一

　　中國人是講感情、講關(guān)系，也是講策略的，因此，“鄉(xiāng)土社會”仍是至今為止描述中國社會特性最貼切的詞語，很多具有現(xiàn)代化情緒的知識分子，斥之為封建糟粕。但非常奇妙的是，“策略主義”仍是鄉(xiāng)土社會及基層治理中根深蒂固的一部分。

　　在新中國的建政經(jīng)驗中，非常重要的組成部分就是要打倒族權(quán)——因為宗族是支撐鄉(xiāng)土性的骨架。因此，在新中國的基層治理中，出現(xiàn)了很多意味深長的政治實踐，比如，著力將黨政組織延伸到村一級，極力建設(shè)一支忠誠于黨和人民的干部隊伍，大力改造社會主義新人，總之，要讓社會主義意識形態(tài)籠罩鄉(xiāng)村社會，要讓國家政權(quán)體系主導(dǎo)基層治理。自上而下地看，新中國的國家建設(shè)是成功的，因為只有在毛澤東時代，才真正實現(xiàn)了國家權(quán)力下滲，但自下而上地看，則發(fā)現(xiàn)這個成就要遠比想象的復(fù)雜得多。簡言之，它與其說是打倒傳統(tǒng)的結(jié)果，還不如說是再造傳統(tǒng)的結(jié)晶。

　　很多知識分子感到失望，因為有些研究發(fā)現(xiàn)，新中國其實并不夠“新”，其基層治理并沒有遵循理性主義的邏輯，共產(chǎn)黨的基層干部實際上與之前的族長沒有多大區(qū)別，他們大部分仍然是鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，《中國鄉(xiāng)村 社會主義國家》中的主人公耿長鎖，既是新政權(quán)的“紅人”，更是耿式家族的當(dāng)家人。他們的行為邏輯幾乎是徹徹底底的庇護主義的，基層干部內(nèi)部，以及基層干部與群眾之間，結(jié)成了一張嚴(yán)密的庇護網(wǎng)絡(luò)，這個網(wǎng)絡(luò)仍然是差序格局的，人情仍是維持這一格局的潤滑劑。總之，基層政權(quán)的組織體系與官僚制相距甚遠，精準(zhǔn)、程式化、切事化等官僚制的特性是與之無關(guān)的，取而代之的是非程式化和非人格化的。單從行政的角度來說，似乎自上而下的命令是很難準(zhǔn)確達到基層，這一非理性的制度是不可能發(fā)揮多高的效率的。

　　但是，沒有人懷疑毛澤東時代國家政權(quán)建設(shè)達到的高度。基層干部盡管只是“新士紳”，基層行政盡管很大程度上是庇護主義的，基層組織盡管不是典型的科層制，但毋庸置疑的是，一大批的“毛式干部”在這個過程中催生出來，這些干部既對國家(尤其是中央)高度忠誠，又對群眾極力庇護，尤其是遇到官僚主義時，庇護主義往往是調(diào)節(jié)官僚制惰性，以及維護中央權(quán)威的重要力量。即便是遇到中央本身犯錯誤(比如大躍進)，這些干部面臨無奈時，也能成為穩(wěn)定社會以及最后糾正政策失誤的平衡力量。某種程度上，毛時代基層治理的相對成功，恰恰是基層政權(quán)半正式行政所致：它一方面簡約了大量的行政成本，是簡約主義的，另一方面也防止了官僚制所可能帶來的負面影響。

　　半正式行政并不必然帶來簡約治理，事實上，半正式行政是滋生腐敗，以及造成行政低效率的根源，中國歷史上的官場潛規(guī)則是庇護主義、人情運作的綜合反映。歷史學(xué)家喜歡用“政治清明”來描述某一段歷史時期官員清廉，行政系統(tǒng)高效運作及國泰民安的景象，顯然，政治清明可以有效地抑制半正式行政滋生腐敗。毛澤東時代半正式行政的高效運作，同樣是中國共產(chǎn)黨攜建國之勢，毛澤東同志的領(lǐng)袖之威，以及強大的社會主義意識形態(tài)籠罩的結(jié)果。

二

　　事實上，新中國的建國建政方針一開始即有強烈的改造傳統(tǒng)的特征，這主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，在國家建制上，創(chuàng)造性地繼承了政治與行政一體的中國政治傳統(tǒng);第二，在政權(quán)建設(shè)上，也創(chuàng)造性地運用了“集權(quán)的簡約治理”這一政治遺產(chǎn)。前者主要表現(xiàn)在黨的建設(shè)與國家建設(shè)的統(tǒng)一，后者表現(xiàn)在群眾路線中政治路線與組織路線的統(tǒng)一。

