中國政治改革;中央集權地方分權

　　中國之中央的政權如果沒有集權沒有權威，就不可能遏制地方政府的黑社會化和腐敗。

　　中央的權力應集中地方應分權，撤去省縣區鎮，保留市鄉村，實行民主選舉市鄉村長。

　　可以毫不夸張地說，各種跡象表明，中國的地方政權已經處于政治、經濟和社會多方面的深層危機之中。在中國的政治環境中，因為社會力量的弱小，地方政府的有效運作是社會穩定的前提。如果不對地方政權加以大力度地改革，大規模的社會不穩定就會出現。一旦地方政府不論以何種方式解體，那么社會的無政府狀態就變得不可避免。

　　首先是一線政府呈現出來的黑社會化傾向。這里有重慶打黑的例子，一抓可以抓出那么多政府官員來；更應當指出的是，黑社會化發生在政府的各個部門，尤其是在司法部門。一些地方的政府官員和黑社會成員，或者有千絲萬縷的關系，或者成為黑社會的后臺，或者甚至本身就是黑社會成員。一些地方，整個政權就類似于黑社會。可以相信，這么龐大的黑社會網絡，并非在很短時期內可以形成，地方政府黑社會化是制度土壤上逐漸產生出來的。

　　和黑社會化緊密相關的是地方政府的集體腐敗，也就是整個地方領導班子的腐敗。這從上世紀90年代以來從來就沒有停止過。集體腐敗越到地方越嚴重。

　　自從改革開放以來，經濟建設是中國政府的核心議程。經濟發展本身并沒有錯。要改變落后的局面就必須發展經濟，同時經濟發展也能改善政府和人民之間的關系。很簡單，一個無所作為的政府很難得到人民的認同。但是各級黨政官員往往對經濟發展這個主題作錯誤的理解，盲目相信只要經濟發展了，什么樣的問題就可以得到解決；只要經濟發展了，人民就會認同政府及其官員。1980年代盛行腐敗促進經濟發展的觀點，1990年代之后又有只管發展而不問后果的GDP主義的興起。

　　地方官員毫無士氣

　　從現實情況看，黑社會和腐敗對各級地方政府所造成的負面影響，遠非經濟發展所能彌補的?；蛘哒f，盡管經濟發展對地方政府帶來了一定的合法性，但黑社會化和腐敗則在更加嚴重地和快速地消弱和破壞著政府的合法性。這些年來，地方政府和社會的矛盾高度緊張，一有機會，緊張關系就會以各種形式爆發出來。這種緊張關系尤其表現在一線政府，如縣、縣級市、市和鄉等。一線政府必須和社會打交道，它們處于社會群體性抗議事件的最前沿。這里應當強調指出的是，一線司法系統所面臨的困境。在任何國家，司法系統是保障最基本社會正義的最后一道防線。為什么需要政府？政府就是用來維持社會正義的。而在中國，很多指標表明，司法系統已經成為最為腐敗的政府系統。也正因為這樣，針對司法系統的社會暴力，無論是個體的還是集體的，越來越多。

　　針對地方政府的社會暴力不難理解，問題在于如何理解地方政府的黑社會化和腐敗，及如何控制這些情形？地方政府處于中國政權系統的最前線，也就是說，它們處于政權的最邊緣地帶。因此，一線政府最重要也是最不重要。說其重要是因為它們是和社會最直接的關聯點，一旦它們出現問題，整個政權和社會的關系就會出現問題。說其不重要，是因為它們早被邊緣化。邊緣化的位置使地方黨政官員容易產生異常行為。對他們來說，要升官，可能性幾乎沒有，他們注定是“小小芝麻官”。要說榮譽，無從談起，因為一線政府在中國政治光譜中沒有任何重要性。那么，一線官員要選擇什么呢？很顯然，他們選擇了金錢和美女，選擇了尋找腐敗機會等等。而要得到這些，他們會不惜采用任何方式，包括黑社會方式。

　　很多年里，一些地方官員、一些地方政府受到社會的最強烈的譴責。但從實際情況看，這并無助于問題的解決。地方官員和地方政府感覺到被“妖魔化”了。很多地方，官員根本就沒有“士氣”。除了對私利的毫無限制的追求，他們根本不知道“做官”還有什么其它的意義。這種“士氣”的腐敗對整個政權來說可以說是致命的。

