以中國人民政治協商會議為開端的新中國的民主政治建設 ，開創了中國共產黨  同各民主黨派 、人民團體 、無黨派民主人士真誠合作 、共商國家大計的新格局 。新  中國的政權 ，是中國共產黨領導下多黨合作的統一戰線的人民民主政權 。毛澤東把  普遍召開地方各界人民代表會議作為推進民主政治建設的重要一環 ，老人家指出： “這是一件大事 。如果全國一千幾百個縣都能開起全縣代表會來 ，并能開得好 ，那  就會對于我黨聯系數萬萬人民群眾的工作 ，對于使黨內外廣大干部獲得教育 ，都是  極重要的。”在毛澤東的指導和推動下 ，全國各地先后召開的各界人民代表會議， 在民主政治建設方面發揮了重要作用 ，并為以后召開各級人民代表大會準備了條  件 。我們黨以此為基礎 ，啟動了中華人民共和國第一部憲法的起草工作。

　　第一節  制定中華人民共和國第一部憲法

　　一九五四年九月二十日 ， 中華人民共和國召開了第一屆全國人民代表大會第一 次會議 ， 出席會議的一千一百九十七名代表對《中華人民共和國憲法（草案） 》 進 行投票表決 ：贊成一千一百九十七票 。新中國的第一部憲法以全票贊成的結果誕 生 。七天后依照這部憲法的規定 ， 當選為中華人民共和國第一任國家主席的毛澤東 這樣評價這部憲法 ，“一個團體要有一個章程 ，一個國家也要有一個章程 ，憲法就 是一個總章程 ，是根本大法。”

　　一九四九年誕生的新中國 ，直到一九五四年才產生其第一部憲法 ，但它并不意 味著新中國存在著憲政空白 。在“五四憲法 ”誕生之前 ，一九四九年第一屆政治協 商會議通過的《共同綱領》 就發揮著新中國臨時憲法的作用 。一九五二年 ，作為當 時國家最高權力機關的第一屆政協任期屆滿 ，政府面臨兩種選擇 ，盡快召開第二屆 政協會議 ，或者召開《共同綱領》 中規定時機成熟即應舉行的第一屆全國人民代表

　　大會 。中共中央起初決定先召開第二屆政協 ，隨后再召開一屆人大并制定憲法 。但 一九五二年劉少奇率團參加蘇共十九大時 ，受毛澤東委托 ， 向斯大林通報這一決定 后 ，收到了不同意見。

　　一九五二年十二月一日 ， 中共中央下發通知 ，認為制憲條件已經具備 。二月  四日 ，周恩來受中共中央委托 ， 向全國政協提議開始起草憲法 ，政協接受了該提  議 ，并向中央人民政府提出建議 。一九五二年十二月二十四日 ， 中國人民政治協  商會議全國委員會常務委員會召開擴大會議 ，周恩來代表中共中央向會議提議： 由政協全國委員會向中央人民政府提議 ， 于一九五三年召開全國人民代表大會， 制定憲法。

　　一九五三年一月十三日 ， 中央人民政府委員會舉行第二十次會議 。周恩來闡 明了要以 《共同綱領》 作為憲法基礎的指導思想 。他指出 ，憲法的主要內容應包 括我們的國家制度 、社會結構 、人民權利三部分 。而這些內容在 《共同綱領》 里 面已經包含了。《共同綱領》 中已經實行的或者將要實行的以及必定實行的有關 規定 ，可以把它拿到憲法里面來 ；把 《中央人民政府的組織法》 加以斟酌或作若 干修改后 ，也可以拿到憲法里面來 ；“選舉法 ” 中的選舉原則也可拿到憲法里面 來 ，這就可以組成整個憲法 。這次會議還決定成立中華人民共和國憲法起草委員 會 ，名單是毛澤東在會上提出來的 ，共三十三人 ，包括了當時大陸所有的政治黨 派 ，名列其中的有曾參加過一九一二年天壇憲法草案和一九二一年曹錕憲法起草工 作的民主人士沈鈞儒。

　　為保證憲法的起草工作順利進行 ，并為憲法起草委員會提供一個可供討論 、修 改的憲法草案初稿 ，一九五三年底 ， 中共中央決定成立憲法起草小組 。毛澤東對憲 法起草工作非常重視 ，親自掛帥 。為避開繁忙的公務 ，毛澤東決定到外地待一段時 間 ， 以便集中精力進行起草工作 。十二月二十四日 ，毛澤東主持召開了中共中央政 治局擴大會議 ，會議決定讓毛澤東休假一段時間 ，這期間由劉少奇代替毛澤東主持 中共中央工作 ，好讓毛澤東著手起草中華人民共和國憲法草案。

　　隨后 ，毛澤東率領憲法起草小組的三大成員陳伯達 、胡喬木 、 田家英 ，踏上了  南下杭州的列車 。在疾駛的火車上 ，毛澤東對隨行人員說 ：治國 ，須有一部大法。 我們這次去杭州 ，就是為了能集中精力做好這件立國安邦的大事 。在杭州期間 ，他

　　對身邊工作人員說 ：“憲法是一個國家的根本法 ，從黨的主席到一般老百姓都要按 照它做 ，將來我不當國家主席了 ，誰當也要按照它做 ，這個規矩要立好。”

　　一九五四年一月七日 ，憲法起草小組開始工作 。在毛澤東的主持下 ，首先制定 了詳細的工作計劃 。報經中央批準后 ，起草小組就開始了緊張的工作 。二月中旬擬 出了憲法草案的初稿 ，二十三日又修改出了二讀稿 ，二十五日修改出了三讀稿 。二 十四日 、二十六日 ，毛澤東分別兩次致信劉少奇談憲法草案初稿的修改情況 。在二 十六日的信中 ，毛澤東說 ：“為便于中央在這幾天討論憲法草案 ，這里的小組趕于 兩天內又作了一次修改 ，稱為三讀稿 ，現送上 ，請照此印發中央各同志閱看。”

