從新醫改決策的過程看，開啟決策之門有三種方式：“闖進來”、“請進來”、“走出去”。

　　“闖進來”意味著公眾可以推門進來參與屋內的一些事情，向決策者表達民意。政治學中所說的“政治參與”往往指的就是“闖進來”。在此次新醫改決策過程中，包括各界群眾、政策研究群體以及有組織利益團體的代表，都曾通過各種方式，主動采取行動了解政策、影響政策。從本書的分析來看，他們行動的廣度以及對政策過程產生的實際影響，大大超乎了人們的想象。由于對政治參與的理論討論已經汗牛充棟，我們對這種“開門”方式僅點到為止。

　　“請進來”意味著決策者主動開啟“進善之門”，歡迎各種相關群體參與決策，并優化它們的參與渠道，這是新醫改政策制定和決策過程中的一大特色。

　　在過去，將各種意見請進來的情況并不罕見，但是在多數情況下，“請進來”的主要是地方黨政干部和政府內部的咨詢機構;少數情況下，也邀請外國專家參與。例如著名的“三峽工程”的論證過程，中央政府專門成立了聯合工程論證領導小組，先后開過九次論證工作會議，審議了14個專題論證報告，持正反兩方面意見的專家都參與了系統論證的過程，同時還邀請了美國、加拿大的專家進行了項目的獨立論證。[1]

　　從今天中央政府公共政策制定“請進來”的內容來看，與過去相比，“請”的主體更多，“請進來”的對象范圍更廣，方式更穩妥，涵蓋各個政策階段，決策效果也不錯。

　　首先，從“請”的主體來看。過去邀請政策專家和組織機構主要受到個別領導人、個別部門的驅動，但是在新醫改決策過程中，中央各層級的決策者比任何一個時期都更主動、積極地開啟了“進善之門”，在政策制定的各個階段、各個環節廣泛地吸收社會各方面的意見和建議。中央政府的決策者比以往任何時候都更愿意拓展其政策網絡，不僅包括政府各職能部門的決策者，部際協調機構以及最高決策者也通過各自的方式將意見“請進來”。主要決策部門在最初的意見醞釀和文件起草階段，就已經開始注意廣泛收集社情民意，并不斷與各種“外腦”進行合作，甚至許多重要的決策參考都依靠外部機構提供支持;部際協調機構成立后，針對整體方案的設計，廣泛邀請了海內外政策研究機構和國際組織參與方案的遴選和醞釀;最高決策者則針對決策中的重點難點，將專家學者、各界群眾“請進來”，聽取他們的意見。

　　其次，從“請進來”的對象范圍來看。由于“請”的主體擴展，受邀參與公共決策的“請”的范圍也大大擴寬。在政策制定過程中，被各層級決策者“請進來”的對象不僅包括各種各樣的研究人員、專家學者，來自有組織利益團體、具有特殊分析能力的人也成為中國政治體系中的新興精英人物。另外，非精英群體的公眾及其組織也開始直接參與到政策過程中。

　　再次，從“請進來”的方式來看。過去僅僅是邀請少數專家進行論證，但是新醫改過程中建立了醫改協調小組這個統一的決策平臺，可以通過更加制度化的方式“平行委托”海內外政策機構進行研究，提供方案。這種方式避免了過去個別體制內政策專家通過影響個別領導人、個別決策環節從而影響決策的弊端，而是讓更多的主體獲得了影響整體決策方案和改革計劃的機會。除了部際協調機構這個層面創新了“請進來”的機制，決策前后“兩頭”的主體，即各職能部委和最高決策者也十分注重改善政策咨詢的方式。前者注意對各細分政策環節的基層經驗和國際經驗加以吸收，后者則十分注重通過學習會、座談會等各種“請進來”方式了解民情民意、了解國內外相關正反兩方面的經驗教訓，以便把握決策大方向。

　　最后，從“請進來”的效果來看。雖然以“闖進來”為代表的廣泛外部參與有利于形成大規模的公共政策討論，觀點交鋒、利益表達也更為多元，但是只有通過“請進來”，才能將決策者與外部參與者以一種合作和交流的方式連接起來。各方面的參與者獲得了公平表達他們意見和訴求的機會，而決策者則借此大大擴寬了自己的視野，擴展了可能的政策選項，對于科學決策起到了很好的效果。