　　怎么辦？應當從制度層面來加以解決。無論是黑社會化還是腐敗，地方政府行為都是制度的產物，而非黨政官員他們的個人品德等因素決定的。比如，地方黨政一把手的腐敗問題已經討論了很多年，但就是沒有能夠找到有效的制度來制衡一把手?，F在預防腐敗和反腐敗的機構越來越多，反腐敗方面的制度建設不可說沒有，但地方腐敗愈發嚴重。這表明要反思一些制度建設，并非設置了預防和反腐敗的機構，就可以控制腐敗等問題了。

　　權力集中化，保證“皇恩”下達

　　改造地方政府應當是地方行政改革的主要內容。地方行政改革到現在為止已經經歷了多次，但每次都是為了配合中央層面的行政改革。到目前為止，地方行政改革要不是為了精簡機構和人員，要不就是搞大部制。這些當然很重要，但所有這些地方政府的改革，并沒有被置于重建中央地方關系的大背景下。結果，地方行政改革忽視了最具中國特色、也最具重要性的一方面，那就是縮短行政層次、減少行政等級性的問題。人們可以說，沒有政權的權力集中化過程，就不可能遏制地方政府的黑社會化和腐敗。

　　中國傳統社會強調“皇恩浩蕩”，這看起來很封建，但對中央政府（皇權）的合法性非常重要。“皇恩浩蕩”表明“皇恩”能夠到達社會的各個角落。為此，皇權需要把最基層的縣官（縣是傳統中國基層政權）管起來。但現在的情況大不相同了。1949年后，中國建立了最具等級性的行政體制，從中央到地方設置了無數的行政層級。在改革開放之前，毛澤東憑借其對中央官僚體制的厭惡和對社會基層的直覺，以非制度的方式和縣級領導（縣委書記）保持關聯。但改革開放之后，一切回歸正常的官僚政治，“皇恩”在往下傳遞過程中，被各種中間層次政府所截留，到了一線政府，就消失得無影無蹤。

　　在省和縣之間，中國設置了太多級中間層次政府。對這些層面的政府缺乏研究和改革。它們在不用承擔一線政府那樣的責任的同時，可以利用手中的行政權力來攫取各種各樣的利益。可以說，它們已經成為中央和一線政府之間政權內部最大的既得利益者。中國目前中央和地方關系中存在的諸種問題的根源，都和它們的存在有關；一線政府和社會之間的緊張關系，更和這些無需負責的中間層政府有關。

　　正因為這樣，最近幾年推出了“省管縣”的制度實踐。在海南，縣、縣級市和市，盡管繼續屬于不同的行政級別，但都由省政府管理。在浙江，省跳過市直接和縣處理財政關系。不過，應當指出的是，“省管縣”制度主要還是著眼于縣級經濟發展問題，還沒有提高到行政改革的高度。就是說，這一制度的意圖在于控制問題，而非解決問題。

　　理想地說，從中國幾千年的傳統經驗來看，兩級半政府就夠了，即中央、市縣兩級，加上縣的派出機構，鄉（半級）。但鑒于各種因素，包括復雜的歷史和地域廣袤等，中國可以實行三級半政府，中央、省、縣和市三級加上鄉半級（作為縣的派出機構）。而這里的省級政府，更多的是代表中央。在很長的歷史時期，省就有這個屬性，是中央的派出結構（所謂“行省”）。

　　一些大的市，包括目前的計劃單列市，可以升格為直轄市，和省同一行政級別。鑒于中央權力每況愈下的情況，多設直轄市在今后不可避免。在這些大市變成直轄市之后，其它所有市就可以和縣（縣級市）屬于同一行政級別。市管理城市，而縣管理農村。而無論是市還是縣，都要屬于省（或者直轄市）直接管理。

　　1994年分稅制以后，中國大部分鄉鎮政府經濟和財政上處于破產狀態。這個問題也必須面對。在西部人口稀少的地方，鄉級政權就沒有必要存在。人口少，貧窮，一個五臟俱全的鄉鎮政府是不可持續的。而在東部發達地區，一些鄉鎮無論從人數和經濟規模來說相當龐大，它們就可以繼續存在。不過，它們也沒有必要五臟俱全，而是作為縣級政府的派出機構就可以了。

　　地方行政改革的主要目的，就是縮短中央和一線政府的距離，中央（或者代表中央的?。┲苯庸芾硎?、縣級干部。這樣做有很多優勢。第一，有利于提高政策制定和執行的效率。第二，有利于行政的扁平化，市和縣屬于同一行政級別，減少政權內部的權力“掠奪”。第三，對中央政權來說，有利于收集社會意見或者社會對政府的反饋；對社會來說，有利于對政策執行的監督。第四，有利于城鄉的統籌和整合。現在城鄉分割得非常嚴重，由省政府直接管理縣和市，對縣市進行協調，非常有助于整合。

