家庭“聯產承包責任制”的權利關系

　　對合作制的異化所形成的集體制，到20世紀70年代末因政治條件的改變，已不能繼續維持。對集體制的改革勢在必行。為此，必須在理論上弄清改革的方向和目標是什么，依據什么原則改革，又如何改革。然而，由于受政治的制約，決策者不能擺脫蘇聯教科書的影響，理論研究又只是追隨政策進行論證，因此，在對上述問題沒有正確認識的情況下，改變集體制的權利關系，不僅不能真正解決集體制的矛盾，還會引發新的矛盾，制約農民的工業化和城市化進程。
　　20世紀70年代末對集體制的改變，采取了這樣的說法：集體所有制是好的，是社會主義公有制的必要形式，因此必須保持，所要改變的，只是其勞動方式和經營方式，即“聯產承包責任制”。從權利關系上說，土地仍歸“集體所有”，使用權分給農民個人，其他生產資料的所有權有的歸“集體所有”，有的則歸農民個人所有，生產經營以包干、包產到戶為主。農民的身份不變，他們的個人勞動力所有權因容許出賣其使用權而顯現出來，但由于農民的公民權得不到保證，勞動力所有權也得不到明確規定和保證，從而在出賣勞動力使用權時受到損害。
　　“聯產承包責任制”是“集體所有制”的一種特殊形式，雖已經歷二十多年，但中國農民的集體制依然存在。對“聯產承包責任制”這一特殊形式權利關系的分析，是改革集體制的必要環節。

　　一、“聯產承包責任制”——集體制范疇的特殊形式

　　“聯產承包責任制”是一個很費心思才拼合起來的詞不達意的提法，它曾幾次變動稱謂，如“專業承包計酬責任制”、“農業生產責任制”等，從名稱上很難理解其性質。它以“制度”命名，但又從屬于“集體所有制”；它以“聯產”形式出現，但實際上已由個體生產經營。農民根據自己的體會，稱之為“分田單干”。學術界從不同觀點出發，或反復論證其是“集體所有制”，是社會主義經濟；或斥之為“私有化”，是對“集體所有制”和社會主義經濟的破壞。
　　“聯產承包責任制”是特殊條件下產生的集體制的特殊形式。從一定意義上說，它是對人民公社的逆反，但不是對集體制的否定。在20世紀50年代“合作化”進程中，曾有一派勢力反對，但到“集體化”時，則幾乎沒有公開反對者。所謂“右傾”主義者，所反對的也只是人民公社中出現的“左”傾，而非反對集體制。這種情況表明，占主流地位的蘇聯教科書關于集體所有制的觀點是中國共產黨對社會主義的基本指導思想之一，以社會主義為旗號的各派政治勢力和人物，可以在具體程序和進度上發生爭執，但誰也不會或不敢在“基本理論”上反對集體制。“集體所有制社會主義公有制”已成定義，只有向國家所有制轉化，才是集體所有制的發展目標，其他方式的變化，都是脫離社會主義的。這種觀念至今仍牢固地作為黨的指導思想。因此，20世紀70年代末開始的“聯產承包責任制”，在理論和法律上仍保持著集體所有制的名義，只是在生產經營和勞動報酬等方面有所改變。
　　中共決策層在“文化大革命”后，面對這樣的矛盾：一、經過蘇式“馬克思主義”的嚴肅洗禮和嚴格培訓，他們不敢也不能在理論上拋棄作為社會主義公有制形式之一的集體所有制，這是他們身份、地位和權力合法性的根據之一，在理論上拋棄“集體所有制”，就等于拋棄自己的身份、地位和權力，為此，必須在理論上堅持社會主義，堅持“集體所有制”；二、“集體所有制”與行政集權體制是統一的，是行政集權體制作用的結果和繼續存在的條件，為了保持行政集權體制，必須保持“集體所有制”；三、“集體所有制”對農民權利的剝奪不僅嚴重影響農民的利益，更限制了農民素質技能的提高和主動性，他們內在地要求改變集體制，但對個體農民來說，所能想到的出路，就是退回土地改革后合作化前的狀態；四、集體制的改革主體和動力都在農民，但個體農民的局限性又使之不能主動形成正確的發展的改革思路，只能在不從根本上觸犯行政集權體制的前提下，悄悄地進行“承包”，小崗村18戶農民的所謂“改革”就是這樣；五、“集體所有制”對農業生產的限制，影響到行政集權體制的存在，在不能形成正確的改革思路和方針的情況下，只能向那些要求改變自己生存條件的農民讓步，而小崗村的“經驗”幫助決策者解決了大難題，既在理論和法理上保留“集體所有制”，又在實際上恢復個體生產經營。正是這些矛盾的集合，導致了不是改革的“改革”。“聯產承包責任制”雖然有幾種提法，其實質都是“集體所有制”下的生產經營方式，它滿足了一部分農民的最低生存需要，更保證了行政集權體制的存續和鞏固。
　　“聯產承包責任制”回避了集體制的主要矛盾，保持了“集體所有制”的理論和法律地位，又在生產經營層面進行了改變，緩解了一部分農民對集體制的不滿，在鞏固行政集權體制的同時，又可以動用宣傳優勢界定“改革”的“偉大意義”，甚至以此標志一個“新時代”。在經過政治層面的沖突和較量之后，“聯產承包責任制”就在“集體所有制”的名義下成為中國農村的主要經濟體制。
　　“聯產承包責任制”也是作為行政集權體制的必要環節，并由行政集體制強制推行的，其推行過程同樣貫穿著“一刀切”，對于該體制結構中那些不同意者采取行政或組織方式處理，為之掃清道路。雖然有個別地方因“領導不力”而保持了極少數的“集體經濟”，但絕大多數農民不論贊成與否，幾乎全部被“切”為個體“承包戶”。這個過程，可分為兩個階段，一是1983年以前仍保留“人民公社”名義的階段，二是1983年后廢除“人民公社”，恢復鄉（鎮）行政建置，建立以村為單位的“農民集體所有制”階段。
　　在作為“新時期”起點的中共十一屆三中全會上，并未對集體制提出批評和改變，直到1980年9月14日至22日各省、市、自治區黨委第一書記座談會紀要中，才以中共中央文件，提出了“農業生產責任制”。在這個題為《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》的文件中，提出中國農業生產的主要問題，是“極左路線的影響”，清除這種影響，是實現農業現代化的要求和保證。同時強調，“集體經濟是我國農業向現代化前進的不可動搖的基礎。”《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，《三中全會以來重要文獻選編》（上），第503頁，北京，人民出版社，1982。“在我國條件下，不能設想可以在一家一戶的小農經濟的基礎上，建立起現代化的農業，可以實現較高的勞動生產率和商品率，可以使農村根本擺脫貧困和達到共同富裕。因此，毫無疑問，農業集體化的方向是正確的，是必須堅持的。”②《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，《三中全會以來重要文獻選編》（上），第505－506頁，北京，人民出版社，1982。這里闡述的仍是蘇聯教科書的基本觀點，絲毫沒有否定集體制的意思。一直到今天，這種觀點依然堅持著。
　　這個文件認為，之所以推行農業生產責任制，原因是，由于集體化運動中的缺陷，由于有極左路線的干擾，由于很長時期黨的工作重點沒有轉移到經濟建設上來，目前集體經濟的物質技術基礎還是比較薄弱的，人民公社的體制、結構方面也存在需要改革和完善的問題，經營管理工作更是一個突出的薄弱環節。特別是在貫徹按勞分配原則和建立健全生產責任制方面，長期沒有重大的改進和突破。這就使得農民的社會主義積極性受到壓抑，集體化的優越性未能充分發揮。在少數落后貧困地區，因為集體經濟沒有辦好，甚至使人們動搖了對農業集體化的信心。我們必須正視這些問題，積極地逐步地解決這些問題。在當前，應當把改善經營管理，貫徹按勞分配，加強和完善生產責任制，當作進一步鞏固集體經濟、發展農業生產的中心環節，下苦工夫，抓緊抓好。②可見，之所以實行農業生產責任制，是要克服集體化運動中的缺陷，排除“極左路線的干擾”，改革和完善人民公社的體制和結構，其重點在于改善經營管理，貫徹按勞分配。具體說是，專業承包聯產計酬責任制，就是在生產隊統一經營的條件下，分工協作，擅長農業的勞動力，按能力大小分包耕地；擅長林、牧、副、漁、工、商各業的勞動力，按能力大小分包各業；各業的包產，根據方便生產、有利經營的原則，分別到組、到勞力、到戶；生產過程的各項作業，生產隊宜統則統，宜分則分；包產部分統一分配，超產或減產分別獎懲；以合同形式確定下來當年或幾年不變。②《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，《三中全會以來重要文獻選編》（上），第506頁，第508頁，北京，人民出版社，1982。顯然，這里所說的“專業承包聯產計酬責任制”，并未涉及土地和生產資料所（占）有權層面，只是針對其使用權進行了一些改變。雖然并未明確規定勞動力所有權，但卻在實際上承認了其使用權和按勞計酬的權利，“承包”的形式有多種，一是“包產到戶”，二是分組承包，以第一種形式為主。這等于承認了農民對其勞動力的支配權和使用權，進而將一部分土地和生產資料的使用權包給具有勞動力的農民，但勞動產品仍歸生產隊或大隊、公社，由生產隊或大隊、公社按承包合同付酬。
　　這份文件中，還重申：對于包產到戶的社隊，應當經過工作，通過群眾討論，做到以下幾點：（1）要保護集體財產，不可拆毀平分，迅速確定林權，禁止亂砍林木；（2）重申不準買賣土地，不準雇工，不準放高利貸；（3）對軍烈屬、五保戶和其他困難戶，要有妥善的照顧辦法；（4）原有為群眾歡迎，經濟效果好的某些集體經營的生產項目要盡可能保留；（5）生產隊和社員要嚴格履行各自承擔的各項義務，債務債權應清理安排；（6）必須保持生產隊的組織，加強基層黨組織的核心作用。②這一思路和提法，在1982年1月1日中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》中仍在堅持，并強調：各級黨的領導應向干部和群眾進行宣傳解釋，說明：我國農業必須堅持社會主義集體化的道路，土地等基本生產資料公有制是長期不變的，集體經濟要建立生產責任制也是長期不變的。
　　目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。
　　前一個時期有些人認為，責任制只是包干到戶一種形式，包干到戶就是“土地還家”、平分集體財產、分田單干。這完全是一種誤解。包干到戶這種形式，在一些生產隊實行以后，經營方式起了變化，基本上變為分戶經營、自負盈虧；但是，它是建立在土地公有基礎上的，農戶和集體保持承包關系，由集體統一管理和使用土地、大型農機具和水利設施，接受國家的計劃指導，有一定的公共提留，統一安排烈軍屬、五保戶、困難戶的生活，有的還在同一規劃下進行農業基本建設。所以它不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分；隨著生產力的發展，它將逐步發展成更為完善的集體經濟。
　　健全與完善農業生產責任制的工作，仍應按照中共中央印發的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》的文件精神，堅持因地制宜分類指導的原則。在各地建立的生產責任制中，實行聯產計酬的占生產隊總數的百分之八十以上，一般地講，聯產就需要承包。聯產承包制的運用，可以恰當地協調集體利益與個人利益，并使集體統一經營和勞動者自主經營兩個積極性同時得到發揮，所以能普遍應用并受到群眾的熱烈歡迎。目前存在于不同地區的名目眾多而又各具特色的責任制形式，是群眾根據當地不同生產條件靈活運用承包形式的結果。《全國農村工作會議紀要》，《三中全會以來重要文獻選編》（下），第995-996頁，北京，人民出版社，1982。與此同時，關于取消人民公社的思路和政策正在探究，1979年8月，就在四川省廣漢縣進行試點，開始取消人民公社管理委員會，成立鄉政府；取消生產大隊，改設行政村；將生產隊改為獨立核算、自負盈虧的農業生產合作社。到1982年4月22日，中華人民共和國憲法修改委員會副主任彭真在第五屆全國人民代表大會委員會第二十三次會議作《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》中指出，為了加強農村基層政權，健全農村集體經濟組織，按政社分開的原則，建立鄉政權，保留人民公社集體經濟組織。同年11月26日，他在第五屆全國人民代表大會第五次會議上作《關于中華人民共和國憲法修改草案》的報告，進一步強調設立鄉政權，人民公社只是農村集體經濟的一種組織形式。這次全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》第三十條和第二百零五條規定：鄉、民族鄉和鎮是最基層的行政區域，成立鄉、鎮政府，實行鄉長、鎮長負責制。以此為取消人民公社制度提供了法律依據。“政社分開”，實為建政廢社。在1983年10月中共中央、國務院《關于實行政社分開建立分開鄉政府的通知》中，就在明確鄉政府職權的規定時，要求現有社隊企業要繼續實行生產責任制，辦成名副其實的“合作經濟企業”。1984年中共中央一號文件要求：農村經濟組織應根據生產發展的需要，在群眾自愿的基礎上設置，形式和規模可以多種多樣，不要自上而下推行某一種模式。農民可以不受地區限制，自愿參加或組成不同形式、不同規模的各種專業合作經濟組織，這些經濟合作組織同地區性合作組織是平等互利和協調指導的關系，不再是“行政隸屬或逐級過渡”的關系。這實際上就是在將人民公社行政職能轉歸鄉、鎮政府的同時，取消人民公社的經濟職能，人民公社也由此而廢除。到1985年春，以“政社分開”名義建立鄉政府、取消人民公社的工作全部結束，將65000個人民公社改建為92000多個鄉、鎮政府，設村民委員會926439個。至此，歷時28年的人民公社壽終正寢。
　　人民公社是人類歷史上空前的創舉，也是一個錯綜復雜的矛盾體。經過這28年的曲折演變，中國農村終于又回到了合作化以前的個體狀態。但又與合作化以前有重大差別，這就是仍保持著“集體所有制”。
　　取消了人民公社后“集體所有制”的“聯產承包責任制”與人民公社時期的“聯產承包責任制”有重大區別，其標志是：一、原來的公社、生產大隊、生產隊等集體經濟組織已經解散，集體經濟的載體只有村民委員會和村民小組，以及部分鄉鎮企業；二、能夠體現集體所有制的，主要是對土地的所（占）有權，以及原來大隊和生產隊辦企業的、生產資料和資產的所有權；三、土地的使用權大部分分給農民承包，相應的稅費也分由農民承擔；四、原有歸大隊或生產隊的耕畜和農機具所有權分歸農民個人。
　　取消人民公社以后，“聯產承包責任制”顯然已名不副實，進一步的演化，形成了“家庭聯產承包經營”這一比較準確的提法。然而，“家庭聯產承包經營”仍是經營層面的，其土地所有制并未改變，即“集體所有，家庭經營”。但隨著家庭經營的連續和深化，某些地區的某些農民不斷擴大農業之外的經營，相關的生產資料所有權不屬于集體，而是屬于個人，這也使農村的所有制有所改變。
　　20世紀80年代中期以后，由于政治上的矛盾斗爭告一段落，推行“家庭聯產承包責任制”的阻力減弱，因而“集體所有，家庭經營”的新體制得以堅持下來。在這過程中，有土地承包期的調整——先是15年不變，后強調30年不變，以及因農業生產在1984年的高產之后長期緩慢增長，農田水利設施得不到維修而影響生產，對農民的“亂收費”現象嚴重，特別是個體勞動不利于運用現代農機具，不適宜農業的工業化和產生大量剩余勞動力等等問題。但決策者依然堅持“家庭承包”，并未從對集體制的所有制層面進行改革。而“集體所有，家庭經營”，一方面可以應對堅持集體所有制者的反對——還是集體所有制嘛；另一方面又可以搪塞“私有化”論者的“改革建議”——家庭經營不就是私人經營嘛，管他所有制干什么？但這種體制，不論從哪個角度說，都是不明確，不徹底的。但它就這樣堅持下來，并以法律的形式加以規定。1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第16次會議通過，并于1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第5次會議修訂的《中華人民共和國土地管理法》，規定“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體組織或村民委員會經營、管理。”這是一個不清楚的規定：“村農民集體”是什么？由誰行使其權利？“村農業生產合作社等農業集體組織”在大多數農村已不存在，它又如何“經營”，至于“村民委員會”，到底是行政機構還是經濟機構，它又如何“經營”土地？這些問題，直接影響“集體所有，家庭經營”的推行。也是在此期間，1987年1月22日，中共中央政治局通過《把農村改革引向深入的決議》，提出有計劃地建立農村改革試驗區，并在21個省約160個市縣建立了這樣的試驗區。后來，農業部改革試驗區辦公室對此進行總結道：試驗區的土地制度改革有三個特點：第一，試驗區的土地制度改革是在全國普遍推行了家庭聯產承包責任制基礎上的后續制度改革，因此它是有雙重職能，即在堅持農村土地集體所有制的前提下，一方面要探索完善家庭聯產承包責任制，另一方面要努力探索和發現集體所有制的其他實現形式。各試驗區以提高土地生產率和勞動生產率為目標，在兼顧公平的基礎上，以提高土地經營效率和穩定農民的預期為重點，根據各自的實際情況，分別選取不同的試驗主題進行改革試驗；第二，試驗區的土地制度改革是有目標、有組織的制度建設，它有明確的改革方案，目標和思路做指導，并有一套較為系統的監測指標；第三，試驗區土地制度改革的目的主要是澄清一些模糊認識，為面上的改革提供可供借鑒的經驗。農業部農村改革試驗區辦公室：《認識與實踐的對話——中國農村改革試驗十年歷程》，第88頁，北京，中國農業出版社，1997。經過十多年的試驗和實踐，對“集體所有，家庭經營”的體制又有了進一步的認知，而且政治格局也基本穩定，于是，1997年8月27日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，并在1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第4次會議上重新修訂了《中華人民共和國土地管理法》。同年中共中央十五屆三中全會發布了《中共中央關于農業和農村工作重大問題的決議》，明確規定：長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，家庭承包經營是雙層經營體制的基礎，切實保障農戶的土地承包權、生產自主權和經營收益權并使其成為獨立的市場主體；穩定完善雙層經營體制的關鍵是穩定完善土地承包關系；土地承包權再延長30年的政策不變，賦予農民長期而有保障的土地使用權，禁止縮短承包期、收回承包地、多留機動地和提高承包費；土地使用權的流轉要在自愿、有償的基礎上依法進行；制定鼓勵政策，推進荒山、荒溝、荒丘和荒灘使用權的承包、租賃和拍賣，保障開發者的權益。這個《決定》的另一個特點，就是將“家庭聯產承包責任制”中用來表示“集體”性質的“聯產”和“責任”取消，直接稱為“家庭承包制”，但土地的“集體所有制”依然保留。以此《決定》為依據，2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第29次會議通過了《中華人民共和國農村土地承包法》，“集體所有，家庭經營”的特殊體制由此得以確立。
　　“家庭承包制”不過是“聯產承包責任制”的相對準確表述，與20世紀80年代初的“聯產承包責任制”并無實質區別，只是在理論上擺脫了“集體經營”的裝飾，但“集體所有制”并未改變。這種特殊歷史條件下形成的特殊經濟體制，其權利關系也必然發生諸多變化，而且還有一些環節不明確，從而直接關系農民利益，制約其素質技能的提高，影響農業的工業化和農村的城市化進程。

