一、合作化還是組織化：二元對立的制度設計理念

　　當前的中國農村正處于“千年未有之大變革”的年代，一方面隨著社會主義市場經濟的迅猛發展，傳統的小農經濟模式正在快速解體，農業經營的市場化程度也在不斷提高，分散小農與大市場之間的矛盾日益突出，如何在市場化的背景下切實保護農民的增收權益受到社會各界的廣泛關注;另一方面隨著國家力量逐步退出鄉村社會，農村基層正式治理陷入困境，鄉村兩級組織的形象被嚴重妖魔化，合法性基礎遭到侵蝕，治理能力不斷下降，如何看待“國退民進”的改革思路，如何在后農業稅費時代構建強有力的農村基層治理體制以滿足農民生產生活中必不可少的公共品供給需求，也成為社會各界關注的焦點話題。由此，應該如何順應形勢發展的需要，推進農村經濟社會體制的變革進程呢?綜合學界已有研究來看，關于當前中國農村制度變革的路徑，存在著兩種不同的制度設計理念：

　　一是在“市場與農民”關系的框架下展開的，著眼于提升農民的組織化程度，認為家庭聯產承包責任制實施以來，農戶經濟的兼業化和家庭內部勞動力的專業化程度不斷提高，農業商業化和產業化得以發展，客觀要求農民組織起來以化解專業化生產的小農戶與規模化運作的大市場之間的矛盾。[1]因此，發展農民合作組織被認為是推進農村市場化進程，應對WTO挑戰的有效途徑。[2]

　　二是在“國家與農民”關系的框架下展開的，著眼于緩和國家與農民的緊張關系，認為在現代性的入侵下，農村基層內生秩序的生產能力將長期不足，國家的首要任務是向農村輸入資源，構建一個強有力的農村基層組織體系，以不變應萬變來維系鄉村社會的秩序穩定。因此，加強農村基層組織建設是鞏固中持續改善國家與農民關系的必要舉措。[3]

　　兩種制度設計都看到了小農戶經營方式的局限，只是雙方開出的藥方各自不同，從而引發了農村制度變革究竟應該走合作化道路還是組織化道路的論爭。合作化的反對者認同曹錦清提出的中國農民“善分不善合”的判斷，認為依靠農民的自發合作難以提高農戶的組織化程度，只有將農民組織起來才是中國農民合作的正途和捷徑;[4]組織化的反對者則傾向于認為農民的權益容易受到國家權力的侵犯，必須堅持“國退民進”的改革思路，培育農民的自治能力。我們認為以上認識都有一定的片面性，當前的農村制度變革必須適應農村經濟社會形勢發展的需要，走出合作化與組織化的悖論，擺脫“市場與農民”和“國家與農民”兩個二元對立的分析框架的束縛，重新審視合作化與組織化所賴以存在的經驗基礎，構建“國家、市場與農民”三元統一的分析框架，從而更加理性地建構農村制度變革“頂層設計”的新方案。

　　二、農村制度變革的經驗基礎

　　經過改革開放三十余年的發展，農村經濟社會形勢發生了重大變化，穩定性因素和可變性因素交錯雜糅，構成了農村制度變革必須重視的經驗基礎。無論是哪一種制度變革形式，如果客觀上忽視了制度變革的經濟社會基礎，就難以取得理想的改制效果。就當前中國農村基層的情況來，有以下四個方面需要引起重視。

　　第一，小農戶經營的經濟社會性質沒有發生根本改變。家庭聯產承包責任制實施以來，中國農村恢復了小農戶經營的土地耕作模式。三十多年來，農村土地政策在穩定中不斷調整，基本上沒能改變分散經營的小農耕作模式，大多數農民依然耕作著一畝三分地，過著“溫飽有余，小康不足”的生活。這是農村經濟社會性質變遷中最大的、也是最為重要的穩定性因素。