　　“走出去”意味著決策者放下架子，主動走出“廟堂”，走進基層，走向一線。這是中國政府決策模式最大的特點。

　　老子在《道德經》第四十七章中說：“不出戶，知天下。不窺牖，見天道。其出彌遠，其知彌少。是以圣人不行而知，不見而名，不為而成。”《淮南子·主術訓》也說：“君人者，不下廟堂之上，而知四海之外者，因物以識物，因人以知人也。”這兩段引文表明歷代精英的矜持與自大，而毛澤東則反其道而行之。他在《實踐論》中斷言：“無論何人要認識什么事物，除了同那個事物接觸，即生活于(實踐于)那個事物的環境中，是沒有法子解決的。”他接著特別有針對性地指出：“‘秀才不出門，全知天下事’，在技術不發達的古代只是一句空話，在技術發達的現代雖然可以實現這句話，然而真正親知的是天下實踐著的人，那些人在他們的實踐中間取得了‘知’，經過文字和技術的傳達而到達于‘秀才’之手，秀才乃能間接地‘知天下事’。如果要直接地認識某種或某些事物，便只有親身參加于變革現實、變革某種或某些事物的實踐的斗爭中，才能觸到那種或那些事物的現象，也只有在親身參加變革現實的實踐的斗爭中，才能暴露那種或那些事物的本質而理解它們。這是任何人實際上走著的認識路程，不過有些人故意歪曲地說些反對的話罷了。世上最可笑的是那些‘知識里手’，有了道聽途說的一知半解，便自封為‘天下第一’，適足見其不自量而已。”[2]

　　正是基于這種認識論，毛澤東提出了“沒有調查，沒有發言權”的著名論斷。[3]這里的“發言權”實際上包括了決策權，如毛澤東所說，“要在人民群眾那里學得知識，制定政策”。[4] 鄧小平在這方面的看法與毛澤東一脈相承：“必須有系統地改善各級領導機關的工作方法，使領導工作人員有足夠的時間深入群眾，善于運用典型調查的方法，研究群眾的情況、經驗和意見”。[5] 江澤民則進一步指出：“沒有調查就更沒有決策權……可以這樣說，堅持做好調查研究這篇文章，是我們的謀事之基，成事之道”。[6]胡錦濤也強調，“要深入實際、深入基層、深入群眾，傾聽群眾呼聲，了解群眾意愿，集中群眾智慧，使我們作出的決策、采取的舉措、推行的工作更加符合客觀實際和規律，更加符合廣大人民的愿望和利益”。[7]在黨的十八大上當選為中共中央總書記的習近平一貫重視“領導下訪”[8]，他在2011年發表的一篇文章中一針見血地指出：“現在的交通通信手段越來越發達，獲取信息的渠道越來越多，但都不能代替領導干部親力親為的調查研究。因為直接與基層干部群眾接觸，面對面地了解情況和商討問題，對領導干部在認識上和感受上所起的作用和間接聽匯報、看材料是不同的。通過深入實際調查研究，把大量和零碎的材料經過去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、綜合，加以系統化、條理化，透過紛繁復雜的現象抓住事物的本質，找出它的內在規律，由感性認識上升為理性認識，在此基礎上作出正確的決策，這本身就是領導干部分析和解決問題本領的重要反映，也是領導干部思想理論水平和工作水平的重要反映。領導干部不論閱歷多么豐富，不論從事哪一方面工作，都應始終堅持和不斷加強調查研究。”[9]

　　長期以來，中國的決策體制形成了“走出去”、調查研究、了解國情的優良傳統，即在制定重大公共政策時，通過下基層、下一線，展開各種形式的調查研究，傾聽民意，“摸透下情”，化解矛盾，使決策建立在實事求是的基礎之上。用毛澤東的話說，這叫“眼睛向下，不要只是昂首望天。沒有眼睛向下的興趣和決心，是一輩子也不會真正懂得中國的事情的”[10]。1958年，毛澤東主導制定的《工作方法六十條》第25條對領導干部的調研作出了明確的規定：“中央和省、直屬市、自治區兩級黨委的委員，除了生病的和年老的以外，一年一定要有四個月的時間輪流離開辦公室，到下面去作調查研究，開會，到處跑。應當采取走馬看花、下馬看花兩種方法。哪怕到一個地方談三、四小時就走也好。要和工人、農民接觸，要增加感性知識。中央的有些會議可以到北京以外的地方去開，省委的有些會議可以到省會以外的地方去開”[11]。 這些規定在毛澤東時代有很強的約束作用。