　　劉少奇于二月二十八日 、三月一日兩次主持中共中央政治局擴大會議 ，討論并  基本通過了憲法草案初稿三讀稿 。就這樣 ，討論 、修改工作在南北兩地分頭進行， 從一月七日開始 ，直到三月中旬才結束 。在此期間 ，杭州方面 ，毛澤東主持起草小  組一次次修改 ；北京城里 ，劉少奇召集中央有關人員一次次討論 。北京方面討論一  次 ，意見發到杭州 ，杭州方面就修改一次 ，然后又將修改稿傳回北京 ，每次都有很  多修改 。三月上旬 ，起草小組又提出了第四稿 。三月十二日 、十三日 、十五日 ， 中  央政治局連續召開擴大會議 ，對四讀稿進行討論修改 ，基本上完成了對憲法草案  （初稿） 的草擬工作。

　　憲法草案是在毛澤東主持下起草的 ，他不僅提出了制定憲法的指導思想和許多  重要內容 ，而且對歷次憲法草稿都作了修改 ，寫了不少批語 ，并在憲法起草委員  會 、中央人民政府委員會討論憲法草案的會議上作了多次講話和插話 。從保存下來  的資料中 ，我們可以看出 ，毛澤東對憲法的起草傾注了大量的心血 ，是字斟句酌， 改了又改 ，批語也寫了不少。

　　中央政治局討論通過了四讀稿后 ，憲法草案的起草工作告一段落 。毛澤東于一  九五四年三月十七日返回北京 。三月二十三日 ，憲法起草委員會的三十多位委員聚  集中南海勤政殿 ， 出席中華人民共和國憲法起草委員會第一次會議 。毛澤東主持會  議并代表中國共產黨向會議提出了中共中央起草的《中華人民共和國憲法草案（初  稿）》。 毛澤東說 ，這個初稿可以小修改 ，可以大修改 ，也可以推翻另擬初稿 。當  談到全國人民代表大會同國家主席 、國務院總理的關系時 ，毛澤東說 ，我們的主  席 、總理 ，都是由全國人民代表大會產生出來的 ，一定要服從全國人民代表大會，

　　不能跳出如來佛的手掌 。蘇聯叫最高蘇維埃 ，我們叫全國人民代表大會 ；蘇聯叫最  高蘇維埃主席團 ，我們叫全國人民代表大會常務委員會 ；蘇聯叫部長會議 ，我們叫  國務院 。資本主義國家的總統可以解散議會 ，我們的主席不能解散全國人民代表大  會 ，相反地 ，全國人民代表大會可以罷免主席 。講到民族自治權時 ，毛澤東說 ，為  了照顧少數民族特別是西藏的情況 ，在第六十一條中寫了第三款 ， 即“各民族自治  地方的自治機關的具體形式 ，按照區域自治的民族大多數人民的意愿規定 ”。現在  西藏是達賴管事情 ，如果按第六十一條第二款辦 ，就要開人民代表大會 ，選舉人民  政府 。這樣辦 ，恐怕達賴不干 ， 怎么辦？ 可以按照第三款辦事 。不搞人民政府不  行 ， 但可以搞具體形式 。究竟搞個什么形式 ， 由那里大多數人民的意愿決定 。 （《毛澤東年譜》 第 2卷 229 頁） 這樣 ，就為當時在西藏具體實施“一國兩制 ”的  方式 ，在《中華人民共和國憲法》 中作了特別的規定 。憲法起草委員會在進行了認  真而嚴肅的討論后 ，完全接受了這個初稿 ，并決定將憲法草案（初稿）分發給中國  人民政治協商會議全國委員會 ，各大行政區 ，各省 、市 、 自治區的領導機關 ，各民  主黨派 ，人民團體和武裝部隊進行討論 ，廣泛征集各方面的意見 。針對憲法草案寫  得比較簡單 ，文字有些通俗的情況 ，毛澤東說 ：憲草要簡單 、明了 。我們國家各方  面都缺乏經驗 ，將憲草寫得簡單 、明了些 ，是有好處的 ，等將來有經驗時 ，再制定  詳細的憲法 。而且 ，我們還可以根據情況 ，多制定些子法 。至于母法——憲法 ，就  不能隨便變更 、修改 ，否則會有影響 。所以 ，我們的憲草 ，除總綱外 ，其他各章都  寫得比較簡單 。文字盡量通俗易懂 ，便于群眾了解和掌握。

　　為了在全國范圍內開展對憲法的討論 ，三月二十五日 ， 中共中央發出了《關于 討論中華人民共和國憲法草案（初稿） 的通知》， 要求各大行政區 ，各省 、市 、 自 治區和五十萬人以上的省轄市 ，廣泛地進行對憲法草案（初稿） 的討論 。從這一天 開始 ，到六月十一日結束 ，歷時八十多天 ，共有八千多人參加了討論 ，提出修改意 見共計五千九百多條 。這期間 ，在劉少奇的主持下 ，憲法起草委員會一共召開了五 次會議 ，吸收了各地報來的意見 ，逐章逐條地對初稿進行討論修改 ，形成了《中華 人民共和國憲法草案（修正稿）》。

　　六月十一日 ，憲法起草委員會召開第七次會議 ，對憲法草案的全部條文作最后 審查 。會議由劉少奇主持 。毛澤東作了重要講話 。他說 ：憲法起草委員會已經開了

　　六次會議了 ，今天是第七次會議 ，也可以說是中央人民政府委員會開會前的最后一 次會議 。憲法起草委員會應當把它所做的工作向中央人民政府委員會報告 ，并把這 個憲法修正稿作為草案批準公布 ，在全國人民中間進行討論 ，收集意見 。中央人民 政府委員會將要在最近開會 。憲法草案大概在十五日以前公布 ，在全國人民中間還 要進行兩個半月到三個月時間的討論 。憲法草案公布后 ，要在全國范圍內進行廣泛 的解釋 ，組織討論 。今天的會議是對憲法草案的全部條文作最后的審查 。雖然大家 對條文都很熟悉了 ，但是今天要表決通過 ，為了慎重起見 ，還是把它讀一遍吧！憲 法起草委員會辦公室副秘書長齊燕銘宣讀了憲法草案全文 。宣讀條文后 ，會議對草 案全文進行了認真的討論 。最后 ，在毛澤東主持下付諸表決 。全體一致同意 ，決定 將它提交中央人民政府委員會。