　　第二，農村階層分化趨勢在不斷加劇。早在1990年代，陸學藝等人就認為中國農村社會出現了八大階層。[5]然而，更為顯著的階層分化應該是從1990年代中期開始的。隨著農村土地流轉規模的不斷增大，以及更為普遍的農村剩余勞動力的跨城鄉流動，農村社會出現了新的階層分化現象：少數農民獲得了在城市生活的能力，脫離了土地，成為離地農民階層;部分農民通過“子工父耕”型或“男工女耕”型的家庭內部分工，同時獲得兩份收入，成為亦工亦農的兼業農民階層;還有少部分農戶雖然居住在村莊也耕作著少量土地，但是收入的主要來源卻在非農就業收入，比如農業經紀人、農民企業家、鄉村干部、中小學老師等，他們是重要的在村兼業農民階層;也有少數農民通過自發的農地流轉，擴大了土地的經營規模，能夠完全依靠土地獲得足夠的貨幣性收入，成為規模化經營的大戶階層;當然，還有不少的普通農業經營者階層，他們既沒有非農就業的收入，也沒有規模化經營的經濟效應，家庭收入相對較少。不同階層的農民，對組織化與合作化的需求不一樣，看法不一樣，期待自然也就不一樣。

　　第三，農民的利益結構也在發生巨變。農村改革的初期，幾乎所有農戶的主要利益都在承包地上，利益結構的同質化程度非常高，對制度變革的期待也相對一致。隨著農村階層分化趨勢的加劇，離地農民階層已經脫離了承包地的束縛，利益重心近乎全部從村莊轉移到了城市;亦工亦農階層和在村兼業階層的農戶，家庭收入的主要來源已經不再依靠耕地，對提高農業專業化程度的需求不強，對改善農業生產經營條件有期待，但熱情也不高;而規模化經營的大戶階層，利益重心依然在村莊，收入仍然主要依靠耕地，發展專業化生產的動力最大，改善農田水利等農業基礎設施條件的熱情也最高，是國家治理鄉村社會的主要依靠力量;一般的農業經營者階層，雖然收入完全依賴于土地，也期待能夠改善農業生產經營的條件，但是他們的合作意愿要遠遠強于合作能力。因此，當前中國農村農民利益結構的同質化程度已經得到根本性改變，異質化特征越來越明顯，這就必然增加農村制度變革“頂層設計”的難度。

　　第四，農村的邊緣勢力群體正在快速崛起。邊緣勢力指的是行事邏輯既與村莊的主流價值規范相悖，又與國家制訂的現代公共治理規則不相符的少數人群體，比如狠人、惡人、賴娃、混混等。歷史上，邊緣勢力是要受到村莊主流價值規范的排斥，被村莊權威壓制，且被大多數村民邊緣化的。近些年來，中國社會的個體化特征越來越明顯，農民的原子化程度越來越高，地方社會的價值規范日益多元化，村莊逐漸失去了對邊緣群體的規約能力。而農村的基層政權也趨于“懸浮化”，在日常治理中奉行“多一事不如少一事”的邏輯。由此，邊緣勢力群體正在逐步成為影響和決定村莊社會秩序生成邏輯的重要隱蔽性力量，自然也是農村制度變革必須考慮到的重要變量。

　　在這樣的情況下，無論是在合作化與組織化之間選擇哪一種制度變革的形式，或是綜合兩種制度變革形式的各自優勢，重新構建一種“頂層設計”方案，都必須立足于小農經濟的社會基礎，并回應農村社會階層分化、利益結構分化及邊緣勢力崛起等現實問題，才能真正滿足農民的生產生活需要，有效促進農村社會的長期穩定和持久發展。

　　三、合作化難以調處“市場-農民”的二元對立關系

　　接下來，我們首先從“市場與農民”的關系角度，分析合作化制度變革思路的適宜性。學界關于當前的農民合作化問題有兩個基本的主張，一是發展專業合作社，二是發展社區性合作組織。從現實的情況來看，兩種合作路徑的設計都難以從根本上調處“市場與農民”之間的二元對立關系。