　　改革開放以來，不少干部淡忘了群眾路線的優良傳統。鑒于存在這種危險，進入21世紀，中央開始再次將調查研究制度化。2001年9月，黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》要求“各級黨政領導機關要建立健全調查研究制度，制定和落實調研計劃。省部級領導干部每年應至少抽出一個月時間，市(地)縣黨政領導干部每年要有兩個月以上時間，深入基層調研，總結經驗，探索規律，指導工作，解決問題。”[12]

　　此后，黨和政府的一系列文件對調研作出了要求。2010年，中共中央辦公廳印發的《關于推進學習型黨組織建設的意見》再次規定“建立健全調查研究制度，省部級領導干部到基層調研每年不少于30天，市、縣級領導干部不少于60天，領導干部要每年撰寫1至2篇調研報告”[13]。目前，全國人大、全國政協、最高人民法院、中央各部委、地方各級政府都相繼出臺了各自“加強和改進調查研究工作”的規定，力圖將調查研究工作制度化、規范化。

　　從新醫改方案形成的整個過程來看，為了完成決策，中國政府各層級的決策者都開展了十分豐富的調研活動。省及省以下各級政府官員就醫改的各項議題對本地進行了無數次大大小小的調研。[14]在中央政府，職能部委一級的調研最為頻繁，為了制定政策，中央幾乎每個部門都開展了基層調研活動，其中以衛生部和國家發改委的調研頻次最高、廣度最大，衛生部甚至一次組織十個調研組，由正副部長領隊分赴全國各省進行集中調研。以時任衛生部部長、黨組書記的高強為例(2007年6月高強退任副部長，但仍兼任衛生部黨組書記)，他曾多次下基層調研：2006年10月到江蘇的南京與宿遷進行調研[15]，2007年2月在北京對東城區社區醫療衛生服務改革情況進行現場考察、調研[16]，2007年9月到宿遷、無錫、上海調研管辦、醫藥、政事、營利與非營利等“四分開”的深層次問題[17]，2008年4月到鎮江調研社區衛生工作[18]，等等。如果把中央政府各部委干部下基層就醫改問題進行調研的次數加在一起，那將是個龐大的數字。

　　不同的部委在政策交叉的領域還會組織聯合調研，在實地調研的過程中，針對需要解決的問題聽取地方各界的意見，進行溝通。中央在籌備征詢群眾意見時，政策制定部門還事先鼓勵和協助基層受邀群眾代表進行社會調查，尊重他們的意見和真實想法，并輔助提供一些權威資料數據，使基層群眾代表能夠將自己的意見以及自己了解到的情況更準確、更全面地直接反映給最高決策者。

　　在決策過程中，醫改協調小組和后來成立的醫改領導小組等部際協調機構及其辦公室，也進行了大規模的調研活動。為了拿出統一方案，醫改協調小組組織了數次大型調研活動。[19]

　　這些調研活動有時會邀請政策研究機構和國際組織的人員，幫助分析問題;有時還會將調研活動同地區會議相結合，與地方決策者共同調研，共同研討方案。[20]后來成立的醫改領導小組由于同時擔負著政策協調和落實國務院重大部署的雙重任務，因此“走出去”的目的更有針對性。主管副總理和醫改辦為醫改計劃的落實也進行了大量調研工作[21]，這些調研工作多以跟蹤地方改革進展和探尋地方改革經驗為主要目的[22]。醫改文件出臺后，許多地方經驗被醫改領導小組帶到了中央，有的甚至成為醫改領導小組全體會議向全國通報表彰的對象，局部的經驗經過中央的認可和推薦變成更多地方學習參照的對象，大大推進了醫改的落實。

　　中央最高決策者在作決策的時候，同樣將“走出去”作為重要的決策手段。2003年以來，中共中央十六屆、十七屆的政治局常委幾乎都曾針對醫療問題下到基層進行過專門調研。2007年醫改政策醞釀之初，最高決策者進入了針對醫療問題的密集調研期。在決策過程中，幾乎每次重要的會議召開之前(例如幾次重要的國務院常務會議)，或每份階段性文件出臺之前或之后(例如《方案(征求意見稿)》、《意見(征求意見稿)》)，最高決策層都會展開一輪密集的調研活動，通過親自“走出去”，進行決策。國務院領導甚至為了醫改議題直接下到田間地頭、農民家庭和學校醫院，目的就是為了獲取對基層情況的了解，同時傾聽民意。為了掌握更多情況，最高決策者還主動要求具有相對獨立地位的國務院參事室、國務院研究室“走出去”，深入基層進行實地調研。參事室為了這次中央委托的調研走訪了九個省，訪談了900多人，其中除了一線工作者以外，最多的就是與醫改息息相關的普通群眾。