　　憲法草案的通過 ，標志著憲法起草工作勝利結束 。六月十一日 ， 中華人民共和 國憲法起草委員會向中央人民政府提交了 《關于憲法起草工作經過的報告》， 指 出 ：“這個 《中華人民共和國憲法草案》， 我們認為是適當的 。現在把這個草案提 請中央人民政府委員會審查通過 ，并請在通過后予以公布 ，在全國人民中組織討 論 ， 以便收集意見 ，再作修改 ， 向第一屆第一次全國人民代表大會提出關于憲法 草案的報告。

　　六月十四日 ，毛澤東主持召開中央人民政府委員會第三十次會議 ，通過《中華 人民共和國憲法草案》 和關于公布憲法草案的決議 ，要求全國地方各級人民政府立 即在人民群眾中普遍地組織關于憲法草案的討論 ，發動人民群眾積極提出自己對于 憲法草案的修改意見 。會議同時要求憲法起草委員會繼續進行工作 ，收集人民的意 見 ，加以研究 ，在第一屆全國人民代表大會第一次會議召開前完成對憲法草案的修 改 ，并準備向全國人民代表大會提交關于憲法草案的報告。

　　毛澤東在會上作了 《關于中華人民共和國憲法草案》 的講話 。他滿懷信心地  說 ：這個憲法草案 ，看樣子是很得人心的 。為什么呢？ 毛澤東解釋道： 主要是起  草憲法采取了領導機關的意見和廣大群眾的意見相結合的方法 。這個憲法草案， 結合了少數領導者的意見和八千多人的意見 ，公布以后 ，還要由全國人民討論， 使中央的意見和全國人民的意見相結合 。毛澤東預言： 憲法草案公布之后 ，一定  會得到全國人民的一致擁護 ，也將會在國際上產生巨大的影響 。會議要求各級人

　　民政府立即組織起各階層群眾的廣泛討論 ，提出修改意見 ， 同時要求憲法起草委員 會繼續工作 ，收集人民的意見 ，在第一次全國人民代表大會舉行以前 ，完成對憲法 草案的修改。

　　當時 ， 曾有人提議將這部憲法定名為“毛澤東憲法 ”，憲法草案也寫進了頌揚  毛澤東的文字 。毛澤東對此堅決予以拒絕 ，并要求刪掉憲法草案中頌揚自己的條  文 。有人說刪掉這些條文是毛澤東“特別謙虛 ”的原因 。對此 ，毛澤東在這次會議  上嚴肅地指出 ：不能這樣解釋 ，這不是謙虛 ，而是因為那樣寫不合適 ，不合理 ，不  科學 。在我們這樣的人民民主國家里 ，不應當寫那樣不適當的條文 。不是本來應當  寫而因為謙虛才不寫 。他強調說 ：科學沒有什么謙虛不謙虛的問題 。搞憲法是搞科  學 。我們除了科學以外 ，什么都不相信 ，就是說 ，不要迷信 。中國人也好 ，外國人  也好 ，死人也好 ，活人也好 ，對的就是對的 ，不對的就是不對的 ，不然就叫做迷  信 。要破除迷信 。不論古代的也好 ，現代的也好 ，正確的就信 ，不正確的就不信， 不僅不信而且還要批評 。這才是科學的態度。

　　全民憲法討論是從一九五四年六月十六日開始 ，到九月十一日結束 ，歷時近三 個月 。為了搞好草案的討論 ，各地普遍成立了憲法起草討論委員會 ，培養報告員和 輔導學習討論的骨干分子 ，有組織地進行憲法草案的討論和宣傳工作 。各地采取的 憲法草案的討論形式呈現多樣化 ，發揮了廣大人民群眾參與討論的積極性 。這是自 一九四九年以來 ，全民對憲法熱情最高漲的時期 。新華書店北京分店發售的“憲法 草案 ”單行本與刊載“憲法草案 ”的 《中國青年》《學習》 等刊物 ，近一個月銷售 了七十四萬份 。據統計 ，在北京討論憲法草案期間 ，聽取關于憲法草案報告并參加 討論的各界群眾約有一百零三點五萬余人 ，在討論中各界人士提出對憲法草案的意 見十四萬三千五百六十五條 。憲法草案的討論實際上是一場民主政治教育 ，人民在 親身參與中理解與評價憲法草案的精神和內容 。據參與憲法起草工作者回憶 ，憲法 草案公布時 ，剛好趕上多年不遇的水災 ，各地都在組織抗洪 ，可是全民憲法討論并 沒有因此停下來 ，相反 ，不少地方政府是在防洪堤壩上組織民眾討論的 ，場面相當 感人 。各地整理出來的討論意見和建議 ， 因為洪水沖垮道路后不好運送 ，就用油 紙 、油布把文件裹起來空運到北京 ，人民群眾對新中國憲法充滿真誠熱切的期盼由 此可見一斑。

　　一九五四年九月八日 、九月十一日 ，憲法起草委員會又召開了最后兩次全體 會 ，把憲法草案的內容從頭到尾順了一遍 ，討論了憲法草案報告草稿 。值得一提 的是 ，就在提交全國人民代表大會的前一天 ， 即一九五四年九月十四日 ， 中央人 民政府委員會舉行一次臨時會議 ，最后對憲法草案作了兩處修改 。在整個中國歷 史上 ，沒有任何一部法律能在討論廣度上同“ 五四憲法 ”相比 。據有關人士的統 計 ，約有一億五千萬人參與 ， 占當時人口的四分之一 ，提出的意見有一百三十八 萬多條 。從一九五四年三月二十三日提出初稿到一九五四年九月二十日第一屆全 國人大第一次會議表決通過 ， 憲法草案經歷三次討論 。第一次大討論是由全國 政協組織北京十七個和解放軍十八個單位討論了兩個多月 ；第二次討論是公布 憲法草案 ， 交全民討論 ；第三次大討論是根據全民討論的意見 ， 憲法起草委員 會對原來的草案作了修改后 ，提交給中央人民政府委員會舉行的兩次臨時會議討 論通過。