　　隨著2007年7月1日《中華人民共和國農民專業合作社法》的頒布實施，中央和各級地方政府紛紛出臺相關的扶持政策，中國農民專業合作社的發展步入新階段，數量迅猛增加，截止2011年6月底，僅在工商部門注冊登記的合作社就有44.6萬個。以國家唯一的農業高新技術產業示范區楊凌為例，2007年以來，區政府積極扶持合作社的發展，截止2011年10月，全區共76個行政村(居委會)，登記注冊農民專業合作社283個，出資社員1800人，出資額3.7億元，帶動農戶8350戶。按照領辦主體分：企業領辦的4個，大戶領辦的42個，農民主辦的237個;按照產業類型分：蔬菜合作社193個，其他種植業合作社55個，養殖合作社31個，農機等服務業合作社4個。按照主要開展業務分：以生產為主的276個，以銷售為主的5個，以技術指導、培訓為主的2個。雖然農民專業合作社的數量相當令人樂觀，但是其發展的質量卻并不令人滿意，“空殼合作社”和“假合作社”遍地開花，真正運轉比較規范的合作社只有5%-20%。[6]由于農村階層分化引發農民利益結構的變化，規模化經營的大戶階層的合作意愿最強，發展專業合作社的能力也最強，所以大戶和龍頭企業領辦的合作社是發展的主流，并且也是未來一個相當長時間段內農民專業合作社發展的必然路徑。[7]大戶控制了合作社的決策權和管理權，必然采取對己有力的盈余分配制度，導致中國農民專業合作社的規范化程度非常低，制度建設的“名實分離”現象明顯。更為重要的是，實踐中的合作社往往會背離一人一票制、按交易額返還、資本報酬有限等基本合作原則，并會帶來“大農吃小農”[8]及“去益貧化”[9]現象。也就是說，農民專業合作社的發展在很大程度上只是解決了大戶階層的農民與市場對接的問題，并沒有能夠解決亦工亦農階層及普通的農業經營者階層等占農村人口絕對比例優勢的農民的現實問題，組織排斥弱勢的現象比較明顯。

　　由于小農經濟的社會基礎依然存在，農民對改善農業生產基礎設施條件的需求仍然很普遍，因此發展社區性農民合作組織就顯得很有必要。發展社區性合作組織，關鍵是要能夠構建一套有效的懲罰機制，以應對搭便車者的挑戰。然而，在農村邊緣群體快速崛起的背景下，完全依靠農民自發的力量已經難以形成有效的合作機制。2009年，我們在湖北荊門農村調研時發現，當地1990年代中期發起成立的用水戶協會因為無法根除釘子戶的搭便車行為，幾乎全部陷入癱瘓狀態。以農民合作灌溉為例，渠道有上游、中游、下游之分，水要流到下游澆灌到農戶的田里，就必然要流經上游和中游。上游和中游的農戶都明白這個道理，所以在用水高峰季節，協會出面收繳水費時，一些存心要搭便車的狠人、混混等邊緣群體就拒絕出資，但卻以暴力相威脅堅決要享受免費澆水的好處。“水自田頭過，不澆白不澆;澆了也白澆，為啥我要交”，一個人不交，就會引發兩個人不交，多米諾骨牌效應自然就出現了，“誰出資，誰受益”的成本分攤機制很快就會失效，合作也就成為必然的實踐難題。也就是說，農民的行事邏輯奉行的是特殊主義的邏輯，是“私”權利意識彰顯而“公”義務感不足，是“水在門前過，不偷白不偷”的搭便車思想，由此引發的是“事難議，議難決，決難行”的合作效果。而根據我們的農村調研經驗，荊門的用水戶協會絕不是個案，社區性合作組織在全國絕大多數的農村發展的都不是很順利。

　　社區性合作組織難以成事，還與日益加劇的農村社會階層結構分化有著緊密的關系。離地農民階層雖然離開了農村，但是他們往往還擁有農村土地的承包權。他們將承包的土地大多以較低的價格流轉給其他農戶，也就不愿意再投入資金改善農田水利等基礎性生產設施條件，而轉包他們土地的農戶因為獲得的僅僅是經營權和部分收益權，缺乏對流轉地的投資熱情。亦工亦農階層與在村兼業階層的農民，家庭收入的主要來源不在土地，也缺乏足夠的合作意愿，即便是有少許的合作念頭，也很難將這樣的合作意愿轉換成現實的集體行動。規模化經營的大戶階層和一般的農業經營者階層的農民，參加組建社區性合作組織的意愿相對比較強烈，但是在其他多個階層的農民嚴重缺席的情況下，也難以擔當起領頭人的角色。也就是說，階層分化帶來的利益分化，使農民逐漸喪失了利益共同點，村莊已經很難再凝聚起所有農民的共同利益，社區性合作組織已經很難再在自愿、自由、民主、平等等現代性話語的基礎上組建起來。

　　因此，在村落社區已經無法完全依靠自身力量形成穩定的地方社會秩序的背景下，想要依靠小農自愿聯合的力量化解“市場與農民”的銜接難題，滿足農民的公共品需求是非常困難的。