　　二、“集體所有，家庭經營”的土地權利劃分和義務

　　人民公社的權利關系，是以“集”為特點的，“聯產承包責任制”的權利關系，則以“分”為特點，將人民公社所集之權分解到組到家，但又有一個限度，即在總體上保持集體所有制不變，其標志，就是土地歸“農民集體所有”。至于其他生產資料的所有權，以及原來社隊企業的資產所有權，則逐步“私有化”，一部分分解后平均轉歸農民家庭，另一部分（主要是社隊企業資產）以出賣“股份”方式轉歸個別負責人，只剩少數社隊企業以鄉村企業的名義保持著集體所有權，并按“集體所有，家庭經營”的方式承包給某些人經營。
　　“聯產承包責任制”的“集體所有，家庭經營”，作為對人民公社的否定，是充分意識到人民公社的“集”權之弊端而不得不進行的改變。由于沒有對人民公社體制矛盾的明確認識，更沒有對農民權利，特別是勞動力和生產資料所有權的主體、各權能的關系及其分化派生進行規定，只能按“退回去”的思路想問題。這個“退”，并不是退到按既定思維模式也應“集體化”的合作制，而是要退到合作化前的個體小農經濟。“今非”即“昔是”。加之崇尚西方經濟學的人極力主張“私有化”——西方經濟學的基本觀念是與中國小農意識極為相近的，在中國又由以小農意識為文化根基加以注釋，因此而形成的觀念——的導引，勢必把退到個體經濟作為解脫人民公社矛盾的唯一途徑。但又因“社會主義公有制”在理論和政治上的限制，不能徹底消滅集體所有制這種公有制的形式，為此，必須以保住土地的集體所有為“底線”。這樣，就形成了“集體所有，家庭經營”的特殊經濟體制，其土地權利的劃分是以“兩權分離”，即所有權和使用權分開，前者依舊保持于集體，即“農民集體”，后者分包給以家庭為單位的農民，概括說就是“集體所有，家庭經營”。
　　與在人民公社時期相同，“聯產承包責任制”依然將土地集體所有作為表示現在中國農村還是“集體經濟”或“公有制經濟”的標志。從實行承包到制定《中華人民共和國農村土地承包法》，一直在強調這一點。這里，還要重申中國現行法律和政策上對土地權利關系的模糊觀點，即不承認或認為不必要規定國家對土地的所有權，而是脫離實際地說土地歸“集體”或“農民集體所有”。從“聯產承包責任制”的推行，到取消人民公社，再到這一體制的堅持，恰恰都說明農村土地的所有權并不在“集體”或“農民集體”，而在于國家，在于黨中央和中央政府。這一過程的各種變化，都不是由名義擁有土地所有權的“集體”或“農民集體”做出的，而是由似乎與農村土地沒有權利關系的中國共產黨的黨中央做出。土地所有權中的各種權能完全操縱于國家，由國家確定其分化和分配。這其中，土地的占有權能由分派給“集體”的人民公社的生產隊，轉歸代表“農民集體”的村委會、村民組；土地使用權能則由國家制定政策和比例，指令村委會或村民組分配給農民家庭“承包”；土地的處置權能和管理權能依舊掌控在國家；至于土地的收益權，即農業剩余勞動的收益歸屬，主要是依土地所有權所征收的稅和由管理權提取的費，土地使用權承包的代價，也在稅和費上，稅由國家征收，費由鄉政府、村委會收取，2006年以后，中央政府取消農業稅，是對農村稅費太高的一種緩解措施，但并不等于放棄土地收益權。
　　“聯產承包責任制”的權利關系，以所有權和經營權的“兩權分離”為基本思路，其義務和利益關系是“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，國家、集體、個人（家庭）這三層關系，是集體制的基本關系，也是容易發生矛盾的環節。“集體所有，家庭經營”的“聯產承包”，還是以國家和集體為主為先，要在履行了對國家和集體的義務之后，余下的才歸農民，農民的利益是以保證國家和集體利益為前提的。這種義務和利益關系正是土地所有權、占有權、使用權的權利關系的表現。下面，抄錄貴州省湄潭、金沙兩縣農村土地承包使用權（經營權）證書，以說明上述權利與義務關系。

湄潭縣農村土地承包使用權證書

　　關于延長土地承包期的說明：

　　1為穩定和完善農村家庭聯產承包責任制，落實中央和省、市關于延長土地承包期的精神，促進農村經濟發展和社會穩定，特發此證。
　　2延長土地承包期，指的是在1987年湄潭試驗區規定延長土地承包期的基礎上，按省發（1997）24號文件精神，進一步延長土地承包期，即耕地延長到2043年底止；非耕地延長到2053年底止。
　　3農村土地除法律規定屬國家所有的以外，屬于村農民集體所有，集體所有權的代表為村民委員會。在承包期內，發包方要認真履行自己的權利和義務。
　　4這次延長土地承包期是以1984年“大穩定、小調整”或包干到戶為基數的順延承包。在延長土地承包期后，繼續實行“增人不增地、減人不減地”的政策。
　　5承包方獲得的土地使用權受法律保護，享有土地的經營自主權和收益處置權。同時，農戶應完成規定的農業稅、農業稅附加加征和勞動積累工等任務，對抗交農業稅費的承包農戶，發包方有權按規定收回其承包土地另行發包。
　　6承包方要認真耕管好承包土地，培肥地力，保護和維修水利設施。不得買賣土地、荒蕪土地和擅自改變土地用途。對擅自改變土地用途、荒蕪土地的承包農戶，發包方有權按規定收回其承包土地另行發包。
　　7在承包期內，農戶獲得的土地承包使用權可以自愿有償轉讓、互換、入股、抵押和繼承。土地流轉要簽訂書面合同，并報發包方備案。
　　8本證要妥善保管，不得涂改，如有遺失和損壞，應及時向發證單位申請補發。

　　湄潭縣人民政府

　　一九九八年七月一日

　　發包方：　　　　　　　　村民委員會
　　　　　　　　　　　　　　（簽章）
　　承包方戶主：
　　姓名：　　　　　　　　　（簽章）
　　發證機關：　　　　　　鄉（鎮）人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　（章）