　　一九五四年憲法是我國歷史上第一部人民自主運用制憲權制定的社會主義類型 的憲法 ，體現了鮮明的人民性和時代性 。其制憲理念 、制憲內容與制憲過程以民主 原則為基礎 ，反映了民主的基本價值 。它第一次把我國各項基本制度確認下來 ，后 來的憲法都是它的繼承和發展 。憲法的體系結構 ，也是由一九五四年憲法首先奠定 的 。“五四憲法 ”分為五大部分 ：序言 、第一章總綱 、第二章國家機構 、第三章公 民的基本權利和義務 、第四章國旗 、國徽 、首都。它簡短的一百零六個條文 ，使近 代以來先進中國人關于民主政治的訴求躍然紙上 ， 中國共產黨集中人民的心愿和智 慧以根本法的形式構建了新中國民主政治的基本框架 。這一體例在后來制訂憲法的 過程中被完全繼承 ，甚至其中的大部分詞句 ，如“ 以工農聯盟為基礎 ”和“人民行 使權力的機關是全國人民代表大會 ”等都從未發生過改動。

　　“ 中華人民共和國的一切權力屬于人民 。人民行使權力的機關是全國人民代表 大會和地方各級人民代表大會 。全國人民代表大會 、地方各級人民代表大會和其 他國家機關 ，一律實行民主集中制。”一九五四年憲法第二條的上述規定 ，在根 本法意義上確認了新中國的民主制度 ， 明確國家的一切權力屬于人民 ，并規定人 民實現權力的各種形式和具體保障制度 ，如人民民主專政制度 、人民代表大會制 度 、民族區域自治制度 、地方制度等等 。特別是人民代表大會制度 ，是“ 五四憲

　　法 ”根據中國的具體歷史條件創立的適合國情的政權組織形式 ，是新中國人民民 主制度的基礎。

　　在公民的基本權利和義務方面 ，“五四憲法 ”規定了公民廣泛的權利和自由。 諸如： 中華人民共和國公民在法律上一律平等 ； 中華人民共和國年滿十八歲的公  民 ，不分民族 、種族 、性別 、職業 、社會出身 、宗教信仰 、教育程度 、財產狀況、 居住期限 ，都有選舉權和被選舉權 。這些有關公民權利的條文 ，共有十九條 ，加上  總綱中有關保護公民財產權的五條規定 ，共有二十四條 。民族區域自治作為我國解  決民族問題的一個創舉 ，也是由“五四憲法 ”確定為我國基本政治制度的 。基層民  主作為人民民主的直接體現 ，“五四憲法 ”對其也作了明確規定 。這一憲法對基層  人民代表大會和人民政府的產生辦法 、任期 、職權 、議事規則 、相互監督制約關系  等 ，作了較為詳細的規定。

　　“ 五四憲法 ”設立了國家主席一職 ，取代之前的中央人民政府主席 。毛澤東    說 ，我們國家實行集體領導 ，并以個人形式來表現 。主席也不是政府 ， 國務院不向    他匯報工作 。打屁股打國務院總理 ，不打主席 。我們中國是一個大國 ，疊床架屋地    設個主席 ， 目的是為著使國家更加安全 。有議長（人大委員長）， 有總理 ，又有個    主席 ，就更安全些 ，不至于三個地方同時都出毛病 。毛澤東還提出設國家副主席 ，  并堅持將全國人民代表大會有權罷免國家主席寫入憲法 。與此同時 ，毛澤東從列寧    所寫的《被剝削勞動人民權利宣言》 放在“一九一八年蘇俄憲法 ”第一篇中得到啟    發 ，決定在憲法總綱的前面寫一段序言 ，這九百余字的憲法序言 ，從此成為中國憲    法的一大特點 。迄今法學界和政法界都公認 ，“五四憲法 ”是比較好的一部憲法 。  制憲過程也是一次體現民主原則的立法過程 。民主首先意味著人民當家做主 ，進而    人民通過各種途徑與形式管理國家和社會等各方面事務 。“五四憲法 ”的制定既是    按照民主原則展開的 ， 同時又在國家層面保障人民的當家做主地位 。“五四憲法 ” 關于國家政治體制的建構 ，既考慮了歷史的連續性 ，又充分考慮了當時已經開始的    大規模的 、有計劃的經濟建設的實際 ，其所建構的民主政治體制符合我國國情并具    有充分的優越性和強大生命力。

　　作為新中國第一部憲法 ，一九五四年憲法繼承了共同綱領的建國目標 ，延續著 中國共產黨人的憲法觀 ，它所確立的民主原則與社會主義原則 ，成為我國憲法一以

　　貫之的基本原則 。它還為我國開創并奠定了一系列包括社會經濟制度 、社會文化教 育制度與社會意識形態在內的基本社會制度和包括國體 、政體 、國家機構 、選舉制 度 、政黨制度等在內的基本政治制度 ，這些社會政治制度成為后來我國憲法所規定 的社會政治制度的基礎。

　　第二節  創建中國式人民代表大會制度

　　我國的人民代表大會制度同任何別的政治制度一樣 ，不是憑空產生的。在近代歷 史上 ，各個階級、各種社會勢力圍繞中國建立什么樣的政治制度 ， 曾進行過探索和激 烈的斗爭 ，但都失敗了。中國共產黨領導全國各族人民 ，在第一次國內革命戰爭時期 建立了罷工工人代表大會、農民協會 ，在第二次國內革命戰爭時期建立了工農兵蘇維 埃 ，在抗日戰爭時期建立了參政會 ，在解放戰爭時期建立了人民代表會議。這些成功 實踐 ，為建國后實行人民代表大會制度積累了經驗、奠定了基礎。毛澤東同志等老一 輩革命家總結這些經驗 ，在《新民主主義論》中指出： 民主革命勝利后 ， 中國可以實 行人民代表大會制度 ，按照民主集中制的原則建立從全國到省、縣、區、鄉的人民代 表大會系統 ，并由各級人民代表大會決定大政方針 ，選舉政府。

　　一九四九年九月中國人民政治協商會議舉行第一屆全體會議 ，這次會議通過的 《中國人民政治協商會議共同綱領》， 確定中華人民共和國的政治制度是民主集中制 的人民代表大會制度 。但當時在全國普選的條件還不成熟 ， 自上而下地建立各級人 民代表大會也難以進行 。所以在建國初期 ，確定由中國人民政治協商會議第一屆全 體會議代行全國人民代表大會的職權 。經過幾年的過渡和積累 ，在一九五三年我國 進行了第一次大規模的普選 ， 自下而上逐級召開了人民代表大會 。一九五四年九 月 ，第一屆全國人民代表大會第一次會議勝利召開 ，制定了新中國第一部憲法 。這 部憲法明確規定： 中華人民共和國的一切權力屬于人民 ；人民行使國家權力的機關 是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會 。至此 ，我國人民代表大會制度以根 本法的形式正式確立。