　　同“闖進來”、“請進來”相比，“走出去”對于決策來說實踐性更強。決策者從“闖進來”、“請進來”獲得的往往是二手信息和經驗，而從“走出去”獲得的則往往是第一手的信息和經驗。更重要的是，“走出去”接觸到的人比“闖進來”、“請進來”的人更廣泛，更接“地氣”。通過各種形式的調研，得以讓決策的內容從基層產生，讓基層民眾的意見向上反映，這在一定程度上彌補了“闖進來”、“請進來”的片面性，克服了決策者在作決策時可能出現的主觀主義和偏向性。如果說“闖進來”、“請進來”更大的作用在于廣泛聽取各方面意見的話，那么“走出去”則更有利于根據實際問題優化選擇、破解難題、作出決策。

　　(本文摘自王紹光、樊鵬著：《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》，中國人民大學出版社2013年6月出版，這是國內首部解讀中國政府決策模式的著作)

　　[1]參見《胡喬木全集》，第2卷，274~275頁。但是這種情況不僅不太多見，而且由于他們主要參與論證工作，對實際政策制定的參與程度十分有限。

　　[2]毛澤東：《實踐論》(1937年7月)，見《毛澤東選集》，2版，第1卷，286~287頁。

　　[3]參見毛澤東：《反對本本主義》(1930年5月)，見《毛澤東選集》，2版，第1卷，109頁。

　　[4]毛澤東：《學習馬克思主義的認識論和辯證法》(1964年8月29日)，見《毛澤東文集》，第8卷，324頁，北京，人民出版社，1999。

　　[5] 鄧小平：《關于修改黨的章程的報告》(1956年9月16日)，見《鄧小平文選》，2版，第1卷，223頁，北京，人民出版社，1994。

　　[6] 江澤民：《論黨的建設》，84~85頁，北京，中央文獻出版社，2001。

　　[7] 胡錦濤：《在慶祝中國共產黨成立八十五周年暨總結保持共產黨員先進性教育活動大會上的講話》(2006年6月30日)，見《十六大以來重要文獻選編》(下)，535頁，北京，中央文獻出版社，2008.

　　[8] 參見習近平：《之江新語》，杭州，浙江人民出版社，2007。

　　[9]習近平：《談談調查研究》，載《學習時報》，20111121。

　　[10]毛澤東：《〈農村調查〉的序言和跋》，(1941年3月、4月)，見《毛譯東選集》，2版，第3卷，789~790頁。

　　[11] 毛澤東：《工作方法六十條(草案)》(1958年1月)，見《建國以來毛澤東文稿》，第7冊，56頁，北京，中央文獻出版社，1992。

　　[12]《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》(2001年9月26日中國共產黨第十五屆中央委員會第六次全體會議通過)。

　　[13]中共中央辦公廳印發《關于推進學習型黨組織建設的意見》。

　　[14] 僅以陜西省的兩個縣為例，關于西鄉縣對醫改進行的調研，參見《強機制抓落實促改革惠民生：西鄉縣醫藥衛生體制改革工作紀實》;關于子長縣醫改過程中的調研，參見《子長醫改大事記》。地區一級領導、省市一級領導針對醫改的調研也隨處可見。

　　[15]參見李芃：《高強江蘇調研定調“中國式醫改”》，載《21世紀經濟報道》，20061101。[16] 參見《高強首肯北京東城醫改模式 實現財務收支2條線》，載《經濟觀察報》，20070218。

　　[17]參見《陳竺、高強調研上海醫改“申康模式”》，載《第一財經日報》，20070911;趙何娟：《醫改小組調研滬、蘇醫院“管辦分離”》。

　　[18]參見姜木金、石小剛：《高強來鎮調研社區衛生工作》，載《鎮江日報》，20080427。

　　[19]參見勾新雨：《醫改小組全國調研，路徑爭論激烈》，載《經濟觀察報》，20060923。

　　[20]參見李軍：《醫改方案南北大調研 九合一模式成型》，載《第一財經日報》，20071026。

　　[21]有關李克強在北京的調研，參見《北京醫改艱難破繭之路》，載《北京晚報》，20121015。

　　[22] 醫改領導小組副組長張茅、醫改領導小組辦公室主任孫志剛外出調研的頻率很高，相關報導可以在互聯網上獲取。有關醫改領導小組辦公室進行的調研，見國務院醫改辦公室網站。

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