　　一九九八年月日

承包土地基本情況登記表（略）

金沙縣土地承包經營權證書

　　發包方（甲方）
　　承包方（乙方）                             住址：
　　為貫徹落實中共中央（1993）11號、國務院國發（1995）7號和中辦發（1997）16號文件精神，實施省委（1997）省通字第15號文件批復的《金沙縣深化土地制度建設試點方案》，自1997年1月1日起再延長耕地承包期三十年、非耕地承包經營六十年不變，進一步穩定完善農村土地承包關系，促進農業和農村經濟持續、快速發展，特發此證。
　　
　　一、承包項目（略）
　　二、管理事項：
　　1耕地、非耕地的所有權屬甲方，使用權屬乙方。
　　2乙方依法獲得的土地承包經營權受法律保護；農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。
　　3乙方應完成政策和法律、法規規定的農業稅、農產品定購任務、村提留鄉統籌、義務工和勞動積累工等任務（具體數量指標每年按規定程序確定分解到戶）；不得買賣、荒蕪土地，不得擅自改變土地用途，不得違反有關土地管理的其他規定。
　　4在承包期內，經甲方同意，乙方對土地的承包經營權和使用權，可以有償轉包、轉讓、互換、入股，土地流轉要簽訂書面合同，并報鄉（鎮）農業承包合同管理部門備案。
　　5甲方對乙方承包的土地不得隨意調整，確需調整的個別農戶經有關部門審批，按規定程序向農業承包合同管理部門登記備案。
　　6土地承包經營發生糾紛，按有關承包合同管理辦法處理。
　　7甲乙雙方必須嚴格執行計劃生育與保護國土相結合的“兩項基本國策，一套保障制度”的“生不增，死不減，娶不增，嫁不減”及計劃外生育收回承包地，再行有償轉包的“人地掛鉤”政策。
　　8在非耕地承包期中，甲乙雙方必須嚴格執行《森林法》和有關非耕地開發規定，不得進行破壞性、掠奪性經營。林地、荒地、荒坡不得擅自改變發展林業和畜牧業或辦“四園三場”的用途。
　　9耕地承包經營權從一九九七年一月一日起至二零二六年十二月三十一日止；非耕地承包經營權從一九九七年一月一日起至二零五六年十二月三十一日止。
　　10其他：
　　（1）承包生產規模較大的林業、畜牧業、漁業和工業、商業、運輸業、建筑業、服務業等服務項目，可另行訂立單項專業承包合同。
　　（2）本證從簽訂之日起生效。如有未盡事宜，由雙方協商一致后，報鄉（鎮）農業合同管理部門備案，具有同等法律效力。
　　（3）本證不能因甲方雙方法人代表的變更而變更。
　　（4）本證由乙方保存，甲方由縣、鄉（鎮）農業承包合同管理部門以本證表格存檔，享有同等法律效力。
　　（5）本證要妥善保管，不得涂改，如有遺失和損壞，應及時向發證單位申請補發。
　　甲方（蓋章）：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　199年月 日
　　代表（蓋章）：
　　乙方（蓋章）：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　199年月 日
　　代表（蓋章）：
　　金沙縣人民政府　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 199年月 日

　　轉引自王景新《中國農村土地制度的世紀變革》第191－197頁，北京，中國經濟出版社，2001。
　　
　　這兩個縣的土地承包（經營）證書雖有一些差別，但在權利和義務關系上基本一致。農民從發包方的村民委員會或村民小組所承包來的土地使用權，不僅有時間上的限制，還有明確要承擔國家的農業稅、農業稅附加、村提留鄉統籌、義務工和勞動積累工、教育費附加，要完成國家下達的農產品定購任務。在人民公社時期，這些稅費及農產品定購任務，都是由生產隊、生產大隊、公社三級分別繳納或承擔，將土地使用權分給了農民，但農民必須盡取得土地使用權的義務，“承包”的實質，就在于必盡這種義務，或者說“承包”的就是義務，以對義務的承諾來包取土地的使用權。從權利與義務關系說，“承包”與“租”有相似處，二者取得的，都是土地的使用權，而且都是從土地占有權派生的使用權。承包費與地租也很接近，即都是為土地使用權向土地占有權擁有者所付代價，其中，包括土地占有權擁有者向掌控土地所有權的國家繳納的稅，和土地占有權擁有者要提取的費用，區別在于承包費是交給集體和國家（稅），而地租是交給地主。至于“湄潭縣的農村土地承包使用權證”中“關于延長土地承包期的說明”中第5條規定的“承包方獲得的土地使用權受法律保護，享有土地的經營自主權和收益處置權”，其中“收益處置權”是一個相當不準確的詞，可以把它理解為“收益權和處置權”，也可以理解為“對所收益的處置權”。若是前者，承包方根本不可能享有，因為那是土地所有權擁有者的權利；若是后者，則所收益的是什么必須弄清楚，如果是指承包者交足稅費后，即“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”那部分收益，實際上是承包者在其獲得使用權的土地上勞動所得的必要價值，而非土地的收益。土地的收益即其所有權和占有權應得的剩余價值已作為稅和費“交夠國家”“留足集體”了，承包者所得到的只是自己勞動創造的必要價值，與人民公社社員的工分報酬和企業工人工資性質相似。用“收益處置權”很容易引起誤解，似乎農民從承包土地中得了因土地使用權而產生的“收益”，從而掩飾土地所有權和占有權的收益。值得注意的是，這種提法不僅在各級政府文件中出現，還在一些學者的論著中出現并加以論證。這種理論上的混亂至今依然。
　　1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過修訂的《中華人民共和國土地管理法》，以法律形式確定了農村土地社會主義公有制，即集體所有制及其權利關系，將近20年來土地承包和“集體所有，家庭經營”的所有權與使用權分離的政策，做了概括性規定。

　　第二條　　中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。
　　……
　　第八條　　城市市區的土地屬于國家所有。
　　農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。
　　……
　　第十三條　　依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
　　第十四條　　農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。
　　在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。
　　第十五條　　國有土地可以由單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。土地承包經營的期限由承包合同約定。承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。

　　農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。《中華人民共和國土地管理法．中華人民共和國土地管理法實施條例》，第1-6頁，北京，法律出版社，2003。《中華人民共和國土地管理法》為土地承包的“集體所有，家庭經營”提供了法律依據。
　　2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國土地承包法》，進一步規定了農民以家庭為單位承包土地使用權和自主經營的權利，將20余年農村聯產承包責任制及其相關政策集中起來。其中，關于發包方和承包方的權利和義務做了這樣的規定：第二章家庭承包第一節發包方和承包方的權利和義務
　　第十二條農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包。村集體經濟組織或者村民委員會發包的，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的土地的所有權。
　　國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包。
　　第十三條發包方享有下列權利：
　　（一）發包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農村土地；
　　（二）監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地；
　　（三）制止承包方損害承包地和農業資源的行為；
　　（四）法律、行政法規規定的其他權利。
　　第十四條發包方承擔下列義務：
　　（一）維護承包方的土地承包經營權，不得非法變更、解除承包合同；
　　（二）尊重承包方的生產經營自主權，不得干涉承包方依法進行正常的生產經營活動；
　　（三）依照承包合同約定為承包方提供生產、技術、信息等服務；
　　（四）執行縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃，組織本集體經濟組織內的農業基礎設施建設；
　　（五）法律、行政法規規定的其他義務。
　　第十五條家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。
　　第十六條承包方享有下列權利：
　　（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；
　　（二）承包地被依法征用、占有的，有權依法獲得相應的補償；
　　（三）法律、行政法規規定的其他權利。
　　第十七條承包方承擔下列義務：
　　（一）維持土地的農業用途，不得用于非農建設；
　　（二）依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；
　　（三）法律、行政法規規定的其他義務。《中華人民共和國農村土地承包法問答及實施指南》，第3-5頁，北京，中國農業出版社，2002。自人民公社成立以來，這是第一次以法律對集體制的權利關系進行規定。雖然集體制已從“集體所有，集體生產”演變成“集體所有，家庭經營”，但從所有制層面說，依然是集體制，所改變的只是經營方式，只是將土地使用權及其義務承包給農民家庭。這種體制，不可能是永久性的，它的進一步演變，可以在“集體”上做文章，也可以在“家庭”上做文章，如何變化，由時間和形勢決定。
　　農民對土地使用權的承包經營，還包括在法律上規定為“國家所有”的“由農民集體使用的農村土地”，這主要指土地改革時就劃定為國有的森林、荒地和城市郊區的土地。這部分土地，除由國家直接經營的農場、林場外，在人民公社時期，曾經分由公社、大隊、生產隊經營。實行承包制以后，也交村或組發包，由農民承包。這時，就有必要強調該土地的權利關系，即“國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包”。這里，似乎更能反映中國土地制度中實際的權利關系，即國家所有——集體占有——個人（家庭）使用。但由于在理論和法律上未能規定占有權這個范疇，因此將該土地分出了兩個使用權，但由“農民集體使用”的土地，為什么又與“農民集體所有”的土地一樣，再進行“兩權分離”？只擁有該土地使用權的“農民集體”又怎樣從使用權中分離出使用權呢？但這個規定畢竟承認了土地的三層權利，只要規定了占有權這個范疇，其關系也就明確了。而那些“集體所有”的土地與“集體使用”的土地并無實質區別，二者都可以用“集體占有”來規定，即所有權由國家掌控，由其派生的占有權由“農民集體”行使，再由占有權派生使用權，由“農民集體”分發給農民家庭承包。
　　
　　三、征收土地與承包地流轉的權利關系變化
　　
　　雖然法律條文上白紙黑字寫著農村土地歸“農民集體所有”，但對農村土地的征收權卻表明其所有權實際上是歸國家的，“農民集體”不過是國家分派的土地占有權的擁有者。也正是由于國家掌控土地所有權，才會有以所有者名義對土地占有權的征收和有償出讓該土地使用權。
　　《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。
　　國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。
　　國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。《中華人民共和國土地管理法》，第5頁，北京，法律出版社，2004。不許土地買賣，字面上看，是指土地的所有權不能買賣，但在中國現行的土地制度下，實際上是說土地的占有權不能買賣。因為土地的所有權掌控在國家這唯一的所有者手里，只有土地歸國家所有，國家才能以所有者的名義規定由其分配的土地占有權不許買賣。如果農村土地的所有權真的歸農民集體，那么，依照《中華人民共和國民法通則》的規定，“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”《中華人民共和國民法通則》，第15頁，北京，法律出版社，2003。以買賣和其他方式轉讓土地的所有權，是財產所有權的權能（處分）之一。之所以不許農民集體以買賣和其他方式轉讓土地，而且幾乎所有的人都知道，以買賣和其他方式轉讓土地是根本行不通的，原因就在于國家握有對包括農民土地在內的全部土地的所有權。