　　“黨政不分”因為具體的行政事務(wù)中，政治容易干涉行政而受到抨擊，這在官僚制強調(diào)“一元化的”權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征上是有合理性的，因為，政出多門是行政的大忌。但是，從國家建構(gòu)的角度上說，黨國體制有合理性，因為，中國的政治體制中，并沒有單獨的政治空間，行政系統(tǒng)很難產(chǎn)生政治路線和意識形態(tài)，恰恰是黨的系統(tǒng)補充了國家建構(gòu)中創(chuàng)造政治這一重要的功能。總體上看，建國前三十年既是一個黨政不分的年代，甚至是以黨代政的時代，同時也是政治空間高度擴張的時代，以至于國家治理很容易為政治運動所取代，在這種情況下，既有可能導(dǎo)致行政的混亂，以至于癱瘓，卻有可能保證行政的政治性，從而抑制“官僚體制的封閉性”，避免官僚集團的固化，以及改造半正式行政天然的缺陷。在政治路線較為明確，且意識形態(tài)有力的情況下，不僅有利于增強國家政權(quán)的合法性，且可以有效地統(tǒng)合不規(guī)則的半正式行政，避免行政陷入事務(wù)主義的境地。

　　尤為重要的是，這一體制在行政上的精妙之處還在于，“黨管干部”接續(xù)了傳統(tǒng)中國的文官制度。科舉制是古代中國的主要的官員選拔制度，但科舉內(nèi)容卻幾乎沒有行政知識，重要的是科舉具有意識形態(tài)教化的功能，通過官員選拔將政治輸入到行政中。而廢除科舉制后，現(xiàn)代教育體制已經(jīng)難以滿足國家建構(gòu)的需求，但又缺乏其余的政治訓(xùn)練的空間，黨的系統(tǒng)實際上填補了這一空間。《策略主義》中將黨政關(guān)系形象地比喻為“公婆制”，這是從行政體系內(nèi)部分工合作的角度來說的，問題恰恰在于，如果只是在行政體系內(nèi)部考慮這一體制，則必然會覺得這一體制是漏洞百出的;但是，如果從國家體制以及政治與行政的關(guān)系角度來考慮，則可以引發(fā)思考的空間更大。如果在后一種意義上思考，則書記作為一把手的權(quán)威還是問題嗎?黨國體制難道沒有合理性嗎?

　　政治與行政的統(tǒng)一最為出色的表現(xiàn)是群眾路線。《策略主義》所展現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的邏輯，幾乎全是群眾路線表現(xiàn)，比如，駐村制、中心工作、綜合治理、壓力型體制。很顯然，單單看這些工作機制，現(xiàn)在的工作方法與建國初期的群眾路線，并無實質(zhì)的變化，盡管駐村制漸漸有了科層化的趨向，但中心工作、綜合治理及壓力體制等核心機制仍然保留著。這就存在一個疑問了，為何現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作似乎并不成功，而早期的群眾路線卻是成功的——尤其是新中國建立初期，正是通過群眾路線有效地完成了國家建設(shè)任務(wù)。核心的問題恰恰在于政治與行政的關(guān)系上。

　　群眾路線最為完整的表述在毛澤東同志《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》的名篇中，在這篇文章里，群眾路線被看成是一種工作方法。既然是工作方法，就肯定是一種行政技術(shù)，群眾路線是一種綜合的治理術(shù)，主導(dǎo)的是官僚制方法，比如，它要求實現(xiàn)一元化的領(lǐng)導(dǎo)，要求分工合作，建立科層制，但又有強烈的反官僚化傾向，比如，它明確指出一個時期只能有一個中心工作，別的工作都要服務(wù)于此，強調(diào)任何工作都要從群眾中來到群眾中去，反對官僚主義。也就是說，群眾路線是矛盾的結(jié)合體，既有集權(quán)的成分，又有簡約治理的成分，如果兩者結(jié)合得好，則雙方的優(yōu)勢都可以發(fā)揮，但如果結(jié)合得不好，則這是一個極其無效的制度，半正式行政有可能為集權(quán)的所利用，從而滋長腐敗。

　　很顯然，奧妙不僅僅在于工作方法上。劉少奇同志指出，群眾路線既是我黨的根本組織路線，也是根本的政治路線，也就是說，群眾路線實際上還是一個政治意識形態(tài)，也是政治性在工作方法中的具體表現(xiàn)。為什么需要駐點?這不僅僅是工作方法的要求，更是干部教育、訓(xùn)練的重要手段，在此過程中灌輸群眾觀念。《策略主義》揭示了一個現(xiàn)象，即駐村制慢慢變科層化了，一些具體的群眾工作也演化為“做作業(yè)”、文牘化了，但別的工作方法如中心工作、綜合治理、壓力型體制仍在有效進行，這恰恰表明基層干部中政治路線的喪失。喪失了政治路線內(nèi)涵的群眾路線，只能保留其行政技術(shù)的地位，而沒有了政治性的行政，怎么可能發(fā)揮有效的作用?

