【核心提示】利益集團的活動主宰著華盛頓的政策制定。各種有組織的利益集團廣泛施加影響于國會的法律制定、聯邦執行機構的規則制定和聯邦法院的決策制定。

　　利益集團是指為實現和維護特定目標和共同利益，在政治過程中采取集體行動的組織化群體，他們利用自身資源最大限度地參與政治過程，影響政府公共政策，以實現團體成員的最大利益。利益集團理論產生于西方特定的社會政治背景，形成了比較系統完整的理論體系。

　　西方利益集團政治的理論基礎

　　詹姆斯·麥迪遜認為，派別是為某種共同的感情或利益所驅使而聯合起來的一定數量的公民。1908年，阿瑟·本特利將政治利益集團當作政治生活中的一種客觀現象，認為社會是集團的復雜組合，政治行為是利益集團互動的結果，如果排除了集團便無所謂政治現象。杜魯門進一步解釋了政府的實際行為和過程的復雜性，研究了廣泛存在的利益集團的活動，對利益集團的性質、特征、組織、領導及其對政黨、選舉、立法、行政、司法和輿論的影響等做了全方位的系統研究。卡爾霍恩認為，各個集團持有不同的觀點和立場對國家是很重要的。米爾斯則提出了“權力精英”理論，認為一小批精英掌控了美國的大權。這些認識為考察利益集團參與公共政策提供了理論分析工具。

　　西方利益集團與現實公共政策

　　對利益集團來說，進入政治過程并影響公共政策是其主要目標。托馬斯·戴伊指出，利益集團的活動主宰著華盛頓的政策制定。各種有組織的利益集團廣泛施加影響于國會的法律制定、聯邦執行機構的規則制定和聯邦法院的決策制定。這些最有影響力的利益集團包括公司企業、銀行、保險公司、投資公司、律師事務所、媒體大王、職業和非職業的商會以及各種民眾組織。無論是福利政策、經濟政策，還是軍事政策的制定過程都能看到利益集團的影子，美國內政外交決策的制定等都受到利益集團的影響。

　　利益集團影響公共政策的方式多種多樣，在美國政治生活中具體有：第一，直接游說和院外活動，包括在委員會的聽證會上提供證明證據、與政府官員進行接觸、提供研究結果以及協助起草制定立法等。第二，通過政治活動委員會向各候選人“發放”競選資助基金。第三，人際交流，包括組織旅行和旅游、舉行娛樂聯歡活動以及代表他們的人員在政府各部門、各產業和各組織之間頻繁地相互結交和調動等。第四，通過在司法系統進行有意識的訴訟活動，來迫使政策調整。第五，通過全民動員活動，如鼓動選民個人和競選捐助者向有關政府機構以及人員寫信、打電話或者親自拜訪，影響國會和白宮的政策制定。利益集團影響公共政策的方式和手段基于其利益追求、價值立場和自身所擁有的資源稟賦，一般而言，強勢利益集團可以運用和調動的資源比較豐富，能采取多重手段影響公共政策。利益集團介入公共政策，體現了一定的現代民主政治精神，不同利益集團代表著不同群體參與政策過程;也體現了強烈的競爭精神，充分的競爭會導致弱勢利益集團難以與強勢利益集團抗衡，社會群體的利益代表性往往呈現不均衡的特點，政策結果不可避免地體現強勢利益集團的利益和痕跡。

　　對公共權力的制衡和監督

　　對利益集團介入并影響政策過程的動機、行為策略以及結果的研究即為利益集團政策學。公共政策的本質是對利益的合法性分配。政策的產生是包括政府利益在內的各種利益通過競爭而達到均衡的結果。公共政策是公共部門協調和整合利益格局、解決利益矛盾的有效工具。公共政策的制定過程是官僚和各個利益集團相互競爭的結果，各個利益團體在參與公共政策的形成過程中根據自己的利益偏好進行政策選擇。利益集團政策學的研究主要包括以下五個方面的內容。

　　第一，制度分析主要考察利益集團影響公共政策的政治制度和決策體制，這種制度基礎構成了利益集團影響公共政策的政策舞臺。從宏觀層面觀之，制度分析要考察權力在不同國家機構之間的分配及其相互關系，這可從國家的根本政治制度中予以考察;從中觀層面分析，則要考察國家的公共政策決策機制，特別是不同決策主體之間的關系和權限;從微觀層面來看，要考察具體的政策形成過程中，這些形成機制之間的制度化體系和結構的特殊性。

　　第二，利益分析考察利益如何影響利益集團的行為。利益偏好是利益集團影響公共政策的主要動機。利益是人們的各種需要及其滿足，人們的經濟利益是最基本的利益，其他各種利益和需要都是在經濟利益的基礎上產生的;同時，人們的各種利益之間還存在著相互聯系、相互制約的關系。利益可分為物質性利益和價值性利益兩大類，不同類型的利益對利益集團的驅動力有所不同。

　　第三，政策參與者分析既要考察制度內決策核心，也要分析利益集團等政策參與主體，還要研究兩者的關系。官僚作為公共政策制度化、法定化主體，在公共政策制定過程中發揮著主導作用。在前現代社會，公共政策制定權由各級官僚精英壟斷，社會力量難以影響政策過程。在現代社會，利益集團的發展使得作為不同群體代表的利益集團開始通過各種途徑滲入政策過程，影響政策制定。

　　第四，政策過程分析主要考察利益集團是如何影響政策過程的，具體可從三個方面展開：利益集團影響公共政策的動機、資源以及采取何種策略影響政策過程。對利益集團而言，利益驅動構成其行為動機;經濟資源、政治資源、組織資源、信息資源和關系資源構成其行動資源;利益表達、多重游說、合作聯盟、俘獲官僚和形塑輿論成為其影響公共政策的主要策略。

　　第五，政策結果分析即考察利益集團對某項公共政策的具體影響，評估其在多大程度上影響了政策結果和績效。同時從宏觀上分析利益集團介入和影響公共政策過程對公共政策制定模式的影響。

　　利益集團政策學與現代西方社會利益分化緊密聯系。一方面，民眾需要不同的利益集團來代表其利益與其他利益集團進行博弈;另一方面，利益集團作為一個整體也會與政府所代表的官僚集團進行競爭，防止公共政策與民爭利。從這個意義上講，西方利益集團政治的發展和利益集團政策學的出現是對公共權力的制衡和監督。但在現實中還存在另外兩種可能：一是強勢利益集團不斷做大，壓縮和蠶食弱勢利益集團的利益空間;二是強勢利益集團和官僚合謀，操控政策過程，從而危及公共利益。因而，利益集團政策學的研究還需設計出有效的參與制度、規則以及程序，實現利益集團的有效競爭和有序參與，同時為弱勢利益集團提供救濟渠道和扶持政策，確保利益分配的公平正義。

　　(作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院)

　　鏈接

　　《華盛頓觀察》2002年11月公布的統計數字表明：美國大概有3000個利益集團集中在稅收政策領域，2700個利益集團關注預算問題，2400個利益集團希望影響美國公共醫療政策問題，2000多個利益集團集中在對外貿易領域，近1900個利益集團集中在環保領域，305個利益集團集中在種族問題上，605個利益集團聚焦在國際關系問題上，499個利益集團聚焦在移民政策上。

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