　　也正是由于握有對農村土地的所有權，才可能對其進行征收。國家征收農村土地的理由，是“為了公共利益的需要”，具體是指“建設占用土地”，《土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；”之所以如此，在于“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”。《中華人民共和國土地管理法》，第13-14頁，北京，法律出版社，2004。也就是說，名義上是農村土地所有者的“農民集體”并無權轉讓“建設占用土地”的使用權，需要“建設占用土地”者必須向國家申請，由國家將其征收后，再由國家批準其對該土地的使用權。
　　對于建設用地的性質和范圍，《土地管理法》并沒有明確規定，但只要國家批準后，就可以納入建設用地。建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：
　　（一）國家機關用地和軍事用地；
　　（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；
　　（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；
　　（四）法律、行政法規規定的其他用地。②《中華人民共和國土地管理法》，第16頁，第14頁，北京，法律出版社，2004。至于以上四種情況之外的“建設用地”是什么，該法沒有說明。從近幾年政府批準并實際使用的情況看，主要有：（一）企業（不含鄉鎮）用地，（二）事業單位用地，（三）房地產開發用地。
　　不論上述哪種情況，“建設用地”的批準權都在政府，也就是說，認定是否“建設用地”的權力在政府，政府按其級別，有不同的批準農用地轉為建設用地的權限。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。
　　在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。②這里所說的“土地利用總體規劃”，是《土地管理法》所規定的各級政府所編制并經上級審批而制定的，其中，縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途；鄉（鎮）土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。這樣，各級政府就可以根據其土地利用總體規劃中的年度計劃，批準建設用地。
　　從制定“土地利用總體規劃”，到其年度計劃，到批準建設用地，這一系列環節，都是政府行為，與法律上的農村土地所有權的擁有者“農民集體”沒有任何關系，既不必其主觀愿意，也不必征求其意見，只是在鄉（鎮）土地利用總體規劃在劃分土地利用區時，確定每一塊土地用途后，才以公告方式通知。國家征收“農民集體”土地的，依照程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。《中華人民共和國土地管理法》，第15頁，北京，法律出版社，2004。也就是說，“農民集體”對其“所有”的土地，并沒有財產所有權所包含的處置權限，這個權能完全掌控于政府，而且由政府全面行使。
　　從這里，我們可以明確地看到現在中國農村土地的所有權，是由政府掌控，而“農民集體”所擁有的，只是土地的占有權。
　　需要建設用地的單位和個人之所以要向政府申請，也就是向土地的所有者申請土地的使用權，也只能申請土地的使用權。如果所申請地為農用地，又在土地利用總體規劃中被劃定為建設用地，政府就可以根據其需要和條件予以批準；如果在土地利用總體規劃中未被劃定為建設用地，或是協調其在規劃中的建設用地上建設，或是報省級政府修改規劃。
　　除《土地管理法》規定的四類建設用地由國家劃撥外，其他建設用地均應向政府繳納土地有償使用費等費用，第五十五條以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和方法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。《中華人民共和國土地管理法》，第16頁，北京，法律出版社，2004。至于土地有償使用費和其他費用的標準，《土地管理法》并沒有規定，從近幾年的實踐看，各地采用辦法有：一、在地產市場上拍賣、競標等方式確定建設用地的土地有償使用費，這主要針對房地產開發用地；二、本地國有企業和事業單位建設用地參照房地產建設用地的土地有償使用費，由政府與用地單位協商確定；三、外來資本企業（含從國外、港臺及外省市引進資本）的建設用地，視本地政府“招商引資”需要來定。土地有償使用費由地方政府收取，其中百分之三十上交中央財政。
　　國家征收農村土地，要支付“農民集體”一定數量的補償費，對此，《土地管理法》中則有明確的規定。第四十七條征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。
　　征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均產值的十五倍。
　　征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。
　　征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。
　　依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。
　　國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。《中華人民共和國土地管理法》，第15頁，北京，法律出版社，2004。被征收耕地的補償費和安置方案由政府公告，“并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。但《土地管理法》并沒有規定如何采納農村集體經濟組織和農民的意見。也就是說，集體經濟組織和農民可以發表自己的意見，但沒有權利與政府進行談判，對其意見，采納與否，采納多少，均由政府來定。經過征求意見程序，政府就可以下發征地補償費和安置補助費等給農村集體經濟組織。被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。
　　禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費和其他有關費用。《中華人民共和國土地管理法》，第16頁，北京，法律出版社，2004。也就是說，再由“農村集體經濟組織”——在當前主要是村民委員會——發給農民。
　　這里有幾個關鍵環節：其一，建設用地單位所支付的土地有償使用費用和其他費用，不是交給“農村集體經濟組織”，而是繳納給地方政府，而且其額度也不是與“農村集體經濟組織”協商確定，而是由政府以招標等方式確定。這個過程中，不排除有以低于政府支付給“農村集體經濟組織”土地、青苗補償費和安置補助費的情況，例如為了引進外來資本，一些地方政府曾以極低的費用供應土地。但絕大多數情況下，因求大于供，建設用地的有償使用費用和其他費用都遠高于土地、青苗補償費和安置補助費，在大中城市郊區或開發區，甚至高出幾十倍、上百倍。其二，政府征收農村土地，并不需要與“農民集體經濟組織”和農民商議，所規定的土地、青苗補償費和安置補助費，也只是“聽取”“農民集體經濟組織”和農民的意見。其額度，并不是取決于供求關系，而是由“該耕地被征收前三年平均年產值”的倍數，不論6至10倍，4至6倍，還是最高的15倍，都是以平均一年的產值乘以若干年份來計算的，因此也是相對穩定的。通常情況下，都是低于建設用地單位所繳納給政府的土地有償使用費和其他費用的。因此，政府在這個環節獲取的份額是很大的，有些地方政府就此所取得的“財政收入”，甚至占到其全部財政收入的三分之一。其三，政府發給“農村集體經濟組織”的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，“農村集體經濟組織”并不是全額發給承包該土地的農民在1998年12月27日國務院令第二百五十六號公布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”，一般是將青苗補償費、安置補助費留一部分，至于土地補償費基本上留在農村集體。前些年出現的有關糾紛，主要因此而起，某些農村黨政干部也在這個環節來牟取私利。
　　征收土地引起的權利變化，一是名義上的“農民集體”對土地的所有權被證明是不存在的；二、農村土地的實際所有權擁有者是國家；三、國家以土地所有者的權利和行政權力，在不經“農民集體”同意的情況下征收原由國家分給農民，進而收歸集體的農村土地的占有權；四、承包土地的農民交出了承包地的使用權，這也意味著他作為農民的基本生產資料不復存在，或是由“農村集體經濟組織”再調整一塊土地承包給他，或是要另謀其他職業；五、建設用地單位從國家取得（劃撥或有償）了按年限的土地使用權。
　　與征收土地引發的全面權利關系的變化不同，農民承包土地的流轉，只是在使用權層面發生變化。
　　實行土地家庭承包制以來，逐漸暴露出個體小農經濟的局限，但理論界和決策者并未突破這些局限提出必要途徑與措施，而在現實中，農民則以自己的方式進行了一些改變，如一些地方的農民互助和合作生產經營，承包土地的出租或轉包，以土地使用權入股，小塊土地使用權的互換等等。在這種情況下，為了在維持土地承包制的前提下，給這些變化以合法依據，2002年8月29日全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國土地承包法》中，專以一節十二條（第三十二條至四十三條）規定了“土地承包經營權的流轉”。第三十二條通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。
　　第三十三條土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：
　　（一）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；
　　（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；
　　（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；
　　（四）受讓方須有農業經營能力；
　　（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。
　　第三十四條土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。《中華人民共和國農村土地承包法》，第8頁，北京，法律出版社，2002。以“經營權”代替使用權，對于土地權利關系來說，意思是相同的，但主要是為了說明“流轉”這種關系的變化。因為從財產權的角度講，使用的權能已是最終的權能，土地使用權能從占有權派生并獨立后形成的土地使用權，已是土地權利關系中的終端權利。這在舊中國的土地租佃關系中已表現出來。但由于現行中國法學理論和法律體系中未能確立占有權這一范疇，國家作為土地所有權掌控者分配給“農民集體”的本應是土地占有權，但不得不說成是土地所有權。“農民集體”在將土地占有權派生的使用權能承包給農民家庭時，本來只是為了“聯產承包”，即只從事農生產。但這種“責任制”的關系很難長期維持，而為了穩定農村局勢，又不能不維持土地承包制，并設定承包期為30年。此間若是限定土地使用權只能由承包者用于農業生產，必然發生諸多不能解決的問題。為此，以“經營權”取代使用權，并承認轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，以此來彌補土地承包制的缺陷。
　　土地承包經營權流轉的主體是承包者，即承包土地的農民家庭，其流轉的轉包費、租金、轉讓費等，由當事人雙方協商確定，流轉的收益歸承包方，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。土地承包經營權的流轉，應由當事人雙方簽訂書面合同，并經發包方同意或備案。
　　值得注意的是《土地承包法》第四十一和四十二條的規定：第四十一條承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。
　　第四十二條承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。這表明土地承包制在實踐中遇到了不可克服的問題。原承包者在有了穩定的非農職業收入來源，理應轉業或轉入城市生活，但現有的戶籍制度又阻止這種轉化。至于第四十一條所規定的“經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶”，也是不清楚的，按土地承包的權利關系，這種情況應由原承包方將承包土地的經營（使用）權退回發包方，再由發包方重新發包，而不應由原承包方自己去找新的承包方轉讓。第四十二條所說的“自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”，表明農業生產發展的大趨勢，但農業合作生產的“自愿聯合”者只有土地的承包經營權，其權利基礎是相當脆弱的，不足以支撐長期而牢固的合作制經濟。
　　土地使用權的流轉進一步反映了土地承包制的矛盾。這些矛盾的解決，要求在改革土地制度的基礎上，進一步引導和實行農民的合作制經濟。

