改革開放以來，中國經濟發展取得巨大成就，并且實現了發展中的穩定。總結中國改革開放以來的經驗，其中重要一條是保持了中國土地制度的穩定。當前一個時期，因為資本過剩的原因，資本既有通過市場化來獲得土地收益的動力，學界甚至政策部門也屢有通過土地制度激進改革來迎合資本需要的言論。筆者以為，在目前乃至未來30年時間，中國仍然應當堅持現行土地制度，千萬不能推進激進的土地制度改革，下面主要從兩個層面來展開筆者的論述。一是農地制度，二是建設用地制度。

　　一、要堅持農村基本經營制度

　　改革開放是從改變農村基本經營制度開始的，1980年代初開始的農村承包制極大地提高了農民勞動積極性，釋放了農村生產力。改革以后的農村基本經營制度是以承包制為基礎的統分結合、雙層經營的制度，農村土地集體所有，農戶具有承包經營權。自改革開放至今，形成了中國當前“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小農經營格局。

　　相對于當前農村生產力發展的要求，農民戶均不過10畝的小農經營，規模太小，勞動生產率不高。1990年代以來，城市出現大量務工經商機會，吸引農民進城務工經商，到目前，全國9億農村戶籍人口中，已有2億多人進城務工經商，成為了統計上的城市人口。進城務工經商農民無法再繼續耕種土地，這些進城務工經商農民用兩種方法來處理耕地，一是讓進城務工無優勢而仍有從事農業生產能力的父母留村耕種土地，以獲取農業收入，這樣，一個農民家庭就可以同時有務工和務農的兩筆收入，從而可以維持比較好的家庭再生產;二是將耕地就近流轉到仍在家務農的兄弟姐妹鄰里親朋，這些留村務農的兄弟姐妹鄰里親朋因為父母年齡太大或子女年齡太小，而無法外出務工經商。這些無法外出的中青年夫婦通過流轉土地而有30畝的經營規模，每年就可以有3萬元左右的農業純收入，這樣一個收入水平不低于外出務工經商的收入，又可以保持家庭生活的完整，這樣的農業經營就對農村中青年夫婦具有吸引力。這樣一個占農村人口不多但十分重要的通過土地流轉而形成30畝經營規模的農戶，就形成我們所說“中農”群體，“中農”群體經濟收入來自村莊，社會關系也在村莊，他們就成為農村治理中人數不多卻極為關鍵的力量，正是這些“中農”出任村組干部，當村民代表，關心村莊基礎設施，主導農村紅白喜事。

　　因此，在大量農民外出務工經商的背景下面，形成了一個由留守老人+中農的農業經營結構和鄉村治理結構，中農比例不大，只占到農村人口的10~20%，卻極為重要。中老年人從事農業，雖然在使用新技術方面比較保守，而在農業經營精細程度上卻一定很高，由此形成了當前農業經營中土地高產出和鄉村治理中社會高穩定的“雙高”格局。這是一個自然演進形成的有效率的結構。

　　這樣一個有效率的結構極為重要，具體表現在三個方面，第一， “以代際分工為基礎的半工半耕”結構使得農民家庭中，年輕子女進城務工經商，獲得務工收入，年老父母留村務農，獲得務農收入，農民家庭同時獲得務工和務農收入，加上留村務農具有一定自給特點，消費較少，就使農民家庭可以有較多積蓄，保持較高生活水平;第二，老人農業+中農的結構保持了農村社會的穩定，從而為大約7億仍然留在農村的人口提供了基本的社會秩序和治理基礎;第三，保持了土地的產出率，從而保證了糧食“十連增”。