三

　　《策略主義》呈現(xiàn)了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的基本邏輯，表明現(xiàn)在的基層治理已經(jīng)陷入到了“策略主義”的境地。這是一個非常大膽的當(dāng)代中國的政治命題，即喪失了政治性的基層政權(quán)，還有可能發(fā)揮其行政職能嗎?答案是否定的，因為現(xiàn)在的基層政權(quán)只能是一個“維控型”政權(quán)，它能夠維持運作，保證最低限度的社會秩序就不錯了，談不上很多政策設(shè)計者們想象的公共服務(wù)。

　　在一個具有強大的意識形態(tài)，明確的政治路線的國家治理中，講究策略是對既有的行政技術(shù)的補充，是僵化的官僚制的潤滑劑，因此，這個意義上的策略主義是需要的。因為保留了政治性，新中國的基層干部盡管幾乎都不具有嚴(yán)格意義上的行政業(yè)務(wù)能力，卻可以借助于政治原則實現(xiàn)國家政策意圖，而其鄉(xiāng)土知識成為行政技術(shù)的一部分;鄉(xiāng)村干部盡管深嵌于鄉(xiāng)土社會的差序格局中，卻并不完全受制于鄉(xiāng)土邏輯，反而可以借助于這一權(quán)力網(wǎng)絡(luò)為基層治理服務(wù)。改革開放后，尤其是20世紀(jì)90年代以來，當(dāng)去政治化成為中國社會和政治變遷的基本方向時，鄉(xiāng)土知識和鄉(xiāng)土邏輯等半正式行政不僅不可能成為成為正式行政的補充，反而有可能瓦解正式行政。如《策略主義》描述的，基層政權(quán)已經(jīng)無法通過行政手段動員群眾，政府主導(dǎo)的新農(nóng)村建設(shè)，并無可能最終讓農(nóng)民發(fā)揮主體作用，半正式行政不再尋求感情運作，而求助于“富人治村”，黑白兩道“通吃”的能人是鄉(xiāng)村干部最理想的人選。可以想見，這一行政邏輯，又反過來進一步消解了殘留的群眾路線這一意識形態(tài)，基層治理更加喪失了政治性。

　　核心在于，表面上看，現(xiàn)在的基層政權(quán)已經(jīng)不需要群眾工作了，因為其中心工作主要轉(zhuǎn)移到招商引資上，不與農(nóng)民發(fā)生關(guān)系，即便是計劃生育工作，也可以通過“做作業(yè)”來解決。但問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的維持可以不用群眾工作，但基層治理卻不可能擺脫群眾，基層政權(quán)仍是國家與農(nóng)民關(guān)系最重要的接點，如果基層治理無法有效解決群眾關(guān)心的問題，必然會在國家治理層面表現(xiàn)出來，在這個意義上，維控型政權(quán)是不可維系的，基層政權(quán)只能是積極行政的。更為重要的是，任策略主義發(fā)展下去，必然會讓半正式行政徹底終結(jié)，其終結(jié)的方式可能是因為基層政權(quán)的黑惡化和權(quán)錢交易讓傳統(tǒng)的正式權(quán)力非正式運作(如感情運作)喪失空間，也可能是基層政權(quán)的徹底官僚化，基層干部的公務(wù)員化，剔除了人格化的行政方式。無論是哪一種方式，對于基層治理而言，都是災(zāi)難性的，前者導(dǎo)致國家合法性的消失，后者則導(dǎo)致官僚體制的僵化，結(jié)果都無可能有效開展群眾工作。在這個意義上，策略主義是一個非常危險的瓦解國家政權(quán)誘因。

　　《策略主義》只是描述了當(dāng)前基層政權(quán)運作的策略主義邏輯，并未嘗試回答解決這一問題的方案。但是，很顯然，從基層治理變遷的角度上看，它缺乏的并不是行政技術(shù)，而是行政背后的政治原則——這個政治原則，新中國的締造者們將之表述為群眾路線，科舉制時代則是“修身、養(yǎng)家、治國、平天下”。在國家體制仍是行政和政治一體的情況下，恢復(fù)基層政權(quán)的活力，就仍應(yīng)從中國的政治傳統(tǒng)和社會主義的新傳統(tǒng)中尋找智慧。

　　找回政治，這是應(yīng)對策略主義困境的基本方向。

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