　　四、“聯產承包責任制”中農民的勞動力和生產資料所有權

　　“聯產承包責任制”對人民公社體制的主要改變，在于通過“承包”土地使用權而使集中于集體的農民勞動力所有權得以重歸農民本人，其“家庭經營”也就是農民依自己的勞動力所有權，運用自己所有的生產資料在承包了使用權的土地上進行生產勞動。
　　對于勞動力的所有權，中國的經濟學界一直未能充分重視。人民公社時期，沒有承認社員個人的勞動力所有權，實行按工分分配的制度，雖突出了勞動力的使用權，但明顯的是將社員的勞動力所有權連同其人身權、公民權通通集合于“三級所有，隊為基礎”的集體。這是人民公社體制的主要弊端之一，也是其限制社員素質技能提高，束縛社員主動性和積極性的主要原因。“聯產承包責任制”之所以會得到一部分農民的擁護，并能在短期內提高農業產量，其中一個原因，就在它解除了集體對農民勞動力的所有權，或者說放棄了勞動力的集體所有權，將其歸還給農民個人。
　　這一層，在理論和官方文件上都沒有明確規定。不論中央文件和地方黨政文件，以至法律、法規，對“聯產承包責任制”的規定和論述，都集中于那不準確的對土地“集體所有，家庭經營”上。對于農民個人勞動力的所有權及其他權利，幾乎沒有規定，或者說不需要規定。但正是在這不規定中，使農民個人獲得了對其勞動力的實際所有權。
　　人民公社體制將農民作為社員，即公社集體的成員，其各種權利都集合于公社及其下屬的大隊、生產隊，社員是集體不可分割的一員，就像機體上的細胞一樣，脫離了集體，社員這個細胞就不能存活。社員的人身權、公民權和勞動力所有權都集合于集體，歸屬于集體。“聯產承包責任制”就是在不能按社會主義原則有效改革人民公社體制的集權所造成的矛盾的情況下，通過對土地的“集體所有，家庭經營”，將社員從集體釋放出來，成為以家庭為單位的勞動者。這樣，農民的勞動力所有權也就從集體中得到解脫，雖然農民還受到“農民”這種身份的限制，以及戶籍制度的束縛，不能成為完全的勞動力所有權主體，其勞動力使用權也不能充分自由地作為商品在全社會流動，但畢竟不再從屬于一個不可脫離的集體，有了相對的自由。
　　中國的農業是以人多地少為基本條件的，如何使大量的剩余勞動力找到就業機會，是中國經濟發展的一個重大難題。人民公社體制下，雖然也努力以興辦社隊企業等方式解決就業問題，但由于集體制和各種條件的限制，剩余勞動力依然大量存在。不過，由于勞動力屬于集體，其表現似乎不突出。“聯產承包責任制”的實行，將勞動力從集體轉歸農民家庭所有，這樣，剩余勞動力問題就日益尖銳。如果農民只在其家庭承包的小塊土地上勞動，剩余的勞動時間就非常明顯，除一部分農民從事專業養殖和種植外，大部分青壯年農民選擇了出去“打工”，即出賣勞動力的使用權以換取必要的生活資料，其價格以工資形式表現。也正是在“打工”中對勞動力使用權的出賣，使農民勞動力的所有權得以充分表現。在承包制初期，由于人民公社還存在，對于農民的“打工”還有所限制，特別是在承包到組的情況下，農民還不能任意外出“打工”。取消人民公社以后，這些限制基本上不存在了，是否出賣勞動力使用權，主要取決于農民個人的身體和技能素質，以及購買勞動力使用權的市場條件。
　　此外，由于承包制對“家庭經營”的規定中，強調“自主”性，即農民以家庭為單位在其承包的土地上可以“自主經營”，“有權自主組織生產經營和處置產品”。這種“自主經營”是以勞動力所有權歸農民個人為必要前提的，雖然法律和官方文件上只從土地承包角度進行規定，但如果農民沒有對自己勞動力的所有權，只有對承包土地的使用權，“自主經營”也無從談起。農民的自主經營，還包括非農業性的各種合法經營，如個體手工作坊、個體商販、個體運輸等，即通常說的農村個體工商戶。他們的身份還是農民，也有權承包土地使用權，由于勞動力所有權屬于自己，因而可以自主經營其擅長的行業。
　　以家庭為單位的農業和工商業的“自主經營”，并不顯現勞動力的所有權，但這并不等于這個權利不存在。而在農民出賣勞動力的使用權時，其所有權才得以表現。“自主經營”的基本或主要條件是農民對其勞動力的所有權，承包土地使用權是以勞動力所有權為前提的。從這個意義上說，“聯產承包責任制”對人民公社制的主要改變，并不是將土地“兩權分離”后容許農民以家庭為單位承包土地使用權，而在于將農民的勞動力從“集體所有”變成個人所有，即農民擁有了自身勞動力的所有權。這是一次實質性的釋放，也是取消人民公社制以后農民經濟有所增長的主要原因。
　　在中國的一些政治和為政策作理論說明者的觀念中，中國是否社會主義，關鍵在于生產資料公有制，而生產資料公有制分兩種形式，一是“全民所有制”，二是“集體所有制”。只要保持農村土地的“集體所有權”，就算保住了一半公有制，也就等于“堅持社會主義”。因此，“聯產承包責任制”不論怎樣變化，土地的“集體所有制”不能改變。這是政治的需要，也是改變體制的底線。除此而外，農村的其他生產資料，如大農具、耕畜、農業機械，以及原社隊企業的廠房、設備和資金，都可以改變其所有權，即以各種方式變“集體所有”為農民以家庭為單位的個體所有。進而，實行“聯產承包責任制”以后，農民個體所購置的農業和工業、商業的生產資料，也完全歸其個人所有。
　　農村生產資料所有權的轉變，也經歷了一個過程。在聯產承包之初，并不容許變集體所有的生產資料為個人所有，而是將耕畜、大農具、農業機械等也進行所有權和使用權的分離，保留集體的所有權，把使用權以各種形式承包給農民作業組或家庭。但這種情況并沒維持多久，大約到1984年后，就基本上將承包使用權變成平分所有權。其作法是：將耕畜和大中農機具、農業機械等，經折價處理，實物所有權歸農戶，折價款留村或組集體。
　　集體所有的非農業財產，主要是原社隊企業的固定資產，一部分以承包的形式由企業集體或經理（廠長）經營，另一部分作價折股歸還生產隊（村民組）或農民個人，并吸收新的股份重新組建企業，還有一部分折價轉賣給農民個人。到1985年底，全國鄉村兩級企業固定資產原值共75038億元，其中約90%以上已通過各種形式承包或折股。這里，承包給經理（廠長）個人經營或由企業集體承包經營的企業，其資產所有權仍歸鄉或村集體，所承包經營的只是資產的使用（經營）權。至于另外兩種方式，則將資產所有權分解并轉歸農民個人——分給原生產隊的也都再分給農民了。
　　這樣，經過幾年的聯產承包責任制，原來歸公社、大隊、生產隊所有的生產資料，其所有權大部分已分解并轉歸農民個人，還有一小部分集體企業歸鄉、村、組農民集體，但其使用（經營）權則承包給個別人，或原經理（廠長），或鄉、村、組的負責人。
　　從1985年算起，二十余年的時間內，中國農村除極少數的鄉村企業還保持著集體所有權外，基本上已不存在對生產資料的集體所有制，不論農業還是工業、服務業的生產資料和資金，其所有權都屬農民或農村負責人私人所有。現在的“集體經濟”，其標志就是土地的“農民集體所有”。而土地“農民集體所有”的所有權，并不在農民個人或家庭，不是由農民將其所有權集合而形成的，“集體”也不是農民經濟上的聯合體，而是由國家根據農民的居住地劃定的行政性組織，其土地的“所有權”，也是國家以法律和政策認定后而由該“集體”的行政機構所行使的占有權。
　　
　　五、聯產承包責任制的管理權和管理機制
　　
　　以“兩權分離”為特征的聯產承包責任制，其管理權和管理機制也必然較人民公社有所變化。下面，我們分別從土地的管理權和管理機制，鄉村企業的管理權和管理機制進行探討。土地管理權和管理機制聯產承包責任制在土地權利上的“兩權分離”，實際是土地占有權與使用權的分離。由于理論和法律上不明確這一點，忽略了農村土地也歸國家所有這個基本點，將農村土地稱為“集體所有”。但在土地的管理權和管理機制上，卻充分體現出“農民集體”并不具有土地所有權管理權能，這個權能只屬于國家。
　　土地作為主要農業生產資料，其所有權在法律上的權能與其他生產資料所有權是一致的，但“農民集體”對土地的所有權與對其他生產資料的所有權的權能在實際上卻有明顯差別。前面我們已談到的處置權能，就已表現這種差別，即“農民集體”無處置土地的權能，卻有處置生產資料的權能，以致二十多年后，原歸集體所有的耕畜、大中型農機具和社隊企業的資產的所有權絕大部分都已平分或以各種方式轉歸個人，而土地卻依然在國家的嚴格掌控中保持著“集體所有”。不具有處置權能就是非所有權的表現，處置權能掌控在誰的手里，誰就是實際的所有權人。國家之所以能用政策和法律嚴格掌控農村土地的處置權，原因就在于它掌控著土地所有權。也可以這樣說，只要國家掌控土地的處置權能，那么也就等于掌控著土地的所有權，“農民集體”只擁有由國家從其土地所有權中派生并分配的占有權能，而這種派生，又正是所有權的處置權能的體現。但對于農民集體所有的其他生產資料，國家并沒有處置權，也不發布任何從處置權出發的政策和法律，從而在承包制的推行中將這部分生產資料的所有權很快轉變為私有。
　　國家對農村土地的所有權，還突出地表現在管理權上。國家作為政治權利的行使機構，對經濟活動有其行政管理權利，這個權利涉及全部經濟生活，農業、工業、服務業等各產業及其具體行業，都要接受國家的行政管理。這里所探討的農村土地管理權，并不是國家的行政管理權，而是從屬于所有權的管理權。在工商業企業里，這個管理權是相當清楚的，它體現在從所有權派生占有權，再由占有權派生并支配經營權（使用權），以及所有權與收益權、處置權的關系中。但在中國以“集體所有，家庭經營”的土地承包體制里，對土地的管理權卻因實際的所有者是國家，國家從所有權派生的管理權和行政管理權糾纏在一起，所以顯得很是混亂。為此，必須將二者加以區別。
　　國家對農業的行政管理權與其對工業、服務業的行政管理權是一致的，這是國家行政權的體現和作用，主要包括以下內容：一、企業或經營者登記注冊、廣告、市場、反不正當競爭、保護消費者權益，其目的是將各種經濟活動主體都納入國家行政權的統一管理，使之取得合法地位，并督促其依法經營，調節各方經濟關系，使經濟活動有秩序地進行。國家的行政管理權不涉及企業或經營者的所有權及所有權人的投資和經營活動，不干涉企業或經營者內部的權利關系。對于農業生產和經營，國家的行政管理權并不超出上述范圍。
　　而現行中國的國家對農村土地的管理，則遠遠超出了行政管理的權限和范圍，是國家掌控土地所有權的體現：其一，禁止土地所有權的轉讓。《中華人民共和國土地管理法》規定：任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。
　　國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。《中華人民共和國土地管理法•中華人民共和國土地管理法實施條例》，第4頁，北京，法律出版社，2003。如果“農民集體”擁有切實的土地所有權，那么，國家的行政權是不能禁止其轉讓的，就像國家不能禁止鄉村企業資產所有權的轉讓一樣。同理，國家也不能依行政權征用歸集體所有的土地，只能通過購買來取得需要的土地所有權。事實上，國家在征用“集體所有”的土地時，也要付出一定代價，但這個價格既非購買土地所有權的價格，也不是以協商方式購買的。“征用”恰反映出土地所有權不在被征用的農民集體，而在于征用土地的國家。
　　其二，國家實行土地用途管制制度。并由中央和地方政府負責全國土地的管理和監督。《中華人民共和國土地管理法》規定：第四條國家實行土地用途管制制度。
　　國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。
　　前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。
　　使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。
　　第五條 國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。
　　縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。《中華人民共和國土地管理法•中華人民共和國土地管理法實施條例》，第4頁，北京，法律出版社，2003。這兩條規定，是行政管理和依土地所有權進行的管理的混合規定，對于全國的土地，作為行政權行使機構的國家有必要對其用途進行總體規劃，并指導監督其實施。但這里所談到的規劃，如嚴格限制農用地轉為建設用地，對耕地實行特殊保護，就不僅是行政權的權能范圍，而是由所有權與行政權相結合的體現。如果是在土地非國有的國家，這樣的規劃是不可能做出的，國家若要對土地的使用加以限制，必須征得土地所有者的同意，否則是行不通的。再如中國對私有工商企業的行政管理，因為國家不掌握其所有權，也就不可能對其經營做出類似對被稱為“集體所有”但實為國家所有的土地的使用如此嚴格的規劃。
　　其三，國家以土地所有權掌控機構的名義，實行土地占有權與使用權的“兩權分離”，并推行土地使用權的家庭承包，制定承辦方式，指定發包機構，規定承包期限和各種具體措施。如果土地所有權真的歸農民集體，那么，如何派生并行使其占有權和使用權，要取決于擁有所有權的農民集體，而非取決于行使行政權的政府以及領導政府的政黨。但事實上，聯產承包責任制的推行，并不是由“集體農民”主動的，即使反復宣揚的安徽小崗村的先行性承包，也是在私下里用“生死文書”打手模的方式偷偷進行的，如果那十八戶農民真的構成集體土地的所有者，何必像犯罪一樣來處置本屬于他們的土地所有權的使用權能？在20世紀80年代初，也有一部分集體經濟搞得比較好的社或大隊或生產隊的干部和社員“集體”地不贊成承包制，但幾乎全都在從上而下“一刀切”變成承包制，這過程中也有不少公社或大隊或生產隊的負責人因不贊成承包制而受到處分。這清楚地表明，即使在人民公社的集體經濟中，土地也并不是“三級所有，隊為基礎”。國家的主導者之所以能不顧來自一部分農民集體的反對，全面推行承包制，就在于握有土地的所有權，這與全面推行人民公社制時是一樣的。而土地承包制實行過程中的各種政策變化，也基本是國家從作為土地的實際所有者的角度做出的。