　　除此之外，這樣一個自發演進形成的結構還具有更重要的兩個作用，一是“以代際分工為基礎的半工半耕”結構是中國廉價勞動力的基礎，正是廉價勞動力為全球化背景下的中國制造提供了比較優勢;二是可以進城同時也可以返鄉的結構，為進城失敗的農民提供了返鄉的可能。進城失敗農民可以返鄉，從而仍然可以獲得有溫飽，有農家小院，有熟人社會的互助網絡的生活，是農民的基本人權。同時，正是進城失敗的農民可以返回農村，避免了城市形成大規模貧民窟。也正是農民可以返鄉，使中國具有極強的應對經濟、金融危機的能力，農村成為中國現代化的穩定器與蓄水池。

　　當前學界和政策部門從農業現代化的角度、從農民收入倍增計劃的角度來討論農業和農村基本經營制度，甚至有越來越多、層次越來越高的農村土地私有化的主張，這些主張認為，通過讓農民獲得更大的土地支配權(比如抵押、轉讓、處分)來獲得財產性收入，來獲得進城所需安家的費用。大量農民進城了，進城農民將耕地一次性流轉出來，讓少數農民或工商資本搞規模經營，搞現代農業，就可以實現農民收入倍增計劃，這里面顯然對中國國情有巨大誤解。

　　第一，農民進城是一個緩慢的過程，尤其是在當前中國處在中等收入階段，進城農民能在城市體面安居的必是少數，大部分農民即使進城了，也很難獲得在城市體面而有尊嚴生活所需要的穩定就業和較高收入水平。在農民還無法體面進城的背景下，就不應當采取激進的鼓勵農民進城的政策。

　　因此，雖然農業GDP有限，但在未來很長一段時期，還會有較大數量農民要分享農業GDP。指通過減少農民來倍增農民收入，在短期內顯然是不現實的。

　　第二，發展現代農業，甚至鼓勵工商資本下鄉，其結果必然是資本參與分享本來有限的農業GDP，甚至分享本來有限的國家支農惠農政策與資金，從而進一步減少了農民可能從農業GDP中分享收益的空間。資本下鄉是要賺錢的，鼓勵資本下鄉必定損失農民利益。

　　九億農民進城是人類歷史上從來沒有過的事情，這是一個急不得的過程。在當前乃至未來很長一個時期，進城農民中的大部分都很難在城市獲得體面安居的就業與收入條件。這種情況下，人為加速農民進城，必造成大規模城市貧民窟，甚至可能造成農民流離失所的嚴重后果。若如此，當前構成中國現代化穩定器與蓄水池的農村將成為中國動亂之源。

　　農民進城是一個緩慢的過程，就反過來決定了推進農業現代化發展農業規模經營也只能是一個緩慢的過程，試圖通過政策來推動資本下鄉，來發展現代化農業，可能不僅農業難以發展起來，而且會導致嚴重的農民和農村問題。當前中國三農問題的核心和關鍵是農民問題，是九億農民的出路在哪里。唯有隨著中國經濟持續發展，城市可以為進城農民提供越來越多可以在城市安居的就業與收入，農民才可以離開農村，三農問題才有出路。這個意義上講，三農問題的功在三農之外，在城市發展，在中國的產業升級，在中國走出中等收入陷阱，在中國由世界體系的邊緣國家躋身世界體系的中心國家。

　　當前激進的農地制度改革，尤其是各種或明或暗的土地私有化的激進主張，是嚴重脫離當前中國國情是危及中華民族偉大復興事業的錯誤主張。我們要警惕這些打著維護農民權利其實只代表資本利益的錯誤主張。

　　當前以農村基本經營制度為基礎的小農經濟(老人農業+中農)還應維持20~30年。

　　二、要堅持現行土地制度

　　當前學界甚至政策部門都有很強烈地變革現行土地制度的主張，認為現行土地制度已經嚴重影響中國經濟增長，影響到中國社會穩定，不迅速進行大幅度的改革，現行土地制度將使中國經濟發展難以為繼，社會沖突隨時爆發。