　　中華人民共和國的一切權力屬于人民 。人民行使國家權力的機關是全國人民代 表大會和地方各級人民代表大會 。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由

　　民主選舉產生 ，對人民負責 ，受人民監督 。國家行政機關 、審判機關 、檢察機關都 由人民代表大會產生 ，對它負責 ，受它監督 。全國人民代表大會是最高國家權力機 關 ；地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。

　　人民代表大會制度是按照民主集中制原則 ， 由選民直接或間接選舉代表組成人 民代表大會作為國家權力機關 ，統一管理國家事務的政治制度 。以人民代表大會為 基石的人民代表大會制度是我國的根本政治制度 ，人民代表大會制度是適合我國國 情的根本政治制度 ，它直接體現我國人民民主專政的國家性質 ，是建立我國其他國 家管理制度的基礎。

　　第一 ，它有利于保證國家權力體現人民的意志 。人民不僅有權選擇自己的代 表 ，隨時向代表反映自己的要求和意見 ，而且對代表有權監督 ，有權依法撤換或罷 免那些不稱職的代表。

　　第二 ，它有利于保證中央和地方的國家權力的統一 。在國家事務中 ，凡屬全國  性的 、需要在全國范圍內做出統一決定的重大問題 ，都由中央決定 ；屬于地方性問  題 ，則由地方根據中央的方針因地制宜的處理 。這既保證了中央集中統一的領導， 又發揮了地方的積極性與創造性 ，使中央和地方形成堅強的統一整體。

　　第三 ，它有利于保證我國各民族的平等和團結 。依照憲法和法律規定 ，在各級 人民代表大會中 ，都有適當名額的少數民族代表 ；在少數民族聚集地區實行民族區 域自治 ，設立自治機關 ，使少數民族能管理本地區、本民族的內部事務。

　　總之 ，我國人民代表大會制度 ，能夠確保國家權利掌握在人民手中 ，符合人民 當家做主的宗旨 ，適合我國的國情。

　　“人民代表大會制度 ”是我國的根本政治制度 ，是按照民主集中的原則 ， 由人 民選舉代表組成人民代表大會作為國家的權力機關 ，統一領導國家事務的政治制 度 。正確理解人民代表大會制度 ，需要深刻理解與之相關的八對關系：

　　一是人民代表大會制度與人民民主專政的關系 。 國體決定政體 ，政體反映國 體 ，人民民主專政是我國的國體 ，人民代表大會制度是我國的政體 ，人民代表大會 制度體現了我國人民民主專政的國家性質 ，是人民當家做主宗旨的直接體現 ，二者 是內容與形式的關系。

　　二是人民代表大會與人民代表大會制度的關系 。人民代表大會是我國的權力機

　　關 ，是國家權力的中心 。從體系上講 ，人民代表大會包括全國人民代表大會和地方 各級人民代表大會 ，擁有立法權 、監督權 、任免權 、決定權等 。人民代表大會制度 是我國的根本政治制度 ，是我國的政治組織形式 ，是我國的政體 。人民代表大會制 度以人民代表大會為基石 ，人民代表大會是實行人民代表大會制度的物質載體 ，二 者不能等同。

　　三是人民代表大會和全國人民代表大會的關系 。人民代表大會是我國人民行使  國家權力的機關 ，從體系上看 ，包括全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。 全國人民代表大會是我國的最高權力機關 ，在我國國家機關中處于最高地位 ，具有  最高立法權 、最高監督權 、最高任免權 、最高決定權 ，其他國家機關的權力都不能  超越它 。地方各級人民代表大會是地方國家權力機關 ，本地區內的一切重大問題均  由本級人民代表大會討論決定并監督實施 。因此 ，二者不能混為一談。

　　四是人民代表大會和人民代表大會常務委員會的關系 。各級人民代表大會常務 委員會是各級人民代表大會的常設機關 。在各級人民代表大會閉會期間 ，行使各級 人民代表大會的部分職權 ， 目的是為了更好地發揮國家權力機關的作用。

　　五是人民和人民代表的關系 。人民是指一切擁護中國共產黨的領導 ，擁護社會  主義 ，擁護祖國統一 ，熱愛祖國的社會主義愛國者和勞動者 。在我國 ，一切權力屬  于人民 ，人民是國家的主人 。人民代表由人民選舉產生 ，代表人民的意志和利益， 對人民負責 ，受人民監督 。人民代表要深入群眾 、緊密聯系群眾 ，經常聽取人民的  意見和要求 ，接受選民和選舉單位的監督。

　　六是人民代表和人民代表大會的關系 。人民代表是由選民直接選舉產生的各級 人民代表大會的組成人員 。人民代表依照憲法和法律賦予的各項職權 ，直接行使國 家權力 ，人民代表大會由人民代表組成。

　　七是人民代表大會與其他國家機關的關系 。人民代表大會是國家權力機關 ，其 他國家機關包括行政機關 、審判機關 、檢察機關 、軍事機關等共同構成我國的國家 體系 。在我國的國家機構體系中 ，人民代表大會處于核心地位 ，其他國家機關都由 它產生 ，對它負責 ，受它監督 。他們之間是監督與被監督的關系。

　　八是人民代表大會制度與基本政治制度的關系 。人民代表大會制度是我國的 根本政治制度 ，我國的基本政治制度還有中國共產黨領導的多黨合作與政治協商

　　制度 、民族區域自治制度。

　　第三節  共產黨領導的多黨合作和政治協商制度

　　中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中華人民共和國的一項基本的政 治制度 ，是具有中國特點的政黨制度 。這一制度的基本內容包括以下四個方面：