　　其四，國家對違反土地管理法律、法規的行為的監督檢查權。監督權是所有權在將其占有、使用權能派生為相對獨立的權利后，對行使占有權和使用權的機構或個人的控制權能，它表現為相對獨立的權利。國家對違反土地管理法律、法規的行為的監督檢查權，是土地管理權的延伸。與對土地的管理權一樣，中國的對違反土地管理法律、法規的監督權也是國家行政權與對土地所有權混合的產物。這項權利的行使機構是“縣級以上人民政府土地行政主管部門”，《中華人民共和國土地管理法•中華人民共和國土地管理法實施條例》，第18頁，北京，法律出版社，2003。《中華人民共和國土地管理法》又規定：第六十七條縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監督檢查職責時，有權采取以下措施：
　　（一）要求被檢查的單位或者個人提供有關土地權利的文件和資料，進行查閱或者予以復制；
　　（二）要求被檢查的單位或者個人就有關土地權利的問題作出說明；
　　（三）進入被檢查單位或者個人非法占有的土地現場進行勘測；
　　（四）責令非法占有土地的單位或者個人停止違反土地管理法律、法規的行為。
　　第六十八條土地管理監督檢查人員履行職責，需要進入現場進行勘測、要求有關單位或者個人提供文件、資料和作出說明的，應當出示土地管理監督檢查證件。
　　第六十九條有關單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。②《中華人民共和國土地管理法．中華人民共和國土地管理法實施條例》，第18－20頁，北京，法律出版社，2003。該法同時規定了對違反土地管理法律、法規行為的處理程序和所應承擔的法律責任。第七十三條買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
　　第七十四條違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。②監督檢查發現的下列問題，也要承擔法律責任：拒不執行土地復墾義務的，責令其改正，逾期不改的，責令繳納復墾費，并可以罰款；非法占用土地的，責令退還；對違反土地總體規劃擅自將農用土地改為建設用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，給以行政處分或追究刑事責任；村民非法占用土地建住宅的，責令退還非法占用的土地，限期拆除在該地新建房屋。該法還對“非法占用土地”做了詳細規定：第七十八條無權批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效，對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。《中華人民共和國土地管理法•中華人民共和國土地管理法實施條例》，第20頁，北京，法律出版社，2003。《中華人民共和國土地管理法》還明確規定了對違反土地管理法，侵占、挪用和被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用的，追究刑事責任或給予行政處分；對擅自將農民集體所有土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款；責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，并由法院強制執行；土地行政主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。
　　綜上所述，中國農村土地的管理權，其第一層是國家的行政管理權，第二層是從土地所有權派生并體現所有權和保證所有權的管理權，也是屬于國家的，由縣級以上政府的土地行政主管機構（中央為國土資源部，省、直轄市、自治區為國土資源廳，市縣兩級為國土資源局——從這些機構的名稱，也可看出國家對土地的權利是根本性權利，“國土”即國家所有的土地）行使。這層管理權中，至關重要的就是對“農民集體”所有的土地的“征用”，隨著城市的迅速發展，特別是地產業的發達，使征用土地開發房產成為當今天下最獲暴利的行當，這也正是國家依據土地所有權從中獲取合法收益的原因。而作為在法律條文上具有土地所有權的“農民集體”，在被“征用”土地時，則完全是被動的以低于國家出賣所征土地使用權價格的補償費等出讓土地“所有權”。
　　國家對土地的管理權是基本的、主要的和主導的，從國家對土地的管理權派生并支配了農民集體對土地的第三層管理權，即名為土地的集體所有權實為占有權對使用權的管理。《中華人民共和國土地管理法》規定：第十條農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農民集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。《中華人民共和國土地管理法•中華人民共和國土地管理法實施條例》，第5頁，北京，法律出版社，2003。在聯產承包責任制下，“農民集體”的管理權，主要就是對土地使用權的發包和相關經營管理權。對此，《中華人民共和國農村土地承包法》將“村集體經濟組織或者村民委員會”稱為“發包方”，其權利為：發包本集體所有或國家所有由本集體使用的農村土地，與承包方簽訂承包合同，并監督承包方依照合同合理利用和保護土地，制止承包方損害承包地和農業資源的行為，以及法律、法規規定的其他權利。與之相應，發包方的義務為：不得非法變更、解除承包合同，尊重承包方的生產經營自主權，不干涉承包方依法進行的生產經營活動，依照承包合同為承包方提供生產、技術、信息等的服務，執行縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃，組織農業基礎設施建設，以及法律、法規規定的其他義務。
　　土地承包由本集體經濟組織成員的村民會議選舉產生承包工作小組，工作小組依法擬定并公布承包方案，召開本集體經濟組織成員的村民會議，討論并通過承包方案，組織實施承包方案，簽訂承包合同。承包合同簽訂后，發包方的經營管理權包括對承包方全家遷入設市的區，轉為非農業戶口者承包土地的收回，以及對土地承包經營權的流轉進行管理、備案。發包方的經營管理權中，還包括對集體經濟組織依法預留的機動地、新開墾的耕地、承包方依法交回的承包地的管理，以及調整承包土地或發包給新增人口。
　　總之，“農民集體”的代表承包工作小組是法律上認可的發包人，也是“農民集體所有”土地的經營管理權行使機構。從現行法律和政策看，這個工作小組的權能，只限于行使土地占有權派生、管理土地使用（經營）權，處理占有權與使用權之間的關系。從這里也可以看出“農民集體”并不具備土地的所有權。而“農民集體”代表機構的經營管理權，又是國家對土地的管理權派生并規定的，是國家的土地管理權在“農民集體”中的延伸作用。其權能和權力，類似股份公司的董事會，將土地這種特殊資產的使用（經營）權發包給經營者農民家庭，而企業董事會是發包給經理，或聘任經理進行責任經營。與股份公司董事會不同的是，土地占有權的管理權能并不是來自作為所有者的股東，而是來自作為土地實際所有者的國家。
　　這樣的三層結構的土地管理權，其運作機制必然是行政性的，即國家以行政權和土地所有權派生的管理權為主導，并以行政方式，通過層層行政機構，自上而下地進行管理。包括基層政府鄉（鎮），再到村民委員會、村民小組，實則都是黨、政的下屬機構。這種管理機制是集權式的，因而能從上而下全面貫徹國家對土地管理的法律、法規和政策。但這個機制又集中體現了依然保持的集體制的矛盾，顯示其諸多弊端。對此，我們下面專門探討。鄉村企業生產資料或資產的管理權和管理機制聯產承包責任制的實行，使原來屬于集體所有的農業生產資料基本上以各種方式平分或轉歸個人。沒有了集體生產和經營的農業，也就沒有了集體所有的耕畜、大型農機具、農業機械等生產資料。因此，這部分生產資料的管理權也不復存在。
　　現在農村中能夠說得上是集體所有的生產資料，主要是鄉村集體企業的生產資料，包括其資金，因是集體所有，其管理權與農民有關。
　　鄉村企業，習慣上稱為“鄉鎮企業”，是在鄉（包括鎮）、村兩級由農民集體所有或以股份合作或合伙或私有的工業、服務業企業。因其大部分存在于村，故準確稱謂應為鄉（含鎮）村企業。我們這里所研究的主要是實行承包制的鄉村集體企業。這是由人民公社時期的社隊企業轉化而來，雖然現在鄉村集體企業已經很少了，但在聯產承包責任制推行過程中，鄉村集體企業曾是一個重要的范疇，隨著承包制的演化，鄉村集體企業逐步實行股份制、租賃制，乃至私有化。
　　鄉村集體企業從性質上說，與農業集體制是一樣的，不同點在于生產資料和資金。農業的主要生產資料是自然存在的土地，工業服務業的主要生產資料則是由資金購買的。土地所有權雖然從文件上說是“集體所有”，但實際上是國家所有，而社隊企業的生產資料則是真正的集體所有，這在人民公社時期的各種文件中都能體現。1996年10月29日全國人大常委會第22次會議通過的《中華人民共和國鄉鎮企業法》規定：農村集體經濟組織投資設立的鄉鎮企業，其企業財產屬于設立該企業的全體農民集體所有。《中華人民共和國鄉鎮企業法》，引自《中國鄉鎮企業年鑒》（1997），第85頁，北京，中國農業出版社，1997。這里有兩種情況，一是指從人民公社時期保留下來的社隊企業，其資產屬于原來社或隊特定范圍的全體社員，也即公社解散后的全體農民；二是由鄉或村發動農民集資興辦企業，其資產屬于全體出資人。
　　這里說的鄉村企業的管理權，主要是經營管理權，至于國家的行政管理權，在鄉村集體企業中與土地承包經營中不同，它明顯的是與經營管理權分開的，而不是像對土地承包經營中的管理權那樣二者混為一體。集體企業的經營管理權，是從其所有權派生，并貫穿于所有權對占有權的派生與掌控，以及占有權對經營（使用）權的派生與掌控之中。1990年5月11日國務院第五十九次常務會議通過的《中華人民共和國鄉村集體所有制企業條例》規定：第十九條企業所有者依法決定企業的經營方向、經營形式、廠長（經理）人選或者選聘方式，依法決定企業稅后利潤在其與企業之間的具體分配比例，有權作出關于企業分立、合并、遷移、停業、終止、申請破產等決議。
　　企業所有者應當為企業的生產、供應、銷售提供服務，并尊重企業的自主權。
　　第二十條實行承包或者租賃制的企業，企業所有者應當采取公開招標方式確定經營者，不具備條件的，也可以采取招聘、推薦等方式選用經營者。
　　招標可以在企業內部或者企業外部進行。投標者可以是經營集團或者個人。經營集團中標后，必須確定企業經營者。
　　企業所有者應當對投標者全面評審，擇優選定。
　　第二十一條實行承包或者租賃制的企業，企業經營者應當具備下列條件：
　　（一）堅持四項基本原則和改革開放，遵紀守法；
　　（二）必要的文化知識和專業技術知識；
　　（三）必要的企業經營管理能力；
　　（四）提供必要的財產擔保或者保證人；
　　（五）企業所有者提出的其他合法條件。
　　第二十二條企業經營者是企業的廠長（經理）。企業實行廠長（經理）負責制。廠長（經理）對企業全面負責，代表企業行使職權。
　　第二十三條實行承包或者租賃制的企業，訂立承包或者租賃合同時，應當堅持平等、自愿、協商的原則，兼顧國家、集體和個人的利益。《中華人民共和國鄉村集體所有制企業條例》，《人民法庭實用手冊》，第642－643頁，北京，人民法院出版社，2006。 鄉村集體企業招收職工，可在本集體的鄉、村、組范圍內的農民，也可以在本集體之外招收農民或者其他人。本集體農民作為鄉村企業職工，是勞動力使用權的出賣者，不能因他們又是本企業資產“集體所有權”的擁有者之一，就有外來職工在工作、收入方面不同的特權。但在實際中，有相當一部分鄉村集體企業在這方面處理得并不好，從而影響到企業的發展。
　　農民除作為鄉村集體企業資產的所有人之外，他們可以作為本集體企業勞動力使用權的出賣者，也可以不出賣自己勞動力使用權給本集體企業，可以選擇務農、到別的企業出賣勞動力使用權，還可以自己從事個體工商業，或獨資私有企業，與他人合伙辦企業，集資入股辦企業等。這些，都是聯產承包責任制以來，對農民權利的認可。
　　農民從事個體工商業，其生產資料和資金所有權屬于他本人或家庭，并有獨立的經營權，其勞動力使用權也直接用于生產經營。1987年8月5日國務院發布的《城鄉個體工商戶管理暫行條例》規定：第二條有經營能力的城鎮待業人員、農村村民以及國家政策允許的其他人員，可以申請從事個體工商業經營，依法經核準登記后為個體工商戶。
　　第三條個體工商戶可以在國家法律和政策允許的范圍內，經營工業、手工業、建筑業、交通運輸業、商業、飲食業、服務業、修理業及其他行業。
　　第四條個體工商戶，可以個人經營，也可以家庭經營。個人經營的，以個人全部財產承擔民事責任；家庭經營的，以家庭全部財產承擔民事責任。
　　個體工商戶可以根據經營情況請一二個幫手；有技術的個體工商戶可以帶三五個學徒。
　　第五條個體工商戶的合法權益受國家法律保護，任何單位和個人不得侵害。《中華人民共和國鄉村集體所有制企業條例》，《人民法庭實用手冊》，第630－631頁，北京，人民法院出版社，2006。農民與他人合伙企業和獨資企業，都屬私有資本性質，其資本所有權屬于合伙人或獨資者，但合伙企業所有者應是“無限責任者”，獨資企業注冊時“以其家庭共有財產作為個人出資的”，應以家庭共有財產對企業債務承擔無限責任。農民還可以以資金或承包的土地使用權作為股本，投資股份公司。
　　從有關法律、政策規定看，農民在從事個體工商業、合伙、獨資、入股等經濟權利方面，與城市居民并無區別，但由于戶籍制的限制，他們仍受“農民”身份的束縛，從而影響到其相關經濟權利和利益。在這一點上，“農民工”作為勞動力使用權的出賣者，因身份的限制，所受損害更大。