　　四、組織化難以跳出“國家-農民”關系的傳統思維框架

　　組織化主要指的是加強農村社會管理體制創新，完善村民自治實踐機制，強化農村基層組織。然而，當前政府推行的組織化嚴重遭受傳統的“國家與農民”關系僵化思維的影響，認為國家權力與農民權利之間必然是一種二元對立的關系，為了保護農民權利就必須限制國家權力。因此，當前農村基層組織建設的導向主要有兩點：一是賦予農民日益增多的公民權利;二是加強國家與農民直接打交道的能力。而落腳點則是將村級組織納入正式體制，推進行政體制法制化、規范化改革的進程，確立現代公共治理規則在鄉村社會的主體地位。

　　取消農業稅費以后，國家治理體制已經基本實現從汲取型向反哺型的轉變，國家不再需要向全體農民分配義務和責任，繳納稅賦成為少數農民精英的事情，國家面向大眾主要是在分配權利，賦予農民越來越多的受法律法規保護的公民權利。順應政策重心從減負到讓權的時代轉變，國家試圖改變過去通過農村基層組織間接與農民打交道的治理模式，構建直接與農民打交道的新模式。為此，一方面，國家推出的類似糧食直補、良種補貼、義務教育“兩免一補”、農村合作醫療、新型農村養老保險等一系列惠農政策都試圖撇開農村基層組織，使農民能夠平等地、無障礙地均享“陽光財政”的普照;另一方面，國家最近十年來，進一步加快了法制建設的進程，制定了數量越來越多，內容越來越詳盡、具體的法律法規和政策。與此同時，各級地方政府也開始建立各種類型的行政服務中心，積極推進政務公開化和透明化改革。由此，建立現代公共服務型政府和確立現代公共治理規則的主體地位逐漸成為行政體制科層化改革的必然走向。

　　邁克爾•曼在《社會權力的來源》一書中將國家權力劃分為專斷性權力和基礎性權力兩個類別，前者指的是針對市民社會的國家個別權力，它源自于國家精英的一系列運作，并且這些運作不需要與市民社會群體作例行公事式的協商;后者指的是一個中央集權國家的制度能力，它可以是專制的，也可以是非專制的，而制度能力則旨在貫穿其地域，以及邏輯上貫徹其命令。基礎權力是集體權力一種“貫穿”社會的“權力”。[10]在現代社會，要建構現代國家，關鍵是要加強國家的基礎性權力，減少專斷性權力的使用。沿著這一分析路徑，米格代爾用“社會控制”的概念來替代“國家基礎性權力”的內涵所指，他將“社會控制”的實現不僅看作是國家機構和人員的下沉，更重要的是要看國家是否具備通過資源配置去實現特定目標和管理民眾日常行為的能力，以及是否具備用國家規定的規則去取代人們自己的社會行為取向或別的社會組織規定的社會行為的能力。[11]王紹光進一步分析認為“凡是明顯缺乏基礎性權力的國家，都必須致力于建設基本的國家機構并強化其運作能力”，“所謂國家建設，應該僅僅指的是積累基礎性權力，而不是專斷性權力”。[12]

　　而當前中國農村的行政體制改革思路無疑受到了國家基礎性權力理論的極大影響，走上了“(現代公共治理)規則中心主義”的制度建構道路。國家基礎性權力理論采用的是制度主義的分析路徑，希望通過制度能力的建設，強化國家對基層社會的控制能力，并且順應現代國家轉型的需要，這種制度能力往往更注重的是規則的國家制定性，也就是普遍主義的公共性。從目標導向看，滲透論往往期待用國家層面的公共規則來替代因地而異的地方性規范，把公共規則滲入地方的效度和力度看作是衡量國家能力建設的關鍵指標，強調以創建公共規則的辦法來增強國家治理社會的能力。然而，從當前中國農村基層治理的現狀來看，單向度的國家基礎性權力建設并未取得預期的改制效果，雖然村級組織的規范化程度越來越高，官僚化色彩越來越嚴重，鄉土性色彩越來越淡薄，但是基層治理實踐卻從先前“國家無法，干部有‘法’”的治理狀態轉而陷入“國家有法，干部無‘法’”的尷尬局面，地方社會出現了因為基層政權組織“懸浮”于鄉村之上而引發的新一輪的治理性危機：基層干部奉行“不出事邏輯”，農田水利系統趨于崩潰，混混浪跡于鄉村江湖，農民上訪問題加速惡化……