　　第一 ， 中國共產黨是執政黨 ，各民主黨派是參政黨 ， 中國共產黨和各民主黨派 是親密戰友 。中國共產黨是執政黨 ，其執政的實質是代表工人階級及廣大人民掌握 人民民主專政的國家政權 。各民主黨派是參政黨 ，具有法律規定的參政權 。其參政 的基本點是 ：參加國家政權 ，參與國家大政方針和國家領導人選的協商 ，參與國家 事務的管理 ，參與國家方針、政策、法律、法規的制定和執行。

　　第二 ， 中國共產黨和各民主黨派合作的首要前提和根本保證是堅持中國共產黨 的領導。

　　第三 ， 中國共產黨與各民主黨派合作的基本方針是 ：長期共存 ，互相監督 ，肝 膽相照 ，榮辱與共。

　　第四 ， 中國共產黨和各民主黨派以憲法和法律為根本活動準則。

　　中國人民政治協商會議 ，簡稱“人民政協 ”，是中國共產黨領導的多黨合作和 政治協商的重要機構 ，是中國人民愛國統一戰線組織 ，是我國政治生活中社會主義 民主的重要形式 。人民政協的性質決定了它與國家機關的職能是不同的 。人民政協 圍繞團結和民主兩大主題履行政治協商、民主監督和參政議政的職能。

　　中國共產黨是執政黨 ，各民主黨派是參政黨 ，它們之間著存在“長期共存 、互 相監督 ”的關系 。中國的參政黨是中國的民主黨派 。中國的民主黨派是指那些成立 于一九四九年之前 、致力于在中國實現資產階級共和國 ， 同時在中國共產黨推翻國 民黨統治的過程中明確支持中國共產黨 、承認中國共產黨領導權 、反對中國國民黨 的反動派 ，并在中華人民共和國成立以后能夠存在下去的政黨。主要有八大參政黨：

　　一是中國國民黨革命委員會 ，正式成立于一九四八年一月一日 ， 當時的主要成 員是國民黨內的民主派和其他愛國民主人士 。政治主張是推翻國民黨獨裁統治 ，實 現中國的獨立、民主與和平。

　　二是中國民主同盟 ，于一九四一年三月十九日在重慶秘密成立 ， 當時的名稱是 “ 中國民主政團同盟 ”。一九四四年九月正式改稱中國民主同盟 。民盟是中國共產黨 領導的愛國統一戰線的組成部分 ，是同中國共產黨通力合作的參政黨 ，是主要由從 事文化教育以及科學技術工作的高 、中級知識分子組成的 ，具有政治聯盟特點 ，致 力于中國社會主義建設的參政黨。

　　三是成立于一九四五年十二月十六日的中國民主建國會 。當時的政治主張是： 保障公民的基本政治權利和人權 ，保護和發展民族工商業 ，反對國民黨的獨裁統治。

　　四是成立于一九四五年十二月三十日的中國民主促進會 。當時由主要從事文教  出版工作的人士和上海工商界愛國民主人士組成 ，政治主張是推進中國民主政治， 改革政權 ， 國民黨還政于民 ，建立聯合政府 ，實行憲政。

　　五是成立于一九三〇年八月的中國農工民主黨 。主要的政治主張是反對國民黨 獨裁統治 、建立平民政權 ，農工民主黨的成員主要是大中城市中的醫藥衛生界的高 中級知識分子。

　　六是由華僑社團美洲致公總堂發起 ，于一九二五年十月在美國舊金山成立中國 致公黨 。以歸僑僑眷中的中上層人士為主組成 ；接受中國共產黨的領導 ；協助中國 共產黨和政府 ；鞏固和發展安定團結的政治局面 ；維護黨員和所聯系的歸僑僑眷的 權益 ，反映他們的意見和要求。

　　七是正式成立于一九四六年五月的九三學社 ， 當時的政治主張是繼承民主與科 學傳統 ，反對內戰 ，實行民主政治 。九三學社的組織發展以大中城市中具有一定代 表性的科技界及高等教育、醫藥衛生等方面的高中級知識分子為主。

　　八是于一九四七年十一月十二日在香港成立的臺灣民主自治同盟 。當時臺盟是 在臺灣省外建立和存在的 、謀求臺灣擺脫國民黨統治 、實行民主政治和地方自治的 政治組織 。一九四九年三月臺盟總部從香港內遷至北京 。臺盟的政治綱領是 ：高舉 愛國主義 、社會主義旗幟 ， 團結廣大盟員和所聯系的臺灣同胞 ，為和平統一祖國而 奮斗。臺盟的成員主要是居住在中國大陸大中城市具有一定代表性的臺灣省籍人士。

　　所謂參政議政： 即在中國共產黨的領導下 ，各民主黨派成員參與國家重大方 針 、政策 、法律 、法規的制定和執行 ；參與國家重大政治問題和國家機構領導人選 的協商 ；參與國家事務的管理 。中國共產黨與各民主黨派就具體事務進行的協商采

　　用的主要形式有： 召開民主協商會 、舉行高層談心會 、專題座談會 、書面建議或 約談等。

　　民主監督是在多黨合作和政治協商的框架下 ， 由民主黨派對中國共產黨及中國 共產黨領導下的國家機關工作的監督 。監督的主要形式是 ：在政協會議上向中共中 央提出意見 、建議和批評 ； 民主黨派在調查研究的基礎上就國家政治 、經濟 、社會 重大問題提出建議和批評 ；具有民主黨派成員身份的人大代表 、政協委員通過議 案 、提案 、檢查實行監督 ； 民主黨派的成員通過應聘擔任政府的特約監察員 、檢察 員 、審計員和教育督導員來發揮監督作用等 。民主黨派成員在國家機關任職各個民 主黨派一般均有少數成員被中國共產黨舉薦擔任各級政府和司法機關的領導職務。

　　中國人民政治協商會議設全國委員會和地方委員會 。中國人民政治協商會議是 中國人民愛國統一戰線的組織 ，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機 構 ； 由中國共產黨 、各民主黨派 、無黨派民主人士 、人民團體 、各民族和各界的代 表 ， 臺灣同胞 、港澳同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成 。中國人民政 治協商會議的主要職能是政治協商和民主監督 ，組織參加政協的各黨派 、團體和各 族各界人士參政議政。