　　六、“村民自治”的權利關系

　　人民公社解體，其“政社合一”的體制一方面轉化為家庭聯產承包責任制，另一方面則恢復鄉（鎮）政府，建立“村民自治”組織，由此引發了農民在人身權、公民權、政治權利等各方面的變化，形成了相應的權利關系。
　　與家庭承包相通，村民自治也是面對人民公社體制的矛盾而采取的“退回去”的轉變，即退到土地改革后合作化以前的狀態。但也有一些差別，其一是在農村依然保持著土地“集體所有制”，而土地改革后合作化前則是土地的“農民所有制”。這樣，行使村級公共權利的村民委員會不僅行使政治權利，也行使土地占有權及經營管理權，以及村集體企業占有權和經營管理權，這些權利在合作化前是沒有的。其二是村民自治及其委員會的組織要比土地改革后的農民協會和行政村更為嚴格，農民的權利在法律上規定得也更為明確。
　　人民公社的“政社合一”體制因聯產承包而逐步解體，公社、大隊、生產隊在其經濟職能淡化的同時，政治職能也開始削弱，這樣，就在一些地方出現了行政、治安等諸多問題。面對這種情況，一些農村開始了自主組織“村民委員會”，行使公共權利，維護公共利益，主持公共事務。
　　第一個由農民自發選舉的“村民委員會”出現在廣西壯族自治區宜州市屏南鄉合寨村。合寨村是一個壯族村寨，全村共有4077人，95%是壯族。1980年春節前后，當時的合寨大隊所屬12個自然屯相繼成立村民委員會，制定村規民約，實行村民自治。在當地農民的記憶中，果地屯是最早成立村民委員會的自然屯。71歲的韋繼全老人回憶說，分田到戶后，屯子里的事務沒人管了，賭博、打架的事越來越多，村民屋后的山林也經常被偷伐，造成了嚴重的水土流失。再加上這里地處宜山、羅城和忻城三縣交界，常常有人來偷牛盜馬，流竄作案。村民們天黑后都不敢到峒里去做農活。這種狀況給他們的生活造成了很大威脅，于是屯子里一些德高望重的人聚在一起討論，最后建議讓村民自己選出幾個人來帶領全屯治安聯防，管理屯里的事務。自己成立一個組織，叫什么名字呢？大家討論來討論去，有人提出，城里人叫“市民”，我們農村人就叫“村民”吧，于是“村民委員會”的名稱就這樣定下來了。1980年1月的一天，果地屯110戶村民在村前的曬坪上召開了村民大會，每戶派一個代表，通過投票選舉，選出了蒙成順等3名村干部，成立了村民委員會。緊接著，事先草擬的12條規定也拿出來在大會上討論，最后確定了14條“村規民約”。附近的村民紛紛效仿，很快合寨村12個自然屯相繼成立了自己的村民委員會。村委會產生后，在領導整治治安的同時，又帶領群眾開展修路搭橋、開渠引水等公益事業，此后，屯里又陸續建立了公共浴室、拉電線、引自來水，使村民們告別了露天洗澡、下河挑水、點煤油燈照明的日子，電視機、收音機等家用電器也進村入戶。參見李俊清、王臻榮著《社會主義民主政治的偉大創舉》，第四章，太原，山西經濟出版社，2002。
　　這是有史以來中國農民第一次以民主方式選舉自己公共權利機構的創舉！也是真正的歷史性進步！這是沒有任何上級“領導”的社會關系的變革，它顯示了中國農民的覺悟，也體現了民主的力量。
　　合寨村以民主方式實行村民自治的創舉，給苦于在推行聯產承包責任制后找不到有效的農村政治管理方式的決策者以啟示。1981年下半年，中共中央和全國人大常委會派出調查組，對廣西宜山、羅城等地的村民委員會進行調查，給予充分肯定，并要求全國各地有計劃地安排試點工作。1982年通過的修改后的《中華人民共和國憲法》第一百一十一條規定：城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。
　　居民委員會、村民委員會設立人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。《中華人民共和國憲法》 第27頁，北京，法律出版社，2004。以此確立了村民委員會的群眾性自治組織的法律地位，并為解散人民公社，實行“政社分離”提供了依據。1983年10月，中共中央、國務院發出了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，在要求建立鄉政府的同時，設立村民委員會，協助鄉鎮政府搞好本村的行政工作和生產建設工作。到1984年末，997%的農村人民公社實行了政社分離，建立了72537個鄉鎮政府和926439個村民委員會。1986年9月，中共中央、國務院發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，對如何搞好村民委員會建設做了規定，強調要充分發揮村民委員會在村民自我組織、自我管理、自我服務中的作用。1987年11月24日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，進一步明確了村民委員會是農民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，并對村民委員會的性質、地位、職責、生產方式、組織結構和工作方式，以及村民會議的權力和組織形式都做了規定。
　　《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布并實行后的10年間，全國普遍推行了村民自治，到1998年末，全國共建立了832987個村民委員會，村民小組5370915個，并有488個縣市中10757個鄉鎮的207898個村為村民自治示范單位。村民自治體制日益成熟。1998年11月4日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，從而確立了村民委員會在農村的地位和村民自治體制。這是自鄉里制以來，到保甲制，再到土地改革時期農民協會制及其后的行政村制，到人民公社“政社合一”體制之后，中國農村公共權利和公共事務管理體制的實質性進步。廣西宜州市合寨村的農民在創建村民委員會時說：“城里人叫'市民'，我們農村人就叫'村民'吧。”于是“村民委員會”的名稱就這樣定下來了。這或許是不經意的一句話，卻集中體現了中國農民自主意識的確立。“市民”在歐洲反封建專制的斗爭中是一個相當重要的范疇和一股強大的社會勢力，它包含著權利的平等與自由、民主、自治等基本原則。中國人所說的“市民”，可能含義并不那么深刻，但由農民口中提出的“村民”，卻包含了本村居民的權利平等和自主、自治的內容。而《中華人民共和國村民委員會組織法》也在一定程度上體現了這一點。
　　村民自治的權利關系，由以下幾個環節構成。
　　其一，村民權利的明確及其對本村公共權利的派生與集合。
　　中國在人類的公民社會的發展中處于落后狀態，雖然建立了初級的社會主義制度，但民眾的人身權、公民權、民主權、所有權尚未得到充分規定和保證，農民的權利仍受其身份的限制而低于、少于城市居民。村民自治及其村民委員會的形成，是農民在有限的條件下，爭取自己權利，保證自己利益的要求的體現。農民居住的基層單位是村，村中的公共事務管理，是政府不能也不便直接派官員行使的，因此，從秦以來的兩千余年，村一級的公共事務管理除很少時段由政府委官以外，都是在政府領導下，選擇村中有地位、威望、能力者擔任。新中國成立后，先是以農民協會行使公共權利，后又有極短期的“行政村”建置，合作化以后，特別是人民公社體制下，又實行“政社合一”，原來作為村的大隊及其下屬的生產隊，都直接負責農民的公共事務。在人民公社體制中，農民的身份是“社員”，即以集體為主體的社會的一個成員，其個體性和個體權利都被淡化，個體要服從于集體。“集體所有，家庭經營”的承包體制，使農民的個人勞動力所有權得以釋放，并承包到一塊必不可少的土地使用權。也正是在這種情況下，“村民”的概念才逐步在農民的意識中得以形成，并得到官方的認可。村民，直接的意思就是特定村的居民，但這里所說的“民”，已包括“公民”的含義，農民在幾十年的雖不完善但卻貫穿其原則的初級社會主義制度中，初步形成了公民權利、民主意識，而承包制及其面對的普遍商品經濟，更使他們認識到爭取權利，維護權利的必要。“村民”也可以理解為在特定村中的公民，他們在基本權利上是平等的，個人基本權利派生并集合的公共權利，由村民選舉的村民委員會負責行使，村民委員會要受村民的控制，并對村民負責。
　　其二，村民委員會的性質、權利和責任。
　　《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定：第二條村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。
　　村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。《中華人民共和國村民委員會組織法》，《村民委員會組織法及其配套規定》第1頁，北京，中國法制出版社，2002。這里說的“自我管理、自我教育、自我服務”是村民自治的內容，而村民委員會就是村民自治的基層群眾組織，它組成的基礎是民主，并受民主的監督和控制，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。
　　村民委員會作為村民自治的群眾組織，集合并行使村民對本村公共事務和公益事業的權利，其權利是由村民個體權利以民主選舉方式派生并集合起來的，其責任就是行使這些公共權利。具體說，村民委員會的權利和責任是：第五條村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和社會主義市場經濟的發展。
　　村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益。
　　村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。②《中華人民共和國村民委員會組織法》，《村民委員會組織法及其配套規定》，第2-3頁，北京，中國法制出版社，2002。其三，村民的選舉權和被選舉權。
　　這是村民權利的基本，也是村民委員會組成的基礎。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：第十二條年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。
　　有選舉和被選舉權的村民名單，應當在選舉日的20日以前公布。②這里需要說明的是，擁有選舉權和被選舉權的村民，不僅是本村的農民，還包括在本村長期居住的其他年滿18周歲的中華人民共和國公民。這在各省的法規中有所規定。如1999年9月26日山西省第九屆人民代表大會常務委員會第十二次會議通過的《山西省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》中規定：第十七條年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。
　　本辦法所稱村民，是指戶口在村以及戶口不在村但在村居住、生活、勞動并履行村民義務的公民。
　　第十八條村民委員會舉行換屆選舉時，村民一般在戶口所在地的村進行登記。
　　在配偶所在的村居住、生活、勞動、履行村民義務，但戶口未遷入，本人要求在配偶所在村登記的，經過村民選舉委員會確認，應當予以登記。
　　已經轉為非農業戶口的村民，仍在原戶口所在村居住、生活、勞動、履行村民義務，本人要求登記的，經過村民選舉委員會確認，應當予以登記。
　　其他在本村居住、生活、勞動、履行村民義務，但戶口不在本村的村民，本人要求在本村登記的，經過村民選舉委員會確認，可以予以登記。
　　任何村民不得在2個或2個以上的村重復進行登記。
　　年滿18周歲的計算，以本村的選舉日為截止日期。《山西省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》，轉引自李俊清、王臻榮著《社會主義民主政治的偉大創舉》，第354頁，太原，山西經濟出版社，2002。從各地實施《中華人民共和國村民委員會組織法》的情況看，村民的選舉權和被選舉權是得到比較充分保證的，村民委員會大體上是以“海選”的方式選舉產生的。雖然這個過程中，也有來自官方和家族勢力的干擾，但村民的選舉權和被選舉權還是中國表現得最明顯的民主權利。由于村民委員會直接關系村民的利益，因此，村民對其選舉權和被選舉權也是重視的。
　　其四，村民委員會的組成及其與黨組織和上級政府的關系。
　　村民委員會要根據各村人口的情況，由主任、副主任和委員共3至7人組成。在村民委員會中，婦女應當有適當的名額，多民族村民居住的村應當有人數較少的民族的成員。村民委員會成員是不脫產的，并非公職人員，因此，要根據情況，給予適當補貼。村民委員會可按照本村村民居住情況，分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選。
　　村民委員會的選舉，采取直接選舉方式。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：第十一條村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。
　　村民委員會每屆任期3年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。
　　……
　　第十三條村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生。
　　第十四條選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人。候選人的名額應當多于應選名額。
　　選舉村民委員會，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選。
　　選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結果應當當場公布。選舉時，設立秘密寫票處。
　　具體選舉辦法由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定。②《中華人民共和國村民委員會組織法》，《村民委員會組織法及其配套規定》，第3頁，第1頁,北京，中國法制出版社，2002。該法還規定了對以威脅、賄賂、偽造選票等手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為的辦法處理，并宣布其選舉結果無效。
　　對村民委員會與黨的基層組織與鄉鎮政府的關系應是：第三條中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。
　　第四條鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。
　　村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。②中共基層黨組織與村民委員會的關系，并不是很清楚，其“領導核心作用”與對村民自治活動的“支持和保障”是什么關系？而且在此法中也未明確村民委員會與黨組織的關系。但對鄉、鎮人民政府與村民委員會的關系還是做了比較明確的規定，即鄉、鎮政府對村民委員會工作“給予指導、支持和幫助”，并要求其“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。這也就解除了人民公社時期公社對大隊、生產隊的領導關系，從而保證了村民自治。
　　其五，村民會議及村民對村民委員會的監督權。
　　村民會議是村民權利的集合，村民委員會對村民會議負責，并受村民會議的制約和監督。第十七條村民會議由本村18周歲以上的村民組成。
　　召開村民會議，應當有本村18周歲以上村民的過半數參加，或者有本村2/3以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過。必要的時候，可以邀請駐在本村的企業、事業單位和群眾組織派代表列席村民會議。
　　第十八條村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。
　　村民會議由村民委員會召集。有1/10以上的村民提議，應當召集村民會議。
　　第十九條涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：
　　（一）鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；
　　（二）本村享受誤工補貼的人數及補貼標準；
　　（三）從村集體經濟所得收益的使用；
　　（四）村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案；
　　（五）村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；
　　（六）村民的承包經營方案；
　　（七）宅基地的使用方案；
　　（八）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。
　　第二十條村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。
　　村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。②《中華人民共和國村民委員會組織法》，《村民委員會組織法及其配套規定》，第3-4頁，北京，中國法制出版社，2002。應當指出，《中華人民共和國村民委員會組織法》中對村民會議的地位規定得并不明確，按民主原則，村民會議應是集合村民個體權利為公共權利的機構，因而也是本村的最高權力機構，該法并未明確這一點，但上述條文中，又似乎承認了村民會議的權利。
　　村民對村民委員會的監督權，主要通過村民會議表現出來，除上述各項公共事項要由村民會議討論決定外，還要求村民委員會實行村務公開制度，并接受村民及村民會議的監督。該法還規定了村民對村民委員會成員的罷免權及罷免程序，第十六條本村1/5以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。②這里也可以體現村民會議的作用。
　　總之，人民公社解體后在農村實行的“村民自治”，是現時期中國農民以其人身權、公民權、民主權為依據，派生并集合所在村的公共權利，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督代表自己的公共權力機構，“由村民依法辦理自己的事情”的必要政治形式。雖然法律的規范尚不夠完善，村民自治也才剛剛起步，還會受到來自黨政機關和家族勢力等的干擾，但它卻是中國少有的專門關于農民政治權利的法律規定，也是農民真正邁入人類近代以來開創的公民社會，擁有并行使民主權利的起點。對此，應當充分認識，并以此作為進一步擴充農民經濟和政治權利，發展商品經濟，實現工業化和城市化的必要條件。