　　而從筆者調研所獲認識來看，現行中國土地制度恰恰是中國發展奇跡的最重要的制度基礎和制度優勢。當前中國涉及到土地制度的各種問題，是任何一個國家在快速現代化與城市化中必然有的普遍問題。正是中國土地制度中的優勢使中國有可能突破中等收入陷阱。總體來講，中國現行土地制度基本合理。如何繼續發揮中國現行土地制度優勢，而不是改變現行土地制度，應是目前的關鍵。

　　當前學界與政策部門一般將當前中國土地制度當作要改革的對象，其中一個理由是中國土地制度本身的特殊性，比如有人說，全世界幾乎所有國家的土地都是私有的，中國土地卻是公有(包括集體所有與國有)，所以中國土地制度必須改革，這種認識缺少對中國土地秩序及其功能的全面考慮。

　　當前中國的土地制度是經過新民主主義革命和社會主義改造所遺留下來的革命成果，這個革命成果的核心是消滅了土地私有制，也消滅了土地食利者階層，從而做到了“地盡其利、地利共享”，實現了孫中山先生“平均地權”的遺愿。消滅了土地私有制，也消滅了土地食利階層的土地制度安排，可以稱為中國土地制度安排的憲法秩序，這一憲法秩序是千百萬革命先烈用鮮血和生命換來的，是社會主義革命最重要的成果。

　　消滅了私有制的土地制度分兩個部分，一部分是農村土地，實行集體所有，土地是農民最基本的生產資料，另一部分是城市建設用地的國家所有。依《憲法》和《土地管理法》，集體所有的農村土地轉用為城市建設用地，必須經由國家征收，征收農村集體所有土地為城市國有建設用地，國家壟斷城市建設用地一級市場，放開二級市場。國家為了保護耕地，對新增城市建設用地進行指標控制。在當前中國快速城市化時期，國家采取偏緊的新增城市建設用地供給策略，從而形成城市建設用地的相對稀缺，加之農地轉化為城市建設用地，由低產出的農業用途轉向高產出的工商業用途，而使轉用為城市建設用地的土地具有巨大增值收益。按照“漲價歸公”的憲法秩序，國家征收農地按土地原來的農業用途給予補償，而通過招拍掛在城市建設用地二級市場上實現市場價值，之間巨大的余額就以土地出讓金的形式留歸地方政府，成為當前地方政府最重要的“土地財政”，“土地財政”的主要用途是進行城市基礎設施建設，正是“土地財政”，或農地非農使用增值收益的大部分留歸地方政府，才讓中國的地方政府有能力建設良好城市基礎設施，中國才可能做到“城市象歐洲”。

　　當前有一種輿論認為，向農民征地，按農業產值給農民補償而按城市建設用地在城市土地二級市場招拍掛，對農民不公平，損害了農民的利益。但是，中國本來就已經消滅了土地私有制，農地只是農民的生產資料而非財產，按土地原有用途給失地農民以補償，當然不能損害農民原有利益，也不應讓農民因為失地而降低生活水平，但也不應因為給農民征地補償，而讓城郊農民暴富成為土地食利者。

　　中國土地制度的憲法秩序使中國在快速城市化的過程中，通過土地城市化，不斷將城郊農地征收為城市建設用地，而可以獲取大部分農地非農使用的增值收益，從而有了進行城市基礎設施建設的資金來源。城市擴張的過程也是城市基礎設施建設投入最多最大的時期，中國土地制度的優勢在于，可以將城市經濟發展所附著在土地上的利益的相當部分通過土地財政形式掌握在政府手中，從而可以為城市建設提供資金來源。良好的城市基礎設施建設，使城市更加宜居，更加適宜生產，更具經濟活力。由此使城市可以吸收更多人口，城市規模進一步擴張。在中國城市化完成之前，人口的城市化總是要伴隨著土地的城市化，土地的城市化就意味著農地非農使用的巨額增值收益會以“土地財政”形式留到政府手中，政府也就有了進行城市基礎設施建設所需巨額投資。一旦城市化完成了，城市面積擴張隨之結束，“土地財政”不再有來源，大規模的城市基礎設施投入也不再需要，中國的城市建設就進入到另外一個不再依靠土地財政的新的階段。