　　（一 ）政治協商的主要內容包括： 國家在社會主義物質文明建設 、社會主義精 神文明建設 、社會主義民主法制建設和改革開放中的重要方針政策及重要部署 ，政 府工作報告 ， 國家財政預算 ，經濟與社會發展規劃 ， 國家政治生活方面的重大事 項 ， 國家的重要法律草案 ， 中共中央提出的領導人人選 ， 國家省級行政區劃的變 動 ，外交方面的重要方針政策 ，關于統一祖國的重要方針政策 ，群眾生活的重大問 題 ，各黨派之間的共同性事務 ，政協內部的重要事務以及有關愛國統一戰線的其他 重要問題 。主要形式有 ：政協全國委員會的全體委員會議 ，常務委員會議 ，主席會 議 ，常務委員專題座談會 ，各專門委員會會議 ，根據需要召開的各黨派 、無黨派民 主人士 、人民團體 、少數民族人士和各界愛國人士的代表參加的協商座談會 ，地方 各級人民政治協商會議的各種活動等。

　　（二 ） 民主監督的主要內容包括： 國家憲法與法律 、法規的實施情況 ， 中共中 央與國家領導機關制定的重要方針政策的貫徹執行情況 ， 國民經濟和社會發展計劃 及財政預算執行情況 ， 國家機關及其工作人員履行職責 、遵守法紀 、為政清廉等方

　　面情況 ，參加政協的各單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況 。主要形式 有 ：政協全國委員會的全體委員會議 、常務委員會議或主席會議向中共中央 、國務 院提出建議案 ；各專門委員會提出建議和有關報告 ；委員視察 、委員提案 、委員舉 報或以其他形式提出批評和建議 ；參加中共中央 、國務院有關部門組織的調查和檢 查活動 ，地方各級人民政治協商會議的各種活動等。

　　（三） 參政議政的主要內容包括 ：選擇人民群眾關心 、黨政部門重視 、政協有  條件做的課題 ，組織調查和研究 ，積極主動地向黨政領導機關提出建設性的意見； 通過多種形式 ，廣開言路 ，廣開才路 ，充分發揮委員的專長和作用 ，為改革開放和  社會主義現代化建設獻計獻策等。

　　凡贊成中國人民政治協商會議章程的黨派和團體 ，經政協全國委員會或地方委  員會的常務委員會協商同意 ，得以參加全國委員會或地方委員會 。個人經政協全國  委員會或地方委員會的常務委員會協商邀請 ，亦可參加全國委員會或地方委員會。 全國委員會對地方委員會的關系和上級地方委員會對下級地方委員會的關系是指導  關系 。地方委員會對全國委員會的全國性決議 ，下級地方委員會對上級地方委員會  的全地區性決議 ，有遵守和履行的義務。

　　參加中國人民政治協商會議的單位和個人 ，都有通過政協的各種會議 、組織和 活動 ，參加政治協商 、民主監督和參政議政的權利 。全國委員會和地方委員會的全 體會議 、常務委員會的議案 ，應分別經全體委員或全體常務委員過半數通過 。各參 加單位和個人對會議的決議 ，有遵守和履行的義務 。如有不同意見 ，在堅決執行的 前提下可以聲明保留 。各參加單位和個人如果嚴重違反政協章程或全體會議和常務 委員會的決議 ， 由全國委員會或地方委員會的常務委員會分別依據情節給予警告處 分 ，或撤銷其參加政協的資格。

　　第四節  以中央集中統一為基礎的民族區域自治制度

　　中國共產黨自成立以后 ，就非常重視民族問題 。隨著中國共產黨的日益成熟， 對中國國情認識的不斷深化 ，逐步明確提出了符合我國國情的民族區域自治 ，作為  解決中國民族問題的基本政策 。深諳中國歷史的毛澤東深知： 中國在歷史上長期以

　　來就是一個集中統一的國家 。在長期的歷史發展中 ， 中國境內各民族逐步匯合成了 中華民族 。長期以來中國的民族分布以大雜居 、小聚居為主 。長期的經濟文化聯 系 ，形成了各民族只適宜于合作互助 ，而不適宜于分離的民族關系 。我國人口 、資 源分布和經濟文化發展不平衡 。只有實行民族區域自治制度 ，才有利于各民族的發 展和國家的繁榮 、昌盛 。 自一八四〇年以來 ， 中國各民族都面臨著反帝反封建 、為 民族解放而奮斗的共同任務和命運 。在共御外敵 、爭取民族獨立和解放的長期斗爭 中 ， 中國各民族建立了休戚與共的親密關系 ，形成了互相離不開的政治認同 。這就 為建立一個統一的新中國 ，并在少數民族地區實行民族區域自治奠定了堅實的政治 基礎和社會基礎。

　　一九四一年五月一日 ， 陜甘寧邊區政府頒布了 《陜甘寧邊區綱領》， 其中規 定 ：“依據民族平等原則 ，實行蒙回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利 ，建 立蒙回民族的自治區。”一九四五年十月二十三日 ， 中央在關于內蒙古工作方針的 指示中指出 ：“對內蒙的基本方針 ，在目前是實行民族區域自治。”一九四六年二月 十八日更明確指出 ：“根據和平建國綱領要求民族平等自治 ，但不應提出獨立自治 口號。”在這一方針指導下 ，一九四七年五月一日 ， 中國共產黨領導建立了我國第 一個省一級的內蒙古自治區 ，為以后在其他民族地區實行民族區域自治指明了方 向 ，積累了寶貴的經驗。

　　一九四九年九月 ，在有諸多主要少數民族代表參加的中國人民政治協商會議 第一屆全體會議上通過的 《中國人民政治協商會議共同綱領》， 正式確定我國實 行民族區域自治制度 ， 其中規定：“各少數民族聚居的地區 ， 實行民族區域自 治 ， 按照民族聚居的人口多少和區域大小 ， 分別建立各種民族自治機關 。” 當 時 ，我們必須實行既有全國統一號令 ，又有符合民族地區特點的民族區域自治政 策 。在我國 ， 由于一些少數民族地區長期生活在農奴制下 ，遭受民族壓迫和民族 歧視 ，加之地處邊疆 ，交通閉塞 ，所以政治 、經濟 、文化都比較落后 。根本改變 這些地區貧困落后的面貌 ，就必須有步驟地進行各項社會改革 。但是 ，這些地區 的社會歷史條件與漢民族聚居地區有很大不同 ，社會改革必須采取符合本民族特 點的一套政策和辦法。

