢在于，農(nóng)村基層組織能夠經(jīng)常性地介入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去，從而解決單個小農(nóng)家庭所無法解決的重大問題。以排澇為例，由于缺少公共的排水渠道，如果一戶農(nóng)戶要排水的話，就必須要從鄰近的農(nóng)田中經(jīng)過。這樣一個過程的完成如果單獨依靠農(nóng)戶之間的自愿協(xié)商，就極不容易達(dá)成，行政權(quán)力的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)正是降低交易成本的組織保障。在鄉(xiāng)村組織退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域之后，這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序的完成難度被無限地放大了，個體的小農(nóng)的劣勢被越來越明顯地凸顯出來。

　　三、土地的集體所有制與農(nóng)村安全

　　在一系列法律、政策以及現(xiàn)實的政治條件下，土地集體所有制度越來越模糊，盡管還保留集體所有的名義，但土地制度的實踐卻喪失了集體所有的必要內(nèi)容。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，因工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量的土地被征用，村委會作為土地產(chǎn)權(quán)的代理人而得到了大部分的土地補(bǔ)償收益，失地農(nóng)戶則只能得到有限的“青苗補(bǔ)償費(fèi)”。基于此，對土地集體所有性質(zhì)的質(zhì)疑以及建構(gòu)一種私有產(chǎn)權(quán)的呼聲更是日益高漲。但問題是，土地的被征收與當(dāng)?shù)氐牡乩砦恢煤驼w的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，廣大的以農(nóng)業(yè)為主的中西部農(nóng)村根本不具備這種條件，緣何要以犧牲大部分地區(qū)、大部分農(nóng)民的生存保障為代價來捍衛(wèi)少部分地區(qū)、少部分農(nóng)戶的利益?進(jìn)而，對土地制度的設(shè)計僅僅是著眼于解決局部地區(qū)的當(dāng)下問題，還是要從中國現(xiàn)代化整體戰(zhàn)略的角度去統(tǒng)籌安排?對這些問題的各自回答正代表著對集體土地所有制的不同認(rèn)識，并預(yù)示著對制度走向的不同判斷。因此，農(nóng)村土地制度必須進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，并權(quán)衡利弊，否則必將影響到農(nóng)村乃至整個國家的基礎(chǔ)性秩序。2008 年底，全球范圍內(nèi)爆發(fā)了一場曠日持久的經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)，我國沿海地區(qū)大批加工制造企業(yè)的減產(chǎn)、倒閉以及由此造成的大量農(nóng)民工的失業(yè)問題一度引起政府以及社會普遍的恐慌。然而，農(nóng)民工的順利返鄉(xiāng)卻化解了其有可能滯留城市的危機(jī)，農(nóng)村再次發(fā)揮了“穩(wěn)定器”與“蓄水池”的作用。幸運(yùn)的是，當(dāng)前土地集體制度的轉(zhuǎn)型盡管在發(fā)生，但其后果還并沒有顯現(xiàn)出來。而且，在制度表達(dá)上，土地仍然為集體所有，這些都為土地制度的及時調(diào)整與修正留下了空間。筆者無意于對土地制度的基本走向規(guī)劃藍(lán)圖，但卻堅持認(rèn)為，在差異巨大的中國農(nóng)村，土地制度的設(shè)計不能過于僵化，國家的法律和政策都應(yīng)該給農(nóng)戶的土地承包留下一定的自主選擇權(quán)和決定權(quán)，從而拓展土地承包的多種樣態(tài)。在此基礎(chǔ)之上，充分認(rèn)識到土地制度的運(yùn)行乃是一項社會系統(tǒng)性工程，加強(qiáng)基層組織建設(shè)、完善權(quán)力的運(yùn)行監(jiān)督等制度建設(shè)對于建構(gòu)一個良性的、符合中國國情的土地制度都具有直接的現(xiàn)實意義。

　　郭亮，單位為華中科技大學(xué)法學(xué)院。

　　【注釋】

　　[1]趙陽.對農(nóng)地再分配制度的重新認(rèn)識[J].中國農(nóng)村觀察。

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