　　當前乃至未來很長一段時間(20~30年)都將是中國快速城市化的階段，城市化不僅是人口的城市化，而且是土地的城市化，正是中國土地制度安排的以上憲法秩序，使中國可以建設比任何發展中國家都要好得多的城市基礎設施，從而可以為中國人民提供宜居的環境，為中國經濟發展提供良好的空間。良好的城市基礎設施是中國經濟在全球化中成為贏家的又一比較優勢。

　　相對于中國在土地制度上的以上優勢，一般發展中國家的情況就要糟糕得多。因為中國消滅了土地食利者，中國經濟發展所形成剩余就主要在資本與勞動之間分享。而在一般發展中國家經濟發展所形成剩余要由資本、勞動和土地三者分享。在全球化背景下面，資本的流動性極強，資本總是要獲得平均利潤率的，因此，在中國，勞動就可能獲得相對較大的經濟剩余，而在一般發展中國家，比如印度，因為土地參與經濟發展剩余分享，而使勞動只能獲得更少的經濟剩余。

　　有一種說法是，雖然土地是公有的，漲價歸公也是對的，但是，征收農民土地，導致農村資源流入城市，農民更窮，城鄉差距更大了。這種說法有問題。第一，幾乎所有沿海地區和大中城市近郊征收農民土地之后，農民的收入都有比較大幅度的提高，典型如北京近郊農民遠比北京市民富裕得多。如果再按照征收土地的市場價值給農民補償，則城市近郊農民將暴富，而這部分農民只占全國農民總數的不足5%，這樣一個因為承包地恰好在特定位置的農民，自己未做任何努力，也不擔任何風險，僅因為城市擴張到了特定位置，就可以因為征地而暴富，這樣的農民就只是食利者，而非農民，站在這部分食利者立場上講話，絕對不等于站在農民立場講話。不能混淆了食利者與農民的本質差別。新中國的土地制度安排本來消滅了土地食利者，現在完全沒有必要再造一個出來。

　　關于征地中出現沖突，這是因為農地非農使用所產生巨額增值收益的分享的利益博弈，而非所謂維權。失地農民希望從土地征收中獲得更大收益，這是可以理解的，又因為土地位置不可移動，特定位置農民就容易坐地要價，當釘子戶來謀取更多利益。但從我在全國調查來看，幾乎沒有農民不盼征地不盼拆遷的。農民盼征地盼拆遷，因為征地拆遷有利益，但政府真去征地拆遷，農民又一定會要求高價，會訴說政府征地拆遷損害的他們利益。實際情況則是，即使征地拆遷沒有讓農民暴富，至少也讓他們的土地利益變現了。

　　適當提高給農民的征地補償是可以的，但絕不會因為征地補償提高了，征地沖突就不再有。過去10年征地補償大幅度提高，而征地沖突也更大規模發生，即是明證。

　　中國快速城市化的過程中必然要征收土地，因此必然要發生征地中的利益博弈，這個不可怕。再過十多年，中國城市化的規模擴展基本結束后，就不再需要征地了，因為征地而發生的沖突自然而然就平息了。那個時候，農民希望自己土地被征收也沒有機會了。

　　三、小結

　　從以上關于農地和城市建設用地制度的討論中，可以得出基本結論如下：

　　新中國以新民主主義革命和社會主義改造所形成的中國土地制度的憲法秩序，構成了中國改革開放30年經濟快速增長和社會保持穩定的制度紅利。也是未來20~30年中國突破中等收入陷阱，由世界體系邊緣國家進入中心國家的制度基礎。當前的中國土地制度安排的某些方面需進一步完善，而其總體制度則應保持長期穩定。任何激進的土地制度改革都是要不得的。

　　2013年11月7日下午

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