　　很顯然，這樣的行政改革不僅僅是行政管理學意義上的，而是政治學意義上的。中央和一線政府行政距離的縮短，也意味著政府和社會之間的距離的縮短。沒有社會基礎，任何政權難以生存。而社會基礎必須體現在制度設計上。人們一直在強調政權的社會基礎問題，但忽視了制度設計。現行的中央地方關系的制度設計，有效地隔離了中央政權和社會的關系，有效地削弱了政權的社會基礎，如果不加以改革，中央權力的社會性就難以得到確立。而和地方一線政府行為相關的、越來越甚的社會問題，表明這個制度已經到了不可不改革的時候了。

　　我建議中央的權力集中化.地方權力分權化，撤去省縣區鎮，保留市鄉村，不要搞得那么復雜。不便于勾通管理。軍隊也應這樣改革，中央集權地方分權是國家穩定的根本保障。就不會出現藩鎮割據.由于經濟改革和經濟發展受阻，中國現在面對很多突出的社會經濟問題，例如收入分配不公和地區經濟發展的差距迅速擴大，失業下崗和陷入貧困的城鄉人口不斷增多，政府機構干部人事路線的腐敗和干部隊伍中日益嚴重的道德危機，農村基層政府濫權和黑社會勢力增多，國有企業持續擴大的虧損和財政金融制度隱含的危機，等等。古今中外的歷史有一條顛撲不破的規律，這就是當一個國家的社會經濟發展遭遇政治體制障礙，或者這個國家面對的社會經濟問題積累得比較多而又無法用經濟手段加以解決的時候，經濟問題就必然要轉化為政治矛盾，尋求政治解決的途徑，否則就會爆發嚴重的經濟危機和政治危機，甚至引發劇烈的革命。最近20年間，南美和亞洲的一系列發展中國家先后和連續爆發嚴重的金融危機和政治危機，更讓我們清楚地看到了這條歷史規律的決定意義和具體社會表現。據此有人根據中國歷史上“合久必分”的政治預言，以及近代史上封建軍閥割據時期，廣東、湖南、四川等省建立地方自治政府的短暫嘗試，對今天中國的政治改革提出“聯省自治”的主張。政治改革要避免失誤，必須理論研究先行，因此我們應該高度贊揚這種思想解放、積極創新和大無畏的理論精神，但是至少我個人無法接受這種政治主張。因為中國的歷史歷經集權和分裂的交替，雖然不能保證中央集權一定帶來和平統一，經濟繁榮和人民生活安定的政治局面，但是畢竟這種局面只有在中央集權的條件下才能出現，分裂總是伴隨著爭奪領土的戰爭、社會和經濟發展的停止以及人民群眾的深重災難。中國今天需要積極的政治改革，但是這種改革不應該走地方分裂的道路，因為分裂的結果最終還是要建立中央集權，歷史上中央集權和地方分裂的反復交替循環，每一次推翻中央集權的政治革命，都只為下一個政權建立同樣的中央集權創造條件，重復農業社會改朝換代的傳統，而不可能帶來中央集權對傳統模式的揚棄和順應人類社會發展方向的任何進步。今天的政治改革，既要順應人民民主和市場經濟的發展方向，又要為新世紀的經濟發展提供社會穩定的政治保證，就惟有徹底改進和加強中央集權才有可能，任何放棄和推翻中央集權，或者任憑中央集權在放權的過程中不斷衰弱的做法，都只能重復歷史的災難。加強和改進中央集權，又要順應人民民主和市場經濟的發展要求，這是中國歷史上從來沒有過的創新，這種創新的每一步都要涉及重新分配中央和地方的行政權力和經濟利益，涉及中央職能機構的專業建設和對各級政府公職人員的權力制約，必然面對來自很多方面的阻力，但是中國不可能有任何其他的選擇，惟有遵循人類歷史發展的規律，積極學習和吸收國際上的經驗和教訓，去開創政治改革的新局面。

　　市鄉村領導人應實行選舉制，也就是有序的民主制度，村長在中國共產黨村黨委主任領導主持下由村民選舉產生，鄉長在中國共產黨鄉黨委書記領導主持下由村長選舉產生，市長在中國共產黨市委書記主持下由鄉長選舉產生。市鄉級政治制度應在中國共產黨領導下實行三權獨立。地方政府分權會進一步加強中央集權。中國的政治體制會更加穩固。這是與我們國家的國情是相適應的.

　　中美聯合國際疑難病研究院院長陳中華

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