　　一九五四年 ，我們再次將實行“ 民族區域自治 ”明確載入憲法 ，并發展成為我

　　國一項重要的政治制度 。民族自治地方的自治機關是自治區 、 自治州 、 自治縣的人  民代表大會和人民政府 。民族自治地方的行政地位 ，原則上是依據各自治地方的地  域大小和人口多少決定的 。 自治區與省同級 ， 自治州與地級市同級 ， 自治縣與縣同  級 。民族自治地方的自治機關的組成和工作 ，根據憲法和法律 ， 由民族自治地方的  自治條例或者單行條例規定 。民族自治地方的自治機關實行人民代表大會制 。民族  自治地方的人民政府對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作， 在本級人民代表大會閉會期間 ，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。 新中國建立前后 ，我們先后建立了五個省級自治區： 內蒙古自治區 ；西藏自治區； 寧夏回族自治區 ；廣西壯族自治區 ；新疆維吾爾自治區 。實行民族區域自治的民族  達到四十四個。

　　“ 民族區域自治制度 ”是在國家統一領導下 ，各少數民族聚居的地方實行區域  自治 ，設立自治機關 ，行使自治權的制度 。民族區域自治制度也是我國的基本政治  制度之一 ，是建設中國社會主義政治的重要內容 。民族區域自治制度就是在統一的  祖國大家庭里 ，在國家的統一領導下 ， 以少數民族聚居的地區為基礎 ，建立相應的  自治機關 ，設立自治機關 ，行使自治權 ， 自主地管理本民族 、本地區的內部事務， 行使當家做主的權利 。各民族自治地方的人民政府都是國務院統一領導下的國家行  政機關 ，都服從國務院 。民族自治地方自治機關實行自治區主席 、 自治州州長 、 自  治縣縣長負責制 ，分別主持本級人民政府的工作。

　　一 、 自治區主席 、 自治州州長 、 自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔 任 ； 民族自治地方的人民代表大會常務委員會應當由實行區域自治的民族的公民擔 任主任或者副主任。

　　二 、民族自治地方的人民代表大會中 ，除實行區域自治的民族的代表外 ，其他 居住在本行政區內的民族特別是少數民族也應有適當名額的代表 ，而且對人口較少 的民族的代表名額和比例分配將依法給予適當的照顧。

　　三 、民族自治地方的人民政府的組成人員以及政府所屬工作機構中 ，要盡量配 備少數民族的干部 ，對基本符合條件的少數民族干部要優先配備 。實行民族區域自 治的民族人口占本地區總人口二分之一或以上的 ，其干部構成應當與本民族人口比 例大體相當 ；少于二分之一或者更少的 ，一般應高于本民族人口比例。

　　民族自治區域的地方自治權主要包括：

　　一 、民族立法權 。民族自治地方的人民代表大會有權依照當地的政治 、經濟和  文化的特點 ，制定自治條例和單行條例 。 自治條例規定有關本地方實行民族區域自  治的基本問題 ；單行條例規定有關本地實行民族區域自治的某一方面的具體事項。 自治條例 、單行條例可以對國家法律和政策作出變通性規定 。 自治區的自治條例和  單行條例 ，須報全國人民代表大會常務委員會批準后生效 。 自治州 、 自治縣的自治  條例和單行條例須報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效 ，并報請  全國人民代表大會常務委員會備案。

　　二 、變通執行權 。上級國家機關的決議 、決定 、命令和指標 ，如果不適合民 族自治地方實際情況 ， 自治機關可以報經上級國家機關批準 ，變通執行或者停止 執行。

　　三 、財政經濟自主權 。 民族自治地方的自治機關具有較大程度的財政經濟自 主權 ，并可以享受國家的照顧和優待 。凡是依照國家規定屬于民族自治地方的財 政收入 ，都應當由民族自治地方的自治機關自主安排使用 。 民族自治地方的財政 收入和財政支出的項目 ， 由國務院按照優待民族自治地方的原則規定 。 民族自治 地方的財政預算支出 ，按照國家規定 ，設立機動資金 ，預備費在預算中所占比例 高于一般地區。

　　四 、文化 、語言文字自主權 。民族自治地方的自治機關享有一定程度的文化自 主權 。民族自治地方的自治機關在執行公務的時候 ，依照本民族自治地方自治條例 的規定 ，使用當地通用的一種或者幾種語言文字 。同時使用幾種通用的語言文字執 行公務的 ，可以以實行區域自治的民族的語言文字為主。

　　五 、組織公安部隊權 。民族自治地方的自治機關依照國家的軍事制度和當地的 實際需要 ，經國務院批準 ，可以組織本地方維護社會治安的公安部隊。

　　六、少數民族干部具有任用優先權。

　　總之 ， 中國的民族區域自治制度有兩個顯著特點 ：一是中國的民族區域自治， 是在國家統一領導下的自治 ，各民族自治地方都是中國不可分離的一部分 ，各民族  自治機關都是中央政府領導下的一級地方政權 ，都必須服從中央統一領導 。二是中  國的民族區域自治 ，不只是單純的民族自治或地方自治 ，而是民族因素與區域因素

　　的結合 ，是政治因素和經濟因素的結合。

　　實踐證明 ， 實行民族區域自治既符合歷史的發展 ， 又符合現實情況 ， 具有 很大的優越性 。首先 ， 民族區域自治制度有利于維護國家統一和安全 。 民族區 域自治是以領土完整 ， 國家統一為前提和基礎的 ， 是國家的集中統一領導與民 族區域自治的有機結合 。它增強了中華民族的凝聚力 ，使各族人民 ， 特別是少 數民族把熱愛本民族與熱愛祖國的深厚感情結合起來 ，更加自覺地擔負起捍衛 祖國統一 、保衛邊疆的光榮職責 。其次 ， 民族區域自治制度有利于保障少數民 族人民當家做主的權利得以實現 。再次 ， 民族區域自治制度有利于發展平等團 結互助和諧的社會主義民族關系 。歸根結底 ， 中國的民族區域自治制度在很大 程度上規避了我國的國家分裂與民族分裂的危險 ， 大大促進了社會主義現代化 建設事業蓬勃發展。

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