　　七、聯產承包責任制的矛盾與缺陷

　　聯產承包責任制是在人民公社體制矛盾陷入困境后的一種體制性改變。作為中國社會主義公有制一種主要形式的集體所有制的體制，聯產承包責任制似乎擺脫了人民公社體制上的一些矛盾，釋放了一部分農民的權利，并在短期內提高了農業產量，基本解決了吃飯問題。但并未解決集體所有制的根本矛盾，而且“集體所有，家庭經營”又使之形成了新的矛盾，并具有明顯的缺陷，嚴重制約著中國農民權利和素質技能的提高，阻抑著商品經濟和公民社會一般性原則的實現，妨礙著農民的工業化和城市化進程。
　　首先，聯產承包責任制的主要矛盾，就在“集體所有，家庭經營”的權利關系上。
　　人民公社體制的主要缺陷，是對農民個人權利的限制，從而限制了農民個人的主動性和積極性。克服這個缺陷，并不是要將以集體制組織起來的公有制經濟再退回個體小農經濟，而是改革集體制，實行以農民個人權利為基礎，保證農民個人主動性和積極性的合作制。這對中國來說，就是糾正集體制對合作制的不應當的改變，進而在社會主義原則指導下充實、完善合作制。人民公社體制縱然有諸多缺陷，但它畢竟將分散的個體農民組織在一起，也是對之進行合作制改造的必要條件。但聯產承包責任制的推行，卻沒有看到集體制與合作制的區別，依然固守著集體制是社會主義公有制主要形式之一的蘇聯教條，而且為了證明堅持社會主義公有制，極力保持土地的“集體所有制”。
　　然而，在保持土地“集體所有制”的同時，又不能繼續集體的生產和經營，而是釋放農民個人的勞動力所有權，并將土地使用權承包給農民，使之重復進行延續兩千多年的個體小生產。但這種小生產又不具備穩定的土地占有權，雖然從最初的土地使用權承包期15年，又延長30年，但農民的個體勞動很難在這小塊土地上增加多少效益，又不能為其地力、水利等的改善做更多投入。農民的勞動力從集體釋放出來了，但家庭承包的土地使用權卻不能為其勞動力提供必要的生產資料，形成大量的剩余勞動力，而沒有了經濟實體的“集體所有制”并不能為剩余勞動力尋找創造價值的機會，造成勞動力的閑置和浪費，嚴重影響了農民生活水平和素質技能的提高。為了生活，農民不得不自行外出出賣其勞動力使用權，在為私有企業提供無窮盡的廉價勞動力的同時，也損害了農民的人身權和勞動力所有權，而且，外出“打工”的農民還要在農忙時趕回家耕作其承包的小塊土地。由此而引發了諸多社會問題。
　　“集體所有，家庭經營”是與時代發展不相適應的經濟體制，農民的權利與其個體經營生產，都不利于他們擺脫身份的束縛以生產和社會主體的地位與權利進入商品經濟和市民社會，不能在社會主義指導下實現工業化和城市化。
　　其次，土地名義上的“集體所有”與實際的國家所有的矛盾。
　　這是由理論認識的誤區所引發并扭曲了的矛盾。土地歸國家所有，這在中國已有兩千余年的歷史，中國共產黨所領導的革命奪取政權的同時，也奪取了對全國土地的所有權。這是新政權的最基本的經濟基礎，也是新政權進行社會變革的必要保證。正是依據對全國土地的所有權，才能展開重新分配土地占有權的改革，才能在將土地占有權分給農民后不久又將其“合”起來，組成合作制，才能不經占有權人同意又將之變成集體制，才能以黨中央和中央政府名義將“集體所有”的土地使用權分給農民家庭承包。半個世紀以來的中國農村大變化，如果不是因為國家掌控土地所有權，是不可想象的。然而，囿于蘇聯教條的束縛，不僅在理論上，而且在法律上，都在論證和規定土地的“集體所有制”。可是，在實際中，國家并未放棄對土地的所有權，并不斷地依據這個所有權變更土地占有權和使用權，以至其生產經營方式。
　　再者，就是對名義上屬于“農民集體所有”的土地，根據各級政府的需要，合法或不合法地“征用”，而所付的“征地費”與地方政府轉手以“招標”方式賣給開發商的價格相比，竟有數倍、數十倍、甚至百倍之差。地方政府成了地產交易的中間商，而且是壟斷性的最大受益者。這期間又有多少人中飽私囊！政府從“農民集體”那里征來的“土地所有權”，而賣給開發商的卻只是按期限的土地使用權，到期以后，政府還可以繼續出賣這個使用權。這種完全不符合商品等價交換原則的地產交易，恰暴露出國家才是農村土地的真正所有權掌控者，政府對農民土地的征用，只有從所有權與占有權的關系才能得到說明，即掌控土地所有權的國家根據自己的需要，收回其派生出去的占有權。因此付給占有權行使者“農民集體”的補償是由政府定的，并沒有市場價格，不是與“農民集體”討價還價定的。至于收回土地占有權后對該土地使用權的出售，則是按市場行情成交的。如果農村土地的所有權真的屬于“農民集體”，那么，它的處置權就只能在“農民集體”，國家依行政權可以規劃某些土地轉為非農所用，并制訂土地使用權交易的規則，但不是作為交易的一方。開發商所購買的只是土地按期限的使用權，其價格由其與作為土地所有者的“農民集體”協商，到期后“農民集體”再收回此土地使用權。但現實中作為土地所有者的“農民集體”并不具備所有權應有的權力，而國家則擁有這個權力。
　　這樣說，并不是要求國家將其實際掌控的土地所有權交給“農民集體”，或如某些人主張的實行“私有化”。從社會主義公有制原則論，土地作為自然資源應屬于全國人民，即“全民所有”，而非只屬于在其上生存的農民，更不屬于作為公共權利行使機構的國家。國家只是第一層土地占有權的行使機構，由它再將土地占有權分配給農民。對此，我們下面還要專門探討。
　　矛盾的焦點在土地的“集體所有制”，這是從高級合作社到人民公社以來中國農民權利問題的關鍵。按土地“集體所有制”的理論和法律，國家是被排除在農村土地權利關系之外的，但它又要通過調整土地權利關系來安排農民經濟，穩定農村社會，于是不得不動用實際的土地所有權。取消人民公社制，本應是從解決集體制矛盾入手，但卻受傳統教條約束，不能取消土地的“集體所有制”，只能在土地使用權上做文章，從而使已經不是經營集體的村民委員會成了“農民集體所有”的土地的所有者，而它又沒有真正所有權應有的權能和權力，只能執行政府的指令，行使并不完備的土地占有權。村民委員會在行使土地占有權時，既與承包土地使用權的農民形成矛盾，又與掌控土地所有權的政府形成矛盾。而這些矛盾都給其負責人牟取私利留下一定空間。
　　其三，家庭承包的小農經濟與科學技術發展和農業工業化的矛盾。
　　無可否認的是，“集體所有，家庭經營”的承包體制，導致了個體小農經濟的恢復，這與現代農業生產中對科學技術的利用與發展，以及農業的工業化不可避免地形成矛盾。
　　個體小農經濟并不是徹底地排斥植根于工業發展所形成的農業科學技術，如對雜交糧種、化肥、農藥，以及中、小型農業機械等，家庭經營也會采用，也能提高產量。事實上，20世紀80年代以來中國農業的增產，與其說是來自聯產承包責任制，不如說主要得益于農作物品種的改進和化肥、農藥的使用以及水利設施的建設。僅以水稻和小麥雜交品種的應用就可以看出這一點。1970年中國平均每公頃產水稻3416公斤，到1980年提高到4144公斤，1990年5716公斤，2000年6264公斤，②③資料來源：FAO（2002），引自樊勝根、錢克明：《農業科研與貧困》，第56頁，第72頁,第78頁，北京，中國農業出版社，2005。其原因主要是水稻雜交品種的廣泛采用以及化肥、農藥供應的充足和農田水利建設。僅水稻科研的收益就占水稻產值的14%－19%，而其投資主要在20世紀60年代至80年代，90年代以后科研投資減少，水稻單產的增長也放緩。②
　　小麥是中國僅次于水稻、玉米的第三重要谷物產品，據樊勝根、錢克明的研究：1961年中國小麥產量為1000萬噸，到2000年增長到8900萬噸，年平均增長率為496%。這一顯著增長主要是因為單產的增加。從1961年到2002年，小麥產出年平均增長率為456%，而小麥種植面積年平均增長率只有039%。小麥品種改良，灌溉條件的改善以及更多現代農業投入，如肥料、殺蟲劑的使用等，對小麥產出的顯著增加起了根本作用。③他們的研究還證明小麥品種改良帶來的產量增加有助于減輕中國農村的貧困。從1982至1998年，每年約有6523－42582農村貧困人口因小麥品種的改良研究而脫貧。詳見下表：

　　中國小麥研究對農村貧困的影響

　　年份　農村總貧困人口　小麥研究減少的貧困人口　CIMMYT研究減少的貧困人口

　　　　　（百萬人）　　　（百萬人）　　　　　　　（人）

　　1982　140　　　　　　3.29　　　　　　　42582
　　1983　123　　　　　　2.75　　　　　　　29129
　　1984　89　　　　　　　1.86　　　　　　　10163
　　1985　96　　　　　　　2.59　　　　　　　20931
　　1986　97　　　　　　　2.24　　　　　　　15597
　　1987　91　　　　　　　2.30　　　　　　　29158
　　1988　86　　　　　　　1.94　　　　　　　15592
　　1989　103　　　　　　2.87　　　　　　　23291
　　1990　97　　　　　　　2.32　　　　　　　22804
　　1991　95　　　　　　　2.36　　　　　　　12443
　　1992　90　　　　　　　2.57　　　　　　　18991
　　1993　80　　　　　　　2.07　　　　　　　15611
　　1994　70　　　　　　　2.02　　　　　　　12463
　　1995　65　　　　　　　1.98　　　　　　　12035
　　1996　58　　　　　　　2.13　　　　　　　8787
　　1997　50　　　　　　　2.00　　　　　　　8597
　　1998　42　　　　　　　1.68　　　　　　　6523

　　樊勝根、錢克明：《農業科研與貧困》，第91—92頁，北京，中國農業出版社，2005。

　　1982－1998年，小麥品種改良研究帶來的收益占小麥生產總值的10%～30%，收益是中國農業研究總支出的6.6倍。
　　小麥品種改良研究有助于減輕中國的農村貧困。估計結果表明從1982－1998年，因小麥品種研究而脫離貧困線的農村人口達到了3900萬人。樊勝根、錢克明：《農業科研與貧困》，第92頁，北京，中國農業出版社，2005。農作物品種改良的科學研究起始于新中國成立，以20世紀70年代到80年代為最突出。優良品種的采用與集體生產或個體生產并沒有直接關系，而且集體生產會更有助于優良品種的推廣。80年代以來農產品的增長，得益于70年代的農業科研，這不僅在水稻、小麥上明顯表現出來，在玉米和其他農作物也是如此。再就是農田水利基本建設，主要投資投力于人民公社時期，土地承包后幾乎很少在這方面投入，但卻承接了前一階段的效益。至于化肥、農藥等，在80年代以前很難滿足供應，而80年代以后，因70年代投產的化肥廠、農藥廠開始大量生產，以至供大于求。這些都不是土地承包制所決定的，但卻是其所受益的。加上激素在農作物上的廣泛應用，也由家庭承包開始。我們在研究農村土地制度變化與農產品產量的關系時，必須將這些體制外的因素考慮進去。也就是說，即使仍保持人民公社體制，這些因素同樣也會發生作用，甚至會更明顯些。
　　現代農業是在工業技術及工業生產方式的帶動下發展的，運用工業所提供的農業技術和生產資料、設備于農業，就要求農業生產方式和經營管理方式的變革，歸結起來就是社會化的集約生產和經營。為此，必須改變個體小農經濟的生產方式和經營方式。中國的合作化是適應這種歷史要求的，但被集體制所取代。人民公社從生產方式上說是社會化的集約生產，其問題在于抑制了農民個體的主動性和積極性，致使集約生產不能充分發揮作用。但家庭承包不僅保留了土地的“集體所有制”，又使其使用權分散于家庭，形成個體小農經濟，廢除了社會化集約生產方式和經營方式，從而不能充分地利用現代科學技術和工業生產的技術和農業機械于農業，更不能向科學研究和工業生產提出新的更大需求。再就是在承包制下，農田水利基本建設很難展開，除在承包地上的小規模的改良外，大規模的農田水利建設既無主體，也無法組織實施。除承接人民公社時期的“遺產”外，二十余年來幾乎無所事事。而農田水利基本建設是農業利用工業技術規模發展的重要環節。承包制的個體小農經濟嚴重制約了中國農業的工業化進程。
　　其四，農民身份與商品經濟發展之間的矛盾。
　　中國在商品經濟發展中的落后，根源在于集權官僚制和小農經濟對農民在身份上的限制。農民的社會地位要比農奴高，但仍被束縛于專制之下，尚未達到“市民社會”中市民的程度。這使中國不可能充分地調動全體民眾的每個個體自由地從事基本權利平等的商品經濟。新中國的成立使農民從專制下獲得了解放，但這種解放還不夠，特別是集體制和戶籍制又將農民囿于其特定的身份，限制了其個體自由和商品經濟的發展。聯產承包責任制在一定程度上放寬了對農民的限制，特別是承認其勞動力所有權和“村民”的權利，使農民有了相對寬松的活動空間和行為的自由。但依然保持的土地集體所有制和戶籍制度，仍不能使農民擺脫其“農民”的身份。從而也就與商品經濟的發展產生了矛盾。
　　商品經濟的發展要求每個參與其中的人在基本權利上都是平等的，而現在的農民卻因其身份，不能以平等的基本權利參與商品經濟。時下的一些稱謂，就充分體現出這一點，如“農民企業家”，“農民工”，雖然職業已經改變，但其本人身份未變，從而在經營、貿易和出賣勞動力使用權等各方面，都會因“農民”的身份而受到歧視和損害。
　　廣西宜州市合寨村農民自發組建的“村民委員會”，以“村民”自居，表現出中國農民對權利平等的要求。國家以法律認可了“村民”這一提法，承認了農民在本村公共權利和公共事務上的平等權利，這是一個進步。但“村民”的權利還是限于本村，并未擴展至鄉鎮至縣至市至省至全國，還沒有真正確立“公民”的地位和權利。這樣，農民在商品經濟的發展中就被迫處于劣勢地位，不僅受歧視、受損害，更不能充分地發揮其聰明才智，不能平等地利用社會條件和資源提高自己和后代的素質技能。而這又勢必制約中國商品經濟的總體發展，使已經建立的初級社會主義制度不能體現其在世界商品經濟發展中的優越性，從而也不能為社會主義制度的改革和發展創造必要條件。
　　總之，聯產承包責任制作為特殊歷史條件下形成的權利體制，是充滿矛盾，而且是與商品經濟發展和公民社會的建構，與社會主義制度和原則是不適應的，必須對之進行改革，在確立中國農民的公民權利和經濟權利、政治權利的基礎上，發揮社會主義制度的優越性，在社會主義原則的導引下實行農民的“自由聯合”，才有農民的現代化，才有中國的現代化。

說明：該文系作者《農民權利論》一書的第五部分。

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