　　也就是說，國家基礎性權力的建設，不但沒能加強農村基層組織的治理能力，而且剝奪了村級組織合法使用暴力的權力，束縛了村級組織的手腳，使村級組織失去了敏銳性和創造力，扼殺了村級干部的生存性智慧。[13]由此，村級組織無力再解決釘子戶的搭便車問題，也無法再應對邊緣群體勢力的挑戰，只能“當一天和尚撞一天鐘”得過且過地淪為維持型組織。如此一來，組織化并沒有能夠解決上層建筑與小農經濟的社會基礎對接的問題，村級組織既沒有能力承接國家的財政轉移支農資金，更無力改善農田水利等農業生產的基礎設施條件，以致“一下雨便澇，不下雨就旱”在局部地區成為村莊治理的基本事實。[14]

　　五、從二元對立到三元統一：以雙層架構替代單一框架

　　鑒于以上所述，我們認為無論是單一的合作化，還是單一的組織化都無法滿足當前中國農民復雜的現實需要，農村制度變革必須走出“國家與農民”和“市場與農民”兩個二元對立的分析框架的束縛，構建“國家、市場與農民”三元統一的分析框架，兼顧公平與效率，探索既能滿足多數農民可望改善生產生活基本設施條件的迫切需求，又能滿足少數農民可望提高農業專業化、組織化程度的急切需求的“頂層設計”方案。對此，我們認為當前的農村制度變革必須綜合考慮小農經濟社會的同質化與異質化特征，逐步擺脫組織化與合作化非此即彼的單一思維的束縛，以組織化與合作化的雙層架構來替代原本的單一框架。具體來講，即是要以組織化為基礎來加強國家與農民的緊密關系，以合作化為補充去調適農民與市場的深層次矛盾，深入推進農村經濟社會體制的變革。

　　公平和正義，是現代國家倡導的基本的價值規范。在小農經濟的社會基礎尚未徹底改變，廣大在村居民期望改善農業生產和日常生活必需的基本公共設施條件，而村莊又缺乏內生秩序生產能力的背景下，國家有責任將農民組織起來，加強農民的組織能力建設，以在村落社會維護基本的公平和正義。由于中國農村區域間的巨大差異性和非均衡性，過于強調現代公共治理規則的普適性價值，往往無法滿足紛繁復雜的農村治理現實的需要。因此，組織化的發展思路應該跳出“(國家)權力(必然)侵犯(農民)權利”的傳統思維，積極賦予村落社會以真正的自治權，將國家與村民自治組織間的“支配性控制”關系改變成“保護性協商”關系。國家約束村級組織的權力，不能完全依靠現代公共治理規則，而要越來越多地依靠組織起來的現代農民。換句話說，政治權力應為社會權力的培育創造良好的外在環境，國家應賦予村民集體制訂村規民約的權利，并賦予其在與各級地方政府打交道時受保護的協商權，只要村民以集體自治的形式制訂的規章制度不違背國家的基本法，不侵犯村落以外其它群體或個人的權益，就應予以保障和支持。只有創新黨領導下的村級民主自治實踐機制，使村級組織擁有應對農村邊緣勢力挑戰的能力，才能有效維護村落社會的公平和正義，也才能使農民以組織化的形式化解日常生產生活中的難題。

　　隨著經濟社會的持續發展和變遷，農村階層分化趨勢還將加劇，農民利益結構也將繼續變化，異質化特征將會更趨明顯，以規模化經營的大戶階層為主體的農民精英將更加渴望解決專業化生產與大市場之間的矛盾，發展農民專業合作社的動力也將進一步強化。因此，當前的農村制度變革，應該保護少數農民精英的發展權，繼續鼓勵農民自發創辦專業合作社。但是，合作社的發展應更加重視質量的提升，逐步加強規范化、制度化建設，使之在農村家庭承包經營基礎上，真正成為同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。

　　參考文獻：

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　　[9] 吳彬，徐旭初.農民專業合作社的益貧性及其機制[J].農村經濟，2009(3).

　　[10] 邁克爾•曼.社會權力的來源(第二卷•上)[M].上海：上海世紀出版集團. 2007.

　　[11] 米格代爾.強社會與弱國家——第三世界的國家社會關系及國家能力[M].南京：江蘇人民出版社，2009.

　　[12] 王紹光.祛魅與超越[M].北京：中信出版社，2010.

　　[13] 趙曉峰.“被束縛的村莊”：單向度的國家基礎權力發展困境[J].學習與實踐，2011(11).

　　[14] 趙曉峰.重讀稅費改革：國家、集體與農民關系的視角[J].人文雜志，2010(3).

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